Biała księga nt. usług użyteczności publicznej

Biała księga Komisji Europejskiej, przedstawiana jako kontynuacja zielonej księgi nt. usług użyteczności publicznej, określa podejście przyjęte przez Unię Europejską dla propagowania rozwoju wysokiej jakości usług użyteczności publicznej. Przedstawiono w niej główne elementy strategii zmierzającej do tego, aby wszyscy obywatele i przedsiębiorstwa Unii mieli dostęp do wysokiej jakości usług użyteczności publicznej świadczonych po przystępnych cenach.

AKT

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów – Biała księga nt. usług użyteczności publicznej [COM(2004) 374 wersja ostateczna – nieopublikowany w Dzienniku Urzędowym].

STRESZCZENIE

W niniejszej białej księdze przedstawiono wnioski wyciągnięte przez Komisję z szeroko zakrojonych konsultacji publicznych (DE) (EN) (FR) zainicjowanych na podstawie zielonej księgi. W trakcie konsultacji ujawniły się znaczne różnice poglądów oraz perspektyw. Wydaje się jednak także, iż wyłonił się konsensus w sprawie potrzeby stworzenia harmonijnego połączenia mechanizmów rynkowych z misją usług publicznych. Biała księga określa podejście Komisji wobec odgrywania przez Unię Europejską pozytywnej roli w propagowaniu rozwoju wysokiej jakości usług użyteczności publicznej. Przedstawia również główne elementy strategii zmierzającej do tego, aby wszyscy obywatele oraz przedsiębiorstwa Unii posiadali dostęp do wysokiej jakości usług świadczonych po przystępnych cenach.

Poprzez przedłożenie niniejszej białej księgi Komisja nie zamierza zamykać debaty, która rozwinęła się w związku z omawianą problematyką na szczeblu europejskim. Celem Komisji jest wniesienie wkładu do toczącej się dyskusji oraz rozwinięcie jej poprzez określenie roli Unii Europejskiej oraz ram, które umożliwiają odpowiednie funkcjonowanie wspomnianych usług.

USŁUGI UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ: PODSTAWOWY ELEMENT MODELU EUROPEJSKIEGO I PODZIAŁ ODPOWIEDZIALNOŚCI WŁADZ PUBLICZNYCH W UNII EUROPEJSKIEJ

W białej księdze wyraźnie podkreślono wagę usług użyteczności publicznej, stanowiących filar europejskiego modelu społeczeństwa, a także konieczność zapewnienia dostaw owych – wysokiej jakości i przystępnych cenowo – usług wszystkim obywatelom i przedsiębiorstwom w Unii Europejskiej. Na obszarze Unii usługi użyteczności publicznej pozostają podstawowym czynnikiem zapewniającym społeczną i terytorialną spójność oraz konkurencyjność gospodarki unijnej.

Chociaż świadczenie usług użyteczności publicznej może być zorganizowane we współpracy z sektorem prywatnym lub powierzone przedsiębiorstwom prywatnym lub publicznym, określenie obowiązków usług publicznych oraz ich misji nadal pozostaje zadaniem, za które odpowiedzialne są władze publiczne odpowiedniego szczebla. Odpowiednie władze publiczne są także odpowiedzialne za regulację rynków oraz zagwarantowanie, aby poszczególni dostawcy usług wypełniali powierzone im misje dotyczące usług publicznych.

W tym kontekście biała księga stanowi, że odpowiedzialność za zapewnianie świadczenia usług użyteczności publicznej jest dzielona pomiędzy Unię Europejską i państwa członkowskie. Ten podział odpowiedzialności leży u podstaw postanowienia zawartego w art. 16 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który przenosi na Wspólnotę oraz państwa członkowskie odpowiedzialność w zakresie zagwarantowania, każdy w ramach swoich uprawnień, tego, iż stanowiona przez nie polityka umożliwia dostawcom usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym wypełnianie ich misji. Prawo państw członkowskich do nakładania określonych zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych podmiotom gospodarczym oraz zagwarantowania tego, iż zobowiązania takie są realizowane, jest także pośrednio uznane w art. 86 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejsk.

W traktacie tym zagwarantowano Wspólnocie szeroki zakres środków umożliwiających kontrolowanie, czy użytkownicy w Unii Europejskiej mają dostęp do wysokiej jakości usług użyteczności publicznej za przystępną cenę. Komisja jest zdania, iż uprawnienia, które Wspólnota obecnie posiada, są odpowiednie i wystarczające do tego, aby zapewnić utrzymanie i rozwój dobrze funkcjonujących usług na całym obszarze Unii. Jednakże uważa jednocześnie, że za definiowanie, organizowanie, finansowanie oraz kontrolowanie usług użyteczności publicznej odpowiedzialne są przede wszystkim odpowiednie władze krajowe, regionalne oraz lokalne.

