Bruksela, dnia 21.9.2017

COM(2017) 547 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Sprawiedliwy i skuteczny system podatkowy w Unii Europejskiej dla jednolitego rynku cyfrowego


Wprowadzenie

Dążenie do jednolitego rynku cyfrowego jest jednym z dziesięciu priorytetów politycznych Komisji Europejskiej. Celem strategii jednolitego rynku cyfrowego 1 jest otworzenie możliwości cyfrowych dla ludzi i przedsiębiorstw na rynku liczącym ponad 500 mln unijnych konsumentów. Dokończenie budowy jednolitego rynku cyfrowego mogłoby przynieść gospodarce europejskiej 415 mld EUR rocznie oraz przyczynić się do stworzenia nowych miejsc pracy i transformacji służb publicznych w Europie. W ciągu 18 miesięcy od przyjęcia strategii jednolitego rynku cyfrowego Komisja Europejska przedstawiła zapowiedziane wnioski. W ramach przeglądu śródokresowego realizacji strategii 2 Komisja zaktualizowała swoją analizę i skoncentrowała się na kolejnej serii wyzwań. Technologie cyfrowe przekształcają nasz świat i wywierają istotny wpływ na systemy podatkowe. Technologie te przyczyniają się do poprawy zarządzania tymi systemami, oferując rozwiązania służące zmniejszeniu obciążeń administracyjnych, ułatwieniu współpracy między organami podatkowymi oraz zapobieganiu uchylaniu się od opodatkowania. Przekształcają one jednak modele biznesowe w taki sposób, że aktywa niematerialne i prawne odgrywają coraz istotniejszą rolę, wywierając nacisk na europejski system podatkowy.

Jednolity rynek cyfrowy UE wymaga nowoczesnych i stabilnych ram podatkowych odnoszących się do gospodarki cyfrowej, które będą stymulować innowacje, przeciwdziałać rozdrobnieniu rynku oraz pozwolą wszystkim zaangażowanym podmiotom na włączanie się w nową dynamikę rynku na sprawiedliwych, zrównoważonych warunkach. Konieczne jest zapewnienie pewności podatkowej dla inwestycji przedsiębiorstw i zapobieżenie powstawaniu nowych luk w prawie podatkowym na jednolitym rynku.

W obszarze opodatkowania osoby odpowiedzialne za wyznaczanie kierunków polityki mają trudności ze znalezieniem rozwiązań, które zapewniłyby sprawiedliwe i skuteczne opodatkowanie, ponieważ cyfrowa transformacja gospodarcza nabiera tempa. W międzynarodowych przepisach podatkowych występują niedociągnięcia, ponieważ pierwotnie opracowano je z myślą o tradycyjnych przedsiębiorstwach niedziałających w internecie (ang. brick and mortar) i obecnie stały się one przestarzałe. Obowiązujące przepisy podatkowe nie przystają już do współczesnych realiów, w których działalność gospodarcza opiera się w dużej mierze na aktywach niematerialnych i prawnych o wartości trudnej do ustalenia oraz na danych i automatyzacji, które ułatwiają transgraniczny handel elektroniczny odbywający się bez jakiejkolwiek fizycznej obecności. Problemy te nie ograniczają się do gospodarki cyfrowej i potencjalnie mają wpływ na wszystkie przedsiębiorstwa. W rezultacie przedsiębiorstwa utrzymują obecność na terytorium pewnych państw, oferując tam usługi konsumentom i zawierając z nimi umowy, w pełni korzystając z infrastruktury i dostępnych instytucji państwa prawa, a jednocześnie do celów podatkowych nie uznaje się obecności tych przedsiębiorstw. Ta postawa „gapowicza” zaburza równe warunki działania i sprawia, że tego rodzaju przedsiębiorstwa znajdują się w korzystniejszej sytuacji niż przedsiębiorstwa tradycyjne.

W konsekwencji w dalszym ciągu nie znaleziono odpowiedniego rozwiązania, aby sprostać coraz większemu wyzwaniu, jakim jest sprawiedliwe opodatkowanie gospodarki cyfrowej, przede wszystkim ze względu na brak międzynarodowego konsensu i wielowymiarowy charakter wyzwania. Taka sytuacja jest nie do przyjęcia w coraz bardziej zglobalizowanym i połączonym cyfrowo świecie, w którym coraz więcej działalności przenosi się do przestrzeni cyfrowej. Brak reakcji będzie się wiązał z dalszym unikaniem opodatkowania, spadkiem dochodów podatkowych wpływających do budżetów publicznych, niekorzystnym wpływem na sprawiedliwość społeczną, w tym na skutek kurczenia się budżetów socjalnych, a także z zaburzeniem równych warunków działania dla przedsiębiorstw. Naraża to na szwank konkurencyjność UE, sprawiedliwe opodatkowanie i stabilność budżetów państw członkowskich. W swoim orędziu o stanie Unii w 2017 r. 3 przewodniczący Komisji Jean-Claude Juncker podkreślił, że Komisja wzywa do zapewnienia sprawiedliwego opodatkowania gospodarki cyfrowej. W trakcie nieformalnego posiedzenia Rady do Spraw Gospodarczych i Finansowych w Tallinnie 4 prezydencja wezwała Komisję do zbadania różnych możliwości i zaproponowania skutecznych rozwiązań, tak aby do końca roku uzgodnić dalszy kierunek działania dla UE; ten wniosek prezydencji spotkał się z poparciem wielu państw członkowskich.

