52011DC0174

[pic] | COMISSÃO EUROPEIA |

Bruxelas, 11.4.2011

COM(2011) 174 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre a aplicação do Regulamento (CE) n.º 261/2004 que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos

{SEC(2011) 428 final}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre a aplicação do Regulamento (CE) n.º 261/2004 que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos

INTRODUÇÃO

A liberdade de circulação, um dos direitos individuais mais importantes dos cidadãos da UE e aspecto essencial do mercado interno, é fundamental para a competitividade e a integração da economia da UE. Viajar é uma condição necessária para o exercício da liberdade de circulação. O Regulamento (CE) n.º 261/2004[1] (a seguir designado por «Regulamento») entrou em vigor a 17 de Fevereiro de 2005. Estabelece um nível mínimo de normas de qualidade para a protecção dos passageiros, acrescentando uma importante dimensão de cidadania à liberalização do mercado da aviação.

O carácter inovador de certas disposições do Regulamento conduziu a interpretações distintas e, por conseguinte, a variações na aplicação, por parte das transportadoras aéreas e dos organismos nacionais de execução (ONE), dificultando a compreensão pelos passageiros e pelas partes interessadas do âmbito de aplicação e dos limites dos direitos estabelecidos. Em 2007, a Comissão publicou uma Comunicação[2] que identificava as principais insuficiências na aplicação do Regulamento e propunha um conjunto de medidas correctivas. A Comissão comprometeu-se perante as partes interessadas e as instituições da UE a prosseguir os seus esforços de melhoria da aplicação para garantir uma interpretação e execução harmonizadas do Regulamento e a prestar informações periódicas sobre o assunto.

De acordo com este compromisso, a Comissão avalia de novo, após 6 anos de aplicação, a implementação do Regulamento. O presente relatório insere-se nos trabalhos da Comissão destinados a suprimir os obstáculos que impedem os cidadãos de exercerem efectivamente os direitos que lhes confere a legislação da UE, trabalhos esses que tiveram início com o relatório de 2010 sobre a cidadania da UE, intitulado «Eliminar os obstáculos ao exercício dos direitos dos cidadãos da UE»[3]. A Comissão anunciou neste relatório a sua intenção de assegurar a execução adequada dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos, nomeadamente em caso de atraso considerável e cancelamento.

Assim, o presente relatório tem um triplo objectivo: enumerar os progressos alcançados, desde a adopção do Regulamento, que podem ter influência na sua aplicação; acompanhar as medidas adoptadas desde 2007, fazendo o ponto da situação sobre as melhorias registadas na sua aplicação e sobre os obstáculos remanescentes; identificar outras medidas destinadas a garantir, a curto prazo, novas melhorias na sua aplicação, no âmbito do quadro jurídico previsto pelo Regulamento, e avaliar eventuais alterações que possam contribuir para alcançar de forma mais eficaz os seus objectivos políticos.

PROGRESSOS DESDE 2007

Alterações do mercado

Nos últimos anos, o efeito combinado da liberalização do mercado da aviação, do desenvolvimento rápido de novas empresas e conceitos empresariais, bem como da criação de novas rotas, abriu novas oportunidades de viagem aos passageiros. O número de passageiros aumentou cerca de 35% desde 2000. Os transportes aéreos deixaram de ser considerados um luxo para se tornarem uma necessidade, que permite satisfazer as exigências das empresas, e um direito óbvio para os cidadãos europeus.

Porém, este crescimento afectou negativamente, em certa medida, a percepção da qualidade dos transportes aéreos. Esta deterioração deve-se a inúmeros factores, nomeadamente: atrasos evitáveis devido ao congestionamento do espaço aéreo, aeroportos sobrelotados e planos de emergência insuficientes em caso de condições meteorológicas extremas; medidas de segurança mais rigorosas; aeroportos maiores, com distâncias mais longas a percorrer que implicam, para os passageiros, riscos de extravio da bagagem e de perda de voos; e certas práticas comerciais das transportadoras aéreas que podem afectar negativamente os passageiros – a parte mais vulnerável do contrato de transporte –, nomeadamente a chamada «política de não-comparência» ou práticas relacionadas com a manipulação inadequada da bagagem, que mostram lacunas e deficiências na aplicação da legislação em vigor. Estes problemas podem revelar-se, em certos casos, tão onerosos para os passageiros como um cancelamento ou um atraso considerável. Na medida em que o amplo recurso a estas práticas comerciais aumentou com a adopção do Regulamento, é necessária uma reflexão mais aprofundada sobre as modalidades de resposta, a nível europeu, a algumas destas questões.

Os meios de transporte e o objectivo das viagens também evoluíram, paralelamente à evolução da nossa sociedade, no sentido de uma utilização mais intensiva do tempo disponível e do aumento da importância que as viagens e as férias passaram a adquirir. Em caso de perturbação da viagem, os incómodos para os passageiros tendem a ser mais significativos actualmente do que o eram no passado. Assim, o objectivo principal do Regulamento, que consiste em melhorar a situação dos passageiros em caso de perturbação da viagem, é mais pertinente do que nunca.

Alterações da legislação da UE relativa aos direitos dos passageiros

O Regulamento relativo aos direitos e obrigações dos passageiros dos serviços ferroviários entrou em vigor em Dezembro de 2009[4]. Em 2010, o Conselho e o Parlamento adoptaram um Regulamento relativo aos direitos dos passageiros do transporte marítimo e por vias navegáveis interiores[5], e, em 2011, um Regulamento relativo aos direitos dos passageiros no transporte de autocarro[6].

Devido às características distintas dos diversos modos de transporte e dos mercados respectivos, quer no que respeita aos sectores em causa (dimensão das empresas, rendimentos ou número de rotas) quer aos passageiros (duração e condições de viagem), o conteúdo exacto destes direitos varia, mas a sua tipologia, garantida pelos três regulamentos vigentes aplicáveis ao transporte aéreo, ferroviário, marítimo e por vias navegáveis interiores, bem como por autocarro, é comparável, nomeadamente o direito à informação, ao reembolso, ao reencaminhamento, a assistência prévia à viagem e a indemnização em determinadas circunstâncias.

