KOMISJA EUROPEJSKA
Strasburg, dnia 2.2.2016
COM(2016) 50 final
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
w sprawie planu działania na rzecz skuteczniejszego zwalczania finansowania terroryzmu
Niedawne ataki w Unii Europejskiej i poza nią pokazały, że aby zapobiegać terroryzmowi i zwalczać to zjawisko, UE powinna działać we wszystkich dziedzinach polityki. Organizacje terrorystyczne i terroryści indywidualni potrzebują środków finansowych, by utrzymywać swoje sieci, prowadzić werbunek, organizować swoją logistykę i popełniać akty terrorystyczne we własnym zakresie. Odcięcie ich od źródeł finansowania, utrudnienie im wykorzystywania tych środków w utajnieniu oraz jak najlepsze wykorzystanie informacji z tego procesu finansowania może zatem wnieść znaczący wkład w walkę z terroryzmem.
Kwestie związane z finansowaniem terroryzmu nie są niczym nowym. Jego najważniejsze cechy, takie jak ścisłe powiązanie z sieciami przestępczości zorganizowanej, są znane od wielu lat, a przepisy prawa karnego, współpraca policyjna i przepisy dotyczące przeciwdziałaniu prania pieniędzy w UE wnoszą już istotny wkład w jego dławienie. W międzyczasie pojawiły się jednak nowe tendencje, które można w szczególności zaobserwować w organizacjach przestępczych, takich jak Daisz; należy przy tym również wspomnieć o roli powracających zagranicznych bojowników terrorystycznych.
Dzisiejsze wyzwania w dziedzinie bezpieczeństwa wymagają zdecydowanych, szybkich i spójnych działań służących modernizacji odnośnego prawodawstwa, zagwarantowania jego pełnego wdrożenia, lepszej współpracy oraz wymiany istotnych informacji. Wymaga to działań zarówno na szczeblu UE, jak i globalnie.
W Europejskiej agendzie bezpieczeństwa podkreślono potrzebę wprowadzenia środków mających zapobiegać finansowaniu terroryzmu w bardziej skuteczny i kompleksowy sposób. Zwrócono uwagę na powiązania terroryzmu z przestępczością zorganizowaną, która zasila terroryzm poprzez dostawy broni, wpływy z przemytu narkotyków i infiltrację rynków finansowych. Europejska agenda bezpieczeństwa została przyjęta z zadowoleniem przez Parlament Europejski. Dalsza intensyfikacja prac uzyskała wsparcie w postaci konkluzji z posiedzeń Rady WSiSW, Rady ECOFIN oraz Rady Europejskiej z dnia 18 grudnia 2015 r. Ponadto Rada do Spraw Zagranicznych omawiała tę tematykę w dniu 14 grudnia 2015 r., po tym jak na początku tego miesiąca Komisja przedstawiła wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie zwalczania terroryzmu, wprowadzającej kompleksową kryminalizację finansowania terroryzmu
.
Dobrą podstawę do dalszego działania stanowią prace prowadzone na szczeblu międzynarodowym, zwłaszcza przez ONZ i Grupę Specjalną ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF). W Radzie Bezpieczeństwa ONZ działanie przeciwko finansowaniu terroryzmu trafia na szeroki globalny konsensus. W 2014 r. Rada Bezpieczeństwa rozszerzyła zobowiązanie do traktowania finansowania terroryzmu jako przestępstwo, co doprowadziło do przyjęcia przez Radę Europy Protokołu dodatkowego do Konwencji o zapobieganiu terroryzmowi, który Komisja podpisała w październiku 2015 r. W grudniu 2015 r. Rada Bezpieczeństwa przyjęła kolejną rezolucję, która była ukierunkowana konkretnie na finansowanie Daisz i stanowiła rozszerzenie systemu sankcji wobec Al-Kaidy.
W niniejszym komunikacie przedstawiono plan działania na rzecz intensyfikacji walki z finansowaniem terroryzmu opierający się na istniejących przepisach UE, który uwzględnia nowe zagrożenia i służy aktualizacji naszej polityki i naszych działań praktycznych zgodnie ze standardami międzynarodowymi. Państwa członkowskie mają także obecnie wiele sposobów do działania, by lepiej wykorzystać istniejące już ramy.
Określono dwa główne obszary działań:
po pierwsze poszukiwanie dalszych sposobów, by wykrywać przemieszczanie środków finansowych i innych aktywów przez organizacje terrorystyczne i ich zwolenników i zapobiegać tym praktykom oraz zadbanie o to, by organy ścigania mogły w miarę możliwości wykorzystywać operacje finansowe do lokalizowania terrorystów i powstrzymywania ich od popełniania przestępstw;
po drugie poszukiwanie dalszych sposobów dławienia źródeł dochodów organizacji terrorystycznych poprzez zaburzenie w pierwszej kolejności ich zdolności do pozyskiwania środków finansowych.
Aby działania te były skuteczne, ich celem muszą być nie tylko organizacje terrorystyczne jako takie. Cele te muszą obejmować także ich zwolenników, takich jak zagraniczni bojownicy terrorystyczni, poplecznicy finansowi i podmioty zbierające fundusze oraz wszelkie inne osoby, które świadomie przyczyniają się do wspierania działalności terrorystycznej. Wymaga to także działań zarówno w wymiarze wewnętrznym UE, jak i w stosunkach zewnętrznych. Szczególnie ważne jest przy tym wykorzystanie prac FATF.
Walka z finansowaniem terroryzmu ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obywateli. Dalsze kroki w kierunku zlikwidowania źródeł finansowania terroryzmu mogą jednak również mieć wpływ na życie oraz działalność gospodarczą obywateli i przedsiębiorstw w całej Unii. Zgodnie z zasadami lepszego stanowienia prawa Komisja dokona oceny skutków w celu przygotowania działań ustawodawczych wskazanych w niniejszym planie działania. Komisja zadba przy tym o równowagę między koniecznością zaostrzenia środków bezpieczeństwa a potrzebą ochrony praw podstawowych, w tym danych osobowych i swobód gospodarczych.
1.
