O futuro da política europeia de regulação audiovisual

No início de 2003, a Comissão lançou uma vasta consulta pública sobre a directiva «Televisão sem Fronteiras» e a sua eventual revisão. Esta comunicação apresenta os principais resultados da consulta e, a partir desta base, anuncia diversas iniciativas a realizar a curto e médio prazo. A comunicação aborda também as recentes evoluções no sector do audiovisual e analisa as diferentes políticas comunitárias com impacto neste sector.

ACTO

Comunicação da Comissão, de 15 de Dezembro de 2003, sobre o futuro da política europeia de regulação audiovisual [COM(2003) 784 final - Não publicada no Jornal Oficial].

SÍNTESE

PRINCIPAIS TENDÊNCIAS DO PANORAMA AUDIOVISUAL EUROPEU

Em 2001, o mercado europeu do audiovisual representava quase 95 mil milhões de euros, ou seja, um aumento de 5,2 % em relação a 2000. Em relação às duas áreas principais do sector - a televisão e o cinema - a primeira representava cerca de dois terços do mercado em 2001, enquanto o cinema, incluindo o vídeo, abrangia cerca de 15% do mercado. Por outro lado, o sector do DVD foi o mais dinâmico, dado que, em 2002, o seu volume de negócios proveniente da venda a retalho igualou a venda das cassetes VHS tradicionais.

O crescimento do mercado televisivo abrandou em 2001. A principal razão deste abrandamento deve-se aos resultados pouco satisfatórios dos tradicionais radiodifusores comerciais em sinal aberto atingidos por uma crise generalizada do mercado publicitário. Em contrapartida, o conjunto do sector da televisão paga confirmou o seu dinamismo, registando um crescimento anual de cerca de 13%. Os indicadores preliminares para 2002 confirmam estas tendências. No final de 2002, a radiodifusão digital chegou a quase 18% dos lares. Este valor abrange principalmente a transmissão por satélite, dado que a transmissão digital por cabo apenas se popularizou em alguns países.

O equilíbrio comercial no sector audiovisual, designadamente no que respeita aos direitos de radiodifusão, de projecção em sala e de distribuição de filmes em vídeo, é constantemente negativo, devido a um grande desequilíbrio com os Estados Unidos, que, em 2000, ascendeu a mais de oito mil milhões de dólares.

Quase todos os lares na UE estão equipados com aparelhos de televisão e muitos possuem dois ou mais aparelhos. No que diz respeito ao tempo médio diário de visionamento de televisão, a Áustria continua a ser o país onde as pessoas menos vêem televisão (153 minutos), enquanto a Espanha é o país onde se lhe consagra mais tempo (262 minutos).

A UE confirmou o seu lugar cimeiro na produção de longas-metragens, com 630 produções em 2002, contra cerca de 450 dos Estados Unidos. No entanto, importa salientar que uma percentagem significativa da produção europeia não atrai uma massa crítica de audiências (ou seja, audiências iguais ou superiores a 100 000 pessoas). Em termos de investimento financeiro na produção cinematográfica, os cineastas norte-americanos continuam a desfrutar de orçamentos de produção e de promoção várias vezes superiores aos dos filmes europeus. A recente vaga de co-produções europeias poderá constituir uma resposta a esse desequilíbrio (250 co-produções em 2002).

No plano das evoluções tecnológicas, três inovações técnicas - para além da televisão digital - poderão contribuir favoravelmente para o desenvolvimento do sector do audiovisual: a televisão de alta definição, os monitores de ecrã plano e a televisão interactiva.

POLÍTICAS COMUNITÁRIAS COM REPERCUSSÕES NO SECTOR AUDIOVISUAL

A intervenção da Comunidade (programa MEDIA) no sector audiovisual europeu não se limita à regulação em matéria de conteúdos e aos mecanismos de apoio (ver infra - Directiva «Televisão sem Fronteiras»). Um grande número de políticas comunitárias tem um impacto significativo sobre as empresas com actividade no sector audiovisual. Isto justifica a necessidade de uma abordagem coerente a nível comunitário que tenha em conta todas as políticas em causa.

