1.         Wprowadzenie

Opłaty lotniskowe są uiszczane przez użytkowników portu lotniczego (przewoźników lotniczych) za korzystanie z obiektów portu lotniczego. Opłaty te są związane z lądowaniem, startem, oświetleniem lotniska i parkowaniem statków powietrznych oraz obsługą pasażerów i ładunków oraz pokrywają, częściowo lub całkowicie, koszty udostępniania dróg startowych i powiązanych z nimi stref, a także terminali pasażerskich i terminali cargo. Mimo że opłaty lotniskowe są nakładane na przewoźników lotniczych, ich koszt ostatecznie ponosi pasażer lub klient w przypadku przewozu towarowego, gdyż opłaty te stanowią część uiszczanej przez nich ceny ostatecznej.

Udział opłat lotniskowych w łącznych kosztach linii lotniczych jest zróżnicowany w zależności od typu przewoźnika i obsługiwanych portów lotniczych. Stanowią one[1] około połowy średnich przychodów portu lotniczego[2], a z uwagi na obecną trudną sytuację finansową przewoźników lotniczych są one objęte większą kontrolą niż kiedykolwiek wcześniej. Opłaty lotniskowe są również powiązane z poziomem usług oferowanych pasażerom. W szczególności w przypadku tanich lotów i lotów na krótkich trasach wysokość opłat lotniskowych może stanowić jeden z czynników determinujących decyzję przewoźników lotniczych w sprawie wyboru obsługiwanych tras. Dostępność konkurencyjnej cenowo i wysokiej jakości infrastruktury portu lotniczego dla wszystkich rodzajów przewoźników lotniczych ma niewątpliwie kluczowe znaczenie dla dobrze prosperującego sektora lotnictwa w UE.

Dyrektywa w sprawie opłat lotniskowych[3], którą państwa członkowskie miały obowiązek transponować do prawa krajowego do dnia 15 marca 2011 r., stanowi szczególne unijne ramy prawne w odniesieniu do opłat lotniskowych pobieranych we wszystkich portach lotniczych w krajach Europejskiego Obszaru Gospodarczego i w Szwajcarii, które obsługują powyżej 5 mln pasażerów rocznie, oraz przynajmniej w największym porcie lotniczym w każdym z państw członkowskich. Zakres stosowania dyrektywy obejmuje około 70 unijnych portów lotniczych, które odpowiadają za nieco poniżej 80 % unijnego przepływu pasażerów. Grupę tę tworzy szereg różnych portów lotniczych, począwszy od portów lotniczych średniej wielkości, które wnoszą kluczowy wkład gospodarczy i społeczny w swoich regionach, aż do największych węzłów lotniczych w UE łączących miejsca przeznaczenia na całym świecie. W dyrektywie określa się wspólne zasady dotyczące nakładania opłat lotniskowych i w związku z tym ma ona na celu: zapewnienie większej przejrzystości w zakresie sposobu obliczania opłat lotniskowych; zapewnienie, aby porty lotnicze nie dyskryminowały przewoźników lotniczych przy stosowaniu opłat lotniskowych (chyba że jest to uzasadnione dobrze określonymi względami porządku publicznego); wprowadzenie regularnych konsultacji pomiędzy portami lotniczymi a przewoźnikami lotniczymi; oraz ustanowienie w każdym państwie członkowskim niezależnego organu nadzorującego zajmującego się rozstrzyganiem sporów między portami lotniczymi a przewoźnikami lotniczymi dotyczących wysokości opłat lotniskowych oraz nadzorującego prawidłowe stosowanie środków podjętych przez państwa członkowskie w celu zapewnienia zgodności z dyrektywą.