Zapobieganie przepływowi środków finansowych i wykrywanie finansowania terroryzmu
Sieci terrorystyczne działają transgranicznie i opierają się w dużej mierze na możliwości finansowania aktów terrorystycznych popełnianych w jednym kraju z bazy znajdującej się w innym kraju. Ograniczenie i śledzenie operacji finansowych może zablokować przepływ środków finansowych potrzebnych do finansowania działalności tych sieci terrorystycznych oraz przyczynić się do ich wykrywania i prowadzenia śledztw po zamachach w celu ujęcia terrorystów i ich popleczników.
Innowacje w sektorze usług finansowych i postęp technologiczny niosą ze sobą, niezależnie od wszelkich płynących z nich korzyści, nowe ryzyko polegające na tym, że mogą być one czasami nadużywane do utajniania finansowania terroryzmu. Nowe narzędzia finansowe, takie jak waluty wirtualne, stawiają zwalczanie finansowania terroryzmu przed nowymi wyzwaniami. Wysoce operatywni przestępcy są w stanie szybko przestawić się na nowe kanały, jeżeli te istniejące stają się zbyt ryzykowne. W odniesieniu do innowacyjnych narzędzi finansowych, takich jak waluty wirtualne, niezbędne jest zarządzanie ryzykiem związanym z ich anonimowością. Decydująca w tym względzie jest więc nie tyle sama forma płatności jako taka, lecz raczej to, czy można jej używać anonimowo. Z tego powodu Komisja zaczęła już przeprowadzanie okresowych ocen znanych, ale również nowych zagrożeń związanych z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu
. Dzięki temu UE może w sposób ciągły oceniać pojawiające się ryzyka, które mają negatywny wpływ na rynek wewnętrzny, a także na bezpieczeństwo UE, i tym ryzykom przeciwdziałać.
W ramach prac na szczeblu UE, jak również na forach międzynarodowych, takich jak FATF, zidentyfikowano potencjalne luki lub niedociągnięcia. Również informacje zebrane przez śledczych po atakach terrorystycznych są ważnym źródłem informacji dla określenia kluczowych pojawiających się obszarów potencjalnego ryzyka.
Jeżeli chodzi o wykrywanie przepływ środków finansowych poprzez transakcje finansowe lub identyfikację sieci terrorystycznych i ich zwolenników, kluczowymi instrumentami są zarówno jednostki analityki finansowej (FIU), jak i systemy śledzenia, takie jak program UE-USA śledzenia środków finansowych należących do terrorystów (TFTP). Istniejące zdolności można jednak rozszerzyć i należy je ukierunkować na złożone i szeroko zakrojone operacje finansowe oraz na operacje terrorystyczne związane z niskimi kosztami, które mogą jednak mieć druzgocące skutki i które z powodu korzystania z nowych sposobów płatności są bardzo trudne do wyśledzenia. Istotna jest także szybkość reagowania, ponieważ obecne usługi finansowe umożliwiają terrorystom bardzo szybkie przesuwanie środków z jednego miejsca do drugiego, co również wskazuje na konieczność poprawy współpracy i wymiany informacji finansowych i dotyczących egzekwowania prawa.
1.1
Natychmiastowe działania, które można podjąć na podstawie obowiązujących ram prawnych
Istnieje kilka sposobów, które umożliwiają natychmiastową intensyfikację zwalczania finansowania terroryzmu w obowiązujących ramach prawnych.
Czwarta dyrektywa w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy została przyjęta w dniu 20 maja 2015 r. Jej głównym celem jest zapobieganie wykorzystywaniu unijnego systemu finansowego do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Pierwszym kluczowym krokiem jest jej skuteczna transpozycja i wdrożenie. Komisja wzywa państwa członkowskie, aby porozumiały się co do przyspieszenia terminu jej skutecznej transpozycji i wejścia w życie na najpóźniej na koniec 2016 r. Komisja jest gotowa wspierać państwa członkowskie w transpozycji dyrektywy oraz wprowadzaniu norm międzynarodowych do prawa krajowego.
Komisja przyspieszy swoją pracę na podstawie dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy w odniesieniu do określenia państw trzecich wykazujących strategiczne braki w dziedzinie przeciwdziałania praniu pieniędzy i zwalczania finansowania terroryzmu. Jak to już przewidziano w dyrektywie w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, państwa członkowskie powinny stosować wzmocnione środki należytej staranności wobec przepływów finansowych pochodzących z tych państw i do nich kierowanych. Komisja przedstawi odpowiedni wykaz państw do czerwca br..
Zgodnie z zaleceniami Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy i najlepszymi praktykami państwa członkowskie powinny poprawić wymianę informacji finansowych między FIU UE a FIU państw trzecich, a także między FIU a sektorem prywatnym. Komisja Europejska będzie się angażować wraz z Grupą Egmont jednostek FIU we wspieranie współpracy międzynarodowej w tej dziedzinie.
1.2.
Nowe działania na rzecz walki z nadużywaniem systemu finansowego do celów finansowania terroryzmu
Komisja zaproponuje zmiany do 4. dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy w odniesieniu do następujących punktów:
Konkretny skutek unijnego „wykazu państw trzecich wysokiego ryzyka”:
Na mocy 4. dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy zobowiązane podmioty UE będą musiały zwiększyć stopień i wzmocnić charakter monitorowania transakcji finansowych z podmiotami gospodarczymi pochodzącymi z danego państwa (tj. zastosować wzmocnione środki należytej staranności), gdy tylko państwo to zostanie umieszczone w wykazie jako mające strategiczne braki w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu. Obecnie jednak w tekście dyrektywy dokładny charakter tych środków nie jest wyraźnie określony. W celu sprecyzowania tego wymogu Komisja proponuje włączenie do dyrektywy szczegółowych przepisów opracowanych na podstawie norm FATF, określających, jakie konkretne wzmocnione środki należytej staranności oraz środki zaradcze należy zastosować. Sprecyzowanie to zapewni koordynację i harmonizację wzmocnionych środków należytej staranności na szczeblu UE, a tym samym równe warunki działania.