Od początku swojego urzędowania obecna Komisja Europejska podejmuje działania, aby zapewnić przestrzeganie zasady, zgodnie z którą wszystkie przedsiębiorstwa prowadzące działalność w UE powinny płacić podatki tam, gdzie wypracowują zyski i wytwarzają wartość. Przestrzeganie tej zasady jest niezbędne do zapewnienia sprawiedliwego i skutecznego systemu podatkowego na jednolitym rynku, a wprowadzić można ją tylko za pomocą wspólnych i skoordynowanych działań. Rozbieżne podejścia krajowe w ramach UE mogą doprowadzić do rozdrobnienia jednolitego rynku, wzrostu niepewności podatkowej, zaburzenia równych warunków działania i powstania nowych luk umożliwiających nadużycia podatkowe. Jak już wskazano w sprawozdaniu Komisji z maja 2014 r. 5 , należy przeprowadzić reformę międzynarodowych ram podatkowych, tak aby skutecznie ujmowały wartość wytworzoną przez nowe modele biznesowe – niestety, uzgodnienie rozwiązań na szczeblu międzynarodowym okazywało się dotychczas trudne, co wyraźnie wynika ze sprawozdania OECD z października 2015 r. 6 Nadszedł czas na podjęcie działań. Komisja stawia sobie za cele ambitny unijny plan działania w tym zakresie i wspólne unijne podejście, aby zapewnić skuteczne opodatkowanie gospodarki cyfrowej w sposób zapewniający sprawiedliwość i wspierający wzrost gospodarczy.

Wspomniany nowy plan działania przyczyni się do utrwalenia dużych postępów, jakie poczyniono już w udoskonalaniu ram opodatkowania osób prawnych w ostatnich latach, zarówno na szczeblu unijnym, jak i na szczeblu międzynarodowym. W ramach UE państwa członkowskie uzgodniły szereg nowych ambitnych przepisów, aby przeciwdziałać agresywnemu planowaniu podatkowemu i zwiększyć przejrzystość podatkową, oraz uspójniły swoje międzynarodowe stanowisko w sprawie dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych poprzez strategię zewnętrzną na rzecz efektywnego opodatkowania. W obszarze kontroli pomocy państwa Komisja przeprowadziła ogólne badanie dotyczące praktyk państw członkowskich w zakresie interpretacji indywidualnych prawa podatkowego; obecnie analizuje ona interpretacje indywidualne i programy, w ramach których niektórym przedsiębiorstwom przyznaje się preferencyjne traktowanie podatkowe. W kilku przypadkach Komisja nakazała odzyskanie pomocy. W obszarze podatku od wartości dodanej (VAT) Komisja również stawia czoło wyzwaniom, jakie niesie ze sobą gospodarka cyfrowa, przedstawiając wniosek w sprawie handlu elektronicznego 7 . Postępują negocjacje w sprawie wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych (CCCTB) 8 , która to inicjatywa została ponownie przedstawiona przez Komisję w 2016 r. Gdy taka wspólna skonsolidowana podstawa opodatkowania osób prawnych zostanie uzgodniona, zapewni ona konkurencyjne, sprawiedliwe i skuteczne ramy opodatkowania przedsiębiorstw na jednolitym rynku.

Stopień cyfryzacji przedsiębiorstw jest teraz wyższy niż kiedykolwiek przedtem

Funkcjonujemy w pozbawionym granic i zglobalizowanym świecie. Rosnącej konsumpcji towarzyszy wzrost wymiany handlowej i obrotów handlowych. Wymiana handlowa nabiera jednocześnie coraz bardziej międzynarodowego charakteru. Wzrost gospodarki cyfrowej prowadzi do rewolucji w życiu codziennym i w modelach biznesowych, co wpływa nie tylko na tradycyjne modele gospodarcze, polityczne, sprawowania rządów, egzekwowania prawa oraz na modele biznesowe, lecz również na administracje podatkowe i celne.

