KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO, KOMITETU REGIONÓW i EUROPEJSKIEGO BANKU INWESTYCYJNEGO OPTYMALNE WYKORZYSTANIE ELASTYCZNOŚCI PRZEWIDZIANEJ W OBOWIĄZUJĄCYCH POSTANOWIENIACH PAKTU STABILNOŚCI I WZROSTU /* COM/2015/012 final */
Spis
treści 1. WPROWADZENIE.. 3 2. WYJAŚNIENIA
DOTYCZĄCE INWESTYCJI. 5 3. WYJAŚNIENIA DOTYCZĄCE
REFORM STRUKTURALNYCH.. 10 4. WYJAŚNIENIA DOTYCZĄCE
WARUNKÓW KONIUNKTURALNYCH.. 16 5. WNIOSEK.. 19 Załącznik
1 - Statystyczne ujęcie wkładów w odniesieniu do Europejskiego
Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych.. 20 Załącznik
2 – Matryca służąca do ustalania rocznej korekty budżetowej
prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego w ramach
części zapobiegawczej paktu.. 22
1. Wprowadzenie
W
rocznej analizie wzrostu gospodarczego na 2015 r.[1] Komisja
uznała inwestycje, reformy strukturalne i odpowiedzialną
politykę budżetową za kluczowe elementy strategii Unii
Europejskiej dotyczącej polityki gospodarczej mającej na celu
tworzenie miejsc pracy i wspieranie wzrostu gospodarczego. W ramach wsparcia
tej strategii Komisja przedstawiła również nowy plan inwestycyjny dla
Europy[2]. Zarówno
to ogólne podejście do polityki gospodarczej, jak i konkretne elementy
planu inwestycyjnego zostały zatwierdzone na posiedzeniu Rady
Europejskiej, które odbyło się w dniach 18–19 grudnia 2014 r. Komisja
zapowiedziała również, że w celu wzmocnienia powiązania
pomiędzy reformami strukturalnymi, inwestycjami i odpowiedzialną
polityką budżetową przedstawi dalsze wytyczne dotyczące
optymalnego wykorzystania elastyczności przewidzianej w obowiązujących
postanowieniach paktu stabilności i wzrostu (zwanego dalej „paktem”)[3], bez
zmiany tych postanowień. Ich wydanie jest spełnieniem
zobowiązania przedstawionego w wytycznych politycznych dla nowej Komisji[4],
uwzględniono przy tym również wcześniejsze dyskusje w Radzie[5] i w
Parlamencie Europejskim[6]. Niniejszy
komunikat wyjaśniający[7]
zawiera wspomniane dalsze wytyczne, nie zmieniając
obowiązujących postanowień paktu ani nie zastępując
ich. Pakt stanowi centralny element zarządzania gospodarczego w UE i ma
decydujące znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania unii
gospodarczej i walutowej. Jego celem jest wspieranie rozważnej polityki
budżetowej i zapewnienie stabilności finansów publicznych w państwach
członkowskich. Pakt został przyjęty w 1997 r., a następnie
– w oparciu o zebrane doświadczenia – zmieniony przez ustawodawcę
unijnego w 2005 r. i w latach 2011–2013. W ostatnich
latach pakt był stosowany w ramach szerzej zakrojonego i wzmocnionego
rocznego cyklu koordynacji polityki gospodarczej, znanego pod nazwą
europejski semestr. Wiarygodność
uzgodnionych reguł ma kluczowe znaczenie dla stabilności finansów
publicznych oraz stabilności finansowej w strefie euro i w całej UE.
Kryzys finansowy I kryzys związany z długiem państwowym w
ostatnich latach wykazał współzależność europejskich
gospodarek oraz konieczność szeroko zakrojonej koordynacji polityki
gospodarczej i budżetowej w UE. Istnienie i respektowanie reguł miały
zasadnicze znaczenie dla przywrócenia zaufania i pewności. W świetle
rosnących jeszcze kilka lat temu poziomów deficytu i długu w szeregu
państw członkowskich należy stwierdzić, że UE
poczyniła znaczące postępy w zwiększeniu ogólnej kondycji finansów
publicznych. Podstawą
stosowania paktu musi być zasada równego traktowania wszystkich
państw członkowskich. Pakt jest systemem opartym na zasadach
ustanawiającym wspólne ramy stosowane przez wszystkie państwa
członkowskie, w którym Komisja przedkłada stosowne wnioski, a Rada
podejmuje decyzje. Zasada równego traktowania nie oznacza jednak stosowania
jednego uniwersalnego rozwiązania – musi jej towarzyszyć ocena
gospodarcza wymagana dla każdego odrębnego przypadku. Celowe jest
zatem istnienie w pakcie pewnej elastyczności co do sposobu
stosowania jego postanowień, zarówno w czasie, jak I w stosunku
do poszczególnych krajów. Celowe jest również zapewnienie Komisji i
Radzie, w ramach uzgodnionych reguł, pewnego pola manewru w zakresie oceny
kondycji finansów publicznych w świetle okoliczności w danym
państwie członkowskim, tak aby instytucje te mogły – w
oparciu o aktualny rozwój sytuacji i najnowsze informacje – zalecić
optymalny kierunek działania. Stopień
elastyczności różni się w zależności od tego, czy dane
państwo członkowskie jest objęte zapobiegawczą czy
też naprawczą częścią paktu. Celem
części zapobiegawczej jest zapewnienie dobrego stanu finansów
publicznych we wszystkich państwach członkowskich, a jej
centralnym elementem jest wymóg osiągnięcia przez każde
państwo członkowskie jego średniookresowego dobrego stanu finansów
publicznych (tak zwanego średniookresowego celu budżetowego),
ustalonego zgodnie ze wspólnie uzgodnionymi zasadami[8]. Średniookresowy
cel budżetowy jest określany w kategoriach strukturalnych, co oznacza,
że jest dostosowywany, tak aby uwzględnić cykl koniunkturalny, i korygowany
w celu wyłączenia wpływu działań jednorazowych; jest
on zatem inny dla każdego państwa członkowskiego. Ma to
zapewnić, by państwa członkowskie osiągnęły
I utrzymywały taką sytuację budżetową, w której
automatyczne stabilizatory będą mogły w pełni
zadziałać, aby ograniczyć ewentualne wstrząsy gospodarcze. Powinno
to także przyczynić się do obniżenia do rozsądnego
poziomu długu publicznego, dzięki uwzględnieniu profilu
demograficznego danego kraju i kosztów budżetowych starzenia się
społeczeństwa. Część naprawcza paktu dotyczy sytuacji,
w których deficyt lub dług sektora instytucji rządowych i
samorządowych przekracza określone w Traktacie wartości odniesienia:
w takich przypadkach państwa członkowskie są obejmowane
procedurą nadmiernego deficytu, która przewiduje zaostrzone warunki i
monitorowanie[9]. Wytyczne przedstawione w niniejszym
komunikacie dotyczą swobody interpretacji, jaką dysponuje Komisja
zgodnie z postanowieniami paktu, bez zmiany obowiązujących przepisów.
W niniejszym komunikacie wyjaśniono, jak optymalnie uwzględnić –
przy stosowaniu tych przepisów – trzy konkretne wymiary polityki. Dotyczą
one: (i) inwestycji, w szczególności w odniesieniu do
ustanowienia nowego Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych w
ramach planu inwestycyjnego dla Europy; (ii) reform strukturalnych; oraz (iii)
warunków koniunkturalnych. Niniejszy
komunikat wyjaśniający stanowi wkład w wypracowanie takiego
kursu polityki budżetowej w strefie euro, który będzie w
większym stopniu sprzyjał wzrostowi gospodarczemu[10].
Stanowi on również element starań Komisji na rzecz zwiększenia
skuteczności i zrozumienia – czasami siłą rzeczy złożonych
– przepisów, za których stosowanie jest ona odpowiedzialna. Przejrzystość
i przewidywalność są niezbędne do zapewnienia poczucia
odpowiedzialności wszystkich podmiotów w zakresie stosowania tych
przepisów.
2. Wyjaśnienia
dotyczące inwestycji
2.1. Nowy
Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych
Głównym
elementem zaproponowanego przez Komisję planu inwestycyjnego dla Europy
jest utworzenie nowego Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji
Strategicznych (EFIS) w ramach partnerstwa Komisji i Europejskiego
Banku Inwestycyjnego (EBI). Po zatwierdzeniu tego planu przez
Radę Europejską w dniach 18–19 grudnia 2014 r. Komisja
przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie EFIS[11]. Fundusz
zapewni nową zdolność do ponoszenia ryzyka, która umożliwi
EBI inwestowanie w instrumenty kapitałowe, podporządkowane
instrumenty dłużne i obarczone większym ryzykiem transze
uprzywilejowanych instrumentów dłużnych oraz zapewnianie instrumentów
wspierania jakości kredytowej na rzecz kwalifikowalnych projektów.