ZASADY PRZEWODNIE PODEJŚCIA KOMISJI

Podejście Komisji jest oparte na licznych zasadach, odzwierciedlonych w polityce Wspólnoty dotyczącej poszczególnych sektorów, i można je objaśnić na podstawie wyników dyskusji dotyczącej zielonej księgi:

• umożliwienie władzom publicznym działania blisko obywateli:Komisja uznaje zasadniczą rolę państw członkowskich oraz władz regionalnych i lokalnych w dziedzinie usług użyteczności publicznej. Polityka Wspólnoty dotycząca usług użyteczności publicznej opiera się na różnych poziomach działań oraz zastosowaniu rozmaitych instrumentów, zgodnie z zasadą pomocniczości,
• osiągnięcie celów usług publicznych na konkurencyjnych rynkach otwartych:stworzenie otwartego i konkurencyjnego rynku wewnętrznego, z jednej strony, oraz rozwój wysokiej jakości łatwo dostępnych i przystępnych cenowo usług użyteczności publicznej, z drugiej strony, są celami kompatybilnymi,
• zapewnienie spójności oraz powszechnego dostępu:dostęp wszystkich obywateli i przedsiębiorstw do wysokiej jakości przystępnych cenowo usług publicznych na terytorium państw członkowskich stanowi zasadniczy element propagowania społecznej i terytorialnej spójności Unii Europejskiej, w tym zmniejszenia utrudnień spowodowanych niewystarczającą dostępnością usług w najbardziej odległych regionach,
• utrzymanie wysokiego poziomu jakości oraz bezpieczeństwa: oprócz zapewniania wysokiej jakości usług użyteczności publicznej Komisja pragnie również zagwarantować fizyczne bezpieczeństwo konsumentów i użytkowników, wszystkich osób uczestniczących w procesie produkcji i świadczenia owych usług oraz ogółu społeczeństwa, w tym ochronę przed możliwymi zagrożeniami, takimi jak ataki terrorystyczne oraz klęski żywiołowe,
• zagwarantowanie praw konsumentów i użytkowników: prawa te obejmują zwłaszcza dostęp do usług, w tym usług o zasięgu transgranicznym, na całym terytorium Unii oraz dla wszystkich grup ludności, przystępność cen świadczonych usług wraz ze specjalnymi programami dla osób o niskich dochodach, bezpieczeństwo fizyczne, bezpieczeństwo i niezawodność, ciągłość, wysoką jakość, szeroki wybór, przejrzystość oraz dostęp do informacji ze strony dostawców i organów regulacyjnych,
• kontrola i ocena funkcjonowania usług: Komisja uważa, iż systematyczna ocena oraz kontrola stanowią podstawowy instrument utrzymywania i rozwoju łatwo dostępnych i wydajnych usług użyteczności publicznej o wysokiej jakości i świadczonych po przystępnych cenach na obszarze Unii Europejskiej. Ocena winna być wielopłaszczyznowa i obejmować wszystkie wymagane aspekty prawne, gospodarcze, społeczne oraz środowiskowe. W każdym przypadku ocena winna należycie uwzględniać specyficzne cechy sektora poddawanego ocenie oraz różne uwarunkowania istniejące w poszczególnych państwach członkowskich oraz w ich regionach,
• poszanowanie różnorodności usług i uwarunkowań: ze względu na istnienie różnych potrzeb i preferencji użytkowników i konsumentów, wynikających z różnych uwarunkowań gospodarczych, społecznych, geograficznych oraz kulturowych, konieczne jest zachowanie różnorodności usług. Postulat ten dotyczy zwłaszcza usług socjalnych i zdrowotnych oraz mediów radiowo-telewizyjnych,
• zwiększenie przejrzystości: zasada przejrzystości stanowi pojęcie kluczowe dla rozwoju i wdrażania polityki publicznej dotyczącej usług użyteczności publicznej. Zasada ta gwarantuje wykonywanie przez władze publiczne ich obowiązków i umożliwia podejmowanie oraz respektowanie demokratycznych decyzji. Zasada ta winna obowiązywać w stosunku do wszystkich aspektów procesu wdrażania oraz obejmować definiowanie misji służb publicznych, organizację, finansowanie i regulacje prawne dotyczące usług, jak również ich produkcję i ocenę, w tym mechanizmy rozpatrywania reklamacji,
• zapewnienie pewności prawnej: Komisja jest świadoma tego, iż stosowanie prawa wspólnotowego w odniesieniu do usług użyteczności publicznej może wywoływać wiele złożonych kwestii. Dlatego też Komisja będzie stale podejmować działania zmierzające do zwiększenia pewności prawnej w zakresie zastosowania prawa wspólnotowego do usług użyteczności publicznej. Komisja przeprowadziła już modernizację aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zamówień publicznych i podjęła inicjatywy w dziedzinie pomocy państwa oraz partnerstwa publiczno-prywatnego.

