–

w imieniu Western Sahara Campaign UK przez K. Beala, QC, C. McCarthy’ego, barrister, oraz R. Curling, solicitor,

–

w imieniu Confédération marocaine de l’agriculture et développement (Comader) przez J.F. Bellisa, R. Hicheriego i M. Struysa, avocats; a także R. Penfold, solicitor,

–

w imieniu rządu hiszpańskiego przez A. Sampola Pucurulla, działającego w charakterze pełnomocnika,

–

w imieniu rządu francuskiego przez F. Alabrunego, D. Colasa, B. Foddę, S. Horrenbergera i L. Legranda, działających w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu rządu portugalskiego przez M. Figueireda i L. Ineza Fernandesa, działających w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu Rady Unii Europejskiej przez A. de Elera-San Miguela Hurtada i A. Westerhof Löfflerová, działających w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu Komisji Europejskiej przez A. Bouqueta, F. Castilla de la Torrego i E. Paasivirtę, a także B. Eggers, działających w charakterze pełnomocników,

1

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy ważności Porozumienia o partnerstwie w sektorze rybołówstwa pomiędzy Wspólnotą Europejską a Królestwem Marokańskim (Dz.U. 2006, L 141, s. 4, zwanego dalej „porozumieniem o partnerstwie”), zatwierdzonego i wdrożonego rozporządzeniem Rady (WE) nr 764/2006 z dnia 22 maja 2006 r. w sprawie zawarcia Porozumienia o partnerstwie w sektorze rybołówstwa pomiędzy Wspólnotą Europejską a Królestwem Marokańskim (Dz.U. 2006, L 141, s. 1), decyzją Rady 2013/785/UE z dnia 16 grudnia 2013 r. dotyczącą zawarcia, w imieniu Unii Europejskiej, protokołu między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim ustalającego uprawnienia do połowów i rekompensatę finansową przewidziane w Porozumieniu o partnerstwie w sektorze rybołówstwa pomiędzy Unią Europejską a Królestwem Marokańskim (Dz.U. 2013, L 349, s. 1) i rozporządzeniem Rady (UE) nr 1270/2013 z dnia 15 listopada 2013 r. w sprawie podziału uprawnień do połowów w ramach protokołu między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim ustalającego uprawnienia do połowów i rekompensatę finansową przewidziane w Porozumieniu o partnerstwie w sektorze rybołówstwa pomiędzy Unią Europejską a Królestwem Marokańskim (Dz.U. 2013, L 328, s. 40).

2

Wniosek ten został złożony w ramach dwóch sporów między Western Sahara Campaign UK a, odpowiednio, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (administracją skarbową i celną Zjednoczonego Królestwa) i Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs (ministrem środowiska, żywności i spraw wiejskich, Zjednoczone Królestwo) w przedmiocie stosowania, przez tę administrację i tego ministra, umów międzynarodowych zawartych między Unią Europejską i Królestwem Marokańskim oraz aktów prawa wtórnego związanych z tymi umowami.

3

Artykuł 1 Karty Narodów Zjednoczonych, podpisanej w San Francisco w dniu 26 czerwca 1945 r., stanowi:

„Cele Organizacji Narodów Zjednoczonych są następujące:

[…]

[…]”.

4

Rozdział XI Karty Narodów Zjednoczonych, zatytułowany „Deklaracja w sprawie obszarów niesamodzielnych”, zawiera art. 73 tego aktu, który stanowi:

„Członkowie Organizacji Narodów Zjednoczonych, ponoszący lub biorący na siebie odpowiedzialność za administrację obszarów, których ludność jeszcze nie osiągnęła pełnego samorządu, uznają zasadę, że interesy mieszkańców tych obszarów stoją na pierwszym miejscu, i jako święte posłannictwo przyjmują obowiązek popierania w najwyższym stopniu dobrobytu mieszkańców tych obszarów w ramach systemu międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, ustalonego przez niniejszą [k]artę […].

[…]”.

5

Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza zawarta w Montego Bay w dniu 10 grudnia 1982 r.(Recueil des traités des Nations unies, t. 1833, 1834 i 1835, s. 3, zwana dalej „konwencją o prawie morza”), weszła w życie w dniu 16 listopada 1994 r. Jej zawarcie zostało zatwierdzone w imieniu Wspólnoty decyzją Rady 98/392/WE z dnia 23 marca 1998 r. (Dz.U. 1998, L 179, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 4, t. 3, s. 260).

6

Część II konwencji o prawie morza, zatytułowana „Morze terytorialne i strefa przyległa”, zawiera w szczególności art. 2 zatytułowany „Status prawny morza terytorialnego, przestrzeni powietrznej nad morzem terytorialnym oraz jego dna i podziemia”, który stanowi w ust. 1 i 3:

„1.   Suwerenność państwa nadbrzeżnego rozciąga się poza jego terytorium lądowe i wody wewnętrzne, a w przypadku państwa archipelagowego poza jego wody archipelagowe, na przyległy pas morza zwany morzem terytorialnym.

[…]

3.   Suwerenność nad morzem terytorialnym jest wykonywana zgodnie z niniejszą konwencją oraz innymi normami prawa międzynarodowego”.

7

Część V tej konwencji, zatytułowana „Wyłączna strefa ekonomiczna”, zawiera w szczególności art. 55 i 56 tego aktu.

8

Zgodnie z art. 55 tej konwencji, zatytułowanym „Specjalny reżim prawny wyłącznej strefy ekonomicznej”, „[w]yłączna strefa ekonomiczna jest to obszar znajdujący się poza granicami morza terytorialnego i przylegający do tego morza, który podlega specjalnemu reżimowi prawnemu ustalonemu w niniejszej części, zgodnie z którym prawa i jurysdykcja państwa nadbrzeżnego oraz prawa i wolności innych państw regulowane są przez stosowne postanowienia niniejszej konwencji”.