Platformy wymiany walut wirtualnych: Istnieje ryzyko, że transfery waluty wirtualnej mogą być wykorzystywane przez organizacje terrorystyczne do utajniania transferu, gdyż transakcje w walutach wirtualnych są co prawda rejestrowane, ale nie ma w ich przypadku obowiązku sprawozdawczego równoważnego z odpowiednimi procedurami sprawozdawczości w normalnym systemie bankowym, przy pomocy którego można wykrywać podejrzane operacje. Waluty wirtualne nie są obecnie uregulowane na szczeblu UE. Jako pierwszy krok Komisja zaproponuje objęcie anonimowych operacji wymiany walut kontrolą właściwych organów poprzez rozszerzenie zakresu dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy na platformy wymiany walut wirtualnych i poddanie ich na szczeblu krajowym nadzorowi zgodnie z krajowymi przepisami dotyczącymi przeciwdziałania praniu pieniędzy / zwalczania finansowania terroryzmu. Ponadto stosowanie przepisów dotyczących zezwoleń i nadzoru zawartych w dyrektywie w sprawie usług płatniczych (PSD) do platform wymiany walut wirtualnych przyczyniłoby się do lepszej kontroli i znajomości rynku. Komisja zbada tę możliwość bardziej szczegółowo. Komisja zbada też, czy należy objąć tymi przepisami również dostawców kont waluty wirtualnej.
Instrumenty przedpłacone (takie jak karty przedpłacone): Karty przedpłacone są wykorzystywane przez terrorystów do anonimowego finansowania logistyki ataków terrorystycznych
. Ponieważ karty przedpłacone mają także wartość socjalną, należy zastanowić się, jak reagować na to wyzwanie w sposób odpowiedni i proporcjonalny. Dzięki kartom przedpłaconym osoby znajdujące się w niekorzystnym położeniu lub dotknięte wykluczeniem finansowym dysponują środkiem płatniczym, który można wykorzystywać w trybie off-line (jak gotówkę), ale przede wszystkim w internecie do celów zakupu towarów i usług. Niektórzy ludzie używają kart przedpłaconych w celu zmniejszenia ryzyka oszustwa podczas zakupów w internecie, gdyż wówczas ich ryzyko jest ograniczone maksymalnie do kwoty pieniądza elektronicznego zapisanej na karcie. Niektóre państwa członkowskie stosują te instrumenty do wypłacania świadczeń socjalnych. Niektóre osoby doceniają także anonimowość, którą niektóre karty przedpłacone dają posiadaczowi, gdyż chronią one ich prywatność, co w przypadku operacji w internecie staje się coraz ważniejsze. Z drugiej jednak strony anonimowość może być zamierzona i wykorzystywana do prowadzenia działań nielegalnych.
Ryzyko dotyczące finansowania terroryzmu przy pomocy kart przedpłaconych dotyczy głównie anonimowych kart przedpłaconych (które można lub których nie można doładować) w systemach wewnątrzkrajowych lub międzynarodowych. Zasadnicze pytanie brzmi, w jaki sposób rozwiązać problem bezpieczeństwa związany z anonimowością takich kart o przeznaczeniu ogólnym bez eliminowania korzyści, które takie instrumenty dają w normalnym użytkowaniu.
Emitenci instrumentów przedpłaconych są już objęci przepisami prawa UE, w tym przepisami w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy. Aby zapobiegać opisanym wyżej niepokojącym zjawiskom, Komisja przedłoży dalsze zmiany dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, które mogłyby się skupiać w szczególności na ograniczaniu istniejących odstępstw, takich jak progi, poniżej których identyfikacja nie jest wymagana, zwłaszcza w przypadku kart używanych nie wyłącznie do transakcji internetowych, i na wymaganiu identyfikacji i weryfikacji klienta w chwili aktywacji online karty przedpłaconej. Komisja bada obecnie, w jaki sposób opracować szczegółowo takie środki, biorąc pod uwagę ich skutki oraz potrzebę proporcjonalności.
Scentralizowane rejestry rachunków bankowych i kont płatniczych oraz centralne systemy wyszukiwania danych: Istnienie centralnych rejestrów krajowych zawierających wszystkie krajowe rachunki bankowe, których posiadaczem jest jedna osoba, lub innych elastycznych mechanizmów, takich jak centralne systemy wyszukiwania, jest często wskazywane przez organy ścigania jako czynnik ułatwiający dochodzenia w przestępstwach finansowych, w tym dochodzenia ewentualnych przypadków finansowania terroryzmu. Aktualnie nie wszystkie państwa członkowskie posiadają takie rejestry i nie są one też na mocy prawa UE do tego zobowiązane . Taki scentralizowany rejestr lub centralne systemy wyszukiwania we wszystkich państwach członkowskich stanowiłyby bezpośrednie wsparcie operacyjne dla jednostek analityki finansowej (FIU). Początkowo było to przedmiotem debaty w wielu państwach członkowskich w szerszym kontekście kwestii gromadzenia i przechowywania danych, ale z najnowszych konsultacji wynika, że taki instrument znajduje teraz bardziej ogólne poparcie.
Dlatego też jako jedną ze zmian dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy Komisja zaproponuje utworzenie scentralizowanych rejestrów rachunków bankowych i kont płatniczych lub elektronicznych systemów wyszukiwania danych, które umożliwiłyby jednostkom FIU i innym właściwym organom dostęp do informacji o rachunkach bankowych i kontach płatniczych.
Jednocześnie Komisja przeanalizuje możliwość rozszerzenia dostępu do tego typu scentralizowanych rejestrów rachunków bankowych i kont płatniczych poprzez przyjęcie odrębnego aktu prawnego. Taki akt prawny umożliwiłby w szczególności przeszukiwanie tych rejestrów do celów innych dochodzeń (np. dochodzeń prowadzonych przez organy ścigania, w tym dotyczących odzyskiwania mienia i przestępstw podatkowych) i przez inne organy (np. organy podatkowe, biura ds. odzyskiwania mienia, inne organy ścigania, organy antykorupcyjne). Wszelkim inicjatywom powinny przy tym towarzyszyć odpowiednie zabezpieczenia, zwłaszcza w zakresie ochrony danych i warunków dostępu.