Wkład początkowy na rzecz tej zdolności do ponoszenia ryzyka zostanie
dokonany z budżetu UE (w formie nowego funduszu gwarancyjnego) oraz
ze środków własnych EBI. Skorzystanie z tej gwarancji UE i
środków EBI pozostaje bez wpływu na poziomy deficytu lub długu
państw członkowskich. Zdolność
EFIS do ponoszenia ryzyka może zostać zwiększona dzięki
dodatkowym wkładom finansowym państw członkowskich. W planie
inwestycyjnym dla Europy Komisja zapowiedziała, że „w kontekście
oceny finansów publicznych w ramach paktu stabilności I wzrostu (...)
będzie przychylnie traktować takie wkłady kapitałowe
do funduszu”. Na posiedzeniu w dniach 18–19
grudnia 2014 r. Rada Europejska przyjęła do wiadomości ten
zamiar[12]. Oprócz wniesienia wkładu na rzecz
EFIS państwa członkowskie będą miały
możliwość współfinansowania indywidualnych projektów
finansowanych jednocześnie przez fundusz. W niniejszej sekcji
przedstawiono wytyczne na temat sposobu oceny tych różnych wkładów w
ramach paktu.
2.1.1. Wkłady finansowe
państw członkowskich na rzecz EFIS
W tym miejscu należy rozróżnić dwie
kwestie: (i) to, czy wkłady te będą ujmowane statystycznie jako
deficyt lub dług zgodnie z definicjami określonymi w Europejskim
Systemie Rachunków (ESA); oraz (ii) sposób uwzględniania przez
Komisję takich wkładów w jej ocenie zgodności z paktem. Ujęcie
statystyczne Ujęcie statystyczne będzie
zależało od konkretnego charakteru wkładów i ich klasyfikacji
przez europejski urząd statystyczny (Eurostat), który podejmuje decyzje
niezależnie. Załącznik 1 zawiera więcej informacji,
przedstawionych w oparciu o konkretne przykłady. Stosowanie postanowień paktu Ramy prawne Pakt stanowi, że przy ocenie niezbędnej korekty budżetowej wymaganej zgodnie z jego częścią zapobiegawczą i naprawczą Rada wyznacza cele określone w kategoriach „strukturalnych”. Część zapobiegawcza Artykuł 5 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 stanowi: „W oparciu o oceny przeprowadzone przez Komisję i Komitet Ekonomiczno-Finansowy, Rada [...] ocenia [...], czy działania podejmowane lub proponowane [przez państwa członkowskie] [...] są wystarczające do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w trakcie cyklu koniunkturalnego. Oceniając ścieżkę dostosowawczą prowadzącą do średniookresowego celu budżetowego, Rada i Komisja badają, czy dane państwo członkowskie realizuje wymaganą do osiągnięcia tego celu roczną korektę salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe, przyjmując 0,5 % PKB jako punkt odniesienia dla tej korekty [...]”. Część naprawcza Artykuł 3 rozporządzenia (WE) nr 1467/97 stanowi: „[...] Komisja, w przypadku stwierdzenia istnienia nadmiernego deficytu, przekazuje Radzie opinię oraz wniosek [...] i informuje o tym Parlament Europejski. Rada podejmuje decyzję o istnieniu nadmiernego deficytu [...]. W przypadku uznania, że w danym państwie członkowskim istnieje nadmierny deficyt, Rada jednocześnie wydaje dla niego zalecenia [...]. W zaleceniu Rady [...] określa się termin maksymalny sześciomiesięczny na podjęcie przez dane państwo członkowskie skutecznych działań. […] Zalecenie Rady określa również termin skorygowania nadmiernego deficytu, które musi zostać osiągnięte w roku następującym po roku stwierdzenia nadmiernego deficytu, chyba że zaistnieją szczególne okoliczności. W swoim zaleceniu Rada wzywa państwo członkowskie do osiągnięcia rocznych celów budżetowych, które w oparciu o prognozę stanowiącą podstawę zalecenia są zgodne z minimalną roczną korektą o co najmniej 0,5 % PKB jako punkt odniesienia, salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe, w celu zapewnienia skorygowania nadmiernego deficytu w terminie wskazanym w zaleceniu. […]”. Bez
uszczerbku dla statystycznego ujmowania przez Eurostat wkładów na rzecz
EFIS Komisja może już przedstawić wytyczne dotyczące
sposobu stosowania obowiązujących postanowień paktu w tych przypadkach.
Przy ocenie
korekty budżetowej wymaganej zgodnie z częścią
zapobiegawczą i naprawczą paktu Rada
wyznacza cele określone w kategoriach strukturalnych. Cele te nie
uwzględniają nadzwyczajnych działań jednorazowych, które
pozostają bez wpływu na faktyczną sytuację
budżetową danego kraju. Byłoby tak zasadniczo w przypadku
początkowych wkładów pieniężnych na rzecz funduszu[13].
Komisja
uwzględni w szczególności, że: § w
przypadku państw objętych częścią zapobiegawczą
paktu wniesienie wkładu pozostanie bez wpływu na
osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego oraz na
wymaganą, prowadzącą do niego korektę budżetową,
gdyż zarówno sam cel, jak i poziom korekty określane są w
kategoriach strukturalnych. Na saldo strukturalne z definicji nie
mają wpływu jednorazowe wydatki, takie jak wkłady na rzecz
funduszu; § w
przypadku państw członkowskich objętych częścią
naprawczą paktu (procedurą nadmiernego deficytu) wniesienie
wkładu pozostanie bez wpływu na stosowanie się do zalecanego
przez Radę fiskalnego wysiłku dostosowawczego, ponieważ jest on
również mierzony w kategoriach strukturalnych. Wkład na rzecz EFIS
nie powinien zatem prowadzić do uznania danego państwa
członkowskiego za niestosujące się do zaleceń wydanych
w ramach procedury nadmiernego deficytu; § w przypadku
przekroczenia wartości odniesienia dla deficytu, opracowując
sprawozdanie przewidziane w art. 126 ust. 3 TFUE, Komisja uzna wkład na
rzecz EFIS za „istotny czynnik” zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia
(WE) nr 1467/97. Oznacza to, że procedura nadmiernego deficytu nie
zostanie uruchomiona, jeżeli takie przekroczenie wartości odniesienia
jest spowodowane wniesieniem wkładu i jest niewielkie oraz, jak
się oczekuje, ma charakter przejściowy; § w przypadku
przekroczenia wartości odniesienia dla długu, opracowując
sprawozdanie przewidziane w art. 126 ust. 3 TFUE, Komisja uzna wkład na
rzecz EFIS za „istotny czynnik” zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia
(WE) nr 1467/97. Oznacza to, że procedura nadmiernego deficytu nie
zostanie uruchomiona, jeżeli przekroczenie to jest spowodowane wniesieniem
wkładu.
2.1.2. Współfinansowanie przez państwa
członkowskie projektów inwestycyjnych finansowanych jednocześnie
przez EFIS
Z EFIS współfinansowanych będzie szereg
projektów inwestycyjnych; fundusz ten będzie również służył
jako zabezpieczenie dodatkowych prywatnych lub publicznych inwestycji związanych
z tymi projektami. Współfinansowanie przez państwa członkowskie
indywidualnych projektów, w tym ewentualnych platform inwestycyjnych, przyjmie
zazwyczaj formę innowacyjnych instrumentów finansowych, takich jak
pożyczki, instrumenty dłużne lub wkłady kapitałowe. Statystyczne
ujęcie współfinansowania będzie zależało od
zastosowanego instrumentu (zob. załącznik 1). Z punktu widzenia stosowania postanowień paktu
Komisja uwzględni krajowe współfinansowanie projektów inwestycyjnych
finansowanych jednocześnie przez EFIS w ramach zastosowania tzw.
„klauzuli inwestycyjnej” omówionej w sekcji 2.2 poniżej. Podsumowanie dotyczące Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych Krajowe wkłady na rzecz EFIS nie będą uwzględniane przez Komisję przy ustalaniu poziomu korekty budżetowej w ramach części zapobiegawczej lub naprawczej paktu. W przypadku przekroczenia wartości odniesienia dla deficytu Komisja nie uruchomi procedury nadmiernego deficytu, jeżeli przekroczenie wynika wyłącznie z wniesienia wkładu, jest niewielkie oraz, jak się oczekuje, ma charakter przejściowy. Przy ocenie przekroczenia wartości odniesienia dla długu Komisja nie będzie uwzględniać wkładów na rzecz EFIS.
2.2. Inne
inwestycje w ramach części zapobiegawczej paktu
Ramy prawne Artykuł 5
rozporządzenia (WE) nr 1466/97 stanowi: „[...] Rada i Komisja
biorą pod uwagę wdrażanie znaczących reform strukturalnych,
które bezpośrednio pociągają za sobą poprawę finansów
publicznych w długim okresie, w tym poprzez trwałe zwiększenie
wzrostu potencjalnego [...]”. Treść tego artykułu
przytoczono bardziej szczegółowo w ramce Ramy prawne w sekcji 3.1.
poniżej. W ramach części zapobiegawczej paktu
niektóre inwestycje uznane za równoważne znaczącym reformom
strukturalnym mogą, pod pewnymi warunkami, uzasadniać tymczasowe
odstępstwo od średniookresowego celu budżetowego danego
państwa członkowskiego lub od prowadzącej do niego
ścieżki korekty budżetowej. Komisja przedstawiła już w
przeszłości pierwsze wytyczne dotyczące sposobu stosowania tych
przepisów w odniesieniu do inwestycji publicznych mających korzystne,
bezpośrednie i weryfikowalne długoterminowe skutki
budżetowe jeśli chodzi o wzrost gospodarczy i stabilność
finansów publicznych[14]. Niniejszy
komunikat precyzuje i formalizuje te wytyczne (określane powszechnie jako
„klauzula inwestycyjna”), tak by lepiej uwzględnić sytuację poszczególnych
państw zgodnie z treścią i przesłaniem paktu.