9

Artykuł 56 konwencji, zatytułowany „Prawa, jurysdykcja i obowiązki państwa nadbrzeżnego w wyłącznej strefie ekonomicznej”, stanowi w ust. 1:

„Państwo nadbrzeżne ma w wyłącznej strefie ekonomicznej:

10

Konwencja wiedeńska o prawie traktatów została sporządzona w Wiedniu w dniu 23 maja 1969 r. (Recueil des traités des Nations unies, t. 1155, s. 331, zwana dalej „Konwencją wiedeńska o prawie traktatów”).

11

Artykuł 3 owej konwencji, zatytułowany „Porozumienia międzynarodowe nieobjęte zasięgiem niniejszej konwencji”, stanowi:

„Fakt, że niniejszej konwencji nie stosuje się ani do porozumień międzynarodowych, zawartych między państwami a innymi podmiotami prawa międzynarodowego lub między takimi innymi podmiotami prawa międzynarodowego, ani do porozumień międzynarodowych zawieranych w formie innej niż pisemna, nie wpływa na:

[…]

[…]”.

12

Zgodnie z art. 31 tej konwencji, zatytułowanym „Ogólna reguła interpretacji”:

„1.   Traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście, oraz w świetle jego przedmiotu i celu.

2.   Dla celów interpretacji traktatu kontekst obejmuje, oprócz tekstu, łącznie z jego wstępem i załącznikami:

3.   Łącznie z kontekstem należy brać pod uwagę:

4.   Specjalne znaczenie należy przypisywać wyrazowi wówczas, gdy ustalono, że taki był zamiar stron”.

13

Zgodnie z art. 34 tej konwencji, zatytułowanym „Ogólna reguła dotycząca państw trzecich”, „[t]raktat nie tworzy obowiązków ani praw dla państwa trzeciego bez jego zgody”.

14

Układ eurośródziemnomorski ustanawiający stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Królestwem Marokańskim, z drugiej strony, został podpisany w Brukseli w dniu 26 lutego 1996 r. (Dz.U. 2000, L 70, s. 2, zwany dalej „układem o stowarzyszeniu”) i zatwierdzony w imieniu rzeczonych Wspólnot decyzją Rady i Komisji 2000/204/WE, EWWiS z dnia 24 stycznia 2000 r. (Dz.U. 2000, L 70, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 11, t. 33, s. 175). Zgodnie z jego art. 96 wszedł on w życie w dniu 1 marca 2000 r., jak to wynika z informacji opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2000, L 70, s. 228).

15

Tytuł VIII tego układu, zatytułowany, „Instytucjonalne przepisy ogólne i końcowe”, zawiera w szczególności art. 94 tego aktu, zgodnie z którym« [n]iniejszy układ stosuje się z jednej strony względem terytoriów, gdzie stosuje się traktaty ustanawiające Wspólnotę Europejską i Europejską Wspólnotę Węgla i Stali i na warunkach przewidzianych przez te traktaty i, z drugiej strony, do terytorium Królestwa Marokańskiego”.

16

Porozumienie o partnerstwie zgodnie z jego art. 17 weszło w życie w dniu 28 lutego 2007 r., jak to wynika z informacji opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz.U. 2007, L 78, s. 31).

17

Porozumienie to, jak wynika z preambuły i z art. 1 i 3 tego aktu, zmierza do dalszego rozwijania stosunków współpracy zawiązanej między Unią i Królestwem Marokańskim, w szczególności w ramach układu stowarzyszeniowego, ustanawiając w sektorze rybołówstwa służące promowaniu odpowiedzialnego rybołówstwa w marokańskich strefach połowowych i skutecznej realizacji marokańskiej polityki rybołówstwa. W tym względzie porozumienie o partnerstwie ustanawia w szczególności zasady dotyczące warunków współpracy gospodarczej, finansowej, technicznej i naukowej między stronami, warunków dostępu statków pływających pod banderą państw członkowskich do marokańskich stref połowowych, jak również sposobów kontroli działalności połowowej w tych strefach.

18

W tych ramach, z art. 5 porozumienia o partnerstwie, zatytułowanego „Dostęp statków Unii do łowisk w marokańskich strefach połowowych”, a ściślej rzecz ujmując, z ust. 1 i 4 oraz z jego art. 6 zatytułowanego „Warunki regulujące działalność połowową”, w szczególności z ust. 1, wynika, że Królestwo Marokańskie zobowiązało się zezwolić statkom [Unii] na prowadzenie działalności połowowej w jego strefach połowowych zgodnie z [tym] porozumieniem oraz zgodnie z protokołem i załącznikiem do niniejszego porozumienia” pod warunkiem, że te statki posiadają licencję wystawioną przez władze tego państwa trzeciego na wniosek władz Unii. Unia ze swej strony zobowiązała się do „podjęcia wszelkich odpowiednich kroków w celu zapewnienia przestrzegania przez jej statki postanowień niniejszego porozumienia, jak i ustawodawstwa dotyczącego połowów na wodach, które podlegają jurysdykcji [Królestwa Marokańskiego], zgodnie z konwencją […] prawie morza”.

19

Artykuł 11 porozumienia o partnerstwie, zatytułowany „Obszar obowiązywania porozumienia” stanowi, że stosuje się je, jeśli chodzi o Maroko, „do terytorium Maroka i na wodach podlegających jurysdykcji Maroka”. Ponadto art. 2 lit. a) tego porozumienia zatytułowany „Definicje” uściśla, że pojęcie „marokańskiej strefy połowowej” należy rozumieć dla celów tego porozumienia, dołączonego do niego protokołu jak również załącznika do niego jako odsyłające do „wód podlegających jurysdykcji Królestwa [Marokańskiego] lub jego władzy suwerennej”.