Alterações da dimensão internacional

A UE deixou de ser a única na cena internacional a estabelecer normas mínimas relativas aos direitos dos passageiros. As autoridades dos maiores mercados dos transportes aéreos estão também a reforçar, cada vez mais, os direitos dos passageiros. Os Estados Unidos, o Canadá e outros países terceiros procedem actualmente a uma melhoria da sua legislação nesta matéria, ao passo que alguns outros países da Europa e do Norte de África aplicarão o Regulamento enquanto parte dos respectivos acordos bilaterais ou multilaterais de aviação celebrados com a UE. Porém, a UE é a única parte do mundo em que as normas mínimas aplicáveis aos direitos dos passageiros foram até à data estabelecidas para todos os modos de transporte.

Jurisprudência

A jurisprudência teve uma influência decisiva na interpretação do Regulamento. No acórdão IATA [7], o Tribunal de Justiça da União Europeia confirmou a sua compatibilidade total com a Convenção de Montreal e as complementaridades existentes entre ambos os instrumentos jurídicos. No processo C-549/07, Wallentin-Herrman [8], o Tribunal esclareceu que um problema técnico detectado numa aeronave não se enquadra no conceito de «circunstâncias extraordinárias». Parece aconselhável definir melhor o que se pode entender por força maior no domínio da aviação, tendo em conta a interpretação dada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia e os ensinamentos retirados da experiência. No processo Sturgeon [9] relativo a atrasos consideráveis, o Tribunal de Justiça da União Europeia considerou que um atraso considerável, de pelo menos três horas em relação à hora de chegada prevista, pode conceder aos passageiros o direito a indemnização no mesmo valor que em caso de cancelamento do voo, uma vez que os incómodos causados são semelhantes. Na medida em que os acórdãos do Tribunal de Justiça da União Europeia são directamente aplicáveis e juridicamente vinculativos a partir da data em que o Regulamento em causa entrou em vigor, todas as transportadoras são legalmente obrigadas a respeitá-los.

Crise relacionada com a erupção do vulcão em Abril de 2010

O encerramento do espaço aéreo europeu devido à pluma de cinzas proveniente do vulcão na Islândia, em Abril de 2010, foi um acontecimento inédito. O Regulamento continuou a ser plenamente aplicável e o encerramento foi imediatamente qualificado, à escala da UE, de circunstância extraordinária.

Uma primeira avaliação da aplicação da legislação da UE sobre direitos dos passageiros dos transportes aéreos durante o período de erupção do vulcão mostra que a grande maioria das companhias aéreas, aeroportos e outros operadores de viagens contribuiu de forma eficaz para minimizar as incidências para os passageiros. Não há dúvida de que, na ausência do Regulamento, o caos e o custo para os cidadãos europeus e a sociedade no seu conjunto teriam sido muito superiores. Os ONE devem adoptar agora as medidas necessárias contra as raras transportadoras que se recusaram a dar cumprimento ao Regulamento, de modo a evitar uma distorção da concorrência entre as transportadoras e a frustração dos passageiros perante eventuais incumprimentos da legislação.

Porém, o vulcão ilustrou alguns dos limites estruturais do Regulamento, que foram testados à escala ampliada da crise. A proporcionalidade de certas medidas actuais, nomeadamente a responsabilidade ilimitada no que respeita ao direito a assistência em caso de grandes catástrofes naturais, pode merecer uma avaliação. Os Estados-Membros e a Comissão devem reflectir sobre a forma de garantir que, no futuro, este apoio vital que, no caso da crise relacionada com a erupção do vulcão, foi prestado exclusivamente pelo sector, seja devidamente partilhado e financiado. Encontra-se em curso uma avaliação do custo financeiro da crise; esta avaliação exige, todavia, que o sector faculte os elementos pertinentes necessários, que podem não se encontrar ainda disponíveis atendendo ao elevado número de reclamações de passageiros pendentes junto dos ONE ou dos tribunais nacionais competentes. É necessária uma avaliação completa de uma série de dados fiáveis, das disposições actuais e das eventuais medidas futuras para evitar impor um encargo excessivo ao sector da aviação, garantindo simultaneamente que os cidadãos não tenham de arcar, isoladamente, com o custo financeiro e os incómodos das catástrofes naturais.

Entre as medidas destinadas a preservar a mobilidade dos passageiros em situação de crise, a Comissão examinará as possibilidades de reforçar o nível de preparação dos diversos agentes interessados. Poderá ser encarado o levantamento temporário das restrições operacionais, nomeadamente das restrições aos voos nocturnos.

ACOMPANHAMENTO DAS MEDIDAS ADOPTADAS DESDE 2007

A Comissão segue de perto os dados relativos à aplicação do Regulamento, recorrendo a uma série de fontes, designadamente informações publicadas por transportadoras e associações de consumidores ou pelos ONE e por serviços ligados à Comissão, como a rede de Centros Europeus do Consumidor (rede CEC)[10] e o Centro de Chamadas «Europe Direct» (EDCC); um conjunto de estudos e inquéritos realizados para analisar a aplicação do Regulamento, nomeadamente o relatório de 2008 sobre as condições contratuais das transportadoras e os regimes tarifários preferenciais[11], o Eurobarómetro de 2009 relativo aos direitos dos passageiros, o painel de avaliação dos mercados de consumo de 2010 e o relatório de 2010 sobre a avaliação do Regulamento (CE) n.º 261/2004[12]; os resultados de uma consulta pública sobre os direitos dos passageiros dos transportes aéreos, encerrada em 2010, que tratava igualmente de questões relacionadas com problemas como a manipulação inadequada da bagagem[13] e da relação entre os direitos dos passageiros dos transportes aéreos e os direitos e as obrigações resultantes da Directiva Viagens Organizadas[14] em caso de falência de uma transportadora. Este trabalho, que se encontra disponível no sítio Web da Comissão, pode funcionar como informação complementar ao presente relatório[15].