Lepsza współpraca jednostek analityki finansowej
W Europejskiej agendzie bezpieczeństwa określono szereg działań mających na celu ułatwienie współpracy między jednostkami analityki finansowej (FIU). W różnych dziedzinach możliwe jest przyspieszenie realizacji tych działań:
Pierwszy krok to dostosowanie przepisów dotyczących dostępu jednostek analityki finansowej do informacji do najnowszych norm międzynarodowych: Jednostki analityki finansowej (FIU) odgrywają ważną rolę w wykrywaniu transgranicznych operacji finansowych prowadzonych przez sieci terrorystyczne i wykrywaniu ich popleczników finansowych. W aktualnych normach międzynarodowych zwraca się uwagę na to, jak ważne jest rozszerzenie zakresu informacji dostępnych dla jednostek analityki finansowej i ułatwienie tego dostępu (obecnie w niektórych państwach członkowskich jest to ograniczone wymogiem uprzedniego złożenia zawiadomienia o podejrzanej transakcji). Należałoby w tym celu zmienić dyrektywę w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy.
Drugi krok to ustalenie i wyeliminowanie przeszkód w zakresie dostępu do odpowiednich informacji, wymiany i wykorzystywania tych informacji oraz współpracy operacyjnej: W ramach platformy FIU prowadzona jest obecnie analiza mająca na celu zidentyfikowanie praktycznych przeszkód dla dostępu do informacji, wymiany i wykorzystania tych informacji oraz współpracy operacyjnej, a wyniki tej analizy mają być przedstawione przed końcem 2016 r. Od FIU należy również oczekiwać ścisłej współpracy z innymi organami egzekwowania prawa. W tym kontekście Komisja zbada dogłębniej możliwości wspierania wspólnej analizy przypadków transgranicznych przez jednostki analityki finansowej i rozwiązania mające na celu intensyfikację wymiany danych wywiadowczych. Zgodnie z tym, co jest obecnie omawiane na szczeblu międzynarodowym, może się też okazać konieczne, by jednostki FIU zmieniły w przyszłości swój sposób działania z systemu opartego na zgłoszeniach o podejrzeniu na system oparty bardziej na danych wywiadowczych. W zależności od wyników omawianej analizy Komisja zadecyduje, czy i jakie środki są niezbędne, by zniwelować różnice w statusie organizacyjnym między jednostkami analityki finansowej i wyeliminować wszelkie przeszkody dla skutecznej współpracy i wymiany informacji.
Ponadto Komisja jest w trakcie przeprowadzania ponadnarodowej oceny ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, jak przewidziano to w dyrektywie w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. Regularne oceny ryzyka stanowią odpowiednie ramy ogólne do wykrywania słabych miejsc i reagowania na zmieniający się charakter finansowania terroryzmu i zagrożenia z nim związane oraz podejmowania środków ograniczających ryzyko, które są oparte na faktach i dostosowane do rzeczywistych zagrożeń. Środki te mogą obejmować zarówno zalecenia dla państw członkowskich (oparte na zasadzie „przestrzegaj lub wyjaśnij”) lub opracowanie nowych inicjatyw politycznych na szczeblu UE. W przypadku środków w formie zaleceń skierowanych do państw członkowskich szczególnie ważne będzie polityczne zaangażowanie tych ostatnich w ten proces.
Współpraca mająca na celu śledzenie i zamrażanie aktywów związanych z finansowaniem terroryzmu
Inną kluczową kwestią w zwalczaniu terroryzmu jest poprawa skuteczności zamrażania funduszy na podstawie wykazów ONZ. Wykazy ONZ (zarówno ogólnie, jak i w odniesieniu do określonych organizacji, takich jak Al-Kaida i Daisz) muszą podlegać jak najszybszemu zastosowaniu, by osiągnąć maksymalny skutek i zminimalizować ryzyko, że osoby i podmioty figurujące w wykazie zdążą wycofać swoje środki finansowe przed wejściem w życie środków ograniczających. Z punktu widzenia prawa Unii środki ograniczające przyjęte na szczeblu ONZ muszą być transponowane do prawa unijnego w drodze aktów prawnych UE, które muszą zawierać pewne gwarancje proceduralne dla osób ujętych w wykazie oraz obowiązki dotyczące sposobu podejmowania decyzji przez Komisję. Komisja dokonuje transpozycji wykazów ONZ dotyczących osób i podmiotów związanych z Al-Kaidą i Daisz do prawa UE w drodze zmiany wykazów zawartych w rozporządzeniu Rady nr 881/2002 z dnia 27 maja 2002 r.. Gdy tylko Komisja otrzyma informację o jakiejś zmianie w wykazach ustanowionych przez Komitet ds. Sankcji 1267, to po przeprowadzeniu niezbędnego sprawdzenia prima facie, że określone podstawowe gwarancje proceduralne są przestrzegane, Komisja musi przeprowadzić obowiązkową procedurę ustawodawczą, tj. opracowanie projektu, konsultacje wewnętrzne oraz tłumaczenie na wszystkie języki urzędowe UE, zanim zmiany zostaną przyjęte i opublikowane w Dzienniku Urzędowym. Dopiero wówczas zmiany te zgodnie z prawem UE mają bezpośrednie zastosowanie do osób, instytucji finansowych oraz podmiotów gospodarczych w UE. Obecnie proces ten trwa około pięciu dni roboczych. Mimo że procedura została już usprawniona, jej czas trwania jest nadal przedmiotem krytyki ze strony FATF. Dalsze działania na poziomie UE i ONZ, w tym lepsza koordynacja i wymiana informacji z wyprzedzeniem, umożliwią Komisji natychmiastowe reagowanie i rozpoczęcie procedury, gdy tylko nowe wykazy się pojawią, co jeszcze bardziej przyspieszy proces transpozycji.