Każde państwo członkowskie będzie mogło odtąd
skorzystać z „klauzuli inwestycyjnej”, pod warunkiem że
spełnione są następujące warunki: (i) jego
stopa wzrostu PKB ma wartość ujemną lub jego PKB utrzymuje
się znacznie poniżej swojej wartości potencjalnej (co prowadzi do ujemnej luki produktowej
przekraczającej 1,5 % PKB); (ii) odstępstwo
od średniookresowego celu budżetowego lub prowadzącej do niego
uzgodnionej ścieżki korekty budżetowej nie powoduje
przekroczenia wynoszącej 3 % PKB wartości odniesienia dla deficytu
i zachowany jest odpowiedni margines bezpieczeństwa; (iii) odstępstwo jest związane
z krajowymi wydatkami na projekty współfinansowane przez UE w ramach
polityki strukturalnej i polityki spójności[15], sieci transeuropejskich i instrumentu „Łącząc
Europę”, oraz z krajowym współfinansowaniem projektów
inwestycyjnych finansowanych jednocześnie przez EFIS, mających
korzystne, bezpośrednie i weryfikowalne długoterminowe skutki
budżetowe; (iv) współfinansowane wydatki nie
powinny zastępować inwestycji finansowanych na szczeblu
krajowym, tak by inwestycje publiczne ogółem nie zmniejszyły
się; (v) dane
państwo członkowskie ma obowiązek skompensować tymczasowe
odstępstwo, a średniookresowy cel budżetowy musi
zostać osiągnięty w czteroletnim okresie, jaki obejmuje
jego aktualny program stabilności lub program konwergencji. W porównaniu z poprzednimi wytycznymi oznacza to,
że Komisja będzie stosować „klauzulę inwestycyjną”
niezależnie od sytuacji gospodarczej strefy euro lub całej UE, tak
aby powiązać jej stosowanie jedynie z warunkami koniunkturalnymi
występującymi w poszczególnych państwach
członkowskich. Umożliwienie państwom członkowskim
skorzystania z tej klauzuli w sytuacji, gdy ich stopa wzrostu gospodarczego ma
wartość ujemną lub ich produkcja jest znacznie niższa od swojej
wartości potencjalnej, pozwoli na stosowanie tej klauzuli w szerszym
zakresie niż miało to miejsce w przeszłości oraz w sposób
lepiej odzwierciedlający specyficzną sytuację poszczególnych
państw[16]. Podsumowanie dotyczące„klauzuli inwestycyjnej” w ramach części zapobiegawczej paktu Państwa członkowskie objęte częścią zapobiegawczą paktu mogą – na potrzeby ułatwienia inwestycji – tymczasowo odstąpić od swojego średniookresowego celu budżetowego lub prowadzącej do niego ścieżki korekty budżetowej, pod warunkiem że: ich stopa wzrostu PKB ma wartość ujemną lub ich PKB utrzymuje się znacznie poniżej swojej wartości potencjalnej; odstępstwo nie prowadzi do przekroczenia wynoszącej 3 % PKB wartości odniesienia dla deficytu i zachowany jest odpowiedni margines bezpieczeństwa; poziom inwestycji wskutek odstępstwa faktycznie wzrasta; odstępstwo jest kompensowane w okresie objętym aktualnym programem stabilności lub programem konwergencji państwa członkowskiego. Do kwalifikowalnych inwestycji należą wydatki krajowe poniesione na projekty współfinansowane przez UE w ramach polityki strukturalnej i polityki spójności, sieci transeuropejskich i instrumentu „Łącząc Europę” oraz krajowe współfinansowanie projektów finansowanych jednocześnie przez Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych.
3. Wyjaśnienia dotyczące
reform strukturalnych
3.1. Reformy strukturalne w ramach części
zapobiegawczej paktu
Ramy prawne Artykuł 5 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 określa sposób, w jaki państwa członkowskie powinny dążyć do uzyskania stabilnej sytuacji budżetowej. W szczególności artykuł ten stanowi: „[...]Określając ścieżkę dostosowawczą prowadzącą do średniookresowego celu budżetowego dla państw członkowskich, które takiego celu jeszcze nie osiągnęły, i dopuszczając czasowe odstąpienie od tego celu w przypadku państw członkowskich, które cel ten już osiągnęły, pod warunkiem że zachowany jest odpowiedni margines bezpieczeństwa zapewniający przestrzeganie wartości odniesienia dla deficytu i że oczekuje się powrotu salda sektora instytucji rządowych i samorządowych do średniookresowego celu budżetowego w okresie objętym programem, Rada i Komisja biorą pod uwagę wdrażanie znaczących reform strukturalnych, które bezpośrednio pociągają za sobą poprawę finansów publicznych w długim okresie, w tym poprzez trwałe zwiększenie wzrostu potencjalnego, a w związku z tym reform, mających możliwy do zweryfikowania wpływ na długookresową stabilność finansów publicznych. Szczególną uwagę zwraca się na reformy emerytalne wprowadzające system wielofilarowy, w tym obowiązkowy filar kapitałowy. Państwom członkowskim wdrażającym takie reformy zezwala się na odstępstwo od ścieżki dostosowawczej prowadzącej do ich średniookresowego celu budżetowego lub od samego celu, przy czym odstępstwo to odzwierciedla kwotę bezpośredniego dodatkowego wpływu reformy na saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych – pod warunkiem zachowania odpowiedniego marginesu bezpieczeństwa zapewniającego przestrzeganie wartości odniesienia dla deficytu”. Artykuł 9 tego rozporządzenia zawiera tę samą zasadę w odniesieniu do państw członkowskich spoza strefy euro. W
niniejszej sekcji przedstawiono wytyczne na temat możliwego sposobu
uwzględniania reform strukturalnych w ramach części naprawczej
paktu, tj. tzw. „klauzulę reform strukturalnych”[17].
Zgodnie
z obowiązującymi postanowieniami paktu państwa
członkowskie, które wdrażają znaczące reformy strukturalne,
mogą tymczasowo odstąpić od swojego średniookresowego celu
budżetowego lub prowadzącej do niego ścieżki korekty
budżetowej. Pozwala im to na uwzględnienie krótkoterminowych kosztów
wdrażania reform strukturalnych, które będą miały korzystne
skutki dla budżetu w długim okresie, w tym poprzez zwiększenie
potencjalnego, trwałego wzrostu gospodarczego. „Reformy
strukturalne”, które mogą zostać uwzględnione w ramach
paktu Aby
umożliwić pełne zastosowanie „klauzuli reform strukturalnych”,
jej podstawą muszą być jasno określone zasady
dotyczące kwalifikowalności takich reform. W swojej ocenie Komisja będzie
stosowała przedstawione poniżej kryteria. (i) Reformy
muszą być znaczące. Niektóre indywidualne reformy, takie
jak reforma emerytalna, mogą mieć znaczące korzystne skutki dla
wzrostu gospodarczego i długoterminowej
stabilności finansów publicznych, ale również dobrze opracowane,
kompleksowe pakiety reform, których celem jest wyeliminowanie
słabości strukturalnych, mogą mieć znaczący pozytywny
wpływ. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy reformy
uzupełniają się wzajemnie poprzez wybór odpowiedniej kombinacji
polityki oraz odpowiednią kolejność ich wdrażania. (ii) Reformy
muszą mieć bezpośrednie długoterminowe korzystne skutki
budżetowe, w tym poprzez zwiększenie potencjalnego,
trwałego wzrostu gospodarczego, a tym samym weryfikowalne skutki dla
długoterminowej stabilności finansów publicznych. Skutki w postaci stabilizacji finansów publicznych mogą
wynikać zarówno z osiąganych przez reformy bezpośrednich
oszczędności budżetowych (np. dotyczących systemu
emerytalnego lub systemu opieki
zdrowotnej), jak i ze wzrostu dochodów w średnim lub długim okresie powodowanego
przez zwiększenie wydajności gospodarki i wzrost produktu
potencjalnego (np. z powodu zmniejszenia bezrobocia strukturalnego lub
zwiększenia wskaźników zatrudnienia) lub z kombinacji tych dwóch
rodzajów skutków[18].
(iii) Reformy
muszą zostać w pełni wdrożone. Oczywiste
jest, że wszystkie reformy powinny zostać uchwalone przed uznaniem
ich za kwalifikowalne na potrzeby klauzuli, nie ulega jednak również
wątpliwości, że faktyczne wdrożenie przyjętych reform
wymaga czasu i może ulec opóźnieniu lub napotkać trudności.