As políticas comunitárias que desempenham um papel determinante no desenvolvimento do sector audiovisual são as seguintes:

Concorrência: as regras nesta matéria destinam-se a evitar restrições ilegais da concorrência e a garantir uma concorrência sã, sem distorções no mercado interno. O Tratado CE proíbe os auxílios estatais que falseiam a concorrência e favorecem determinadas empresas. No entanto, os auxílios estatais a favor dos «serviços de interesse económico geral» - onde se incluem os serviços públicos de radiodifusão - são considerados. A este respeito, uma Comunicação da Comissão de Novembro de 2001 permitiu clarificar os critérios de aplicação das regras da concorrência nos serviços públicos de radiodifusão (es de en fr). Com a adopção da comunicação sobre a indústria cinematográfica, em Setembro de 2001, a Comissão tornou públicos os critérios que permitem declarar a compatibilidade com o Tratado CE dos auxílios estatais a produções televisivas e cinematográficas.

Pluralismo dos meios de comunicação: as medidas destinadas a assegurar o pluralismo nos meios de comunicação social limitam as tomadas de participação maioritária em empresas de comunicação e impedem o controlo ou a participação cumulativos em várias empresas de comunicação ao mesmo tempo. O objectivo consiste em proteger a liberdade de expressão e zelar por que esses meios reflictam a diversidade de opiniões. O Livro Verde da Comissão sobre os serviços de interesse geral, de Maio de 2003, salienta que a protecção do pluralismo nos meios de comunicação é uma tarefa que cabe essencialmente aos Estados-Membros. Além disso, na legislação europeia não existe actualmente nenhuma disposição nesta matéria. No entanto, existe um conjunto de instrumentos jurídicos da Comunidade que contribuem, directa ou indirectamente, para a preservação do pluralismo dos meios de comunicação social. É o caso do direito comunitário da concorrência e de algumas disposições da directiva «Televisão sem Fronteiras» (nomeadamente disposições relativas à promoção de obras europeias e de obras emanando de produtores independentes).

Direito de autor: o quadro jurídico que estabelece este direito é definido pela Directiva 2001/29/CE relativa à harmonização de certos aspectos do direito de autor e dos direitos conexos na sociedade da informação. Mais recentemente, o Conselho e o Parlamento adoptaram uma directiva relativa às medidas e aos procedimentos destinados a assegurar o respeito pelos direitos de propriedade intelectual. Os objectivos consistem em harmonizar as legislações dos Estados-Membros quanto aos meios para fazer respeitar os direitos de propriedade intelectual e definir um quadro geral para o intercâmbio de informação entre as autoridades nacionais competentes.

Redes e serviços de comunicações electrónicas: em 1999, a Comissão procedeu a uma importante reformulação do quadro regulador vigente em matéria de telecomunicações para tornar o sector mais concorrencial e mais coerente com os progressos tecnológicos e as exigências do mercado. Isto conduziu, em 2002, à adopção de um novo quadro regulador para as comunicações electrónicas, em vigor a partir de Julho de 2003. A directiva sobre o comércio electrónico, adoptada em 2000, harmoniza determinados aspectos que permitem aos serviços da sociedade da informação usufruir plenamente dos princípios do mercado interno.

Defesa dos consumidores: o sector do audiovisual está, como os outros sectores económicos, sujeito às regras comunitárias relativas à defesa dos consumidores. Estas regras incluem, nomeadamente, as disposições gerais em matéria de publicidade enganosa, bem como a recente proposta de directiva-quadro sobre as práticas comerciais desleais das empresas face aos consumidores.

Política comercial: em relação aos serviços audiovisuais, a Comunidade Europeia e os seus Estados-Membros não subscreveram quaisquer compromissos e estabeleceram uma excepção à cláusula de «nação mais favorecida» na última ronda de negociações comerciais multilaterais («Uruguay Round»). A União Europeia (UE) beneficia assim de uma margem de manobra que lhe permite não só manter as medidas nacionais e comunitárias existentes, mas ainda desenvolver as políticas e instrumentos nacionais e comunitários, em resposta às evoluções que intervêm no sector.