Z uwagi na powyższe celem Komisji – jako następny krok – jest zapewnienie, by nowe wykazy ONZ były dostępne instytucjom finansowym i podmiotom gospodarczym w UE natychmiast po ich opublikowaniu przez ONZ, a jeszcze przed ich transpozycją na poziomie UE, by w ten sposób ułatwić przestrzeganie zasad należytej staranności, o których mowa w dyrektywie w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, nawet przed wejściem w życie aktów prawnych UE. Polegać to będzie na umieszczaniu nowych wykazów ONZ w unijnej bazie danych dotyczących sankcji finansowych, tak by były one natychmiast dostępne instytucjom finansowym i podmiotom gospodarczym w UE. W perspektywie średnio- do długoterminowej służby Komisji będą współpracować z podmiotami po stronie ONZ w celu stworzenia wspólnego systemu wymiany danych, który pozwoli na publikowanie nowych wykazów w jednolitym, możliwym do pobrania formacie kompatybilnym z unijną bazą danych. Będzie to stanowiło wsparcie dla wysiłków instytucji finansowych UE podejmowanych w celu przestrzegania zasad należytej staranności zgodnie z dyrektywą w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy i zmniejszało tym samym ryzyko, że aktywa zostaną wycofane przed wejściem w życie aktów prawa UE.
|
Działania:
Wzywa się państwa członkowskie do:
-przyspieszenia terminu skutecznej transpozycji i wejścia w życie 4. dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy najpóźniej na 4. kwartał 2016 r.
Jak przewidziano w dyrektywie w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, Komisja:
-przyjmie europejską czarna listę określającą państwa trzecie wysokiego ryzyka wykazujące strategiczne braki w przepisach dotyczących prania pieniędzy i finansowania terroryzmu: najpóźniej do 2. kwartału 2016 r.;
-opublikuje sprawozdanie dotyczące ponadnarodowej oceny ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu oraz zaleceń dla państw członkowskich w sprawie środków odpowiednich do wyeliminowania tego ryzyka: 2. kwartał 2017 r.
Komisja najpóźniej do 2. kwartału 2016 r. przedstawi wnioski ustawodawcze mające na celu zmianę następujących punktów dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy:
-wzmocnienie środków należytej staranności / środków zaradczych w odniesieniu do państw trzecich wysokiego ryzyka;
-platformy wymiany walut wirtualnych;
-instrumenty przedpłacone;
-scentralizowane rejestry rachunków bankowych i kont płatniczych lub elektroniczne systemy wyszukiwania danych;
-dostęp jednostek analityki finansowej (FIU) do informacji i wymiana tych informacji.
Komisja przedstawi następujące nowe inicjatywy:
-zwiększenie skuteczności transpozycji przez UE środków zamrażających ONZ, w tym poprzez rozszerzenie wymiany informacji między UE i ONZ; najpóźniej do 2. kwartału 2016 r.;
-zwiększanie zdolności państw członkowskich, Komisji, ESDZ i podmiotów gospodarczych do wymiany informacji na temat problemów z wdrażaniem środków ograniczających, w tym wymiany informacji na temat nowych wykazów ONZ, za pośrednictwem bazy danych dotyczącej sankcji finansowych: najpóźniej do 2. kwartału 2016 r.;
-zbadanie możliwości ustanowienia odrębnego instrumentu prawnego pozwalającego na przeprowadzanie szerszych konsultacji dotyczących rejestrów rachunków bankowych i kont płatniczych do celów innych dochodzeń i przez inne organy, wykraczających poza zakres dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy najpóźniej do 2. kwartału 2016 r.;
-wzmocnienie współpracy między FIU przy pomocy odpowiednich środków: najpóźniej do 2. kwartału 2017 r.
|
1.3.
Inne inicjatywy w celu uzupełnienia istniejących ram prawnych
Harmonizacja przepisów dotyczących przestępstw polegających na praniu pieniędzy i grożących za nie sankcji
Do finansowania swoich działań terroryści często wykorzystują dochody z działalności przestępczej i stosują przy tym systemy prania pieniędzy do konwertowania, utajniania lub pozyskiwania tych dochodów. Wzmocnienie ram prawnych UE dotyczących zwalczania prania pieniędzy przyczynia się zatem do skuteczniejszego zwalczania finansowania terroryzmu. Mimo że zarówno odnośne zalecenie FATF, jak i Konwencja Rady Europy nr 198 o praniu, ujawnianiu, zajmowaniu i konfiskacie dochodów pochodzących z przestępstwa oraz o finansowaniu terroryzmu wymagają wprowadzenia kryminalizacji prania pieniędzy, w prawie UE nie znajduje to jednak jeszcze kompleksowego odzwierciedlenia. Wszystkie państwa członkowskie wprowadziły co prawda kryminalizację prania pieniędzy, ale istnieją różnice między nimi, jeśli chodzi o definicję prania pieniędzy i stosowane sankcje. Takie różnice utrudniają transgraniczną współpracę policyjną i sądową w zwalczaniu prania pieniędzy i mają bezpośredni wpływ na działania przeciwko finansowaniu terroryzmu. Zgodnie z art. 83 TFUE Komisja zaproponuje dyrektywę w sprawie kryminalizacji prania pieniędzy i sankcji karnych z tego tytułu. Celem jest wprowadzenie minimalnych zasad dotyczących definicji przestępstwa prania pieniędzy (stosowanie jej do przestępstw terrorystycznych i innych poważnych przestępstw kryminalnych) oraz zbliżenie sankcji.
Walka z nielegalnym przepływem środków pieniężnych
Płatności gotówkowe są powszechnie wykorzystywane do finansowania działalności terrorystycznej. Prawo UE nakłada obowiązek kontroli osób przewożących środki pieniężne w kwocie równej lub przekraczającej 10 000 EUR przy wjeździe do UE lub opuszczaniu jej terytorium. Z oceny przeprowadzonej przez Komisję wynika, że istnieje konieczność rozszerzenia zakresu tego rozporządzenia, tak by objąć nim również gotówkę przesyłaną pocztą lub przewożoną transportem towarowym oraz umożliwić właściwym organom podejmowanie działań w przypadku niższych kwot, jeśli zachodzi podejrzenie nielegalnej działalności.