W niniejszym sprawozdaniu Komisja przedstawia przegląd stosowania dyrektywy w państwach członkowskich oraz wskazuje szczegółowe ustalenia dotyczące potencjalnych problemów związanych z jej wdrożeniem, a także możliwe działania następcze do celów przyszłej analizy. Sprawozdanie opiera się na badaniu przeprowadzonym niedawno dla Komisji w tym celu[4]. W badaniu przeanalizowano, czy wystąpił jakikolwiek wpływ na praktyki dotyczące opłat lotniskowych, który można by powiązać z dyrektywą, a ponadto obejmuje ono szeroko zakrojone konsultacje z zainteresowanymi stronami przeprowadzone w celu zgromadzenia opinii na temat wdrożenia dyrektywy, osiągniętych rezultatów i kwestii wymagających dalszej uwagi. Do wspomnianych zainteresowanych stron należą niezależne organy nadzorujące ustanowione na mocy dyrektywy, inne właściwe organy w państwach członkowskich, poszczególni zarządzający portem lotniczym oraz przewoźnicy lotniczy, a także ich stowarzyszenia przedstawicielskie.

2.         Zmiany na rynku

W ciągu ostatnich dziesięcioleci unijne lotniska uległy istotnej transformacji, co ma również wpływ na ustalanie opłat lotniskowych. Chociaż w przeszłości organy publiczne postrzegały największe węzły lotnicze i mniejsze porty lotnicze przede wszystkim jako infrastrukturę służącą do zaspokajania potrzeb w zakresie połączeń, porty te stają się przedsiębiorstwami, od których oczekuje się, że będą przynosiły zyski i przyciągały inwestorów prywatnych.

Proces ten wiąże się z „korporatyzacją” publicznych portów lotniczych oraz, w niektórych przypadkach, z prywatyzacją. Może to być spowodowane różnymi zmianami. Po pierwsze, rola państwa w udostępnianiu infrastruktury transportowej ulega zmianie – z usługodawcy staje się ono podmiotem wspierającym. Po drugie, obecnie uważa się, że porty lotnicze, które w wielu przypadkach są rentowne, prowadzą działalność gospodarczą. Ponadto organy publiczne chętnie pozyskują inwestorów prywatnych zarówno w celu rozbudowania infrastruktury, jak i zapewnienia dochodów państwu. Porty lotnicze w całej Unii, choć nadal w większości publiczne[5], są obecnie przedmiotem coraz większego zaangażowania ze strony inwestorów prywatnych.

Z uwagi jednak na strategiczny charakter infrastruktury portu lotniczego państwa członkowskie zazwyczaj zachowują pewien stopień bezpośredniego udziału lub bezpośredniej kontroli albo poprzez bezpośrednią własność/koncesję w odniesieniu do działalności portu lotniczego, albo za pośrednictwem systemu (krajowej) regulacji ekonomicznej. Drugi z wymienionych przypadków dotyczy w szczególności państw członkowskich, w których znajdują się duże węzły lotnicze, z uwagi na zdolność takich portów lotniczych do „kształtowania cen”[6].

Jednocześnie w przypadku niektórych portów lotniczych wraz z rozwojem tanich przewoźników lotniczych można zaobserwować zmianę układu sił przetargowych w niektórych – generalnie mniejszych – portach lotniczych na korzyść przewoźników lotniczych. Przewoźnicy tacy, ze względu na swoją elastyczność, mogą zmieniać nie tylko obsługiwane trasy, ale także porty lotnicze będące bazą dla ich statków powietrznych. Przewoźnicy lotniczy nieustannie oceniają efektywność swoich istniejących tras w celu znalezienia nowych miejsc przeznaczenia oraz zwiększenia atrakcyjności i rentowności swojej działalności. W rezultacie powstaje konkurencja między portami lotniczymi położonymi w różnych miejscach oraz wzrasta presja na zarządzających portem lotniczym, aby oferowali korzystniejsze warunki, w tym niższe opłaty lotniskowe. Ponadto nadmierna przepustowość portów lotniczych również spowodowała konkurencję między portami lotniczymi, dodatkowo zwiększając w niektórych przypadkach siłę przetargową przewoźników lotniczych. Władze portów lotniczych twierdzą, że zmagają się z rosnącą konkurencją[7], będącą nie tylko wynikiem wpływu tanich przewoźników lotniczych operujących w regionalnych portach lotniczych. Wydaje się jednak, że poziom konkurencji między portami lotniczymi jest zróżnicowany i w dużym stopniu zależy od czynników lokalnych. Przewoźnicy lotniczy twierdzą, że ze względu na konkurencyjne oferty przewoźników lotniczych pasażerowie wykazują raczej skłonność do zmian przewoźników niż portów lotniczych.