Cyfryzacja działa jako siła napędowa i katalizator handlu transgranicznego. Ta zmiana modeli biznesowych oznacza, że obecnie przedsiębiorstwa prowadzą działalność w zupełnie odmienny sposób niż wtedy, gdy opracowywano międzynarodowe przepisy podatkowe i celne – na przykład sprzedaż towarów i usług nie wymaga już fizycznej obecności przedsiębiorstwa na rynku, co może utrudniać określenie podstawy opodatkowania w państwie danego rynku lub pochodzenia towarów na potrzeby ceł. Za pomocą jednego kliknięcia na komputerze każdy może złożyć zamówienie na towary lub usługi z całego świata. Przekłada się to na nowy zasięg rynku, powszechny spadek cen i nowe możliwości. Taka sytuacja stanowi wyzwanie dla dotychczasowych modeli biznesowych, podczas gdy platformy internetowe skuteczniej reagują na popyt. Co istotne, skutkuje to nie tylko wzrostem handlu, lecz również jego rozdrobnieniem i pojawianiem się nowych podmiotów, które nie zawsze znają obowiązki podatkowe i celne lub też są w stanie zorganizować strukturę swojego przedsiębiorstwa w taki sposób, aby obejść te obowiązki.

Cyfryzacja zmienia charakter wymiany handlowej, zacierając granicę między towarami a usługami, przekształcając produkty w ich cyfrowe odpowiedniki takie jak e-booki lub wykorzystując minimalne ilości materiałów, jak w przypadku drukowania przestrzennego. W świetle postępującej cyfryzacji gospodarki konieczne będzie dostosowanie obecnych metod prowadzenia działalności do tej nowej rzeczywistości i pojawiających się nowych modeli biznesowych. Głównymi cechami nowych modeli biznesowych są m.in. zdolność do zdalnego prowadzenia działalności, zmienna pozycja rynkowa (np. gwałtowne zyskiwanie i tracenie udziału w rynku), tendencja do tworzenia monopoli lub oligopoli, czy też efekty sieciowe 9 .

Cyfryzacja gospodarki światowej zachodzi w szybkim tempie i na dużą skalę; przenika ona niemalże wszystkie dziedziny życia społeczeństwa. Już teraz blisko jedna trzecia wzrostu produkcji przemysłowej ogółem w Europie jest skutkiem zastosowania technologii cyfrowych 10 . W 2006 r. w czołówce 20 przedsiębiorstw znalazło się zaledwie jedno przedsiębiorstwo technologiczne, a jego udział w kapitalizacji rynkowej wynosił jedynie 7 %. W 2017 r. spośród 20 przedsiębiorstw znajdujących się w czołówce pod względem kapitalizacji rynkowej 9 stanowiły przedsiębiorstwa technologiczne i przypadało na nie 54 % kapitalizacji rynkowej wszystkich 20 przedsiębiorstw 11 . W latach 2008–2016 przychody 5 największych przedsiębiorstw prowadzących elektroniczny handel detaliczny rosły średnio o 32 % rocznie. W tym samym okresie przychody w całym unijnym sektorze detalicznym rosły średnio o 1 % rocznie 12 . Nowa generacja technologii informacyjnych, takich jak internet rzeczy, sztuczna inteligencja, robotyka i wirtualna rzeczywistość, szybko przyniesie nowe postępy. Rozwiązania cyfrowe są wykorzystywane w coraz większym stopniu i otwierają nowe możliwości dla osób fizycznych, przedsiębiorstw, inwestorów i administracji publicznych. Przedsiębiorstwa unijne muszą koniecznie wykorzystać te możliwości, aby pozostać konkurencyjnymi, przy czym konieczne jest również, aby unijne przedsiębiorstwa typu start-up mogły się szybko rozwijać, w pełni wykorzystując chmurę obliczeniową, rozwiązania z zakresu technologii dużych zbiorów danych, robotykę i szybką sieć szerokopasmową. Wyzwaniem stojącym przed Europą jest szybkie wykorzystanie tych wszystkich możliwości cyfrowych w celu utrzymania konkurencyjności Europy, przy jednoczesnym zapewnieniu sprawiedliwego opodatkowania.

Cyfryzacja wpływa na wszystkie obszary działalności gospodarczej, lecz w różnym stopniu. Wyzwaniem dla polityki podatkowej jest różnorodność modeli biznesowych, pobudzana przez wykorzystywanie technologii i ogromnych ilości danych. Konsumenci są w stanie nabywać towary i usługi z dowolnego miejsca na świecie przez internet zamiast w lokalnym sklepie. Nowe pokolenia konsumentów wolą natychmiastowy dostęp od prawa własności. Platformy cyfrowe typu „asset light” łączą oferty wolnych mocy ze zgłaszanym popytem oraz ułatwiają masowe przeprowadzanie transakcji w ramach gospodarki dzielenia się; prognozy wskazują, że w kolejnym dziesięcioleciu wolumen tego rodzaju transakcji będzie rósł o 35 % rocznie 13 . Obecnie duża część wartości przedsiębiorstw przypada na aktywa niematerialne i prawne, informacje i dane. Nie istnieje jeden wyznacznik nowych sposobów prowadzenia działalności w przestrzeni cyfrowej; poszczególne przedsiębiorstwa stosują często kombinację różnych modeli. Ze względu na tą różnorodność konieczne jest określenie zakresów poszczególnych rodzajów działalności cyfrowej i usług cyfrowych, które mają zostać objęte potencjalnym rozwiązaniem. Poniżej przedstawiono niewyczerpujący wykaz nowych sposobów prowadzenia działalności w gospodarce cyfrowej, w przypadku których trudno jest ustalić miejsce i przedmiot opodatkowania. Te nowe modele wymagają nowych działań w ramach polityki podatkowej.