20

Artykuł 16 porozumienia o partnerstwie przewiduje, że protokół stanowi integralną część tego porozumienia, podobnie jak załącznik z jego dodatkami dołączonymi do tego protokołu.

21

Pierwotnie do porozumienia o partnerstwie był załączony protokół (zwany dalej „protokołem pierwotnym”), którego przedmiotem było określenie w okresie przejściowym czterech lat wielkości połowów przewidzianych w art. 5 tego aktu.

22

Ten pierwotny protokół został z kolei w 2013 r. zastąpiony innym zawartym między Unią Europejską i Królestwem Marokańskim protokołem określającym wielkości połowowe i wkład finansowy przewidziane przez porozumienie o partnerstwie w sektorze rybołówstwa między Unią Europejską i Królestwem Marokańskim (Dz.U. 2013, L 328, s. 2, zwanym dalej „protokołem z 2013 r.”). Został on zatwierdzony przez decyzję 2013/785 i wszedł w życie w dniu 15 lipca 2014 r., jak to wynika z informacji opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz.U. 2014, L 228, s. 1).

23

Zgodnie z art. 1 protokołu z 2013 r. zatytułowanego „Zasady ogólne”, „[p]rotokół wraz z załącznikiem i dodatkami do niego stanowią integralną część Porozumienia o partnerstwie […], która stanowi część […] układu o stowarzyszeni”. Ponadto protokół ten „przyczynia się […] do realizacji ogólnych celów układu o stowarzyszeniu”.

24

Na podstawie art. 2 protokołu z 2013 r., zatytułowanego „Okres stosowania, okres obowiązywania i uprawnienia do połowów”, statkom pływającym pod banderą państwa członkowskiego Unii przysługują, jeżeli posiadają licencję połowową wydaną zgodnie z porozumieniem o partnerstwie i z tym protokołem i na warunkach określonych w załączniku do niego, w okresie czterech lat, uprawnienia do połowów w marokańskim obszarze połowowym, uprawnienia do połowów przybrzeżnych, dennych i pelagicznych według zasad ustalonych w tabeli załączonej do tego protokołu. Owe uprawnienia mogą podlegać zmianie za obopólną zgodą zgodnie z art. 5 tego protokołu.

25

Załącznik do protokołu z 2013 r., zatytułowany „Warunki dokonywania połowów w marokańskim obszarze połowowym przez statki Unii Europejskiej”, zawiera rozdział III, zatytułowany „Obszary połowowe” o następującym brzmieniu:

„Przed datą wejścia w życie protokołu [Królestwo Marokańskie] przekazuje Unii informację o współrzędnych geograficznych linii podstawowych i jego obszaru połowowego oraz wszelkich obszarów w jego obrębie, na których połowy są zakazane […].

Obszary połowowe dla każdego rodzaju połowów w strefie atlantyckiej Maroka są określone w arkuszach danych (dodatek 2)”.

26

Dodatek 2 do tego załącznika zawiera sześć arkuszy danych o numerach 1–6. Każdy z tych arkuszy danych dotyczy jednej określonej kategorii rybołówstwa i definiuje warunki dokonywania połowów dla tej kategorii. Wśród warunków przewidzianych w każdym z tych arkuszy znajdują się „[g]ranice geograficzne wyznaczonego obszaru”.

27

Dodatek 4 do tego załącznika, zatytułowany „Współrzędne obszarów połowowych”, w szczególności wskazuje, że „[p]rzed datą wejścia w życie [protokołu z 2013 r.] departament [ds. rybołówstwa morskiego ministerstwa rolnictwa i rybołówstwa Królestwa Marokańskiego] przekaże Komisji informację o współrzędnych geograficznych linii podstawowych Maroka, jego obszaru połowowego oraz wszelkich obszarów, na których zakazane są połowy i nawigacja”.

28

Celem rozporządzenia nr 764/2006 było w szczególności – jak to wynika z motywu 3 togo aktu – określenie metody przydziału pomiędzy państwa członkowskie wielkości dopuszczalnych połowów przewidzianych przez porozumienia o partnerstwie w okresie stosowania pierwotnego protokołu. Jego art. 2 przyznawał Zjednoczonemu Królestwu kwotę 2500 ton tytułem przemysłowych połowów pelagicznych.

29

Tak samo celem rozporządzenia nr 1270/2013 było zdefiniowanie metody rozdziału między państwa członkowskie uprawnień połowowych przewidzianych przez porozumienie o partnerstwie w okresie stosowania protokołu z 2013 r. Artykuł 1 tego rozporządzenia przyznał Zjednoczonemu Królestwu kwotę 4525 ton tytułem przemysłowych połowów pelagicznych.

30

Western Sahara Campaign UK jest organizacją o celach niezarobkowych mającą na celu promowanie uznania prawa do samostanowienia ludności Sahary Zachodniej.

31

Wniosła ona dwie skargi przed High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [wysoki trybunał (Anglia i Walia), wydział Queen’s Bench (izba administracyjna), Zjednoczone Królestwo]. Pierwszy z tych sporów dotyczył kwestii, czy administracja skarbowa i celna Zjednoczonego Królestwa ma prawo do akceptowania importu do tego państwa członkowskiego towarów pochodzących z terytorium Sahary Zachodniej jako towarów posiadających certyfikat pochodzenia z Królestwa Marokańskiego w rozumieniu układu stowarzyszeniowego. Drugi spór podważa politykę rybołówstwa opracowaną przez ministra środowiska, żywności i spraw wiejskich na tej podstawie, że przewiduje ona włączenie wód przyległych do terytorium Sahary Zachodniej do zakresu stosowania środków prawa krajowego służących wykonaniu porozumienia o partnerstwie i protokołu z 2013 r., jak również aktów prawa wtórnego, w drodze których Unia przyznała uprawnienia do połowów państwom członkowskim na podstawie tego porozumienia i protokołu.