W związku z tym powstaje kwestia wprowadzenia
solidnych zabezpieczeń przed ryzykiem niezrealizowania reform. Pakt nie
obejmuje narzędzi monitorowania wdrożenia reform strukturalnych,
jednak ramy prawne, w których funkcjonuje pakt – w szczególności
europejski semestr i nowa procedura dotycząca nadmiernego zakłócenia
równowagi[19] – pozwalają Komisji i Radzie na ocenę wyzwań i
zakłóceń równowagi wymagających podjęcia reform
strukturalnych, oraz na monitorowanie działań podjętych przez
państwa członkowskie. Uruchomienie
„klauzuli
reform strukturalnych” Komisja
uzna kryterium dotyczące wdrożenia reform za spełnione ex
ante, jeżeli: § państwo
członkowskie przedstawia – na przykład w ramach krajowego programu
reform publikowanego wraz z programem stabilności lub programem
konwergencji –kompleksowy i szczegółowy średnioterminowy plan reform
strukturalnych, który zawiera jasno określone środki oraz wiarygodny
harmonogram ich przyjęcia i przeprowadzenia. Wdrażanie reform
będzie ściśle monitorowane w ramach europejskiego semestru; § państwo
członkowskie objęte procedurą dotyczącą nadmiernego
zakłócenia równowagi przedstawia (w ramach tej procedury) plan
działań naprawczych, w którym zawarte są niezbędne
informacje. Wdrażanie reform będzie monitorowane w ramach tej
procedury. W
obydwu przypadkach państwa członkowskie będą musiały
przedstawiać szczegółową i przejrzystą
dokumentację oraz dane ilościowe dotyczące reform, zarówno pod
względem ich skutków dla budżetu w średnim okresie, jak i dla
potencjalnego wzrostu. Informacje te muszą obejmować również
harmonogram wdrażania reform. Stosowanie„klauzuli
reform strukturalnych” Metodyka
umożliwiająca uzględnienie w ramach części
zapobiegawczej paktu szczególnego przypadku reform emerytalnych
przewidujących wprowadzenie wielofilarowego systemu obejmującego
obowiązkowy filar kapitałowy określona jest w art. 5
rozporządzenia (WE) nr 1466/97 (zob. ramka na początku
niniejszej sekcji)[20]. W przypadku innych reform strukturalnych Komisja będzie
się opierać na informacjach zawartych w specjalnym planie reform
strukturalnych (lub planie działań naprawczych). W takim
przypadku Komisja zaleci przedłużenie
kwalifikującemu się państwu członkowskiemu terminu na
osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego,
zezwalając tym samym na tymczasowe odstępstwo od prowadzącej do
niego ścieżki strukturalnej korekty budżetowej lub na tymczasowe
odstępstwo od średniookresowego celu budżetowego w przypadku
państw członkowskich, które już go osiągnęły, pod
warunkiem że: (i) reformy spełniają
powyższe kryteria; (ii) tymczasowe
odstępstwo nie przekracza 0,5 % PKB, a średniookresowy cel
budżetowy zostanie osiągnięty w ciągu czteroletniego okresu
objętego programem stabilności lub programem konwergencji z roku, w
którym klauzula ta została uruchomiona; (iii) nieustannie
utrzymywany jest odpowiedni margines bezpieczeństwa, tak aby
odstępstwo od średniookresowego celu budżetowego lub
uzgodnionej, prowadzącej do niego ścieżki korekty
budżetowej nie prowadziło do przekroczenia wynoszącej
3 % PKB wartości odniesienia dla deficytu. W
przypadku gdy dane państwo członkowskie nie wdraża uzgodnionych
reform, tymczasowe odstępstwo od średniookresowego celu budżetowego
lub od prowadzącej do niego ścieżki korekty budżetowej
nie będzie już uważane za uzasadnione. Jeżeli
niewdrożenie reform skutkuje znacznym odstępstwem od
średniookresowego celu budżetowego lub od prowadzącej do niego
ścieżki korekty budżetowej, Komisja zastosuje procedurę
przewidzianą w art. 6 ust. 2 i art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE)
nr 1466/97. Oznacza to, że Komisja skieruje do danego państwa
członkowskiego ostrzeżenie, a następnie przedłoży
wniosek dotyczący zalecenia Rady, w celu zapewnienia, aby to państwo
członkowskie podjęło w ciągu pięciu miesięcy odpowiednie
środki polityczne mające na celu zaradzenie temu odstępstwu. W
przypadku państw członkowskich strefy euro przeciągające
się niewdrażanie reform może skutkować nałożeniem
obowiązku złożenia depozytu oprocentowanego[21].
Podsumowanie dotyczące „klauzuli reform strukturalnych” w ramach części zapobiegawczej paktu W ramach części zapobiegawczej paktu Komisja uwzględni pozytywne skutki reform strukturalnych dla budżetu, pod warunkiem że takie reformy: (i) są znaczące; (ii) przynoszą weryfikowalne, bezpośrednie długoterminowe korzystne skutki budżetowe, w tym poprzez zwiększenie potencjalnego, trwałego wzrostu, oraz (iii) zostały w pełni wdrożone. Aby reformy mogły zostać uwzględnione przed ich wdrożeniem, państwa członkowskie będą musiały przedstawić specjalny plan reform strukturalnych zawierający szczegółowe i możliwe do zweryfikowania informacje, jak również wiarygodny harmonogram ich przyjęcia i przeprowadzenia. Przed wydaniem zalecenia w sprawie dopuszczenia tymczasowego odstępstwa od średniookresowego celu budżetowego lub prowadzącej do niego ścieżki Komisja dokona oceny danego planu reform. Komisja będzie ściśle monitorowała wdrażanie reform. W przypadku ich niewdrożenia Komisja podejmie odpowiednie działania.
3.2. Reformy strukturalne w ramach
części naprawczej paktu
Ramy prawne Artykuł 2 rozporządzenia (WE) nr 1467/97 stanowi: „[...] Opracowując sprawozdanie na mocy art. 126 ust. 3 Traktatu [tj. w przypadku gdy państwo członkowskie nie spełnia kryterium długu lub deficytu bądź obydwu tych kryteriów], Komisja bierze pod uwagę wszystkie istotne czynniki wskazane w tym artykule, o ile znacząco wpływają one na ocenę spełniania kryteriów deficytu i długu przez dane państwo członkowskie. Sprawozdanie należycie odzwierciedla: a) rozwój sytuacji gospodarczej w średnim okresie [...]; b) rozwój sytuacji budżetowej w średnim okresie, w tym w szczególności dotychczasowe osiągnięcia państwa w realizacji średniookresowego celu budżetowego, poziom salda pierwotnego i kształtowanie się wydatków pierwotnych, zarówno bieżących, jak i kapitałowych, wdrażanie polityk w ramach zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania, wdrażanie polityk w ramach wspólnej unijnej strategii na rzecz wzrostu gospodarczego oraz ogólną jakość finansów publicznych, w szczególności skuteczność krajowych ram budżetowych; c) zmiany długu publicznego w średnim okresie [...]. Komisja uwzględnia należycie i wyraźnie wszelkie inne czynniki, które w opinii danego państwa członkowskiego mają znaczenie dla wyczerpującej oceny zgodności z kryteriami deficytu i długu i które państwo członkowskie przedstawiło Radzie i Komisji [...]. Rada i Komisja dokonują zrównoważonej oceny ogólnej wszystkich istotnych czynników [...]. Podczas oceny spełniania kryterium deficytu, jeśli relacja długu publicznego do PKB przekracza wartość odniesienia, czynniki te uwzględnia się przy podejmowaniu kroków prowadzących do decyzji w sprawie istnienia nadmiernego deficytu, o których mowa w art. 126 ust. 4, 5 i 6 TFUE, wyłącznie wtedy, gdy całkowicie spełniony jest podwójny warunek zawarty w nadrzędnej zasadzie stanowiącej, że przed uwzględnieniem tych istotnych czynników deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych pozostaje bliski wartości odniesienia, a przekroczenie wartości odniesienia ma charakter tymczasowy [...]. Jeżeli Rada podjęła [...] decyzję o istnieniu nadmiernego deficytu w danym państwie członkowskim, Rada i Komisja uwzględniają, w kolejnych proceduralnych krokach tego artykułu TFUE, istotne czynniki wymienione w ust. 3 niniejszego artykułu [...], w szczególności podczas ustalania terminu korekty nadmiernego deficytu i przy ewentualnym jego przedłużaniu.[...]”. Głównym
celem części naprawczej paktu jest zapewnienie szybkiej korekty
nadmiernych deficytów. Właściwe postanowienia nie obejmują
szczegółowych przepisów dotyczących uwzględniania reform
strukturalnych (lub inwestycji) przy dokonywaniu oceny, czy państwo
członkowskie podjęło skuteczne działania w odpowiedzi na
zalecenia Rady dotyczące skorygowania nadmiernego deficytu. Reformy
strukturalne zajmują jednak istotne miejsce w części
naprawczej paktu, podczas podejmowania decyzji o poszczególnych krokach
w ramach procedury nadmiernego deficytu[22].
Po
pierwsze, przy ocenie, czy należy wszcząć procedurę
nadmiernego deficytu wobec danego państwa członkowskiego, Komisja
szczegółowo analizuje wszystkie istotne średniookresowe zmiany
sytuacji gospodarczej, budżetowej oraz poziomu zadłużenia.