Działania mogłyby także objąć metale szlachetne i inne towary o wysokiej wartości dające się szybko spieniężyć. Rozważyć należałoby również w tym kontekście ewentualne górne limity dla płatności gotówkowych. Szereg państw członkowskich wprowadziło już zakazy płatności gotówkowych przekraczających określone kwoty progowe.
Jak podają organy ścigania, problem stanowi nie tylko wykorzystywanie środków pieniężnych jako takich, lecz także stosowanie wysokich nominałów, zwłaszcza banknotów o nominale 500 EUR. Banknoty te cieszą się dużym zainteresowaniem w kręgach przestępczych zaangażowanych w fizyczny transport gotówki z uwagi na ich wysoką wartość i niewielką objętość. Komisja będzie współpracować w tej kwestii z Europejskim Bankiem Centralnym, Europolem i innymi właściwymi stronami.
Uzupełnienie ram prawnych UE dotyczących śledzenia i zamrażania aktywów terrorystów
Na szczeblu ONZ istnieje kilka systemów pozwalających na zamrażanie aktywów osób powiązanych z terroryzmem. W UE takie środki zamrażające są obecnie realizowane na podstawie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz art. 215 TFUE. W art. 75 TFUE przewidziano ponadto w określonych warunkach możliwość wprowadzenia środków administracyjnych w celu osiągnięcia celów, o których mowa w art. 67 TFUE, w odniesieniu do zapobiegania terroryzmowi i jego zwalczania. Celem takich środków administracyjnych byłoby przerwanie finansowania terrorystów oraz zniechęcenie zwolenników, takich jak podmioty zbierające fundusze, poprzez działania w skali ogólnounijnej. Przy pomocy takich środków można by ustanowić wspólne normy dotyczące aktywów, które mają zostać zamrożone, podmiotów, które mają być nimi objęte, oraz środków zaskarżenia i środków ochrony mających zastosowanie, zwłaszcza w zakresie praw podstawowych. UE dysponuje co prawda skutecznymi mechanizmami zamrażania aktywów w odniesieniu do osób mających powiązania z terroryzmem międzynarodowym zgodnymi z uregulowaniami na szczeblu ONZ, ale art. 75 TFUE stanowi podstawę prawną, która obejmowałaby również osoby powiązane z terroryzmem, niefigurujące w wykazach ONZ dotyczących grup międzynarodowych.
W początkowych pracach nad analizą skutków w 2013 r. dotyczącą stosowania art. 75 przeanalizowano różne warianty, w tym w szczególności utworzenie unijnego wykazu i systemu zamrażania w uzupełnieniu do systemów krajowych, możliwość nałożenia na państwa członkowskie wymogu ustanowienia krajowych systemów zamrażania, jak również różne sposoby zapewnienia wzajemnego uznawania takich wykazów oraz nakazów zamrażania. Komisja dokona przeglądu tej oceny w świetle ostatnich wydarzeń i wyzwań i uwzględni przy tym zakres istniejących systemów zamrażania pod kątem niedawnych rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ, zakres i wartość dodaną systemu unijnego na mocy art. 75 oraz jego komplementarność z istniejącymi systemami na szczeblu unijnym i krajowym, jak również potrzebę znalezienia odpowiedniej równowagi pomiędzy gwarancjami praw podstawowych i skutecznością. W ramach oceny wprowadzenia ewentualnego unijnego systemu zamrażania aktywów terrorystów na mocy art. 75 TFUE Komisja bada obecnie również to, w jaki sposób doprowadzić do wzajemnego uznawania krajowych decyzji o zamrożeniu (np. za pomocą europejskiego nakazu zamrożenia aktywów).
Wzajemne uznawanie wyroków i postanowień sądów w sprawach karnych jest również kluczowym elementem europejskich ram bezpieczeństwa
. Skuteczna walka z finansowaniem terroryzmu wymaga szeregu wzajemnie uzupełniających się elementów. Poza przeprowadzeniem oceny ewentualnego unijnego systemu zamrażania aktywów terrorystów na mocy art. 75 TFUE Komisja będzie dążyć do zadbania o to, by pozbawiać aktywów przestępców, którzy finansują terroryzm. Aby ukrócić przestępczość zorganizowaną finansującą terroryzm, konieczne jest pozbawienie tych przestępców dochodów pochodzących z przestępstw. Konfiskata mienia pochodzącego z działalności przestępczej jest nie tylko sankcją, lecz także narzędziem prewencyjnym. W tym celu Komisja chce zapewnić, by wszystkie istniejące w państwach członkowskich typy nakazów zamrożenia i konfiskaty mienia pochodzącego z poważnych przestępstw były egzekwowane w maksymalnym stopniu w całej UE poprzez stosowanie zasady wzajemnego uznawania, jak przewidziano w art. 82 TFUE. We wszelkich inicjatywach dotyczących instrumentów wzajemnego uznawania będzie się należycie uwzględniać prawa podstawowe osób objętych nakazem zamrożenia i konfiskaty.
Śledzenie transakcji międzynarodowych przy pomocy programu UE-USA śledzenia środków finansowych należących do terrorystów (TFTP) wydaje się funkcjonować skutecznie. Po przeprowadzeniu oceny skutków w komunikacie Komisji z listopada 2013 r. stwierdzono, że utworzenie systemu UE (zwanego TFTS – Terrorist Finance Tracking System) istniejącego równolegle do TFTP byłoby nieproporcjonalne i nie wniosłoby wartości dodanej. Niemniej jednak warto byłoby przeanalizować, czy istniałaby ewentualna potrzeba utworzenia mechanizmów uzupełniających TFTP, by wypełnić ewentualne luki (tj. transakcje, które są wyłączone z zakresu umowy UE-USA w sprawie TFTP – zwłaszcza płatności w euro wewnątrz UE – i których nie można śledzić inaczej).
|
Działania:
Komisja przedstawi następujące nowe inicjatywy:
-wniosek ustawodawczy w sprawie harmonizacji przepisów dotyczących przestępstw polegających na praniu pieniędzy i grożących za nie sankcji: najpóźniej do 4. kwartału 2016 r.;
-wniosek ustawodawczy w sprawie walki z nielegalnym przepływem środków pieniężnych: najpóźniej do 4. kwartału 2016 r.;
-unijny system zamrażania aktywów terrorystów na mocy art. 75 TFUE: zakończenie oceny najpóźniej do 4. kwartału 2016 r.;
-wzmocnienie wzajemnego uznawania nakazów zamrażania i konfiskaty mienia pochodzącego z działalności przestępczej: najpóźniej do 4. kwartału 2016 r.;
-ewentualny europejski system, który stanowiłby uzupełnienie istniejącej umowy UE-USA w sprawie programu TFTP w celu śledzenia transakcji wyłączonych ze wspomnianej umowy: zakończenie oceny najpóźniej do 4. kwartału 2016 r.
|
2.