32

Przed sądem odsyłającym Western Sahara Campaign UK utrzymuje, że porozumienie o partnerstwie, protokół z 2013 r. i akty prawa wtórnego przyznające uprawnienia połowowe państwom członkowskim na podstawie tych ostatnich aktów naruszają art. 3 ust. 5 TUE, zgodnie z którym Unia przyczynia się do ścisłego przestrzegania prawa międzynarodowego, a w szczególności zasad zawartych w Karcie Narodów Zjednoczonych w swoich stosunkach z resztą świata, w zakresie, w jakim te różne umowy międzynarodowe są stosowane względem terytorium Sahary Zachodniej oraz wód przylegających do tego terytorium. Włączenie tego terytorium i tych wód do zakresu stosowania byłoby bowiem oczywiście niezgodne z prawem międzynarodowym, a ściślej rzecz ujmując z prawem do samostanowienia, art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych, postanowieniami konwencji o prawie morza oraz z obowiązkami państw i innych podmiotów prawa międzynarodowego do zaprzestania ciężkiego naruszenia nadrzędnej normy tego prawa, do nieuznania sytuacji spowodowanej takim naruszeniem i do nieudzielania wsparcia powstania stanu faktycznego bezprawnego z międzynarodowego punktu widzenia. Ponadto układ stowarzyszeniowy, porozumienie o partnerstwie w sektorze rybołówstwa i protokół z 2013 r. nie zostały zawarte w imieniu ludności Sahary Zachodniej lub po konsultacji z jej przedstawicielami. Wreszcie nie istnieją żadne dowody na istnienie korzyści na rzecz tej ludności, jakie wynikałyby z tych trzech umów międzynarodowych.

33

Sąd odsyłający wskazuje, że pozwani w postępowaniu głównym podnoszą, iż jeśli chodzi o nich, to Rada Unii Europejskiej i Komisja nie dopuściły się oczywistego błędu w ocenie, uznając, że zawarcie umów międzynarodowych takich jak układ stowarzyszeniowy, porozumienie o partnerstwie i protokół z 2013 r. nie był sprzeczny z prawem międzynarodowym.

34

W świetle tych argumentów sąd odsyłający postanowił zawiesić postępowanie i wystąpić do Trybunału z czterema pytaniami prejudycjalnymi, wśród których pierwsze dwa dotyczą wykładni układu stowarzyszeniowego, podczas gdy dwa ostatnie ważności porozumienia o partnerstwie i różnych aktów prawa wtórnego związanych z tym ostatnim porozumieniem.

35

Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o wykładnię układu stowarzyszeniowego, to jest czy odniesienia do „Królestwa Marokańskiego” znajdujące się w tym układzie należy interpretować w ten sposób, że stanowią jedynie odesłanie do suwerennego terytorium tego państwa, wyłączając zatem sytuację, że towary pochodzące z terytorium Sahary Zachodniej są dopuszczone do importu do Unii przy zwolnieniu z ceł zgodnie z tym układem.

36

Poprzez swoje drugie pytanie postawione na wypadek gdyby układ stowarzyszeniowy zezwalał, żeby towary pochodzące z terytorium Sahary Zachodniej były dopuszczone do importu do Unii przy zwolnieniu z ceł, sąd odsyłający pyta, czy układ ten jest ważny w świetle art. 3 ust. 5 TUE.

37

Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zwraca się do Trybunału, przy założeniu istnienia analogicznej sytuacji co w pytaniu drugim, w kwestii ważności porozumienia o partnerstwie i protokołu z 2013 r. W tym względzie zasadniczo zmierza on do ustalenia, w jaki sposób Unia miała prawo, przy uwzględnieniu treści art. 3 ust. 5 TUE, zawrzeć z Królestwem Marokańskim umowy międzynarodowe zezwalające na eksport zasobów naturalnych pochodzących z wód przybrzeżnych terytorium Sahary Zachodniej. Zdaniem tego sądu możliwe jest twierdzenie, że zawarcie takich umów międzynarodowych nie jest zabronione w sposób ogólny i bezwzględny wbrew braku uznania przez wspólnotę międzynarodową suwerenności Królestwa Marokańskiego nad Saharą Zachodnią z jednej strony i trwałą okupacją tego terytorium przez to państwo z drugiej strony. Niemniej jednak ich zawarcie jest poddane podwójnemu wymogowi, aby było ono zgodne z wolą ludu Sahary Zachodniej i aby było to z korzyścią dla niego. W niniejszej sprawie do Trybunału zatem należy dokonanie oceny, w jakim zakresie porozumienie o partnerstwie i protokół z 2013 r. spełniają ten podwójny wymóg.

38

Poprzez swoje pytanie czwarte sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy podmiot taki jak skarżąca w postępowaniu głównym, której legitymacja procesowa czynna przysługuje w prawie krajowym ma prawo podważać ważność umów międzynarodowych takich jak układ stowarzyszeniowy, porozumienie o partnerstwie i protokół z 2013 r. oraz akty w sprawie ich zawarcia i wykonania, w oparciu o podstawy oparte na tym, że Unia naruszyła prawo międzynarodowe. W tym kontekście sąd ten wskazuje, że jeśli spory w postępowaniu głównym należy rozstrzygnąć jedynie w świetle prawa krajowego, skargi podlegałyby oddaleniu na tej podstawie, że dotyczą oceny zgodności z prawem obcych organów. Podkreśla on również, że w swoim wyroku z dnia 15 czerwca 1954 r. w sprawie Monetary Gold Removed from Rome in 1943 (CIJ Recueil 1954, s. 19) Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że zgodnie ze swoim statutem nie może on dokonywać ustaleń kwestionujących działania lub mających wpływ na prawa państwa, które nie jest stroną postępowania przez Trybunałem i nie wyraziło zgody na poddanie się jego rozstrzygnięciom. Sąd odsyłający tymczasem dodał, że przedmiotem sporów w postępowaniu głównym jest ważność aktów Unii i oznaczenie odnośnie do braku właściwości Trybunału w sytuacji, w której istnieje poważna wątpliwość w przedmiocie ważności aktów analizowanych w postępowaniu głównym, mogłoby stanowić naruszenie dla bezpośredniej skuteczności art. 3 ust. 5 TUE.