Wspomniane „istotne czynniki” obejmują wdrożenie reform
strukturalnych w kontekście europejskiego semestru, na przykład
w ramach procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi.
Komisja uznaje niewdrożenie reform strukturalnych za istotny czynnik
obciążający. Po
drugie, istotne czynniki są również uwzględniane podczas
ustalania terminu korekty nadmiernego deficytu. Wprawdzie korekty nadmiernego
deficytu oczekuje się w roku następującym po jego stwierdzeniu,
wdrażanie znaczących reform strukturalnych stanowi jednak kluczowy
czynnik uwzględniany przy ustalaniu zamiast tego wieloletniej
ścieżki korekty nadmiernego deficytu. Aby
przepis ten mógł być stosowany w przypadku reform nie w pełni
wdrożonych, Komisja będzie uznawać, że mogą one
zostać uwzględnione ex ante, pod warunkiem że
państwo członkowskie przedstawi specjalny plan reform strukturalnych
przyjęty przez rząd lub parlament krajowy, zawierający
szczegółowe i możliwe do zweryfikowania informacje, a także
wiarygodny harmonogram ich wdrożenia i przeprowadzenia, na tych samych
warunkach jak w przypadku uruchomienia „klauzuli reform strukturalnych”
opisanej w sekcji 3.1. Pozostaje to bez uszczerbku dla minimalnej
rocznej korekty o 0,5 % PKB, rozumianej jako punkt odniesienia
określony w art. 3 ust. 4 rozporządzenia (WE)
nr 1467/97. W
przypadku gdy dane państwo członkowskie nie będzie wdrażało
uzgodnionych reform, Komisja uzna to – przy ocenie podjęcia skutecznych
działań w odpowiedzi na zalecenie wydane w ramach procedury
nadmiernego deficytu i przy wyznaczaniu terminu korekty nadmiernego deficytu –
za czynnik obciążający. Niepodjęcie skutecznych
działań będzie prowadziło do podjęcia kolejnych kroków
w ramach procedury nadmiernego deficytu i ewentualnego zawieszenia
płatności lub zobowiązań z europejskich funduszy
strukturalnych i inwestycyjnych[23].
W odniesieniu do państw członkowskich strefy euro oznacza to, że
Komisja skieruje do Rady wniosek w sprawie nałożenia grzywny[24]. Po
trzecie, w momencie zamknięcia procedury nadmiernego deficytu Komisja w
należyty sposób uwzględnia, w stosownych przypadkach,
bezpośrednie koszty reform emerytalnych wprowadzających system
wielofilarowy, obejmujący obowiązkowy filar kapitałowy.
Konkretnie przekłada się to na możliwość
zamknięcia procedury nadmiernego deficytu nawet jeżeli deficyt
przekracza 3 % PKB, pod warunkiem że przekroczenie to w całości
wynika z kosztów wdrożenia reformy emerytalnej, a deficyt znacznie i
trwale się zmniejszył i osiągnął poziom bliski
wartości odniesienia. Podsumowanie dotyczące reform strukturalnych w ramach części naprawczej paktu Przy opracowywaniu wniosku dotyczącego zalecenia w sprawie wyznaczenia terminu korekty nadmiernego deficytu lub przedłużenia tego terminu Komisja uwzględni również istnienie specjalnego planu reform strukturalnych, zawierającego szczegółowe i możliwe do zweryfikowania informacje, a także wiarygodny harmonogram przyjęcia i przeprowadzenia reform. Komisja będzie ściśle monitorowała wdrażanie reform. W przypadku ich niewdrożenia Komisja podejmie odpowiednie działania.
4. Wyjaśnienia
dotyczące warunków koniunkturalnych
4.1. Dostosowanie wysiłku
fiskalnego w trakcie cyklu koniunkturalnego w ramach części
zapobiegawczej paktu
Ramy prawne Artykuł 5 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 określa sposób, w jaki państwa członkowskie powinny dążyć do uzyskania stabilnej sytuacji budżetowej. W szczególności art. 5 stanowi: „[...] Oceniając ścieżkę dostosowawczą prowadzącą do średniookresowego celu budżetowego, Rada i Komisja badają, czy dane państwo członkowskie realizuje wymaganą do osiągnięcia tego celu roczną korektę salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe, przyjmując 0,5 % PKB jako punkt odniesienia dla tej korekty W odniesieniu do państw członkowskich o poziomie długu przekraczającym 60 % PKB lub z istotnym ryzykiem dotyczącym długookresowej zdolności do obsługi długu, Rada i Komisja badają, czy roczna korekta salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe, przekracza wartość 0,5 % PKB. Rada i Komisja biorą pod uwagę, czy w okresach dobrej koniunktury podejmowany jest większy wysiłek dostosowawczy, podczas gdy wysiłek ten może być bardziej ograniczony w okresach złej koniunktury. Należy w szczególności uwzględnić nadzwyczajne dochody i nadzwyczajne ubytki w tych dochodach”. W
celu dokonania – w przypadku każdego państwa członkowskiego –
oceny ścieżki dostosowawczej odpowiedniej dla osiągnięcia
przez nie swojego średniookresowego celu budżetowego zgodnie z paktem
należy odpowiednio uwzględnić jego sytuację
gospodarczą i warunki w zakresie długoterminowej
stabilności. Zasadniczo od państw członkowskich, które nie
osiągnęły jeszcze swojego średniookresowego celu
budżetowego, wymaga się osiągnięcia, jako punkt
odniesienia, corocznej poprawy salda strukturalnego o 0,5 % PKB. Zgodnie z
przepisami Komisja musi wziąć pod uwagę, czy w okresach dobrej
koniunktury podejmowany jest większy wysiłek dostosowawczy, podczas
gdy w okresach słabej koniunktury wysiłek ten może być
bardziej ograniczony. Komisja
opracowała więc matrycę (zob. załącznik 2), która
wyjaśnia i precyzuje wymogi w zakresie korekty budżetowej
określone w części zapobiegawczej paktu. Matryca ta jest
symetryczna i dokonuje rozróżnienia między większym
wysiłkiem fiskalnym, który należy podjąć w okresie dobrej
koniunktury, a mniejszym wysiłkiem fiskalnym wymaganym w okresie
trudności gospodarczych. Powinno to umożliwić lepsze
odzwierciedlenie warunków koniunkturalnych. Powinno to również
umożliwić rozłożenie wymaganego wysiłku fiskalnego w
czasie i uniknięcie niepotrzebnych przerw w konsolidacji w związku ze
zmianami sytuacji gospodarczej. Podsumowanie dotyczące dostosowania wysiłku fiskalnego w trakcie cyklu koniunkturalnego w ramach części zapobiegawczej paktu Od teraz Komisja będzie stosować matrycę (przedstawioną w załączniku 2) w celu określenia odpowiedniej korekty budżetowej i lepszego uwzględnienia warunków koniunkturalnych poszczególnych państw członkowskich w ramach części zapobiegawczej paktu.
4.2. Uwzględnienie
nieoczekiwanego spadku aktywności gospodarczej w ramach części
naprawczej paktu
Ramy prawne Pakt przewiduje sposób postępowania w przypadku wystąpienia nieoczekiwanych, niekorzystnych warunków gospodarczych na szczeblu państw członkowskich objętych częścią naprawczą paktu. Artykuł 3 rozporządzenia (WE) nr 1467/97 stanowi, że Rada – po stwierdzeniu istnienia nadmiernego deficytu – wydaje zalecenie w sprawie podjęcia skutecznych działań, określające termin skorygowania nadmiernego deficytu i roczne cele budżetowe dla danego państwa członkowskiego. Dane państwo członkowskie ma obowiązek podjęcia w tym celu skutecznych działań w terminie wyznaczonym przez Radę. W szczególności art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1467/97 stanowi: „W przypadku gdy podjęto skuteczne działania zgodnie z zaleceniem wydanym na mocy art. 126 ust. 7 TFUE, lecz po przyjęciu zalecenia wystąpią nieprzewidziane niekorzystne zdarzenia gospodarcze, niosące poważne negatywne konsekwencje dla finansów publicznych, Rada, działając na zalecenie Komisji, może podjąć decyzję o wydaniu zmienionego zalecenia na mocy art. 126 ust. 7 TFUE. Zmienione zalecenie, uwzględniające istotne czynniki, o których mowa w art. 2 ust. 3 niniejszego rozporządzenia, może w szczególności przesunąć termin skorygowania nadmiernego deficytu zasadniczo o jeden rok. […]”. Uznając,
że należy dokonać rozróżnienia pomiędzy
działaniami na rzecz konsolidacji budżetowej i wynikami tej
konsolidacji, na które to wyniki często wpływ ma rozwój sytuacji
pozostający poza kontrolą zainteresowanych organów, przepisy
przewidują możliwość uwzględnienia nieoczekiwanego
pogorszenia sytuacji gospodarczej. Jeżeli
dane państwo podjęło skuteczne działania w postaci poczynienia
strukturalnych wysiłków fiskalnych zalecanych przez Radę,
państwu temu można przedłużyć termin korekty
nadmiernego deficytu nominalnego bez nałożenia sankcji finansowych (w
przypadku państw członkowskich strefy euro) lub zawieszenia
płatności/zobowiązań z europejskich funduszy strukturalnych
i inwestycyjnych (w przypadku wszystkich państw członkowskich)[25].