RESULTADOS DO PROCESSO DE CONSULTA SOBRE O FUNCIONAMENTO DA DIRECTIVA TVSF

A directiva « Televisão sem Fronteiras » (directiva TVSF) constitui o instrumento fundamental da política audiovisual da União Europeia. Este instrumento estabelece um conjunto de normas mínimas que devem ser garantidas pela regulação nacional relativamente aos conteúdos da radiodifusão televisiva. Estas normas mínimas abrangem essencialmente a obrigação de tomar medidas no sentido de:

• Promover a produção e difusão de programas televisivos europeus.
• Defender os consumidores em matéria de publicidade, patrocínios e televendas, designadamente no que respeita a práticas comerciais desleais.
• Assegurar que acontecimentos de grande importância para a sociedade não sejam transmitidos em regime de exclusividade, de forma a evitar que uma percentagem significativa do público se veja privada de acompanhar esses eventos.
• Proteger os menores e a ordem pública.
• Salvaguardar o direito de resposta.

A maior parte dos contributos recebidos pela Comissão, no âmbito do processo de consulta, reconhece a pertinência do quadro regulador apresentado pela directiva TVSF e o contributo positivo deste instrumento no sentido de possibilitar a liberdade de circulação de serviços de radiodifusão na UE. Os principais resultados da consulta são os seguintes:

- Embora a maioria dos Estados-Membros tenha considerado as normas adequadas, outros Estados, bem como associações de defesa dos consumidores, manifestaram preocupações relacionadas com a diversidade das legislações nacionais e com o risco daqui decorrente de que os organismos de radiodifusão se estabeleçam nos Estados-Membros com quadros normativos mais liberais.

- Alguns Estados-Membros suscitaram o problema das interrupções publicitárias. Esta prática consiste em que os organismos de radiodifusão, partindo de um canal destinado ao público do seu país de origem, difundam o mesmo canal junto de audiências de outros países - na maior parte dos casos, vizinhos - mas em cuja programação os anúncios publicitários iniciais são substituídos por anúncios especificamente destinados a essas audiências complementares. Embora conforme aos princípios da liberdade de prestação de serviços ou da liberdade de estabelecimento, tal como entendidos pelo Tribunal de Justiça, esta prática é denunciada por razões de distorção da concorrência que induz e da ameaça que constitui para o pluralismo e a diversidade cultural.

- Direito à informação (disposições sobre acontecimentos de grande importância): as consultas demonstraram que não existe uma necessidade premente de rever esta disposição da directiva. Embora se tenham sugerido diversas melhorias relativamente a esta disposição, não se chegou a consenso quanto à definição a nível europeu do conceito de «proporção substancial de público» ou à necessidade de rever a directiva no que respeita às datas de referência.

- Quotas de produção e de difusão: a maior parte dos contributos pronunciou-se em favor do statu quo em matéria de promoção das obras europeias (artigo 4.º). Alguns solicitaram o reforço destas disposições, ao passo que outros propuseram a substituição de algumas das actuais exigências por outros instrumentos, nomeadamente obrigações de investimento e programas específicos de apoio à produção europeia. No que respeita às quotas de produção de obras europeias (artigo 5.º), o statu quo beneficia igualmente de um vasto apoio. No entanto, alguns dos interessados advogaram a introdução de uma definição harmonizada de «produtor independente».

- Publicidade e patrocínio: a maioria das partes interessadas pronunciou-se a favor da manutenção das disposições vigentes. No entanto, numerosos contributos apelam a uma simplificação das regras relativas à inserção de anúncios publicitários e às televendas, nomeadamente em relação aos programas desportivos e aos 20 minutos que devem transcorrer entre cada "spot" publicitário. As proibições relativas à publicidade televisiva a produtos do tabaco, bem como a medicamentos sujeitos a receita médica são, regra geral, apoiadas pelos inquiridos. No que se refere às relativas à duração da publicidade, é preconizada uma certa flexibilização das regras por certos Estados-Membros, a maioria dos radiodifusores comerciais e algumas agências publicitárias. No que diz respeito às novas técnicas publicitárias, um grande número de contributos manifestou-se no sentido de a Comissão precisar a forma como as disposições da directiva são aplicáveis a estas novas técnicas.