Dławienie finansowania terroryzmu u źródła
Sposoby finansowania terroryzmu są bardzo zróżnicowane. Do finansowania terroryzmu mogą być wykorzystywane legalne organizacje non profit, takie jak organizacje charytatywne, przedsiębiorstwa prowadzące legalną działalność lub zbiórki darów. Źródłem finansowania mogą być również działalność przestępcza, sponsorzy państwowi i działania w państwach upadających, a także nadużywanie systemu handlu międzynarodowego. Niektóre szczególne aspekty, mimo że wcale nie nowe, ujawniło w tym względzie aktualne zagrożenie terrorystyczne ze strony Daisz. Według Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy głównymi źródłami dochodów Daisz są wpływy z nielegalnej okupacji zajmowanego terytorium. Źródła te obejmują grabieże banków, wymuszenia, kontrolę pól naftowych i rafinerii, rabunek dóbr gospodarczych, porwania dla okupu, przemyt gotówki i finansowanie przez organizacje lokalne.
Chociaż obecne ramy prawne dotyczące walki z finansowaniem terroryzmu – jak określono to w rezolucjach Rady Bezpieczeństwa ONZ i we wniosku dotyczącym dyrektywy w sprawie zwalczania terroryzmu – obejmują także zakaz udostępniania zasobów gospodarczych lub finansowych osobom i podmiotom figurującym w wykazach, jedną z wad jest to, że obowiązujące instrumenty unijne nie są odpowiednie do tego, by organy celne same podejmowały skuteczne interwencje. Terroryści mogą uzyskiwać przychody zarówno poprzez działania nielegalne (np. poprzez utajnianie transakcji handlowych, podawanie nieprawdziwej wartości towarów, przedstawianie fikcyjnych faktur czy też przemyt), jak i z handlu legalnymi towarami. Komisja rozważy jednoznaczną podstawę prawną, która umożliwi tymczasowe zatrzymanie towarów i wszczęcie niezbędnego dochodzenia, zwłaszcza przez jednostki FIU.
Obrazy stanowisk archeologicznych niszczonych przez Daisz są w mediach wszechobecne i wielu postrzega je jako zbrodnie wojenne popełnione przeciw dziedzictwu kulturowemu. Ale niezależnie od olbrzymich szkód, jakie są tam wyrządzane, istnieją niezbite dowody na to, że Daisz prowadzi nielegalne wykopaliska na stanowiskach archeologicznych w celu uzyskania dóbr kultury, które następnie spienięża. Dobra kultury nielegalnie wyprowadzone z Iraku i Syrii, mogą stanowić znaczące źródło dochodów terrorystów. Jeżeli dochody te opierają się na transakcjach z odbiorcami z Europy, ich zidentyfikowanie i przerwanie łańcucha dostaw mogłoby przyczynić się do zdławienia ważnego źródła finansowania działalności terrorystycznej.
Podstawę prawną kontroli przywozu stanowią aktualnie dwa rozporządzenia, które nakładają ograniczenia w handlu dobrami kultury nielegalnie wyprowadzonymi z Iraku i Syrii. Ich skuteczność jest jednak ograniczona. Wspomniane ograniczenia w handlu są uzależnione od kontynuacji poszczególnych systemów sankcji i stanowią tylko rozwiązanie częściowe, ponadto ciężar dowodu spoczywa na służbach celnych a udowodnienie pochodzenia towarów jest trudne. W ramach zwalczania finansowania terroryzmu Komisja rozważy bardziej kompleksową reakcję na nielegalny handel dobrami kultury – niezależnie od kraju pochodzenia – aby rozwiązać niektóre z tych problemów. Warianty, które zostaną rozważone, obejmują wprowadzenie systemu certyfikacji dla przywozu do UE dóbr kultury, w połączeniu ze wskazówkami dla zainteresowanych stron, takich jak muzea i podmioty działające na rynku dzieł sztuki.
Nielegalny handel dziką fauną i florą jest coraz częściej uznawany za kolejne źródło finansowania terroryzmu i działań powiązanych. Komisja przedstawi wkrótce plan działania UE na rzecz zwalczania nielegalnych przepływów finansowych związanych z nielegalnym handlem dziką fauną i florą.
|
Działania:
Komisja przedstawi następujące nowe inicjatywy:
-wniosek ustawodawczy w sprawie rozszerzenia uprawnień organów celnych i współpracy między nimi oraz zwalczania handlu towarami stanowiącego źródło finansowania terroryzmu: najpóźniej do 2. kwartału 2017 r.;
-wniosek ustawodawczy w sprawie zwalczania nielegalnego handlu dobrami kultury: najpóźniej do 2. kwartału 2017 r.;
-plan działania UE w sprawie nielegalnego handlu dziką fauną i florą: najpóźniej do 1. kwartału 2016 r.
|
3.
Wymiar zewnętrzny
Ze względu na charakter aktualnego zagrożenia terrorystycznego granica między krajowym „domorosłym” terroryzmem a terroryzmem organizowanym przez międzynarodowe grupy często się zaciera, chociaż wciąż istnieją grupy działające wyłącznie w UE. Wymiar międzynarodowy pojawia się w szczególności w przypadku finansowania, jak również pozyskiwania broni.