39

Po złożeniu wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Trybunał orzekł, że układ stowarzyszeniowy należy interpretować zgodnie z normami prawa międzynarodowego, które wiążą Unię w tym znaczeniu, że układu tego nie stosuje się do terytorium Sahary Zachodniej (wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973).

40

W następstwie wydania tego wyroku do sądu odsyłającego zwrócono się z pytaniem odnośnie do kwestii, czy zamierza on podtrzymać albo wycofać swoje dwa pytania dotyczące wykładni i ważności układu stowarzyszeniowego. W odpowiedzi sąd ten wskazał, że należy je uznać za wycofane.

41

W takich okolicznościach High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [wysoki trybunał (Anglia i Walia), wydział Queen’s Bench (izba administracyjna)] postanowił podtrzymać następujące pytania:

42

Rada stoi na stanowisku, że Trybunał nie jest właściwy w przedmiocie badania ważności, w ramach postępowania o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym umów międzynarodowych, takich jak porozumienie o partnerstwie i protokół z 2013 r. Uważa ona bowiem, że Trybunał ma wyłączną właściwość w przedmiocie orzekania odnośnie do ważności aktów Unii dotyczących zawarcia takich umów.

43

W tym względzie art. 19 ust. 3 lit. b) TUE i art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE stanowią, że Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni prawa Unii i ważności aktów wydawanych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii.

44

Z tych postanowień wynika, że Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni i ważności aktów dokonanych przez instytucje beż żadnego wyjątku (wyroki: z dnia 13 grudnia 1989 r., Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, pkt 8; z dnia 13 czerwca 2017 r., Florescu i in., C‑258/14, EU:C:2017:448, pkt 30).

45

Tymczasem z utrwalonego orzecznictwa wynika, że umowy zawarte przez Unię na podstawie postanowień traktatów założycielskich stanowią w zakresie ją dotyczącym akty przyjęte przez instytucje Unii (wyroki: z dnia 16 czerwca 1998 r., Racke, C‑162/96, EU:C:1998:293, pkt 41; z dnia 25 lutego 2010 r., Brita, C‑386/08, EU:C:2010:91, pkt 39).

46

Na tej podstawie takie umowy od momentu ich wejścia w życie stanowią integralną część porządku prawnego Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 kwietnia 1974 r., Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, pkt 5; z dnia 22 listopada 2017 r., Aebtri, C‑224/16, EU:C:2017:880, pkt 50). Zatem ich postanowienia powinny być w pełni zgodne z postanowieniami traktatów i podstawowych zasad wynikających z tych aktów [zob. podobnie wyrok z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja, C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, pkt 285; opinia 1/15 (umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r., EU:C:2017:592, pkt 67]. Ściślej rzecz ujmując, z jednej strony treść tych aktów musi być zgodna z normami regulującymi kompetencje instytucji Unii, jak również z odpowiednimi normami prawa materialnego. Z drugiej strony ich sposoby zawarcia muszą być zgodne z normami dotyczącymi formy i procedury stosowanych w prawie Unii [zob. podobnie opinia 1/75 (porozumienie OECD – norma dla wydatków lokalnych) z dnia 11 listopada 1975 r., EU:C:1975:145, s. 1360, 1361; opinia 1/15 (umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r., EU:C:2017:592, pkt 69, 70].

47

Ponadto Unia, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ma obowiązek wykonywania swoich kompetencji w poszanowaniu całego prawa międzynarodowego, w tym nie tylko normy i zasady ogólnego i zwyczajowego prawa międzynarodowego, lecz również postanowienia konwencji międzynarodowych, które ją wiążą (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 listopada 1992 r., Poulsen i Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, pkt 9; z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada, C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, pkt 291; a także z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in., C‑366/10, EU:C:2011:864, pkt 101, 123).

48

Trybunał jest zatem właściwy zarówno w ramach skargi o stwierdzenie nieważności, jak również w ramach wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w kwestii dokonania oceny, czy zawarta przez Unię umowa międzynarodowa jest zgodna z traktatami [zob. podobnie opinia 1/75 (porozumienie OECD – norma dla wydatków lokalnych) z dnia 11 listopada 1975 r., EU:C:1975:145, s. 1361] oraz z normami prawa międzynarodowego, które zgodnie z nimi są wiążące dla Unii.

49

Należy dodać, że umowy międzynarodowe zawarte z Unią wiążą nie tylko jej instytucje zgodnie z art. 216 ust. 2 TFUE, lecz także państwa trzecie będące stroną tych umów.

50

Tak więc należy stwierdzić, że w wypadku, w którym – jak w niniejszej sprawie – do Trybunału skierowano wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczące ważności umowy międzynarodowej zawartej przez Unię, należy go rozumieć jako obejmujący akt, w drodze którego Unia zawarła taką umowę międzynarodową (zob. analogicznie wyroki: z dnia 9 sierpnia 1994 r., Francja/Komisja,C‑327/91, EU:C:1994:305, pkt 17; z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja, C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, pkt 286 i 289).