Komisja
opracowała systematyczne podejście do oceny czynionych przez
państwa, wymaganych od nich strukturalnych wysiłków fiskalnych, które
zostało niedawno zatwierdzone przez Radę[26]. Ułatwia
ono oddzielenie w jak największym stopniu zmian sytuacji budżetowej,
co do których można zakładać, że pozostają pod kontrolą
rządu, od tych zmian, które można przypisać nieoczekiwanemu
spadkowi aktywności gospodarczej. Podsumowanie dotyczące uwzględniania cyklu koniunkturalnego w ramach części naprawczej paktu Komisja nadal będzie oceniać podjęcie skutecznych działań w ramach części naprawczej paktu na podstawie pomiaru strukturalnych wysiłków fiskalnych, z wyłączeniem tych zmian sytuacji budżetowej, które pozostają poza kontrolą rządów.
4.3. Znaczne pogorszenie
koniunktury gospodarczej w strefie euro lub w całej Unii
Ramy prawne Pakt przewiduje sposób postępowania w przypadku wystąpienia wyjątkowo niekorzystnych warunków gospodarczych na poziomie UE lub strefy euro, zarówno w zapobiegawczej, jak i naprawczej części paktu. Część zapobiegawcza Jak wyjaśniono w ramkach Ramy prawne w sekcjach 2.1.1., 3.1. i 4.1., Rada analizuje, czy państwa członkowskie objęte częścią zapobiegawczą paktu podjęły wystarczające środki w celu osiągnięcia swojego średniookresowego celu budżetowego w danym cyklu koniunkturalnym. W tym kontekście Rada należycie uwzględnia istotne czynniki i wdrożenie reform strukturalnych. Ponadto art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 dotyczy wystąpienia niekorzystnych, nadzwyczajnych warunków gospodarczych. W szczególności art. 5 stanowi: „[...] W przypadku nadzwyczajnego i niezależnego od danego państwa członkowskiego zdarzenia, które wywiera istotny wpływ na saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych, lub w okresach znacznego pogorszenia koniunktury gospodarczej w strefie euro lub w całej Unii państwom członkowskim można zezwolić na czasowe odstępstwo od ścieżki dostosowawczej prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego, o której mowa w akapicie trzecim, pod warunkiem że nie zagraża to stabilności finansów publicznych w średnim okresie. […]”. Część naprawcza Jak wyjaśniono w ramkach Ramy prawne w sekcjach 2.1. i 4.2., art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1467/97 stanowi, że Rada – po stwierdzeniu istnienia nadmiernego deficytu – wydaje zalecenie w sprawie podjęcia skutecznych działań, określające termin skorygowania nadmiernego deficytu i roczne cele budżetowe dla danego państwa członkowskiego. Dane państwo członkowskie ma obowiązek podjęcia w tym celu skutecznych działań w terminie wyznaczonym przez Radę. Artykuł 3 przewiduje również uwzględnianie możliwości wystąpienia wyjątkowo niekorzystnych warunków gospodarczych. W szczególności art. 3 stanowi: „[…] W przypadku znacznego pogorszenia koniunktury gospodarczej w strefie euro lub w całej Unii Rada może również, na podstawie zalecenia Komisji, podjąć decyzję o przyjęciu zmienionego zalecenia na mocy art. 126 ust. 7 TFUE, pod warunkiem że nie zagraża to stabilności finansów publicznych w średnim okresie”. Od
2011 r. pakt przewiduje, że w przypadku znacznego pogorszenia koniunktury
gospodarczej w strefie euro lub całej Unii tempo konsolidacji
budżetowej może zostać dostosowane we wszystkich państwach
członkowskich, pod warunkiem że nie zagraża to stabilności
budżetowej w średnim okresie. Do
tej pory nie skorzystano jeszcze z tego przepisu – mimo iż de facto
odpowiada on logice, jaką kierowano się podczas kryzysu finansowego w
2008 r., kiedy to dostosowano skalę korekty w przypadku szeregu
państw członkowskich. Zastosowanie tego przepisu nie oznaczałoby
wstrzymania procesu dokonywania korekty budżetowej, ale raczej przeformułowanie
ścieżki dostosowawczej w odniesieniu do poszczególnych państw
członkowskich, zarówno pod względem skali wysiłku
dostosowawczego, jak i terminów osiągnięcia celów budżetowych,
tak aby uwzględnić nadzwyczajne okoliczności w postaci znacznego
pogorszenia koniunktury gospodarczej w strefie euro lub w całej Unii.
Stosowanie tego przepisu powinno zostać ograniczone do wyjątkowych, wyraźnie
określonych sytuacji w celu ograniczenia ryzyka wystąpienia
pokusy nadużycia. Podsumowanie dotyczące znacznego
pogorszenia koniunktury gospodarczej Komisja uważa, że
postanowienia paktu dotyczące postępowania w przypadku znacznego
pogorszenia koniunktury gospodarczej w strefie euro lub w całej UE powinny
być stosowane, gdy jest to konieczne.
5. Wniosek
Niniejszy komunikat wyjaśniający zawiera
dodatkowe wytyczne dotyczące sposobu, w jaki Komisja będzie
korzystała ze swobody interpretacji, którą dysponuje w stosowaniu
obowiązujących postanowień paktu stabilności i wzrostu. Komisja będzie stosować niniejsze wytyczne
ze skutkiem natychmiastowym. Komisja nawiąże kontakt z państwami
członkowskimi i Radą, tak by zapewnić wszelkie niezbędne
wyjaśnienia z odpowiednim wyprzedzeniem przed zbliżającymi
się terminami, w szczególności przedstawienia programów
stabilności lub programów konwergencji oraz krajowych programów reform,
przypadającym wiosną 2015 r. Komisja przekaże również niniejszy
komunikat Parlamentowi Europejskiemu. Niniejszy komunikat wyjaśnia państwom
członkowskim, jak zapewnić, aby wspólne ramy polityki budżetowej
sprzyjały realizacji unijnego programu na rzecz zatrudnienia i wzrostu
gospodarczego, w szczególności w odniesieniu do inwestycji i reform
strukturalnych, a jednocześnie lepiej odzwierciedlały warunki
koniunkturalne w poszczególnych państwach członkowskich. Nie zastępuje on jednak
obowiązujących postanowień paktu ani potrzeby oceny przez
Komisję i Radę ogólnej sytuacji gospodarczo-budżetowej
poszczególnych państw członkowskich, strefy euro i całej UE,
zgodnie z duchem Traktatu i jego ogólnym celem, jakim jest zapewnienie dobrej
kondycji finansów publicznych. Ponadto istnieją odpowiednie zabezpieczenia
i warunki w celu zapewnienia optymalnego wykorzystania elastyczności
przewidzianej w ramach obowiązujących reguł, gwarantując
jednocześnie utrzymanie ich wiarygodności i skuteczności w
zapewnianiu odpowiedzialnej polityki budżetowej. Oprócz niniejszego komunikatu Komisja będzie
również współpracować z zainteresowanymi stronami na wszystkich
szczeblach w celu określenia dalszych kroków w kierunku zapewnienia
ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej oraz postępów w
pogłębianiu unii gospodarczej i walutowej. Zgodnie z ustaleniami Rady Europejskiej
przewodniczący Komisji, w ścisłej współpracy z przewodniczącym
szczytu państw strefy euro, przewodniczącym Eurogrupy oraz prezesem
Europejskiego Banku Centralnego, przedstawi sprawozdanie dotyczące tych
kwestii na posiedzeniu Rady Europejskiej w czerwcu 2015 r. W swoim programie
prac na rok 2015 [27]
Komisja zobowiązała się również do opracowania wniosków w
sprawie dalszych kroków w kierunku wspólnie wykonywanej suwerenności
w zakresie zarządzania gospodarczego.