De acordo com as informações recolhidas, algumas das insuficiências prendem-se com a redacção e o conteúdo do Regulamento, pelo que não podem ser resolvidas sem uma alteração das regras vigentes, não sendo, por esta razão, tratadas no presente relatório. Posto isto e por imperativos de exaustividade, o presente relatório inclui as principais críticas ao conteúdo do Regulamento.

Para o sector, as principais críticas estão relacionadas com a complexidade do Regulamento; a ausência de limitação da responsabilidade de prestar assistência em caso de circunstâncias extraordinárias fora do controlo da transportadora; as dificuldades em garantir que os custos decorrentes da aplicação do Regulamento sejam cobertos por terceiros responsáveis; a ausência de uma melhor definição de circunstâncias extraordinárias, quer estejam fora do controlo da transportadora quer lhe sejam imputáveis; e a ausência de uma interpretação e execução uniformes.

Para os passageiros, as principais críticas prendem-se com o facto de o Regulamento poder não estar a ser correctamente aplicado pelas transportadoras (por exemplo, direito a reencaminhamento na primeira oportunidade, em condições de transporte comparáveis, e a assistência até ao reencaminhamento); de os ONE não tratarem as reclamações de forma rápida e eficiente; de as decisões dos ONE não serem vinculativas, pelo que nem sempre são acatadas pelas transportadoras ou reconhecidas pelos tribunais; e de não se proceder ao acompanhamento, avaliação e publicação da informação relativa ao desempenho dos operadores no que respeita à aplicação do Regulamento e aos níveis de satisfação dos consumidores.

No que respeita à aplicação do Regulamento, a Comissão identificou, na sua Comunicação de 2007, diversas lacunas que podem ser colmatadas, nomeadamente a ausência de:

- interpretação e execução uniformes na UE;

- instrumentos claros e facilmente acessíveis de tratamento de reclamações; e

- informação adequada aos passageiros.

Para superar estas dificuldades, a Comissão incitou as partes interessadas a chegarem a acordo relativamente às modalidades de aplicação satisfatória do Regulamento. Foram concluídos dois acordos voluntários, que esclarecem as obrigações dos ONE e das companhias aéreas em matéria de tratamento de reclamações, designadamente em circunstâncias extraordinárias. Além disso, os ONE, sob a liderança da Comissão, aprovaram dois documentos interpretativos que contribuem para harmonizar a aplicação e a execução do Regulamento – um em 2007 (um documento de perguntas e respostas) e outro em 2010 sobre a crise relacionada com a erupção do vulcão. A Comissão presidiu a diversas reuniões anuais dos ONE, promoveu o constante intercâmbio informal de informações entre os ONE e manteve um diálogo aberto e permanente com o sector e todas as partes interessadas mediante reuniões multilaterais anuais. Tal diálogo contribuiu para que todas as partes compreendessem melhor o contexto de aplicação do Regulamento e os requisitos das autoridades nacionais competentes. A Comissão atribui muita importância a este diálogo com todas as partes interessadas e procura incrementá-lo.

De acordo com as diversas fontes de informação, é possível retirar três conclusões principais na fase actual. Em primeiro lugar, são ainda significativas as dificuldades de aplicação associadas à ausência de interpretação uniforme e de execução coerente a nível nacional. Em segundo lugar, as diferenças gritantes existentes entre os procedimentos de tratamento de reclamações e os prazos de resposta aos passageiros, bem como o carácter juridicamente não vinculativo e o âmbito dos pareceres dos ONE são motivo de frustração para os passageiros e prejudicam a aplicação do Regulamento. Por último, os passageiros não parecem estar mais informados dos seus direitos.

Se certas insuficiências estão directamente relacionadas com o Regulamento, parte delas decorre de uma fragmentação da legislação em matéria de protecção do consumidor e da execução dessa legislação na prática, nomeadamente em situações transfronteiras.

Ausência de interpretação uniforme

Devido ao carácter inovador da legislação no domínio dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos e à falta de definição de certos conceitos utilizados pelos co-legisladores, alguns dos artigos prestaram-se, desde o início, a interpretações divergentes. No que se refere à maioria das questões debatidas em 2007, a interpretação que lhes foi dada, nesse momento, pelos ONE e pela Comissão é actualmente aceite, em larga medida, por todas as partes interessadas. Algumas outras, no entanto, tornaram-se obsoletas na sequência da interpretação que lhes foi dada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, ao mesmo tempo que surgiram outras novas. É por conseguinte necessária uma actualização do documento de perguntas e respostas.

O carácter excepcional dos fenómenos naturais que ocorreram em 2010 – a crise relacionada com a erupção do vulcão e as condições meteorológicas extremas – acentuou a necessidade de salientar que, nos casos em que a responsabilidade pela perturbação cabe a qualquer outra pessoa, incluindo terceiros (prestadores de serviços de transporte aéreo, gestores aeroportuários, serviços de assistência em terra, operadores turísticos, administrações nacionais, etc.), as transportadoras aéreas podem procurar obter indemnizações junto destes. O artigo 13.º estabelece claramente uma partilha de responsabilidades segundo a qual a transportadora aérea operadora é responsável pela assistência aos passageiros mas não tem obrigação de pagar todos os custos. O objectivo da utilização da transportadora aérea operadora como ponto de convergência das obrigações do Regulamento é garantir a aplicação efectiva do Regulamento, em benefício dos passageiros, autorizando simultaneamente a partilha de custos com qualquer outra entidade, pública ou privada, responsável pela perturbação[16].

À luz dos princípios gerais desenvolvidos na jurisprudência, alguns outros conceitos do articulado tornaram-se suficientemente claros para deixarem de ser objecto de interpretações divergentes, sem prejuízo de futuros pareceres do Tribunal de Justiça da União Europeia. É o caso do direito a reencaminhamento em condições de transporte equivalentes, na primeira oportunidade (artigo 8.º, n.º 1, alínea b), devido ao cancelamento ou à recusa de embarque, e do direito a assistência (artigo 6.º) nos pontos de ligação.