NOWE KIERUNKI DLA SPÓJNEJ POLITYKI

Jedna z kwestii kluczowych poddanych debacie publicznej dotyczyła potrzeby opracowania dyrektywy ramowej w sprawie usług użyteczności publicznej. Opinie wyrażone w tej kwestii w toku konsultacji publicznych były podzielone, a część państw członkowskich oraz Parlament Europejski zajęły sceptyczne stanowisko w tej sprawie.

W wyniku tego pojawiły się wątpliwości, czy dyrektywa ramowa byłaby na tym etapie najwłaściwszą drogą do celu i źródłem wystarczającej wartości dodanej. Dlatego też Komisja uważa, iż na obecnym etapie nie należy przedstawiać propozycji. Komisja zasadniczo zamierza prowadzić i dalej rozwijać podejście sektorowe poprzez przedstawianie tam, gdzie jest to konieczne i wskazane, przepisów dotyczących poszczególnych sektorów, które umożliwiają uwzględnienie specyficznych wymogów oraz uwarunkowań dotyczących każdego sektora.

Komisja ponownie przeanalizuje wykonalność oraz konieczność opracowania prawa ramowego regulującego usługi użyteczności publicznej po wejściu w życie traktatu konstytucyjnego, a zwłaszcza nowej podstawy prawnej wprowadzającej art. III-6, który stanowi: „Bez uszczerbku dla artykułów III-55, III-56 i III-136 oraz zważywszy na miejsce, jakie usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym zajmują wśród wspólnych wartości Unii, jak również ich znaczenie we wspieraniu jej spójności społecznej i terytorialnej, Unia i państwa członkowskie, każde w granicach swych kompetencji i w granicach stosowania Konstytucji, dołożą starań, aby usługi te funkcjonowały na podstawie zasad i na warunkach, zwłaszcza ekonomicznych i finansowych, które pozwolą na wypełnianie ich misji. Wspomniane zasady i warunki zostaną określone przez Ustawy europejskie”. W roku 2005 Komisja miała ponadto dokonać analizy sytuacji usług użyteczności publicznej na obszarze Unii Europejskiej oraz rozważyć potrzebę wprowadzenia środków o charakterze horyzontalnym. Komisja zamierzała przedłożyć raport poświęcony wnioskom z analizy przed końcem 2005 r.

W świetle wyników konsultacji publicznych Komisja uznaje również za niezbędne dalsze objaśnianie i upraszczanie ram prawnych w zakresie finansowania obowiązku świadczenia usług publicznych (rekompensaty). Zamierzała przyjąć w tej kwestii szereg rozwiązań najpóźniej do lipca 2005 r. Większość elementów tego pakietu została już poddana konsultacjom w formie projektów.

Oprócz tego w toku debaty publicznej ujawniła się konieczność stworzenia jasnych i przejrzystych ram dla selekcji przedsiębiorstw, którym powierza się świadczenie usług użyteczności publicznej. Komisja ma zamiar przebadać prawodawstwo wspólnotowe gwarantujące przejrzystość podczas przyznawania koncesji na świadczenie usług. Zainicjowała więc konsultacje na temat aspektów partnerstwa publiczno-prywatnego, dotyczących zamówień publicznych.

Zielona księga zwróciła także znaczną uwagę zainteresowanych stron działających w dziedzinie usług socjalnych, w tym usług zdrowotnych, a w toku debaty pojawiły się głosy domagające się większej jasności oraz przewidywalności niezbędnych do umożliwienia bezproblemowego rozwoju tych usług. Komisja jest zdania, iż korzystne jest wypracowywanie systematycznego podejścia po to, aby móc wyznaczać i rozpoznawać charakterystyczne cechy socjalnych i zdrowotnych usług użyteczności publicznej, jak również wyjaśniać ramy, w których one funkcjonują, i sposób, w jaki można je modernizować. Podejście to będzie określone w komunikacie nt. usług socjalnych użyteczności publicznej, z uwzględnieniem usług zdrowotnych, którego przyjęcie przewidziano na rok 2005.

Ocena funkcjonowania usług, zarówno na szczeblu wspólnotowym, jak i na szczeblu krajowym, jest kluczowa dla zagwarantowania rozwoju łatwo dostępnych, wysokiej jakości usług użyteczności publicznej, świadczonych po przystępnych cenach w ciągle zmieniającym się otoczeniu. Komisja zobowiązuje się nasilić i poprawić swoje działania w zakresie oceny usług użyteczności publicznej.