51

Zważywszy na obowiązki Unii, o których mowa w pkt 46 i 47 niniejszego wyroku, kontrola ważności, którą Trybunał może musieć przeprowadzić w takim kontekście może jednak dotyczyć zgodności z prawem tego aktu w świetle samej treści przedmiotowej umowy międzynarodowej (zob. podobnie wyrok z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja, C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, pkt 289 i przytoczone tam orzecznictwo).

52

Poprzez pierwsze pytanie prejudycjalne sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o zbadanie, w świetle art. 3 ust. 5 TUE, przede wszystkim rozporządzenia nr 764/2006, następnie, decyzji 2013/785 i wreszcie rozporządzenia nr 1270/2013.

53

Pytanie to – jak zatem wynika z pkt 37 niniejszego wyroku – jest zadane przy założeniu, że porozumienie o partnerstwie i protokół z 2013 r. zezwalają na wykorzystywanie pierwotnych zasobów wód przyległych do Sahary Zachodniej. Taka sytuacja sama w sobie oznacza, że wody te są włączone w odpowiedni terytorialny zakres stosowania tego porozumienia i tego protokołu, tak że statki pływające pod banderą państw członkowskich mogą tam uzyskać dostęp na podstawie tych dwóch umów międzynarodowych w celu eksploatacji przedmiotowych zasobów.

54

Sąd odsyłający w drodze tego pytania zasadniczo zmierza zatem do ustalenia, czy okoliczność, że wykorzystywanie pierwotnych zasobów wód przylegających do terytorium Sahary Zachodniej jest dozwolone przez porozumienie o partnerstwie i protokół z 2013 r., powoduje nieważność rozporządzenia nr 764/2006, decyzji 2013/785 i rozporządzenia nr 1270/2013.

55

Tymczasem taka kwestia oceny ważności ma rację bytu wyłącznie w wypadku, gdy hipoteza, na której się ta ocena opiera, jest prawdziwa.

56

Stąd na wstępie należy zbadać, czy wody przylegające do terytorium Sahary Zachodniej wchodzą w zakres porozumienia o partnerstwie i protokołu z 2013 r. Kontrola ta oznacza z kolei zbadanie przepisów określających odpowiedni terytorialny zakres stosowania tych dwóch umów międzynarodowych.

57

Porozumienie o partnerstwie zawiera trzy przepisy określające jego terytorialny zakres stosowania. Przede wszystkim art. 11 tego porozumienia uściśla, że stosuje się je, jeśli chodzi o Królestwo Marokańskie, „do terytorium Maroka i na wodach podlegających jurysdykcji Maroka”. Następnie art. 5 tego porozumienia stanowi, jeśli chodzi, ściśle rzecz ujmując, o rybołówstwo, że statki pływające pod banderą państw członkowskich mają prawo „dokonywać połowów w [s]trefach połowowych [Królestwa Marokańskiego]”. Wreszcie art. 2 lit. a) uściśla, że pojęcie „marokańskiej strefy połowowej” oznacza „wody podlegające jurysdykcji Królestwa [Marokańskiego] lub jego władzy suwerennej”.

58

Dla dokonania wykładni tych postanowień należy odesłać do norm zwyczajowego prawa międzynarodowego, które znalazły odzwierciedlenie w art. 31 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, który wiąże instytucje Unii i stanowi część jej porządku prawnego (zob. podobnie wyrok z dnia 25 lutego 2010 r., Brita, C‑386/08, EU:C:2010:91, pkt 40–43 i przytoczone tam orzecznictwo), jak również do konwencji o prawie morza, która wiąże Unię i do której wyraźnie odsyła akapit drugi preambuły porozumienia o partnerstwie oraz art. 5 ust. 4 tego aktu.

59

W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że z akapitu pierwszego preambuły porozumienia o partnerstwie wynika, że konkretyzuje on wspólne pragnienie Unii i Królestwa Marokańskiego dalszego rozwijania bliskich stosunków współpracy nawiązanych w szczególności w ramach układu stowarzyszeniowego. W tym względzie porozumienie o partnerstwie wpisuje się w pewien zespół umów, którego ramy stanowi układ stowarzyszeniowy.

60

Struktura tego zespołu umów jest jasno uwypuklona przez protokół z 2013 r., który należy uwzględnić dla celów wykładni porozumienia o partnerstwie, ponieważ stanowi on późniejsze porozumienie zawarte przez obie strony tego porozumienia w rozumieniu art. 31 ust. 3 lit. a) Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów. Artykuł 1 protokołu z 2013 r. stanowi bowiem, że zarówno ten akt, jak i porozumienie o partnerstwie wpisują się w ramy układu stowarzyszeniowego, do realizacji celów którego się one przyczyniają.

61

Mając na uwadze istnienie tego zespołu umów, należy rozumieć znajdujące się w art. 11 porozumienia o partnerstwie pojęcie „terytorium Maroka” w taki sam sposób co pojęcie „terytorium Królestwa Marokańskiego” zawarte w art. 94 układu stowarzyszeniowego.

62

Tymczasem Trybunał już zauważył, że to ostatnie pojęcie należy rozumieć jako odsyłające do obszaru geograficznego, na którym Królestwo Marokańskie sprawuje pełnię uprawnień przyznanych suwerennym podmiotom przez prawo międzynarodowe, z wykluczeniem wszelkich innych terytoriów, takich jak Sahara Zachodnia (wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, pkt 95, 132).

63

Włączenie bowiem terytorium Sahary Zachodniej do zakresu stosowania układu stowarzyszeniowego stanowiłoby naruszenie pewnych norm ogólnego prawa międzynarodowego stosowanego w stosunkach między Unią i Królestwem Marokańskim, czyli zasady samostanowienia przypomnianej w art. 1 Karty Narodów Zjednoczonych i zasady względnej skuteczności traktatów, której szczególny wyraz stanowi art. 34 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów (wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, pkt 88–93, 100, 103–107, 123).