Dlatego też UE musi być aktywnym podmiotem w walce z finansowaniem terroryzmu na arenie międzynarodowej, zwłaszcza w ramach odpowiednich organizacji międzynarodowych. UE aktywnie wspiera globalną strategię zwalczania terroryzmu przyjętą przez ONZ oraz wdrażanie odpowiednich rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ. UE jest także aktywnym uczestnikiem Światowego Forum na rzecz Zwalczania Terroryzmu (GCTF), które zajmuje się także problemem finansowania terroryzmu, i zachęciła grupę G20 do podkreślenia w swoich pracach tego, jak ważne jest zdławienie przepływów finansowych związanych z terroryzmem
.
Komisja jest członkiem Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF) i aktywnie uczestniczy w jej pracach oraz przyczynia się do wdrażania jej zaleceń w UE. Prezentowanie przez Europę spójnego stanowiska na forum FATF jest oczywistą korzyścią. Ważną rolę w tym kontekście odgrywają odpowiednie rezolucje ONZ i instrumenty Rady Europy, takie jak Konwencja Rady Europy nr 198 o praniu, ujawnianiu, zajmowaniu i konfiskacie dochodów pochodzących z przestępstwa oraz o finansowaniu terroryzmu. Komisja wspiera państwa członkowskie UE we wdrażaniu tych instrumentów. Jak wyjaśniono powyżej, celem jest również zwiększenie wymiany informacji między UE i ONZ w zakresie zamrażania aktywów.
UE musi poza tym silnie wspierać naszych partnerów, przy czym szczególny nacisk należy położyć na kraje sąsiadujące, które są zagrożone przez te same grupy, które przeprowadziły ataki w UE. Walka z finansowaniem terroryzmu mogłaby być częścią szerzej zakrojonych wysiłków na rzecz wspierania rządów krajów trzecich w wypełnianiu rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ i zaleceń FATF, tak by zwiększyć zdolności tych krajów do zwalczania finansowania terroryzmu i do współpracy z państwami członkowskimi UE i jej agencjami
. UE może również pomóc partnerom, wspierając ich wysiłki zmierzające do zwalczania poważnych przestępstw, takich jak handel narkotykami czy bronią palną, stanowiących źródło finansowania terroryzmu.
W tym kontekście Komisja oraz Wysoka Przedstawiciel będą pogłębiać współpracę z państwami trzecimi w zakresie sporządzania i utrzymywania wykazów podmiotów terrorystycznych, w przypadku gdy wykazy ustalone przez właściwe organy krajowe z państw trzecich służą jako podstawa do sporządzania unijnych wykazów podmiotów terrorystycznych. Częścią tych działań będzie również kontynuacja współpracy z państwami trzecimi w celu uspójniania istniejących środków ograniczających mających na celu zwalczanie terroryzmu. Najlepsze ramy do dyskusji na temat uspójniania i wdrażania środków ograniczających stanowi dialog z partnerami dotyczący zwalczania terroryzmu.
Państwa trzecie można by również wesprzeć w ich działaniach na rzecz zwalczania nielegalnego handlu dobrami kultury i ich wykorzystywania do celów finansowania terroryzmu. Mogłoby to oznaczać zmianę priorytetów aktualnych środków wspierających budowanie zdolności (np. na Bliskim Wschodzie i w Afryce Północnej – MENA), by zwrócić szczególną uwagę na ochronę ich dziedzictwa kulturowego oraz nasilenie międzynarodowej współpracy policyjnej w walce z nielegalnym handlem dobrami kultury.
Działania te wymagają ponadto perspektywy globalnej, w której bezpieczeństwo jest jednym z najważniejszych priorytetów polityki zewnętrznej. Panuje powszechna zgoda co do potrzeby wspólnego działania, a UE powinna znaleźć się na czele światowych wysiłków zmierzających do tego, by inicjatywy służące zwalczaniu finansowania terroryzmu były skuteczne, a środki UE odpowiadały najnowszym standardom.
|
Komisja i Wysoka Przedstawiciel:
-zainicjują projekty, mające na celu pomoc techniczną dla krajów Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej w walce z nielegalnym handlem dobrami kultury: najpóźniej do 4. kwartału 2016 r.;
-zwiększą wsparcie dla państw trzecich na rzecz przestrzegania wymogów prawnych rezolucji RB ONZ i zaleceń FATF: w toku;
-wesprą kraje w regionach Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej oraz Azji Południowo-Wschodniej w nadzorowaniu, udaremnianiu i odmawianiu finansowania terroryzmu: najpóźniej do 4. kwartału 2016 r.;
-zintensyfikują prace w zakresie wymiany informacji z partnerami z państw trzecich w celu sporządzenia lub utrzymania wykazów w ramach autonomicznych środków UE służących zwalczaniu terroryzmu: w toku.
|
4.
Dalsze kroki
W Europejskiej agendzie bezpieczeństwa podkreślono, że zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa wewnętrznego w UE wymaga podjęcia wspólnych wysiłków przez wszystkie podmioty. Obejmuje to działania podejmowane przez instytucje UE, państwa członkowskie i agencje UE, lecz także lepszą współpracę, a w szczególności wymianę informacji między właściwymi organami. Państwa członkowskie powinny wykorzystywać wszystkie dostępne im instrumenty i dopilnować, by uzgodnione działania UE były sprawnie wdrażane. Ponadto Komisja wzywa współustawodawców do zajęcia się zapowiedzianymi wnioskami Komisji w odpowiednim czasie.
UE i państwa członkowskie muszą oprócz tego wspólnie intensyfikować swoją współpracę z instytucjami finansowymi i podmiotami gospodarczymi UE, by móc uświadomić sobie wyzwania, którym te ostatnie muszą stawić czoła przy wdrażaniu międzynarodowych norm w dziedzinie zwalczania finansowania terroryzmu, oraz by móc ocenić, w jaki sposób można dostosować strategie i praktyki w celu uwzględnienia odpowiednich zagrożeń w szybko zmieniającym się środowisku.
Komisja będzie monitorować postępy w realizacji tego planu działania i przedkładać regularnie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie aktualne informacje na temat postępów prac.