Załącznik 1 - Statystyczne
ujęcie wkładów
w odniesieniu do Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych
Poniżej
znajdują się przykłady ilustrujące, w jaki sposób
różne rodzaje wkładów mogą być ujmowane statystycznie przez
Eurostat. Ujęcie statystyczne stanowi odrębny krok i pozostaje bez
wpływu na ocenę takich wkładów przez Komisję na podstawie
odpowiednich postanowień paktu stabilności i wzrostu. Przykład
1. Wkłady pieniężne państw członkowskich na
poziomie funduszu Do czasu
wprowadzenia szczegółowych rozwiązań prawnych i ustaleń
dotyczących zarządzania funduszem nie można z całą
pewnością stwierdzić, czy wkłady pieniężne państw
członkowskich na rzecz EFIS będą miały wpływ na dane
statystyczne dotyczące poziomu ich deficytu. Jeśli państwo
członkowskie nie posiada środków na wniesienie takich wkładów i
zaciągnie w tym celu pożyczkę, doprowadzi to zwiększenia
długu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Przykład
2. Udzielanie gwarancji przez państwa członkowskie na poziomie
funduszu W przypadku
gdy państwo członkowskie udziela gwarancji na rzecz EFIS, nie powinna
ona mieć natychmiastowego wpływu na deficyt lub dług do momentu
uruchomienia takiej gwarancji; w razie jej uruchomienia wpływ ten
ogranicza się do kwoty wypłaconej z tytułu gwarancji. Przykład
3. Współfinansowanie indywidualnych projektów przez państwa
członkowskie Bezpośrednie
wkłady państw członkowskich na rzecz projektów, w tym platform
inwestycyjnych, mogą przybierać różne formy, jak np.
udziały kapitałowe, pożyczki, gwarancje itp. Ujęcie
statystyczne będzie zależało od rodzaju instrumentu: § W przypadku gwarancji
podstawą ujęcia statystycznego będą te same zasady co
w przykładzie 2. § W przypadku udziału
kapitałowego ujęcie statystyczne będzie zależeć od
tego, czy można się spodziewać rynkowej stopy zwrotu (podobnej
do tej, jaką uzyskałby inwestor prywatny). W takim przypadku
wniesienie wkładu nie będzie miało wpływu na poziom deficytu.
Wkład taki może mieć jednak wpływ na poziom długu,
jeżeli zostanie sfinansowany z pożyczki zaciągniętej przez sektor
instytucji rządowych i samorządowych. § W przypadku pożyczek
wniesienie wkładu pozostanie bez wpływu na deficyt, o ile nie
pojawią się dowody na to, że pożyczka nie zostanie
spłacona. Wkład taki może mieć jednak wpływ na poziom
długu, jeżeli zostanie sfinansowany z pożyczki
zaciągniętej przez sektor instytucji rządowych i
samorządowych. § W przypadku dotacji wniesienie
wkładu będzie miało bezpośredni wpływ na deficyt
i pośredni wpływ na dług, jeżeli zostanie ona
sfinansowana z pożyczki zaciągniętej przez sektor instytucji
rządowych i samorządowych. § Jeżeli państwo
członkowskie korzysta ze środków europejskich funduszy strukturalnych
i inwestycyjnych, część współfinansowana ze
środków krajowych będzie miała wpływ na poziom deficytu.
Wkład taki może mieć wpływ na poziom długu,
jeżeli zostanie sfinansowany z pożyczki zaciągniętej przez sektor
instytucji rządowych i samorządowych. Część
współfinansowana przez Unię Europejską zostanie ujęta jako
transakcja finansowa, a zatem pozostanie bez wpływu na rachunki sektora
instytucji rządowych i samorządowych. Przykład
4. Wkłady za pośrednictwem krajowych banków prorozwojowych Państwo
członkowskie może rozważyć wniesienie wkładu za
pośrednictwem krajowego banku prorozwojowego, zarówno na poziomie EFIS,
jak i na poziomie indywidualnych projektów, w tym platform inwestycyjnych.
Ujęcie statystyczne będzie zależeć przede wszystkim od
tego, czy krajowe banki prorozwojowe są zaliczane do sektora instytucji
rządowych i samorządowych. Jeżeli takie banki są zaliczane
do sektora instytucji rządowych i samorządowych, skutki wkładu
będą takie, jak gdyby same instytucje rządowe i samorządowedokonały
inwestycji. Natomiast jeżeli banki nie są zaliczane do sektora
instytucji rządowych i samorządowych, statystyczne ujęcie
wkładów będzie zależało od tego, czy krajowe banki
prorozwojowe będą dokonywały inwestycji lub wniosiły
wkład na rzecz projektu w imieniu sektora instytucji rządowych i
samorządowych. W przypadku stwierdzenia, że ma to miejsce, operacja
ta zostanie uwzględniona w rachunkach sektora instytucji rządowych
i samorządowych, co oznacza, że środki wydatkowane w
imieniu sektora instytucji rządowych i samorządowychbędą
traktowane jak wydatki tego sektora, a zobowiązania zaciągnięte
w celu uzyskania tych środków będą traktowane jako dług tego
sektora.
Załącznik 2 – Matryca służąca
do ustalania rocznej korekty budżetowej prowadzącej do
średniookresowego celu budżetowego
w ramach części zapobiegawczej paktu
|| || Wymagana roczna korekta budżetowa* || Warunek || Dług poniżej 60 i brak zagrożenia dla stabilności finansów publicznych || Dług powyżej 60 lub zagrożenie dla stabilności finansów publicznych Okres wyjątkowo słabej koniunktury || Realny wzrost <0 lub luka produktowa <-4 || Korekta nie jest wymagana Okres bardzo słabej koniunktury || -4 ≤ luka produktowa <-3 || 0 || 0,25 Okres słabej koniunktury || -3 ≤ luka produktowa <-1,5 || 0 w przypadku wzrostu poniżej wartości potencjalnej; 0,25 w przypadku wzrostu powyżej wartości potencjalnej || 0,25 w przypadku wzrostu poniżej wartości potencjalnej; 0,5 w przypadku wzrostu powyżej wartości potencjalnej Okres normalnej koniunktury || -1,5 ≤ luka produktowa <1,5 || 0,5 || > 0,5 Okres dobrej koniunktury || luka produktowa ≥ 1,5 || >0,5 w przypadku wzrostu poniżej wartości potencjalnej; ≥ 0,75 w przypadku wzrostu powyżej wartości potencjalnej || ≥0,75 w przypadku wzrostu poniżej wartości potencjalnej; ≥ 1 w przypadku wzrostu powyżej wartości potencjalnej * wszystkie
dane liczbowe to punkty procentowe PKB Definicje:
Korekta budżetowa:
poprawa salda budżetowego sektora instytucji rządowych i samorządowych
mierzona w kategoriach strukturalnych (tj. w ujęciu
uwzględniającym zmiany cykliczne z wyłączeniem
działań jednorazowych).
Wartość potencjalna
wzrostu gospodarczego: szacowane tempo wzrostu gospodarczego odnotowywane,
jeżeli gospodarka osiąga swój produkt potencjalny.
Luka produktowa:
różnica pomiędzy rzeczywistą produkcją a produktem
potencjalnym (wyrażona w punktach procentowych w porównaniu z
produktem potencjalnym).
Produkt potencjalny:
zbiorczy wskaźnik zdolności gospodarki do generowania
stałego, nieinflacyjnego produktu.
Objaśnienia: Matryca ta
zapewnia, by państwa członkowskie mogły dostosowywać tempo
swojej korekty budżetowej w trakcie cyklu koniunkturalnego, przy jednoczesnym
uwzględnieniu ich potrzeb w zakresie konsolidacji budżetowej. Im większa jest ich
dodatnia (ujemna) luka produktowa, tym większy (mniejszy) jest wymagany
wysiłek dostosowawczy. Dzięki rozróżnianiu, czy realny PKB
przewyższa potencjalną stopę wzrostu danego państwa, czy
też jest poniżej niej, matryca ta uwzględnia kierunek, w jakim
zmierza dana gospodarka, tzn. czy sytuacja gospodarcza ulega poprawie czy
też pogorszeniu. Większy wysiłek wymagany
jest również w przypadku państw członkowskich o niekorzystnej
ogólnej sytuacji budżetowej, tj. w przypadku zagrożenia
stabilności finansów publicznych lub w przypadku gdy relacja długu do
PKB przekracza określoną w Traktacie wartość odniesienia wynoszącą 60 % PKB. Wszystkie państwa
członkowskie powinny gromadzić oszczędności w okresach
dobrej koniunktury, tak aby zapewnić wystarczającą swobodę
działania tzw. automatycznych stabilizatorów (np. wyższych
wydatków socjalnych i niższych dochodów podatkowych) w okresach
pogorszenia koniunktury gospodarczej. W okresie dobrej koniunktury dzięki
intensyfikacji aktywności gospodarczej dochody państwa rosną, a
wydatki związane z bezrobociem spadają. W związku z tym matryca przewiduje
większą korektę budżetową w przypadku państw
członkowskich, w których odnotowuje się okres dobrej koniunktury,
tzn. wówczas, gdy – według szacunków – ich luka produktowa wynosi
≥ 1,5 %. Jest to szczególnie ważne w przypadku państw
członkowskich, w których występuje zagrożenie stabilności
finansów publicznych lub których relacja długu do PKB przekracza
60 %; takie państwa członkowskie zostałyby zatem
zobowiązane do zapewnienia strukturalnej korekty budżetowej na
poziomie ≥ 0,75 % PKB lub ≥ 1 % PKB,
w zależności od tego, czy dobra koniunktura będzie
ulegała dalszej poprawie, czy też nie. W okresie normalnej