Przykłady nowych sposobów prowadzenia działalności gospodarczej

·Model sprzedawcy detalicznego online – na platformie internetowej sprzedaje się towary lub łączy się kupujących i sprzedających w zamian za opłatę od transakcji, opłatę za publikację oferty lub prowizję. Przykładowe przedsiębiorstwa to: Amazon, Zalando, Alibaba.

·Model mediów społecznościowych – głównym źródłem przychodów dla właścicieli tego rodzaju serwisów są reklamy – serwisy dostarczają konsumentom spersonalizowane wiadomości marketingowe. Przykładowe przedsiębiorstwa to: Facebook, Xing, Qzone.

·Model abonamentowy – platforma pobiera abonament za stały dostęp do usług cyfrowych (np. muzyki lub treści wideo). Przykładowe przedsiębiorstwa to: Netflix, Spotify, iQiyi.

·Model platformy wspólnego użytkowania – platformy cyfrowe łączą oferty wolnych mocy ze zgłaszanym popytem, regulują dostęp do usług za pomocą mechanizmów, w których „walutę” stanowi reputacja użytkownika, oraz umożliwiają użytkownikom dzielenie się „dostępem” do dóbr, bez nabywania prawa własności. Platforma pobiera stałą albo zmienną opłatę od każdej transakcji. Przykładowe przedsiębiorstwa to: Airbnb, Blablacar, Didi Chuxing.

UE potrzebuje nowoczesnych ram opodatkowania, aby wykorzystywać możliwości cyfrowe, zapewniając jednocześnie sprawiedliwe opodatkowanie. Równe warunki działania stanowią warunek wstępny, który musi być spełniony, aby wszystkie przedsiębiorstwa mogły wprowadzać innowacje, rozwijać się i rosnąć, przyczyniając się do wzrostu wydajności, zatrudnienia i dobrobytu. Poziom cyfryzacji różni się jednak w poszczególnych sektorach, zwłaszcza między obszarami zaawansowanej technologii a obszarami bardziej tradycyjnymi oraz między poszczególnymi państwami członkowskimi i regionami. Istnieją również duże dysproporcje pomiędzy dużymi przedsiębiorstwami a MŚP. Krajowe cyfrowe modele biznesowe podlegają średniej efektywnej stawce podatkowej wynoszącej jedynie 8,5 %, tj. o ponad połowę niższej niż w przypadku tradycyjnych modeli biznesowych 14 (zob. wykres poniżej). Jest to spowodowane głównie specyfiką cyfrowych modeli biznesowych, które opierają się w dużej mierze na aktywach niematerialnych i prawnych oraz korzystają z zachęt podatkowych. Przedsiębiorstwa cyfrowe działające w skali transgranicznej ponoszą równie niskie obciążenia podatkowe; co więcej, ich obciążenie podatkowe może spaść praktycznie do zera, gdy stosują agresywne transgraniczne planowanie podatkowe 15 .

Źródło: Digital Tax Index, 2017 r., PWC i ZEW.

Kluczowe wyzwania

Głównym wyzwaniem pozostaje reforma międzynarodowych ram podatkowych, które opracowano pierwotnie na początku XX wieku i które nie odpowiadają już obecnym potrzebom. Ramy te sprawdzały się w przypadku tradycyjnych przedsiębiorstw, tracą jednak skuteczność w obliczu postępującej globalizacji i cyfryzacji działalności przedsiębiorstw.

Podstawowa zasada podatku od osób prawnych stanowi, że zyski powinny być opodatkowane w miejscu, w którym tworzy się wartość. W cyfrowym świecie nie zawsze jest jednak zupełnie jasne, czym jest taka wartość, jak ją zmierzyć lub gdzie się ją tworzy.

Dwa główne wyzwania polityczne, którym należy stawić czoła, można podsumować następująco:

-Gdzie opodatkować? (powiązanie) – jak ustanowić i chronić prawa do nałożenia podatku w państwie, w którym przedsiębiorstwa mogą świadczyć usługi cyfrowo, bez fizycznej obecności na jego terytorium lub utrzymując tylko ograniczoną obecność fizyczną, pomimo obecności handlowej; oraz

-Co opodatkować? (tworzenie wartości) – jak przypisywać zysk w przypadku nowych cyfrowych modeli biznesowych, których siłę napędową stanowią aktywa niematerialne i prawne oraz dane i wiedza.