64

W tych okolicznościach terytorium Sahary Zachodniej nie wchodzi w zakres pojęcia „terytorium Maroka” w rozumieniu art. 11 porozumienia o partnerstwie.

65

Po drugie, porozumienie o partnerstwie stosuje się nie tylko w odniesieniu do terytorium Królestwa Marokańskiego, lecz również względem „wód podlegających jurysdykcji […] lub […] władzy suwerennej” tego państwa, jak wskazuje pkt 57 niniejszego wyroku. Układ stowarzyszeniowy nie posługuje się takim wyrażeniem.

66

Tymczasem dla celów wykładni tego wyrażenia należy odesłać do konwencji o prawie morza, jak wskazano w pkt 58 niniejszego wyroku.

67

W tym względzie z art. 2 ust. 1 tej konwencji wynika, że suwerenność państwa nadbrzeżnego rozciąga się poza jego terytorium lądowe i wody wewnętrzne na przyległy pas morza zwany „morzem terytorialnym”. Ponadto zgodnie z art. 55 i 56 tego aktu państwo nadbrzeżne ma jurysdykcję wynikającą z pewnych praw w strefie znajdującej się poza granicami morza terytorialnego i przylegającej do tego morza, którą określa się nazwą „wyłączna strefa ekonomiczna”.

68

Wynika stąd, że wody, na których państwo nadbrzeżne ma prawo do wykonywania suwerenności lub jurysdykcję na podstawie konwencji o prawie morza, ograniczają się do wód przyległych do jego terytorium i należących do morza terytorialnego lub jego wyłącznej strefy ekonomicznej.

69

W konsekwencji i przy uwzględnieniu okoliczności faktycznej, że terytorium Sahary Zachodniej nie stanowi części terytorium Królestwa Marokańskiego oraz jak przypomniano to w pkt 62–64 niniejszego wyroku, wody przyległe do terytorium Sahary Zachodniej nie należą do marokańskiej strefy połowowej, o której mowa w art. 2 lit. a) porozumienia o partnerstwie.

70

Po trzecie i tytułem uwagi końcowej z art. 31 ust. 4 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów zapewne wynika, że strony traktatu mają prawo uzgodnić, że termin znajdujący się w tym akcie będzie miał szczególne znaczenie.

71

Tymczasem, jeśli chodzi o użyte w art. 2 lit. a) porozumienia o partnerstwie wyrażenie „wody podlegające […] władzy suwerennej [Królestwa Marokańskiego]”, to należy zauważyć, że byłoby sprzeczne z normami prawa międzynarodowego, o których mowa w pkt 63 niniejszego wyroku i które Unia musi przestrzegać oraz które stosuje się mutatis mutandis w niniejszej sprawie, włączenie na tej podstawie wód bezpośrednio przylegających do brzegów terytorium Sahary Zachodniej do zakresu stosowania tego porozumienia. W konsekwencji Unia nie może w sposób ważny podzielać zamiaru Królestwa Marokańskiego odnośnie do włączenia na takiej podstawie przedmiotowych wód do zakresu stosowania tego porozumienia.

72

Odnośnie do znajdującego się w tym samym artykule wyrażenia „wody podlegające jurysdykcji Królestwa Marokańskiego]”, Rada i Komisja rozważały spośród różnych innych hipotez, że Królestwo Marokańskie może być postrzegane jako „mocarstwo administracyjne de facto” lub mocarstwo okupujące terytorium Sahary Zachodniej i że taka kwalifikacja mogłaby okazać się właściwa w celu określenia zakresu stosowania porozumienia o partnerstwie. W tym względzie wystarczy jednak zauważyć, że nawet bez potrzeby badania, czy ewentualna wspólna intencja stron porozumienia o partnerstwie w zakresie przyznania temu wyrażeniu szczególnego znaczenia w celu uwzględnienia tych okoliczności, byłaby zgodna z normami prawa międzynarodowego, które wiążą Unię, to w każdym razie nie można w niniejszej sprawie stwierdzić takiego wspólnego zamiaru, ponieważ Królestwo Marokańskie kategorycznie zaprzeczyło, że jest mocarstwem okupującym lub administracyjnym względem terytorium Sahary Zachodniej.

73

Z całości powyższych rozważań wynika, że wody przylegające do terytorium Sahary Zachodniej nie wchodzą w zakres znajdującego się w art. 2 lit. a) porozumienia o partnerstwie wyrażenia „wody podlegające jurysdykcji Królestwa [Marokańskiego] lub jego władzy suwerennej”.

74

Odnośnie do protokołu z 2013 r. należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że wpisuje się on w ramy serii protokołów mających na celu ustalenie przez oznaczony okres wielkości dopuszczalnych połowów przewidzianych w art. 5 porozumienia o partnerstwie na korzyść statków pływających pod banderą państw członkowskich, jak to zostało wyjaśnione w pkt 21 i 22 niniejszego wyroku.

75

W odróżnieniu do porozumienia o partnerstwie, protokół z 2013 r. nie zawiera żadnego postanowienia szczególnego określającego swój terytorialny zakres stosowania.

76

Tymczasem różne postanowienia tego protokołu posługują się wyrażeniem „marokańska strefa połowowa”.