Jeżeli chodzi o aspekt wewnętrzny, regulacje sektorowe na szczeblu wspólnotowym aktualnie obejmują zasadniczo wielki przemysł sieciowy. W opinii Komisji konsultacje publiczne na temat zielonej księgi potwierdziły słuszność takiego podejścia. Komisja uwzględni wyniki konsultacji podczas przeprowadzania procedur rewizyjnych przewidzianych dla poszczególnych sektorów.

Na szczeblu międzynarodowym Komisja jest w pełni zaangażowana w kwestię zapewnienia spójności pomiędzy wewnętrznymi ramami regulacyjnymi Wspólnoty oraz zobowiązaniami przyjętymi przez nią i państwa członkowskie w ramach międzynarodowych porozumień. Komisja pragnie również propagować usługi użyteczności publicznej we współpracy na rzecz rozwoju.

AKTY POWIĄZANE

Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie zielonej księgi nt. usług użyteczności publicznej [A5-0484/2003]. Parlament wyraził uznanie Komisji za opublikowanie zielonej księgi i zachęcił ją do przedstawienia dalszej analizy najpóźniej w kwietniu 2004 r. W opinii Parlamentu niektóre usługi użyteczności publicznej należy wyłączyć z zakresu stosowania reguł konkurencyjności. Chodzi tu o usługi zdrowotne i edukacyjne, budownictwa społecznego, ale także usługi użyteczności publicznej, których celem jest utrzymanie lub zwiększenie pluralizmu informacyjnego i różnorodności kulturowej. Oprócz tego Parlament zwrócił się do Komisji z apelem o obronę tego stanowiska podczas negocjacji prowadzonych w Światowej Organizacji Handlu, dotyczących ogólnego porozumienia na temat handlu usługami. W opinii Parlamentu niemożliwe i niewłaściwe jest opracowywanie wspólnych definicji usług użyteczności publicznej oraz wynikających z nich zobowiązań służb publicznych, ale Unia Europejska musi ustalić następujące wspólne zasady. Są to: uniwersalność i równość dostępu, ciągłość, bezpieczeństwo, przystosowalność, wysoka jakość, wydajność, dostępność pod względem cenowym, przejrzystość, ochrona grup społecznych znajdujących się w niekorzystnej sytuacji, ochrona użytkowników, konsumentów i środowiska, a także uczestnictwo obywateli, przy konieczności uwzględnienia specyfiki sektorowej. Parlament położył również nacisk na kwestię kompatybilności zasad konkurencji z obowiązkami służb publicznych, a wreszcie jasno wyraził swój sprzeciw wobec liberalizacji dostaw wody. W ocenie Parlamentu służby działające w sektorach gospodarki wodnej i odpadami nie powinny podlegać unijnym dyrektywom sektorowym, jednak Parlament podkreślił, że Unia musi zachować pełnię odpowiedzialności za normy ochrony jakości i środowiska w tych sektorach.

Green paper on services of general interest [COM(2003) 270 final – Official Journal C 76 of 25.3.2004] (Zielona księga nt. usług użyteczności publicznej). W tej zielonej księdze Komisja zobowiązała się do przeprowadzenia całkowitej ponownej analizy swojej polityki w dziedzinie usług użyteczności publicznej. W dalszym ciągu dąży do celu, jakim jest zorganizowanie otwartej debaty na temat ogólnej roli Unii w definiowaniu założeń użyteczności publicznej cechujących owe usługi oraz sposobu ich organizacji, finansowania i oceny. Jednocześnie w księdze ponownie uznano znaczący wkład rynku wewnętrznego i zasad konkurencyjności w modernizację i poprawę poziomu jakości i skuteczności licznych usług publicznych z korzyścią dla obywateli i przedsiębiorstw europejskich. W tym kontekście w księdze uwzględniono również zjawiska globalizacji i liberalizacji, a także podniesiono kwestię zasadności tworzenia ogólnych ram prawnych dla usług użyteczności publicznej na szczeblu wspólnotowym. W księdze podjęto próbę zajęcia się tymi kwestiami, stawiając pytania dotyczące: zasięgu ewentualnych uzupełniających inicjatyw wspólnotowych, wdrażających traktat przy całkowitym poszanowaniu zasady pomocniczości, zasad, które prawdopodobnie zostaną wdrożone w ewentualnym prawodawstwie ramowym dotyczącym usług użyteczności publicznej, oraz konkretnej wartości dodanej takiego prawodawstwa, definicji dobrego zarządzania pod względem organizacji, uregulowań, finansowania i oceny usług użyteczności publicznej, przeanalizowania wszelkich nowych środków przeznaczonych do wdrożenia w celu zwiększenia pewności prawnej oraz umożliwienia spójnej i harmonijnej koordynacji pomiędzy celem utrzymania wysokiej jakości usług użyteczności publicznej a rygorystycznym stosowaniem reguł dotyczących konkurencji i rynku wewnętrznego.

Ostatnia aktualizacja: 07.06.2007