Como precisou o Tribunal na sua jurisprudência, na interpretação de uma disposição do direito da UE há que atender não apenas à formulação mas também ao seu contexto e aos objectivos prosseguidos pela regulamentação em que se insere, bem como aos motivos que levaram à sua adopção[17]. Para os passageiros, o principal direito – e o mais essencial – é a garantia de que poderão viajar em condições semelhantes às previstas nos respectivos bilhetes, nomeadamente no que respeita aos horários programados. De acordo com os objectivos políticos do Regulamento, que consistem em reduzir os incómodos para os passageiros e em lhes oferecer um reencaminhamento razoável[18], bem como com a argumentação do Tribunal de Justiça da União Europeia, as disposições que concedem direitos aos passageiros dos transportes aéreos devem ser interpretadas em sentido amplo[19].

Nos termos do artigo 8.º, os passageiros têm o direito de escolher ser reencaminhados «em condições de transporte equivalentes»; este reencaminhamento pode ser efectuado por outro modo de transporte ou por outra transportadora que cubra a mesma rota ou uma muito semelhante, na mesma classe tarifária ou noutra semelhante. As transportadoras têm obrigação de oferecer estas possibilidades de escolha aos seus passageiros. As «condições de transporte equivalentes» devem definir-se com base na mesma classe tarifária ou noutra semelhante e não no preço do bilhete pago pelo passageiro específico, já que o preço dos lugares muda continuamente, como parte da estratégia comercial da companhia, em função de muitos factores diferentes. Demonstra-o o facto de no mesmo voo, e na mesma classe tarifária, os passageiros que viajam lado a lado poderem ter pago preços substancialmente diferentes por lugares idênticos.

Os mesmos princípios são aplicáveis à assistência nos pontos de ligação, independentemente do ponto da viagem em que ocorreu o atraso considerável – ou o primeiro atraso que provocou o atraso considerável. O Regulamento deve ser interpretado nos termos do direito primário, no seu conjunto, incluindo o princípio da igualdade de tratamento, que exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente.[20] O aspecto essencial da definição das obrigações da transportadora é o vínculo contratual específico que garante que os passageiros cheguem ao seu destino final à hora programada. Para os passageiros, um ponto de ligação, no bilhete, entre dois segmentos distintos da viagem não tem outra finalidade que não seja permitir-lhes chegar ao destino final. Entretanto, o Regulamento não impede as transportadoras de oferecerem elas próprias o serviço (quer directamente quer mediante voos de ligação) ou de utilizarem os voos de outra transportadora com a qual tenham concluído um acordo. Este aspecto é claramente assinalado pelo legislador no artigo 2.º, alínea h), que define o conceito de destino final e limita a responsabilidade das transportadoras, indicando que «os voos sucessivos alternativos disponíveis não são tomados em consideração se a hora original planeada de chegada for respeitada».

O legislador escolheu coerentemente o conceito de destino final para determinar a responsabilidade da transportadora (que pode ser reduzida, se a hora de chegada for respeitada) e os direitos dos passageiros (para minimizar eventuais incómodos sofridos). O artigo 6.º impõe à transportadora aérea operadora a obrigação de prestar assistência aos passageiros quando tiver motivos razoáveis para prever atrasos superiores aos limites estabelecidos neste artigo e esta obrigação abrange os passageiros que, devido a atrasos, se encontram retidos num ponto de ligação para o seu destino final. O artigo 13.º confirma o direito da transportadora aérea operadora (que deve prestar assistência) a procurar reparação junto da transportadora responsável pelo atraso, por exemplo a transportadora com a qual celebrou um contrato ou a transportadora que operou um voo anterior (o qual registou um atraso).

Embora o Tribunal de Justiça da União Europeia tenha desempenhado um papel fundamental na clarificação de alguns dos aspectos mais controversos, a Comissão está todavia ciente de que, atendendo à complexidade das regras vigentes, o número de questões que ainda poderão exigir uma interpretação do Tribunal continua a ser elevado.

Acresce ainda, conforme mencionado no ponto 2.5, que a crise relacionada com a erupção do vulcão salientou a importância de uma interpretação clara. Os direitos dos passageiros dos transportes aéreos devem ser analisados no seu conjunto, pelo que se torna necessário avaliar se as lacunas da legislação vigente – por exemplo, questões relacionadas com a bagagem – ou as novas práticas do mercado devem ser tratadas. Consequentemente, à luz da experiência e dos progressos recentes, a Comissão considera ser necessária uma avaliação das medidas em vigor, impondo-se, neste contexto, uma coordenação adequada com a revisão em curso do Directiva Viagens Organizadas.

A Comissão cooperará com a rede ONE para acordar uma interpretação harmonizada e, em 2011, lançará uma avaliação de impacto para apreciar a proporcionalidade das medidas em vigor à luz da experiência e os custos do Regulamento para as partes interessadas, tendo em vista propor, em 2012, medidas adicionais, inclusive de carácter legislativo, sobre os direitos dos passageiros dos transportes aéreos.

Ausência de execução uniforme na UE

O relatório de 2010 concluiu que os problemas relacionados com a execução a nível da UE se devem ao facto de, em muitos Estados-Membros, esta não ser suficientemente eficaz, proporcionada e dissuasiva para oferecer às transportadoras um incentivo económico que lhes permita darem cumprimento ao Regulamento. Consequentemente, as diferentes abordagens nacionais em matéria de execução correm o risco de falsear a concorrência no sector dos transportes aéreos.