Wyzwania te należy analizować łącznie, aby znaleźć odpowiednie rozwiązanie umożliwiające określenie do celów podatkowych, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza i gdzie tworzy się wartość. Kwestię „Gdzie opodatkować?” – jak ustanowić prawa do nałożenia podatku w państwie, w którym przedsiębiorstwo posiada wyłącznie obecność cyfrową i nie posiada obecności fizycznej – można zilustrować następującym teoretycznym przykładem.

Teoretyczny przykład przedsiębiorstwa udostępniającego serwis społecznościowy, które większość przychodów czerpie z reklam, dostarczając użytkownikom w UE spersonalizowane wiadomości marketingowe:

Użytkownicy znajdujący się w UE mają swobodny dostęp do serwisu społecznościowego prowadzonego przez przedsiębiorstwo mające siedzibę poza UE. Przedsiębiorstwo zbiera dane dotyczące swoich użytkowników, np. informacje o ich nawykach zakupowych, gustach i preferencjach. Mimo że głównym źródłem dochodów przedsiębiorstwa jest sprzedaż przestrzeni reklamowej innym przedsiębiorstwom w celu dostarczania użytkownikom tego serwisu w UE spersonalizowanych wiadomości marketingowych, może ono nie posiadać obecności do celów podatkowych w UE na mocy obecnych międzynarodowych ram podatkowych i w związku z tym jego działalność nie podlega podatkowi od osób prawnych w UE.

Teoretyczny przykład przedsiębiorstwa, które świadczy usługi cyfrowe klientom w UE za pośrednictwem platformy internetowej:

Klienci z UE płacą opłatę abonamentową za dostęp do usług cyfrowych (np. muzyki lub treści video) za pośrednictwem platformy internetowej prowadzonej przez przedsiębiorstwo mające siedzibę poza UE. Mimo że przychód uzyskany z opłat abonamentowych pochodzi od klientów znajdujących się w UE, operator platformy nie posiada obecności do celów podatkowych w UE na mocy obecnych międzynarodowych ram podatkowych i w związku z tym jego działalność nie podlega podatkowi od osób prawnych w UE.

Aby sprostać tym wyzwaniom, kluczowe jest podjęcie i utrzymanie międzynarodowej inicjatywy w tym zakresie na poziomie politycznym; działaniom tego typu brakowało dotychczas impetu ze względu na mnogość podmiotów i brak konsensu w debacie międzynarodowej. W dalszym ciągu najlepszym podejściem byłoby znalezienie wielostronnych, międzynarodowych rozwiązań kwestii opodatkowania gospodarki cyfrowej, zważywszy na globalny charakter tego wyzwania.

Komisja uważa, że państwa członkowskie UE powinny przyjąć spójne stanowisko, aby móc wywrzeć większy wpływ na działania na szczeblu globalnym. Powinny one wypracować i promować podejście, które ukierunkowałoby prace na osiągnięcie ambitnego rezultatu. Rezultat ten powinien zapewnić ustabilizowanie baz podatkowych poszczególnych państw członkowskich oraz uczciwą konkurencję i rozkwit przedsiębiorstw prowadzących działalność na jednolitym rynku. W swoich debatach międzynarodowych UE powinna zapewnić, by zyski wypracowywane w UE były efektywnie opodatkowane przez państwa członkowskie UE i sprawiedliwie rozłożone.

Ważny krok w tym kierunku zostanie podjęty na początku 2018 r., kiedy to OECD przedstawi na forum G20 sprawozdanie okresowe dotyczące opodatkowania gospodarki cyfrowej. Kluczowe jest, by w sprawozdaniu tym wyciągnięto właściwe i realistyczne wnioski dotyczące przyszłości i określono realistyczne warianty polityczne umożliwiające rozwiązanie tego problemu.

Jednocześnie UE musi zbadać wszystkie możliwe warianty w celu przyjęcia nowych zasad opodatkowania gospodarki cyfrowej na jednolitym rynku. UE powinna również skupić się na rozwiązaniach unijnych, jeśli postępy na poziomie międzynarodowym okażą się zbyt wolne.