3.         Wyniki osiągnięte dzięki dyrektywie

Na początku 2013 r. wszystkie państwa członkowskie zgłosiły dokonanie pełnej transpozycji dyrektywy. Formalna transpozycja jest jednak zaledwie pierwszym krokiem. Prawidłowe stosowanie dyrektywy w praktyce oraz jej wpływ na operatorów portu lotniczego, przewoźników lotniczych i na szerzej rozumiany sektor lotnictwa również mają istotne znaczenie. Na tym wczesnym etapie Komisja stwierdza, że wiele głównych celów dyrektywy już osiągnięto. W szeregu państw członkowskich pojawiły się jednak konkretne problemy w zakresie transpozycji i stosowania dyrektywy, które należy rozwiązać poprzez zwrócenie uwagi państw członkowskich na zidentyfikowane problemy oraz, w razie potrzeby, wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Najważniejsze elementy dyrektywy, które będą analizowane w niniejszym rozdziale, to:

· regularne konsultacje zarządzających portem lotniczym z użytkownikami portu lotniczego dotyczące funkcjonowania systemu opłat, wysokości opłat i jakości usług oraz konsultacje z użytkownikami portu lotniczego odnośnie do planów dotyczących nowej infrastruktury (art. 6 dyrektywy);

· zapewnienie przez zarządzającego portem lotniczym przejrzystości w zakresie podstawy ustalania opłat z uwzględnieniem wymogów dotyczących przekazywania informacji użytkownikom i przez użytkowników portu lotniczego (art. 7 dyrektywy);

· zasada niedyskryminacji użytkowników portu lotniczego (art. 3 dyrektywy);

· ustanowienie niezależnego organu nadzorującego w każdym państwie członkowskim w celu zapewnienia prawidłowego stosowania środków przewidzianych w dyrektywie oraz interweniowania w przypadku sporów dotyczących opłat lotniskowych (art. 6 i art. 11 dyrektywy);

· elastyczność, dzięki której zarządzający portem lotniczym mogą oferować przewoźnikom lotniczym zróżnicowane usługi (art. 10 dyrektywy).

Dyrektywę sporządzono w oparciu o polityki w sprawie opłat lotniskowych opracowywane od 1974 r. przez Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO)[8]. Należy ją rozumieć w kontekście dwustronnych umów o komunikacji lotniczej sporządzonych zgodnie ze standardowymi klauzulami ICAO, zgodnie z którymi UE i jej państwa członkowskie mają zasadniczo obowiązek zapewnić przewoźnikom lotniczym państw trzecich sprawiedliwe i równe prawo do konkurencji w świadczeniu usług międzynarodowej komunikacji lotniczej. W tym względzie obszerne umowy o transporcie lotniczym zawarte na przykład ze Stanami Zjednoczonymi i Kanadą również zawierają przepisy szczegółowe dotyczące opłat ponoszonych przez użytkowników, w tym opłat lotniskowych, tak aby zagwarantować, że opłaty takie są rozsądne i odzwierciedlają koszt świadczenia przedmiotowych usług.