Em 2010, a Comissão incentivou diversas iniciativas conjuntas dos ONE relativamente às transportadoras para garantir o êxito da correcção harmonizada de eventuais práticas inadequadas. Os ONE começaram a aplicar novas medidas, designadamente o acompanhamento das informações publicadas pelas transportadoras e das cartas enviadas aos passageiros com o objectivo de corrigir eventuais informações erradas, enganadoras ou incompletas. Este exercício apoia-se em contactos estruturados com as transportadoras, quando existe suspeita de incumprimento, e no recurso a advertências oficiais para promover o cumprimento. Ainda que estas advertências e as iniciativas conjuntas dos ONE tenham melhorado a execução a nível da UE, subsistem insuficiências que requerem medidas adicionais.

Diferenças das legislações e dos procedimentos nacionais

O relatório de 2010 analisou e explicou as principais razões que tornam a execução, na maioria dos Estados-Membros, demasiado complexa, lenta ou inaplicável na prática. Estas divergências dos quadros jurídicos nacionais, sistemas administrativos e procedimentos judiciais aumentam os custos e a incerteza jurídica quer para o sector da aviação, que depende fortemente do tráfego transfronteiras para as suas transacções comerciais, quer para os passageiros. A cooperação com os Estados-Membros para detectar e superar os obstáculos do direito nacional que impedem a aplicação adequada do Regulamento – incluindo, se necessário, a abertura de processos de infracção – melhorará a execução a nível da UE.

O Regulamento (CE) n.º 261/2004 é abrangido pelo âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.º 2006/2004 (relativo à cooperação no domínio da defesa do consumidor)[21], destinando-se a investigar e a garantir a execução em caso de infracções transfronteiras contra os interesses colectivos dos consumidores. Porém, as autoridades nacionais não aproveitaram, no passado, as possibilidades oferecidas por este regulamento. O Regulamento (CE) n.º 261/2004 prevê a designação das autoridades de execução nacionais, que devem aplicar os seus regimes de sanções nacionais aos operadores nacionais e não nacionais que operam no seu território. Este aspecto pode ter contribuído para uma utilização limitada, neste sector, da rede de cooperação no domínio da defesa do consumidor. Devem ser examinadas todas as opções destinadas a garantir uma melhoria da execução do Regulamento (CE) n.º 261/2004 ao nível transfronteiras.

A Comissão cooperará com os Estados-Membros interessados para identificar e superar os obstáculos do direito nacional que impedem a aplicação adequada e a execução uniforme do Regulamento e avaliará a oportunidade de os suprimir mediante a abertura, se necessário, de processos de infracção.

Ausência de um mandato claro e do regulamento interno do grupo «rede ONE»

O artigo 16.º do Regulamento prevê a execução a nível nacional sem introduzir nenhum instrumento que garanta a necessária aplicação harmonizada, coerente e eficaz do Regulamento a nível da UE. Para superar esta insuficiência, a Comissão instou os ONE a funcionarem como um grupo informal (rede ONE) no âmbito do qual podem obter acordos sobre questões de execução. Esta experiência demonstrou as vantagens de garantir que os ONE aprovem uma interpretação comum do Regulamento e que sejam adoptadas medidas de execução coordenadas.

A experiência identificou três obstáculos principais que impedem actualmente que os acordos concluídos no âmbito da rede ONE sejam integralmente respeitados: a ausência de um mandato adequado que defina as tarefas que lhe são atribuídas; a ausência de membros oficialmente designados com competência para tomar decisões em nome das administrações nacionais respectivas; e a ausência de um regulamento interno que defina, nomeadamente, os efeitos das suas decisões e as modalidades de adopção destas. Para obviar a esta situação, podem ser criados mecanismos destinados a garantir que os acordos sobre a aplicação da legislação concluídos no âmbito da rede ONE sejam respeitados por todos os Estados-Membros. Esta rede de autoridades de execução abarcará os diversos regulamentos da UE relativos aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos, adaptando os membros designados aos regulamentos em debate, nomeadamente os Regulamentos (CE) n.os 261/2004, 1007/2006[22] ou 889/2002[23].

A Comissão adoptará um mandato e um regulamento interno para a actual rede ONE – que cobrirá os diversos regulamentos relativos aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos – com o objectivo de melhorar a sua coordenação a um nível adequado e de facilitar a adopção de decisões comuns e pertinentes sobre a interpretação e execução do Regulamento, incluindo esclarecimentos adicionais sobre o conceito de circunstâncias extraordinárias e sobre o direito razoável e proporcionado a obter assistência.

Ausência de informação das transportadoras sobre os procedimentos respectivos destinados a dar cumprimento ao Regulamento

Para operarem, as transportadoras não são obrigadas, nem no âmbito do direito da UE nem do direito nacional, a disporem de um plano de emergência certificado em matéria de direitos dos passageiros dos transportes aéreos. Significa isto que os ONE devem ser extremamente pró-activos e avaliar a forma como cada transportadora interpreta e cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do Regulamento com base nas informações que recebem de fontes indirectas. A ausência de obrigação de informar os ONE, antecipadamente, sobre os procedimentos existentes para dar cumprimento ao Regulamento, complica desnecessariamente a tarefa dos ONE de prevenir práticas desleais. Este aspecto pode ser melhorado através de um reforço da coordenação, a nível nacional, entre a autoridade responsável pela concessão de licenças e os ONE, bem como da cooperação com todas as partes interessadas. Será instituído um grupo de peritos para formular pareceres à Comissão sobre toda a legislação relativa aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos.

A Comissão tenciona:

- promover uma melhoria da coordenação, a nível nacional, entre a autoridade responsável pela concessão de licenças de exploração e os ONE, para reforçar as medidas de execução, bem como entre os diversos organismos nacionais designados como ONE, para intensificar o intercâmbio de informações sobre a conformidade das transportadoras;

- estruturar os seus contactos com todas as restantes partes interessadas principais mediante a criação de um grupo consultivo para os direitos dos passageiros dos transportes aéreos, que reflicta a perspectiva do sector e dos passageiros sobre todas as questões relacionadas com esses direitos.