Cele

Kompleksowe i współczesne podejście do opodatkowania gospodarki cyfrowej jest niezbędne, aby zrealizować cel, jakim jest sprawiedliwsze i skuteczniejsze opodatkowanie, oraz aby wspierać wzrost i konkurencyjność w UE za pośrednictwem jednolitego rynku cyfrowego. Podejście to powinno uwzględniać następujące cele:

-sprawiedliwość – zapewnienie, by zyski przedsiębiorstw były opodatkowane w miejscu, w którym tworzy się wartość. Niezbędne jest utrzymanie równych warunków działania i systemu odpornego na nadużycia, tak by wszystkie przedsiębiorstwa odprowadzały należne podatki, niezależnie od ich wielkości, stopnia cyfryzacji i miejsca siedziby – w UE czy też poza jej granicami;

-konkurencyjność – stworzenie odpowiedniego otoczenia podatkowego umożliwiającego podmiotom typu start-up przechodzenie na wyższy etap rozwoju (scale-up), a wszystkim przedsiębiorstwom – dobre prosperowanie na jednolitym rynku UE. Aby zwiększyć konkurencyjność UE, konieczne jest usunięcie istniejących przeszkód i zapobieżenie tworzeniu nowych przeszkód podatkowych dla powstawania nowych przedsiębiorstw, które pobudzają innowacje i tworzą miejsca pracy;

-spójność jednolitego rynku – dążenie do znalezienia wspólnego rozwiązania, umożliwiającego uniknięcie jednostronnych działań, które zdestabilizowałyby funkcjonowanie jednolitego rynku. Nieskoordynowane działania krajowe doprowadzą do fragmentacji jednolitego rynku, dalszych zakłóceń i przeszkód podatkowych, które uniemożliwią przedsiębiorstwom rozwój i inwestowanie na jednolitym rynku;

-trwałość – zapewnienie, aby system opodatkowania osób prawnych był w stanie nadążyć za przyszłymi wyzwaniami i sprawdził się w perspektywie długoterminowej. W miarę postępującej cyfryzacji tradycyjnych modeli biznesowych bazy podatkowe państw członkowskich mogą stopniowo zniknąć, jeżeli przepisy podatkowe nie zostaną dostosowane tak, aby uwzględnić nowe cyfrowe modele biznesowe. Jeżeli nie podejmie się działań zapobiegawczych, doprowadzi to do zwiększenia obciążenia podatkowego w innych obszarach.

Kierunek na przyszłość

Społeczeństwa i rządy państw członkowskich UE są w coraz większym stopniu zaniepokojone obserwowanymi nierównościami w poziomach opodatkowania nowych cyfrowych modeli biznesowych. Jeśli odpowiednie rozwiązanie nie zostanie uzgodnione wystarczająco szybko, wzrośnie presja na podejmowanie działań na poziomie krajowym, co osłabi jednolity rynek.

Jednym z możliwych rozwiązań jest włączenie opodatkowania gospodarki cyfrowej w ogólne międzynarodowe ramy opodatkowania osób prawnych. Kompleksowa reforma międzynarodowych ram opodatkowania osób prawnych mających obecnie zastosowanie do gospodarki cyfrowej zapewniłaby jednolitość i spójność zasad opodatkowania na całym świecie oraz zagwarantowałaby stabilność i pewność dla przedsiębiorstw. UE oczekuje, że w sprawozdaniu okresowym poświęconym opodatkowaniu gospodarki cyfrowej, które OECD przedstawi na forum G20, określone zostaną bardzo ambitne cele. Niezwykle ważne jest, by w sprawozdaniu określono realistyczne warianty polityczne umożliwiające rozwiązanie omawianych kwestii.

Niezbędne są zwłaszcza nowe międzynarodowe zasady odnoszące się konkretnie do wyzwań, które pojawiły się wraz z gospodarką cyfrową, umożliwiające ustalenie, gdzie jest tworzona wartość przedsiębiorstw i w jaki sposób należy ją przypisywać do celów opodatkowania. Wymagałoby to reformy międzynarodowych przepisów podatkowych dotyczących stałego zakładu, cen transferowych i przypisywania zysków, mających zastosowanie do technologii cyfrowych.

Przepisy w zakresie stałego zakładu służą do określania progu dotyczącego części działalności, jaka musi być wykonywana w danym państwie, aby przedsiębiorstwo podlegało w nim opodatkowaniu, i w znacznej mierze opierają się one na obecności fizycznej. Obecnie, dzięki technologiom cyfrowym, przedsiębiorstwa mogą jednak posiadać znaczną obecność gospodarczą w państwie, gdzie mieści się dany rynek, bez konieczności utrzymywania tam znaczącej obecności fizycznej. Niezbędne są zatem alternatywne wskaźniki znacznej obecności gospodarczej, aby móc określać i chronić prawa do nałożenia podatków w przypadku nowych cyfrowych modeli biznesowych.