3.1.      Konsultacje

Opinie zainteresowanych stron na temat przepisów dotyczących konsultacji są zróżnicowane. Chociaż w znacznej liczbie portów lotniczych funkcjonował już mechanizm konsultacji, dyrektywa zapewniła większą jasność jeżeli chodzi o ramy czasowe i format konsultacji. W portach lotniczych w niektórych państwach członkowskich np. w Bułgarii, Estonii i Hiszpanii, na Litwie, w Luksemburgu, na Łotwie, w Republice Czeskiej, Słowenii i Szwecji oraz na Węgrzech, obowiązkowe konsultacje zostały wprowadzone dopiero w wyniku transpozycji dyrektywy. Ponadto w dyrektywie wprowadzono po raz pierwszy obowiązkowe procedury konsultacji w tych portach lotniczych Zjednoczonego Królestwa objętych zakresem stosowania dyrektywy, które dotychczas nie podlegały regulacji ekonomicznej stosowanej w największych portach lotniczych Zjednoczonego Królestwa.

Przewoźnicy lotniczy kwestionują stosowanie uzgodnień dotyczących konsultacji, argumentując, że porty lotnicze powinny w większym stopniu współdziałać z liniami lotniczymi, a nie jedynie przekazywać informacje. Przewoźnicy lotniczy chcieliby, aby ich opinie zostały nie tylko wysłuchane, lecz również uwzględnione. Kolejna poruszona kwestia dotyczy ram czasowych i krótkich terminów wyznaczonych użytkownikom portu lotniczego w kilku państwach członkowskich na wzięcie udziału w procesie konsultacji.

Zadowolenie przewoźników lotniczych z konsultacji różni się w zależności od państwa członkowskiego portu lotniczego. Podczas gdy przewoźnicy lotniczy w większych portach lotniczych w Niderlandach i Zjednoczonym Królestwie są zasadniczo zadowoleni z procedury konsultacji, przewoźnicy lotniczy w Grecji, Hiszpanii, we Włoszech i na Węgrzech odnoszą się krytycznie do tego procesu, zwłaszcza jeżeli chodzi o czas przewidziany na udzielenie odpowiedzi oraz fakt, że konsultacje często przybierają formę sesji informacyjnej.

Jeżeli chodzi o porty lotnicze, te z większą bazą użytkowników (port lotniczy Amsterdam-Schiphol, Heathrow, Aéroports de Paris i port lotniczy we Frankfurcie) są zasadniczo zadowolone z procesu konsultacji i uznają istnienie jednolitych wytycznych na poziomie UE za użyteczne. Z drugiej strony niektóre mniejsze porty lotnicze objęte zakresem dyrektywy zgłaszają obawy co do formalnego charakteru procesu i obciążenia administracyjnego związanego z organizowaniem formalnej procedury konsultacji. Kilka portów lotniczych odniosło się krytycznie do braku pewności spowodowanego ograniczonym stopniem udziału przewoźników lotniczych oraz procedurami odwoływania się od opłat lotniskowych bez żadnego limitu czasowego dla przewoźników lotniczych. W dyrektywie nakłada się również na porty lotnicze obowiązek przeprowadzenia konsultacji z użytkownikami portu lotniczego przed sfinalizowaniem planów dotyczących nowych projektów infrastrukturalnych, chociaż procedura konsultacji ani minimalne wymagania nie zostały określone.

Komisja uważa, że zaufanie użytkowników portu lotniczego do procesu konsultacji jest niezbędne. Dlatego też ważne jest, aby użytkownicy mogli zasadnie oczekiwać, że ich opinie zostaną wysłuchane i uwzględnione, zgodnie z odpowiednimi przepisami dyrektywy. W celu zapewnienia praktycznych efektów stosowania tych przepisów może to oznaczać, w zależności od przypadku, że konsultacje powinny być zorganizowane w sposób umożliwiający odpowiedni stopień interakcji (z uwzględnieniem na przykład wcześniejszego powiadamiania o spotkaniach lub terminach przekazywania uwag). Komisja przywiązuje również dużą wagę do konstruktywnego zaangażowania przewoźników lotniczych w proces konsultacji.