- Protecção dos menores: de um modo geral, os interessados concordaram com o facto de as disposições da directiva relativas à protecção dos menores serem adequadas e claras. Em contrapartida, alguns destacaram os problemas colocados pela aplicação destas disposições, tendo em vista, nomeadamente, o ambiente em linha.

ETAPAS FUTURAS

Atendendo aos resultados deste processo de consulta, a Comissão considerou que a situação actual do mercado não requeria uma revisão imediata da directiva.

Em contrapartida, a Comissão entende que, a médio prazo, poderá vir a ser necessário um reexame, de modo a levar em consideração os progressos tecnológicos e as mudanças verificadas na estrutura do mercado audiovisual. Na perspectiva desta possível revisão, a Comissão procederá de acordo com uma abordagem em duas fases.

A curto prazo

A curto prazo, a Comissão prevê a aprovação de uma comunicação interpretativa sobre as disposições da directiva relativas à publicidade televisiva. Esta comunicação clarificará, nomeadamente, a forma como as referidas disposições se aplicam às novas técnicas publicitárias, garantindo, assim, uma maior segurança jurídica. A Comissão publicará ainda uma proposta de actualização da recomendação relativa à protecção dos menores e da dignidade humana (es de en fr).

Médio prazo

Diversas questões serão objecto de uma reflexão mais aprofundada o que, numa fase posterior, poderia levar à alteração da directiva TVSF. Estas questões serão analisadas pela Comissão, quer com a assistência de peritos, quer através de estudos independentes. Os temas debatidos girarão em torno dos assuntos seguintes:

• Regulação dos conteúdos audiovisuais.
• Precisão da regulação em matéria de publicidade.
• Direito à informação e direito a peças concisas.

Os estudos incidirão sobre as questões seguintes:

• Estudo comparativo sobre o impacto das medidas de controlo nos mercados da publicidade televisiva nos Estados-Membros e em determinados outros países.
• Estudo sobre o impacto das medidas relativas à promoção da distribuição e produção de programas televisivos (comunitários e nacionais) previsto pela directiva TVSF.
• Estudo sobre as medidas de co-regulação no sector dos meios de comunicação.
• Estudo sobre a intervenção reguladora em relação à televisão interactiva.

ACTOS RELACIONADOS

Comunicação interpretativa da Comissão relativa a determinados aspectos das disposições da directiva «Televisão sem fronteiras» respeitantes à publicidade televisiva [COM(2004) 1450 - Jornal Oficial C 102 de 28.04.2004].

Esta comunicação tem por objecto clarificar a forma como as disposições da directiva TVSF são aplicáveis a certas formas e técnicas de publicidade como o ecrã fraccionado, a publicidade virtual e a publicidade interactiva. A comunicação conclui que as novas técnicas e formas de publicidade não são, só por si, incompatíveis com a directiva e explica em que medida o seu uso é compatível com as disposições em vigor.

Proposta de recomendação do Parlemento Europeu e do Conselho, de 30 de Abril de 2004, sobre a protecção dos menores e da dignidade humana e o direito de resposta ligado à competividade da indústria europeia dos serviços audiovisuais e de informação [COM(2004) 341 final - Não publicada no Jornal Oficial , não existe versão portuguesa].

Esta proposta (es de en fr) destina-se a completar a Recomendação 98/560/CE do Conselho, sobre o mesmo assunto, tendo em conta os recentes progressos tecnológicos e a evolução do panorama mediático. A proposta abrange quatro aspectos: direito de resposta em todos os meios de comunicação social; responsabilidade e sensibilização; combate à discriminação; avaliação ou classificação dos conteúdos audiovisuais.

Última modificação: 28.06.2004