Ausência de dados integrados, obrigação de informação e colectânea de jurisprudência

O relatório de 2010 salientou que um reforço da coordenação, a nível da UE, de todos os dados disponíveis à escala nacional e da UE poderia melhorar a uniformidade de execução. Este objectivo poderia ser alcançado aprovando, no âmbito do grupo rede ONE, definições e categorias comuns de dados a partilhar; quando o intercâmbio de informações compreende dados pessoais, é aplicável a Directiva 95/46[24]. Não existe actualmente uma compilação das decisões nacionais relativas à aplicação do Regulamento. Este aspecto impede uma harmonização da interpretação, mesmo dentro do mesmo país. A compilação e publicação dos acórdãos pertinentes ao nível da UE e nacional permitiria uma execução mais harmonizada do Regulamento pelos ONE e pelos tribunais nacionais. Por último, os ONE não divulgam publicamente as sanções e outras medidas adoptadas para garantir a conformidade das transportadoras e nem os ONE nem o sector comunicam actualmente informações sobre o desempenho global dos operadores em matéria de cumprimento do Regulamento. A divulgação pública das sanções e do desempenho das transportadoras aumentaria a transparência em relação ao grande público, contribuindo assim para uma aplicação mais correcta do Regulamento e para a promoção de condições equivalentes entre as transportadoras aéreas.

A Comissão tenciona:

- incitar os ONE a recorrerem a instrumentos eficazes de intercâmbio de informações, nomeadamente sobre decisões administrativas e judiciais nacionais pertinentes, a procurarem reforçar a coordenação das bases de dados e a comunicarem mais informações sobre a aplicação do Regulamento;

- promover condições mais equitativas entre os operadores do espaço europeu, designadamente apoiando a publicação das sanções aplicadas e/ou do desempenho global dos operadores em matéria de cumprimento do Regulamento.

Ausência de procedimentos de tratamento de reclamações e de vias de recurso harmonizados e acessíveis

O artigo 16.º define duas tarefas distintas para os ONE: a execução do Regulamento mediante recurso a regimes de sanções, em caso de conduta indevida, e o tratamento de reclamações individuais dos passageiros. O Regulamento concede plena liberdade aos Estados-Membros para decidirem sobre a natureza do organismo responsável pela segunda tarefa, o qual pode ou não coincidir com a autoridade responsável pela execução. O Regulamento não define o conceito de tratamento de reclamações nem identifica um ONE específico competente na matéria. Na perspectiva dos passageiros, as três principais críticas são as seguintes: em primeiro lugar, os prazos actuais de resposta das transportadoras e dos ONE aos passageiros são demasiado longos; em segundo lugar, os ONE formulam pareceres não vinculativos que podem não ser acatados pelas transportadoras e nem sempre ser reconhecidos pelos tribunais nacionais, designadamente quando provêm de ONE de outro Estado-Membro; e, em terceiro lugar, os ONE nem sempre garantem uma mediação entre os passageiros e as transportadoras. Os principais pontos que continuam por resolver são os seguintes:

Divergências relativamente ao papel dos ONE e ao alcance dos seus pareceres

Desde 2005 que foram desenvolvidos diversos modelos de tratamento de reclamações, explicados em pormenor no relatório de 2010. O papel dos ONE, o alcance dos seus pareceres e os prazos de tratamento de reclamações continuam por conseguinte a ser muito diferentes na UE. De acordo com o espírito do regulamento, o tratamento de reclamações deve proporcionar aos passageiros uma resposta válida sobre os seus direitos específicos num prazo razoável e não apenas informações sobre o grau de cumprimento da legislação pela transportadora ou sobre eventuais sanções. Diversos ONE reconhecem um aumento do número das reclamações de passageiros nos últimos anos. Trata-se de um bom sinal do maior grau de sensibilização dos cidadãos para os direitos dos passageiros dos transportes aéreos, embora as actuais estruturas dos ONE possam não estar aptas a gerir devidamente um número crescente de reclamações num prazo razoável. A cooperação com os Estados-Membros para identificar e superar as deficiências dos respectivos organismos designados e dos procedimentos de tratamento de reclamações – garantindo simultaneamente o fluxo necessário de informação à autoridade de execução – poderá permitir uma gestão mais eficiente e harmonizada das reclamações a nível da UE. Por outro lado, a existência de vias de recurso privado a nível nacional e da UE, nomeadamente a criação de organismos de arbitragem ou mediação que possam ajudar os passageiros a procurar vias de recurso vinculativas, rápidas e pouco onerosas, contribuirá para melhorar a aplicação e para aumentar a satisfação dos passageiros.

A Comissão tenciona:

- cooperar com os Estados-Membros interessados para identificar e superar as insuficiências dos respectivos organismos e dos procedimentos actuais de tratamento de reclamações a fim de contribuir para uma gestão mais eficiente, rápida e coerente das reclamações a nível da UE, garantindo simultaneamente o fluxo indispensável de informação entre os organismos responsáveis pelo tratamento de reclamações e pela execução;

- assegurar uma coordenação adequada com a revisão em curso das medidas actuais ou futuras da UE sobre execução e recurso, como as relativas a mecanismos alternativos de resolução de diferendos ou aos recursos colectivos dos consumidores.

ONE competente para o tratamento de reclamações; prazos razoáveis

Os dois acordos voluntários sobre o tratamento de reclamações não são, na fase actual, plenamente respeitados por todas as partes. Segundo relatórios da CEC e das organizações de consumidores, é difícil averiguar como apresentar uma reclamação a certas companhias aéreas. O prazo com que um passageiro deve contar para obter um parecer final do ONE pode neste momento variar entre quatro e dezoito meses, para além do tempo necessário à transportadora para dar resposta à reclamação. Actualmente, para dois incidentes semelhantes relacionados com o mesmo bilhete de ida e volta da mesma transportadora – por exemplo, ausência de assistência durante dois atrasos consideráveis, um no voo de ida e outro no de volta –, os passageiros devem apresentar a sua reclamação a dois ONE distintos, seguir dois procedimentos diferentes com prazos igualmente diferentes e obter dois tipos de pareceres, um que poderá quantificar os seus direitos específicos e outro respeitante ao grau de conformidade com o Regulamento. Um maior empenho político por parte dos Estados-Membros em respeitarem os prazos previstos nos acordos voluntários e cooperarem de forma mais coerente melhoraria a situação actual.