Otrzymane przez Komisję skargi dotyczące finansowania znacznej rozbudowy infrastruktury portów lotniczych w Dublinie i Rzymie pokazują, jak ważny jest funkcjonujący system konsultacji, biorąc pod uwagę wpływ na przyszłe opłaty lotniskowe. Z konsultacjami w zakresie nowej infrastruktury wiąże się kwestia prefinansowania infrastruktury, tj. systemu, zgodnie z którym od obecnych użytkowników portu lotniczego pobiera się wyższe opłaty w celu sfinansowania infrastruktury w przyszłości (w odróżnieniu do pozyskiwania środków finansowych na przykład przez emisję nowych akcji lub zaciąganie kredytów). Z badania przeprowadzonego dla Komisji wynika, że w większości państw członkowskich możliwe jest prefinansowanie, chociaż warunki jego stosowania są zazwyczaj niejasne. Komisja zidentyfikowała tylko dwa państwa członkowskie ( Niderlandy i Portugalię), w których prawo stanowi wyraźnie, że porty lotnicze nie mogą w taki sposób finansować infrastruktury. Wśród pozostałych państw członkowskich, w których prefinansowanie jest prawdopodobnie dozwolone, Komisja zidentyfikowała dziewięć państw członkowskich, stosujących szczegółowe przepisy. Nie jest jasne, w jakim zakresie wytyczne przyjęte przez Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego, w których wyszczególniono szereg zabezpieczeń, które należy stosować w przypadku prefinansowania, są konsekwentnie stosowane w praktyce. Wprowadzenie dodatkowych i bardziej szczegółowych środków służących zapewnieniu odpowiednich konsultacji oraz osiągnięciu większej przejrzystości zgodnie z dyrektywą w odniesieniu do prefinansowania może wymagać dalszej analizy.

3.2.      Przejrzystość

W celu zapewnienia należytego funkcjonowania konsultacji dotyczących opłat lotniskowych konieczne jest udostępnienie użytkownikom portu lotniczego, którzy uczestniczą w konsultacjach, wystarczających informacji, tak aby mogli oni przekazać swoje uwagi. Użytkownicy portu lotniczego, porty lotnicze i państwa członkowskie doceniają jasne sformułowanie wymogu przejrzystości w art. 7 dyrektywy, z kolei przewoźnicy lotniczy z reguły uznają wymagania określone w tej dyrektywie za zbyt ogólne. Przewoźnicy lotniczy krytykują w szczególności szeroki zakres danych szczegółowych, które należy zawrzeć w przekazywanych informacjach na temat kosztów, oraz fakt, że w dyrektywie nie wymaga się przekazywania informacji na temat działalności komercyjnej portów lotniczych. Przewoźnicy lotniczy uważają również, że przekazywane informacje mogą nie być wystarczająco szczegółowe, aby mogli oni na ich podstawie ustalić, czy opłaty są związane z kosztami.

Zadowolenie przewoźników lotniczych z przejrzystości informacji jest zróżnicowane w zależności od portu lotniczego i państwa członkowskiego. Użytkownicy portu lotniczego byli zasadniczo zadowoleni z sytuacji panującej w portach lotniczych Zjednoczonego Królestwa oraz w porcie lotniczym Amsterdam-Schiphol, gdzie, ich zdaniem, informacje są przekazywane regularnie i w sposób przejrzysty.

Wśród portów lotniczych, w przypadku których przewoźnicy lotniczy nie są zadowoleni ze stosowania wymogów przejrzystości, wymienione zostały przez nich porty lotnicze we Włoszech, na Węgrzech, w Belgii, Niemczech i Grecji, na Cyprze, na Łotwie, w Hiszpanii, Szwecji oraz Finlandii. Użytkownicy portu lotniczego wskazali brak szczegółowych danych na temat kosztów jako najbardziej powszechną obawę w tych przypadkach.