Gdy przedsiębiorstwo podlega opodatkowaniu w danym państwie, pozostaje jeszcze kwestia określenia zysków wypracowanych przez to przedsiębiorstwo i przypisania ich do tego państwa. Przepisy dotyczące cen transferowych służą do tego, by przypisywać zyski grup wielonarodowych do poszczególnych państw w oparciu o analizę funkcji, aktywów i ryzyk w łańcuchu wartości grupy. Przepisy te opracowano jednak dla tradycyjnych modeli biznesowych i tradycyjnego otoczenia gospodarczego. Gospodarka cyfrowa opiera się w znacznej mierze na aktywach niematerialnych i prawnych, które stają się coraz częściej źródłami wartości w grupach wielonarodowych i które trudno wycenić. Wyzwanie związane z określeniem i wyceną wartości aktywów niematerialnych i prawnych oraz określeniem ich wkładu w tworzenie wartości wymaga alternatywnych metod przypisywania zysku, które lepiej ujmują tworzenie wartości w ramach nowych modeli biznesowych i które należy zatem rozważyć wraz ze zmianami przepisów dotyczących stałego zakładu. Ponieważ zyski mogą być przerzucane między państwami poprzez nadużywanie przepisów dotyczących stałego zakładu i cen transferowych, należy również rozważyć przepisy przeciwdziałające takim nadużyciom, aby wyegzekwować przestrzeganie przepisów i zapewnić unijne opodatkowanie zysków wypracowanych w UE.

Na szczeblu UE wniosek w sprawie wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych stanowi podstawę umożliwiającą stawienie czoła tym kluczowym wyzwaniom. Komisja jest w dalszym ciągu przekonana, że wspólna skonsolidowana podstawa opodatkowania osób prawnych zapewni unijne ramy umożliwiające zmianę zasad dotyczących stałego zakładu oraz przypisywanie zysku dużych grup wielonarodowych za pomocą formuły repartycji opierającej się na aktywach, sile roboczej i sprzedaży, co powinno lepiej uwzględniać miejsce tworzenia wartości. W obecnym wniosku w sprawie wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych uwzględniono możliwość zbadania dalszych środków, aby zapewnić skuteczne objęcie opodatkowaniem działalności cyfrowej. Trwają już dyskusje na ten temat w Radzie pod przewodnictwem prezydencji estońskiej oraz w Parlamencie Europejskim. Komisja wyraża gotowość do współpracy z państwami członkowskimi przy badaniu tych wariantów w toku negocjacji w sprawie wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych, tak by wypracować ambitne i spójne z prawem UE podejście obejmujące jednolity rynek.

Znalezienie odpowiedniego rozwiązania, które pozwoli ustalić, gdzie jest tworzona wartość, oraz przypisanie poszczególnym państwom wartości tworzonej w gospodarce cyfrowej może zająć wiele czasu. Kwestie te komplikuje ponadto wielowymiarowy charakter wyzwania, ciągle zmieniający się charakter gospodarki cyfrowej oraz różnorodność modeli biznesowych i złożoność ekosystemów, w których przedsiębiorstwa tworzą wartość. Im więcej czasu zajmie jednak znalezienie rozwiązania, tym większe będą utracone wpływy podatkowe. Dlatego też w UE i na szczeblu międzynarodowym będą się w dalszym ciągu pojawiać jednostronne inicjatywy. Państwa takie jak Indie i Izrael testują już od 2016 r. alternatywne podejścia w celu zapewnienia efektywnego opodatkowania gospodarki cyfrowej.

Poza pracami nad taką strategią długoterminową należy również rozważyć bardziej natychmiastowe, uzupełniające i krótkoterminowe środki chroniące podstawy opodatkowania bezpośredniego i pośredniego państw członkowskich. W UE i na szczeblu międzynarodowym przedstawiano różne koncepcje opodatkowania działalności cyfrowej stanowiące alternatywę dla międzynarodowych ram opodatkowania osób prawnych i zapewniające jednocześnie równe traktowanie i równe warunki działania dla wszystkich przedsiębiorstw.

Niektóre warianty alternatywne (rozwiązania krótkoterminowe)

·Podatek wyrównujący od obrotów przedsiębiorstw cyfrowych – podatek od wszystkich nieopodatkowanych lub niewystarczająco opodatkowanych przychodów uzyskanych ze wszystkich rodzajów działalności internetowej, w tym B2B oraz B2C, odliczanego od podatku od osób prawnych lub pobieranego jako osobny podatek. 

·Podatek u źródła od transakcji cyfrowych – samodzielny, ostateczny podatek u źródła naliczany od wartości brutto niektórych płatności dokonywanych na rzecz podmiotów niemających siedziby na terenie danego państwa, oferujących towary i usługi zamawiane online.

·Opłata od przychodów ze świadczenia usług cyfrowych lub z działalności reklamowej – osobny podatek można by nakładać na wszystkie transakcje zawarte zdalnie z klientami zamieszkującymi w państwie, w którym dany podmiot posiada znaczącą obecność gospodarczą, lecz nie posiada w nim siedziby.