77

Wyrażenie to jest bowiem identyczne z tym znajdującym się w art. 2 lit. a) porozumienia o partnerstwie, które stanowi, że z jednej strony należy je rozumieć jako odsyłające do „w[ód] podlegając[ych] jurysdykcji Królestwa [Marokańskiego] lub jego władzy suwerennej” a z drugiej strony, że taka definicja obowiązuje nie tylko względem tego porozumienia, lecz także w odniesieniu do protokołu będącego jego częścią oraz załącznika do niego. Ponadto z art. 16 porozumienia o partnerstwie i art. 1 protokołu z 2013 r. wynika, że protokół ten i załącznik do niego oraz jego dodatki stanowią integralną część niniejszego porozumienia.

78

Wynika stąd, że wyrażenie „marokańska strefa połowowa” użyte zarówno w porozumieniu o partnerstwie, jak i w protokole z 2013 r., którego terytorialny zakres stosowania ono określa, należy rozumieć jako odsyłające do wód podlegających jurysdykcji Królestwa Marokańskiego lub jego władzy suwerennej.

79

W konsekwencji i zgodnie z wykładnią zawartą w pkt 73 niniejszego wyroku należy stwierdzić, że wyrażenie „marokańska strefa połowowa” w rozumieniu tego protokołu nie obejmuje wód przyległych do terytorium Sahary Zachodniej.

80

W drugiej kolejności należy stwierdzić po pierwsze, że załącznik do protokołu z 2013 r. przewiduje w swoim rozdziale III, zatytułowanym „obszary połowowe”, że „przed datą wejścia w życie protokołu [Królestwo Marokańskie] przekazuje Unii informację o współrzędnych geograficznych linii podstawowych i jego obszaru połowowego”. Po drugie, dodatek 4 do tego załącznika zatytułowany „Współrzędne obszarów połowowych w tym samym kontekście, że „[p]rzed datą wejścia w życie [tego] protokołu departament [rybołówstwa morskiego ministerstwa rolnictwa i rybołówstwa Królestwa Marokańskiego] przekaże Komisji informację o współrzędnych geograficznych linii podstawowych Maroka [i] jego obszaru połowowego”.

81

W tym względzie z akt przedłożonych Trybunałowi wynika, że przekazanie informacji o współrzędnych geograficznych, o których mowa w postanowieniach przytoczonych w poprzednim punkcie, nastąpiło dopiero w dniu 16 lipca 2014 r. Zważywszy, że protokół z 2013 r. wszedł w życie w dniu 15 lipca 2014 r., owe współrzędne geograficzne nie stanowią części jego tekstu zgodnie z brzmieniem uzgodnionym przez strony.

82

W każdym razie, mając na uwadze wykładnię zawartą w pkt 79 niniejszego wyroku oraz z powodów znajdujących się u jego podstaw, należy zauważyć, że nawet jeśli te współrzędne geograficzne zostały przekazane po wejściu w życie protokołu z 2013 r., to i tak nie mogły w żaden sposób podważyć wykładni wyrażenia „marokańska strefa połowowa” znajdującego się w tym punkcie i rozszerzyć zakresu stosowania tego protokołu, włączając do jego zakresu stosowania wody przyległe do terytorium Sahary Zachodniej.

83

Z całości powyższych rozważań zatem wynika, że porozumienie o partnerstwie i protokół z 2013 r. należy interpretować, zgodnie z wiążącymi Unię normami prawa międzynarodowego, które stosuje się w stosunkach między nią a Królestwem Marokańskim, w ten sposób, iż wody przyległe do terytorium Sahary Zachodniej nie wchodzą w odpowiedni terytorialny zakres stosowania tego porozumienia i tego protokołu.

84

Tak więc hipoteza odwrotna, która – jak to wskazano w pkt 53 i 54 niniejszego wyroku – uzasadniała wątpliwości sądu odsyłającego odnośnie do ważności rozporządzenia nr 764/2006, decyzji 2013/785 i rozporządzenia nr 1270/2013 okazuje się nieprawdziwa.

85

W tych okolicznościach na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi, że skoro w odniesieniu do wód przyległych do terytorium Sahary Zachodniej nie stosuje się ani porozumienia o partnerstwie, ani protokołu z 2013 r., to jego analiza nie ujawniła żadnego elementu, który mógłby mieć wpływ na ważność rozporządzenia nr 764/2006, decyzji 2013/785 i rozporządzenia nr 1270/2013 w świetle art. 3 ust. 5 TUE.

86

Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zasadniczo zmierza do ustalenia, czy podmiot występujący przed sądem posiadający legitymację procesową czynną na podstawie prawa krajowego, taki jak strona skarżąca w postępowaniu głównym, ma prawo podważać ważność aktów dotyczących zawarcia i aktów wykonawczych porozumienia o partnerstwie i protokołu z 2013 r. na tej podstawie, że Unia naruszyła prawo międzynarodowe.

87

W związku z odpowiedzią udzieloną na pytanie pierwsze nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie drugie.

88

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

Skoro w odniesieniu do wód przyległych do terytorium Sahary Zachodniej nie stosuje się ani Porozumienia o partnerstwie w sektorze rybołówstwa pomiędzy Wspólnotą Europejską a Królestwem Marokańskim, ani Protokołu między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim ustalającego uprawnienia do połowów i rekompensatę finansową przewidzianych w Porozumieniu o partnerstwie w sektorze rybołówstwa pomiędzy Unią Europejską a Królestwem Marokańskim, to analiza pierwszego pytania prejudycjalnego nie ujawniła żadnego elementu, który mógłby mieć wpływ na ważność rozporządzenia Rady (WE) nr 764/2006 z dnia 22 maja 2006 r. w sprawie zawarcia tego porozumienia, decyzji Rady 2013/785/UE z dnia 16 grudnia 2013 r. dotyczącej zawarcia tego protokołu i rozporządzenia Rady (UE) nr 1270/2013 z dnia 15 listopada 2013 r. w sprawie podziału uprawnień do połowów w ramach tego protokołu w świetle art. 3 ust. 5 TUE.