Estas diferenças, que continuam a prevalecer a nível da UE, são motivo de frustração para os passageiros devido ao desequilíbrio existente entre as suas expectativas no que respeita à função do ONE e aquilo que o ONE pode efectivamente fazer no âmbito dos seus próprios procedimentos nacionais. As questões linguísticas podem constituir um outro obstáculo. Estas são ainda mais evidentes devido ao carácter transfronteiras dos transportes aéreos e ao princípio reconhecido da competência «baseada nos incidentes» para o tratamento de reclamações por parte de ONE. A experiência demonstra que, por vezes, devido à sua relação mais estreita com outro ponto pertinente da viagem, os passageiros parecem preferir que lhes seja concedida a possibilidade de escolher o ONE competente para o tratamento de uma reclamação (como acontece relativamente aos órgãos jurisdicionais competentes[25]). A possibilidade de oferecer aos passageiros uma capacidade de escolha semelhante no que respeita ao ONE competente para o tratamento da sua reclamação poderá ser examinada, na medida em que pode facilitar não só eventuais procedimentos judiciais por parte dos passageiros como o acompanhamento das decisões dos ONE pelo tribunal competente do mesmo país.

A Comissão tenciona:

- promover um tratamento de reclamações mais uniforme e rápido, nomeadamente mediante a apresentação ao grupo rede ONE de um formulário normalizado comum para o pedido de informações às transportadoras e de uma proposta sobre o ONE competente;

- cooperar com o futuro grupo consultivo para os direitos dos passageiros dos transportes aéreos no sentido de incitar as transportadoras aéreas a fixarem prazos razoáveis e rigorosos de tratamento das reclamações dos passageiros.

Ausência de informações aos passageiros

Os passageiros devem receber informações correctas para avaliarem se os seus direitos foram devidamente respeitados e saberem a quem se podem dirigir caso não estejam satisfeitos. As informações inexactas ou enganadoras prestadas aos passageiros nas cláusulas e condições contratuais das transportadoras, as informações gerais constantes da sua publicidade e das suas declarações à imprensa e as informações específicas prestadas nas respostas das transportadoras a reclamações dos passageiros constituem uma falta grave que deve ser sempre sancionada judicialmente, mesmo na ausência de reclamações. É essencial uma reacção imediata dos ONE. Continuam a observar-se disparidades sempre que uma transportadora aérea deve prestar informações aos passageiros, nos termos do artigo 14.º, n.º 2, sobre a causa da perturbação da sua viagem. O incentivo dos ONE ao sector no sentido de promover o recurso às novas tecnologias (por exemplo, SMS, Internet e sítios de redes sociais) para contactar o mais rapidamente possível os passageiros afectados pode contribuir para minimizar os incómodos dos passageiros e os custos das transportadoras.

A disponibilidade de dados quantitativos sólidos constitui um instrumento inestimável para os operadores, os consumidores e os decisores. O Regulamento seria mais eficaz se as transportadoras prestassem mais informações aos ONE, facilitando a publicação de dados sobre questões como a pontualidade, o número de voos afectados por perturbações e as medidas aplicadas relativas aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos, no pleno cumprimento da Directiva 95/46/CE. Deste modo, seria igualmente reforçada a concorrência, com base nas normas de assistência ao cliente, entre as transportadoras e o fluxo geral de informação ao público, contribuindo assim para obter condições equitativas entre as transportadoras aéreas.

A Comissão cooperará com a rede ONE e o grupo consultivo para os direitos dos passageiros dos transportes aéreos no sentido de incentivar as companhias aéreas e outros operadores interessados a comunicarem periodicamente aos ONE os dados relevantes sobre a aplicação do Regulamento, tendo em vista a sua publicação.

O número de reclamações dos passageiros ligadas ao incumprimento pela transportadora das obrigações que lhe incumbem em caso de incidente continua a ser reduzido[26], o que demonstra, entre outras razões possíveis, um certo desconhecimento dos seus direitos. Em 2010, a Comissão lançou uma campanha de informação à escala da Europa para melhoria da sensibilização dos cidadãos. Outras medidas adoptadas pelos ONE, pelas associações de consumidores ou por serviços ligados à Comissão, como a rede CEC, podem melhorar a sensibilização dos passageiros para os seus direitos e para a forma de os exercer. No âmbito da sua abordagem transmodal dos direitos dos passageiros, a Comissão continuará a procurar obter o apoio das partes interessadas para transformar progressivamente as plataformas de transporte, nomeadamente os aeroportos, em lugares em que os cidadãos podem aceder facilmente a informação sobre os direitos que lhes confere a legislação da UE, especialmente quando viajam no território desta.

A Comissão tenciona melhorar o grau de sensibilização dos passageiros para os seus direitos mediante iniciativas de comunicação em grande escala, como a campanha de informação em curso da Comissão sobre os direitos dos passageiros, bem como através das redes de consumidores existentes, como a CEC, e em coordenação com a rede ONE.

CONCLUSÕES E PRÓXIMAS ETAPAS

Não obstante os progressos registados desde 2007, a Comissão considera serem ainda necessárias medidas em três domínios para melhorar a aplicação do Regulamento: aplicação harmonizada efectiva dos direitos conferidos pela legislação da UE, facilitação do seu exercício na prática e melhoria da sensibilização para estes direitos.