Wszystkie warianty krótkoterminowe mają swoje zalety i wady, dlatego należy kontynuować prace nad szczegółowym podejściem mającym na celu znalezienie realnego rozwiązania dla jednolitego rynku i całej gospodarki światowej. Konieczne będzie rozważenie kwestii dotyczących kompatybilności takich podejść z umowami o unikaniu podwójnego opodatkowania, zasadami pomocy państwa, podstawowymi wolnościami oraz zobowiązaniami międzynarodowymi wynikającymi z umów o wolnym handlu i zasad WTO. Brak jakichkolwiek działań nie jest jednak opcją. Komisja jest w dalszym ciągu przekonana, że odpowiednim szczeblem do wprowadzenia inicjatyw jest UE. Wyłącznie skoordynowane podejście unijne zapewni znalezienie rozwiązania odpowiedniego dla jednolitego rynku cyfrowego i umożliwi realizację unijnych celów – sprawiedliwości, konkurencyjności i zrównoważenia.

Wniosek

W niniejszym komunikacie wzywa się do przyjęcia zdecydowanego i ambitnego stanowiska UE w odniesieniu do opodatkowania gospodarki cyfrowej, które powinno zostać uwzględnione w toku międzynarodowych prac w tym zakresie. Ma on również stanowić podstawę do dalszych dyskusji politycznych pomiędzy państwami członkowskimi podczas szczytu cyfrowego w Tallinie w dniu 29 września, podczas którego powinno zostać wypracowane wspólne stanowisko na potrzeby dyskusji międzynarodowych.

Komisja wesprze prezydencję estońską w jej pracach, tak aby do końca roku powstał stabilny projekt konkluzji Rady w sprawie podejścia skoordynowanego na szczeblu UE. Konkluzje te stanowiłoby wspólną podstawę, na której mogłyby opierać się UE i państwa członkowskie przy zgłaszaniu wniosków w debatach międzynarodowych.

UE oczekuje wymiernych postępów w działaniach na arenie globalnej i powinna naciskać, aby znalazły one odzwierciedlenie w sprawozdaniu OECD, które zostanie przedstawione ministrom finansów państw grupy G20 podczas posiedzenia w kwietniu 2018 r. Komisja wniesie swój wkład w pomyślne zakończenie trwających dyskusji międzynarodowych na forum G20.

W przypadku braku satysfakcjonujących postępów na szczeblu ogólnoświatowym należy wprowadzić rozwiązania unijne na jednolitym rynku; Komisja jest gotowa przedstawić odpowiednie wnioski ustawodawcze. Komisja będzie w dalszym ciągu analizować warianty polityczne i konsultować się w tej ważnej i niecierpiącej zwłoki kwestii z odpowiednimi zainteresowanymi stronami i przedstawicielami branży cyfrowej przed ewentualnym przedstawieniem wniosku wiosną 2018 r.

(1)

COM(2015) 192.

(2)

COM(2017) 228.

(3)

http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3165_pl.htm

(4)

https://www.eu2017.ee/political-meetings/ECOFIN

(5)

Zob. sprawozdanie grupy ekspertów Komisji Europejskiej ds. opodatkowania gospodarki cyfrowej, maj 2014 r.

(6)

Zob. „Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy, OECD Base Erosion and Profit Shifting Project Action 1 Report”, październik 2015 r.

(7)

COM(2016)757.

(8)

COM(2016)683 i COM(2016)685.

(9)

Zob. „Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy, OECD Base Erosion and Profit Shifting Project Action 1 Report”, październik 2015 r.

(10)

COM(2016) 180.

(11)

„100 największych światowych przedsiębiorstw pod względem wartości rynkowej”, PWC, 2017 r.; baza danych „Financial Times Global 500”, 2006 r.

(12)

bazy danych Bloomberga i Eurostatu, dostęp w dniu 13 września 2017 r.

(13)

Zob. „Literature review on taxation, entrepreneurship and collaborative economy – final report”, Dondena & IHS, analiza zlecona przez Komisję Europejską (w przygotowaniu).

(14)

Zob. Digital Tax Index, PWC i ZEW, 2017 r. Tradycyjny model biznesowy: zakłada się, że na aktywa przedsiębiorstwa składają się w równych częściach budynki, maszyny, zapasy, aktywa finansowe oraz aktywa niematerialne i prawne. Cyfrowy model biznesowy stanowi wypadkową trzech różnych modeli („krajowego”, „transakcji między przedsiębiorstwami a konsumentami” [„B2C”], „transakcji między przedsiębiorstwami” [„B2B”]). W przypadku wszystkich trzech modeli przyjmuje się podstawowe założenie, że na strukturę aktywów składają się w równych częściach nabyte aktywa niematerialne i prawne, samodzielnie wytworzone aktywa niematerialne i prawne, sprzęt IT, nabyte oprogramowanie, samodzielnie wytworzone oprogramowanie. W ramach modeli B2C i B2B do prowadzenia sprzedaży i działalności marketingowej wykorzystywane są jednostki zależne.

(15)

Zob. „Wpływ planowania podatkowego na prospektywne efektywne stawki podatkowe”, ZEW, Dokument podatkowy 64, DG TAXUD, Komisja Europejska.