koniunktury, tj. w okresie, w którym luka produktowa mieści się w
przedziale od -1,5 % do +1,5 %, wszystkie państwa członkowskie,
których relacja długu do PKB wynosi poniżej 60 %, byłyby
zobowiązane do podjęcia wysiłku na poziomie 0,5 % PKB, podczas
gdy państwa członkowskie, których poziom długu przekracza 60 %
PKB, musiałyby dokonać korekty o skali przekraczającej 0,5 %
PKB. W okresie słabej
koniunktury, tj. w okresie, w którym luka produktowa mieści się w
przedziale od -3 % do -1,5 %, skala wymaganej korekty byłaby
mniejsza. Wszystkie państwa członkowskie UE, których relacja
długu do PKB wynosi poniżej 60 %, byłyby zobowiązane do podjęcia
wysiłku budżetowego na poziomie 0,25 % PKB w przypadku, gdy ich tempo
wzrostu gospodarczego przekracza wartość potencjalną, natomiast
w przypadku tempa wzrostu poniżej wartości potencjalnej skala ich
korekty budżetowej mogłaby tymczasowo wynieść 0 %. W okresie
bardzo słabej koniunktury, tj. w okresie, w którym luka produktowa
mieści się w przedziale od -4 % do -3 %, skala korekty we
wszystkich państwach członkowskich, których relacja długu do PKB
wynosi poniżej 60 %, mogłaby tymczasowo wynieść 0 %, co
oznacza, że wysiłek fiskalny nie byłby wymagany, podczas gdy
państwa członkowskie, których poziom długu przekracza 60 % PKB,
musiałyby dokonać rocznej korekty na poziomie 0,25 % PKB. W okresie
wyjątkowo słabej koniunktury, tj. w okresie, w którym luka produktowa
przekraczałaby -4 %, lub w którym odnotowywany byłby spadek
realnego PKB, wszystkie państwa członkowskie, niezależnie od
poziomu ich długu, zostałyby tymczasowo zwolnione z obowiązku
podjęcia wysiłku fiskalnego. Wskazane
powyżej progi luki produktowej, tj. -3 % i -4 %,
potwierdzają dane historyczne: od lat 80. XX wieku luki produktowe
państw członkowskich UE przekraczały -4 % tylko w jednym roku
na 20 lat, a -3 % osiągały w jednym roku na 10 lat, co
oznacza, że te dwie wartości są miarodajnym wskaźnikiem
okresów bardzo słabej i wyjątkowo słabej koniunktury. [1] COM(2014)
902 z 28 listopada 2014 r. [2] COM(2014)
903 z 26 listopada 2014 r. [3] Podstawą
paktu jest Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) i obejmuje on
rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 („część zapobiegawcza”,
której podstawą jest art. 121 TFUE) oraz rozporządzenie Rady (WE) nr
1467/97 („część naprawcza”, której podstawą jest art. 126
TFUE), a także zmieniające je rozporządzenia i
powiązane akty prawne. Dostęp do dokumentów na stronie: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm [4] „Jeśli
chodzi o wykorzystanie budżetów krajowych na cele wzrostu i inwestycji,
musimy – jak podkreśliła Rada Europejska w dniu 27 czerwca 2014 r. –
przestrzegać Paktu stabilności i wzrostu, a równocześnie jak
najlepiej wykorzystywać elastyczność przewidzianą w obowiązujących
regułach paktu, zreformowanego w 2005 i 2011 r. W ramach mojego ambitnego
pakietu na rzecz zatrudnienia, wzrostu i inwestycji zamierzam wydać
konkretne wytyczne w tej sprawie”. Jean-Claude Juncker, Nowy początek
dla Europy: Mój program na rzecz zatrudnienia, wzrostu, sprawiedliwości
oraz zmian demokratycznych – Wytyczne polityczne na następną
kadencję Komisji Europejskiej, 15 lipca 2014 r. Dokument dostępny na
stronie internetowej: http://ec.europa.eu/priorities/docs/pg_pl.pdf [5] „Respektujemy
założenia paktu stabilności i wzrostu. Wszystkie nasze
gospodarki muszą kontynuować realizację reform strukturalnych.
Wyraźnie widać, że nasza wspólna siła zależy od powodzenia
każdego kraju z osobna. To dlatego Unia potrzebuje odważnych
działań, by wspierać wzrost, zwiększać inwestycje,
tworzyć liczniejsze i lepsze miejsca pracy oraz zachęcać do
reform na rzecz konkurencyjności. Wymaga to również najlepszego
wykorzystania elastyczności będącej integralnym elementem
obowiązujących zasad paktu stabilności i wzrostu”.
Konkluzje z posiedzenia Rady Europejskiej w dniu 27 czerwca 2014 r. Dokument
dostępny na stronie internetowej: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-79-2014-INIT/pl/pdf [6] Zob.
w szczególności rezolucję Parlamentu Europejskiego „Europejski
semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej: realizacja
priorytetów na rok 2014” (A8-0019/2014) z 22 października 2014 r. [7] Inny
przykład komunikatu wyjaśniającego to komunikat
wyjaśniający Komisji w sprawie niektórych aspektów przepisów
dotyczących reklamy telewizyjnej zawartych w dyrektywie „telewizja
bez granic”,
Dz.U.
C 102 z 28.4.2004, s. 2. [8] Średniookresowy
cel budżetowy jest obliczany jako wypadkowa wzrostu potencjalnego,
długu sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz kosztów
starzenia się społeczeństwa. [9] Częścią
naprawczą paktu, a więc procedurą nadmiernego deficytu, jest
obecnie objętych 11 państw członkowskich, co oznacza spadek
w porównaniu z 24 państwami objętymi tą procedurą w 2011 r.
[10] W
tej kwestii wypowiedział się prezes EBC Mario Draghi podczas
przemówienia w Jackson Hole w dniu 22 sierpnia 2014 r.: „Korzystna
mogłaby być debata na temat ogólnego kursu polityki budżetowej w
strefie euro. W przeciwieństwie do innych głównych rozwiniętych
gospodarek podstawy kursu polityki budżetowej w strefie euro nie stanowi
jeden budżet uchwalony przez jeden parlament, ale osiemnaście [od
dnia 1 stycznia 2015 r.: 19] budżetów krajowych i budżet UE.
Ściślejsza koordynacja poszczególnych krajowych kursów polityki
budżetowej powinna zasadniczo umożliwić nam wypracowanie takiego
kursu polityki budżetowej w strefie euro, który będzie w
większym stopniu sprzyjał wzrostowi gospodarczemu”. [11] COM(2015)
10 z 13 stycznia 2015 r. [12] „Rada
Europejska przyjmuje do wiadomości pozytywne stanowisko, jakie Komisja
zasygnalizowała wobec takich wkładów kapitałowych w
kontekście oceny finansów publicznych w ramach paktu stabilności i
wzrostu, koniecznie zgodnie z elastycznością, która jest integralnym
elementem jego istniejących zasad”. Konkluzje z posiedzenia Rady
Europejskiej w dniach 18-19 grudnia 2014 r. dostępne na stronie
internetowej: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-237-2014-INIT/pl/pdf [13] W
ten sam sposób – w takim zakresie, w jakim mają wpływ na poziom
deficytu lub długu – traktowane będą również gwarancje. [14] Pismo z dnia 3
lipca 2013 r. skierowane przez byłego wiceprzewodniczącego Komisji
Olli Rehna do ministrów finansów państw UE w sprawie wdrożenia
art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1466/97.
Podejście to zastosowano w 2013 r. w odniesieniu do Bułgarii, a
w 2014 r. w odniesieniu do Bułgarii, Rumunii i Słowacji. [15] W
tym projekty współfinansowane w ramach inicjatywy na rzecz zatrudnienia
ludzi młodych. [16] Zob.
również sekcję 4 poniżej. [17] W
tej kwestii wypowiedział się prezes EBC Mario Draghi podczas
przemówienia w Jackson Hole w dniu 22 sierpnia 2014 r.: „Elastyczność
przewidzianą w przepisach można by wykorzystać w celu zaradzenia
słabemu ożywieniu gospodarczemu oraz w celu uwzględnienia
kosztów niezbędnych reform strukturalnych”. [18] W
kwestii omówienia skutków reform, zob. European Economy, Economic Papers
541, grudzień 2014 r.: „The potential growth impact of
structural reforms in the EU – a benchmarking exercise” [Wpływ reform
strukturalnych w UE na wzrost potencjalny – porównanie], opublikowane przez
Dyrekcję Generalną ds. Gospodarczych i Finansowych, Komisja
Europejska. [19] Zob.
rozporządzenie (UE) nr 1176/2011. [20] Metodykę
tę zastosowano na przykład w celu uwzględnienia reformy
emerytalnej przeprowadzonej na Łotwie w roku 2013. [21] Art.
4 rozporządzenia (UE) nr 1173/2011. [22] Ponadto
w przypadku objęcia procedurą nadmiernego deficytu wszystkie
państwa członkowskie strefy euro muszą przedstawić program
partnerstwa gospodarczego opisujący działania polityczne i reformy
strukturalne niezbędne do zapewnienia skutecznej i trwałej korekty
nadmiernego deficytu. Zob. art. 9 rozporządzenia (UE) nr 473/2013. [23] Art. 23
rozporządzenia (UE) nr 1303/2013. [24] Art. 6
rozporządzenia (UE) nr 1173/2011. [25] Art. 23
rozporządzenia (UE) nr 1303/2013. [26] Zob.
konkluzje Rady ECOFIN z dnia 20 czerwca 2014 r. dostępne na stronie: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11124-2014-INIT/pl/pdf [27] COM(2014)
910 z 16 grudnia 2014 r.