A Comissão identificou, no presente relatório, 12 medidas destinadas a superar os obstáculos que os passageiros e o sector continuam a enfrentar quando aplicam e exercem os direitos previstos no Regulamento. A curto prazo, estas medidas baseiam-se nos mecanismos e procedimentos já existentes, para os estruturar e utilizar melhor. A médio prazo, a Comissão efectuará uma avaliação para apreciar o impacto do Regulamento em vigor e os diversos cenários que podem contribuir para reforçar a protecção dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos e permitir acompanhar a evolução das realidades socioeconómicas. Deste modo, a Comissão deverá poder anunciar, em 2012, as novas medidas, incluindo as de carácter legislativo, que se lhe afiguram necessárias.

Consequentemente, a Comissão tenciona[27]:

1. Cooperar com os Estados-Membros interessados para identificar e superar os obstáculos do direito nacional que impedem a aplicação adequada e a execução uniforme do Regulamento e avaliar a oportunidade de os suprimir mediante a abertura, se necessário, de processos de infracção;

2. Adoptar um mandato e um regulamento interno para a actual rede ONE – que cobrirá os diversos regulamentos relativos aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos – com o objectivo de melhorar a sua coordenação a um nível adequado e de facilitar a adopção de decisões comuns e pertinentes sobre a interpretação e execução do Regulamento, incluindo esclarecimentos adicionais sobre o conceito de circunstâncias extraordinárias e sobre o direito razoável e proporcionado a obter assistência;

3. Promover uma melhoria da coordenação, a nível nacional, entre a autoridade responsável pela concessão de licenças de exploração e o ONE, para reforçar as medidas de execução, bem como entre os diversos organismos nacionais designados como ONE, para intensificar o intercâmbio de informações sobre a conformidade das transportadoras;

4. Estruturar os seus contactos com todas as restantes partes interessadas principais mediante a criação de um grupo consultivo para os direitos dos passageiros dos transportes aéreos, que reflicta a perspectiva do sector e dos passageiros sobre todas as questões relacionadas com os direitos dos passageiros dos transportes aéreos; cooperar com o futuro grupo consultivo na matéria no sentido de incitar as transportadoras aéreas a fixarem prazos razoáveis e rigorosos de tratamento das reclamações dos passageiros;

5. Incitar os ONE a recorrerem a instrumentos eficazes de intercâmbio de informações, nomeadamente sobre decisões administrativas e judiciais nacionais pertinentes, a procurarem reforçar a coordenação das suas bases de dados e a comunicarem mais informações sobre a aplicação do Regulamento;

6. Promover condições mais equitativas entre os operadores do espaço europeu, designadamente apoiando a publicação das sanções aplicadas e/ou do desempenho global dos operadores em matéria de cumprimento do Regulamento;

7. Cooperar com os Estados-Membros interessados para identificar e superar as insuficiências dos respectivos organismos e dos procedimentos actuais de tratamento de reclamações a fim de contribuir para uma gestão mais eficiente, rápida e coerente das reclamações (a nível da UE), garantindo simultaneamente o fluxo indispensável de informação entre os organismos responsáveis pelo tratamento de reclamações e pela execução;

8. Assegurar uma coordenação adequada da legislação em matéria de direitos dos passageiros com a revisão em curso das medidas actuais ou futuras da UE sobre execução e recurso, como as relativas a mecanismos alternativos de resolução de diferendos ou aos recursos colectivos dos consumidores;

9. Promover um tratamento de reclamações mais uniforme e rápido, nomeadamente mediante a apresentação ao grupo rede ONE de um formulário normalizado comum para o pedido de informações às transportadoras e de uma proposta sobre o ONE competente;

10. Cooperar com a rede ONE e o grupo consultivo para os direitos dos passageiros dos transportes aéreos no sentido de incentivar as companhias aéreas e outros operadores interessados a comunicarem periodicamente aos ONE os dados relevantes sobre a aplicação do Regulamento;

11. Melhorar o grau de sensibilização dos passageiros para os seus direitos mediante iniciativas de comunicação em grande escala, como a campanha de informação em curso da Comissão sobre os direitos dos passageiros, bem como através das redes de consumidores existentes, como os Centros Europeus do Consumidor;

12. Lançar, em 2011, uma avaliação de impacto para apreciar a proporcionalidade das medidas em vigor à luz da experiência e os custos do Regulamento para as partes interessadas, tendo em vista propor, em 2012, medidas adicionais, inclusive de carácter legislativo, sobre os direitos dos passageiros dos transportes aéreos, em coordenação com a revisão em curso da Directiva Viagens Organizadas (90/314/CEE).

[1] JO L 46 de 17.2.2004, p. 1.

[2] COM(2007) 168.

[3] COM(2010) 603.

[4] JO L 315 de 3.12.2007, p. 14.

[5] JO L 334 de 17.12.2010, p. 1.

[6] JO L 55 de 28.2.2011, p. 1.

[7] C-344/04 de 10.1.2006.

[8] C-549/07 de 22.12.2008.

[9] Processos apensos C-402/07 e C-432/07 de 19.11.2009.

[10] http://ec.europa.eu/consumers/ecc/index_en.htm

[11] Da autoria de Steer Davies Gleeve, http://ec.europa.eu/transport/passengers/studies/passengers_en.htm

[12] Da autoria de Steer Davies Gleeve, mesma página Web.

[13] JO L 140 de 30.5.2002, p. 2.

[14] JO L 158 de 23.6.1990, p. 59.

[15] Documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a presente comunicação (SEC(2011) 428).

[16] Considerandos 7 e 8.

[17] Processo Sturgen, n.os 41 e 42.

[18] Considerando 12.

[19] Processo Wallentin-Hermann, n.º 17; Processo Sturgeon, n.º 45.

[20] Processo IATA, n.º 95.

[21] JO L 364 de 9.12.2004, p. 1.

[22] JO L 204 de 26.7.2006, p. 1.

[23] JO L 140 de 30.5.2002, p. 2.

[24] JO L 281 de 23.11.1995, p. 31-50.

[25] Processo C-204/08, Rehder, n.os 43 e 45.

[26] Menos de 7% , segundo o Eurobarómetro de 2009.

[27] Estas conclusões reproduzem o teor das caixas de texto que figuram ao longo da Comunicação.