W dyrektywie zasadniczo dopuszcza się wybór przez państwa członkowskiego systemu ustalania opłat dla ich portów lotniczych, tj. systemu single till albo systemu dual till. W przypadku systemu single till wszystkie przychody portu lotniczego, w tym przychody z działalności pozalotniskowej takiej jak handel detaliczny i udostępnianie miejsc parkingowych, są uwzględniane przy ustalaniu opłat lotniskowych. W systemie dual till następuje rozdzielenie przychodów z działalności lotniskowej i pozalotniskowej i przy ustalaniu opłat lotniskowych uwzględnia się jedynie przychody z działalności lotniskowej; porty lotnicze zwykle preferują ten system, ponieważ działalność pozalotniskowa nie ma charakteru monopolistycznego. Stosowane są również systemy mieszane. Przewoźnicy lotniczy zazwyczaj opowiadają się za systemem single till, argumentując, że obniża on opłaty lotniskowe dla przewoźników lotniczych, dzięki czemu port lotniczy przyciąga pasażerów, co z kolei przekłada się na większe przychody z działalności pozalotniskowej.

Zdaniem Komisji, mimo iż nie opowiada się ona na tym etapie ani za żadnym z tych systemów, ani przeciwko któremuś z nich, w niektórych przypadkach może być wymagany większy stopień nadzoru ze strony niezależnych organów nadzorujących, aby zapewnić przestrzeganie podstawowych zasad dyrektywy w przypadku portów lotniczych stosujących system dual till, uwzględniając kontekst ekonomiczny, w którym funkcjonują porty lotnicze, oraz możliwość ustalania przez nie taryf w konkurencyjnym środowisku. Właściwe może być na przykład zapewnienie, aby koszty zachęt dla przewoźników lotniczych służących zwiększeniu ruchu w porcie lotniczym były stosowane w sposób nie mający wpływu na opłaty uiszczane przez przewoźników lotniczych, którzy nie czerpią korzyści z tego systemu. Ponadto Komisja uważa, że w zasadzie każde przejście z systemu single till na system dual till lub odwrotnie jest zasadniczą zmianą systemu opłat w zakresie, w jakim może to mieć istotny wpływ na poziom pobieranych opłat. Zmianie takiej powinny towarzyszyć konsultacje wraz z możliwością odwołania się do niezależnego organu nadzorującego zgodnie z odpowiednimi przepisami dyrektywy, w których przewiduje się przeprowadzanie konsultacji w przypadku proponowanej zmiany wysokości lub systemu opłat.

3.3       Zasada niedyskryminacji w zakresie opłat lotniskowych i systemów zachęt

Niedyskryminacja użytkowników portu lotniczego w zakresie opłat lotniskowych ma kluczowe znaczenie. Nie wyklucza ona jednak modulowania opłat, o ile odbywa się to zgodnie z wymogami określonymi w art. 3 dyrektywy, np. modulowanie musi odbywać się ze względu na kwestie interesu publicznego i ogólnego, w tym kwestie środowiskowe, oraz kryteria stosowane w przypadku takiego modulowania muszą być adekwatne, obiektywne i przejrzyste. Chociaż porty lotnicze utrzymują, że nie dochodzi do dyskryminacji w zakresie stosowania takich modulacji, przewoźnicy lotniczy narzekają na dużą różnorodność w modulowaniu opłat, która – ich zdaniem – prowadzi do dyskryminacji użytkowników portu lotniczego.

Opłaty modulowane ze względów środowiskowych, na przykład w związku z opłatami z tytułu emisji i hałasu, są powszechnym zjawiskiem, które wydaje się nie budzić kontrowersji. To samo dotyczy modulowania w związku z okresami szczytu / poza szczytem, które stosuje ograniczona liczba portów lotniczych. Znaczenie modulowania opłat lotniskowych ze względów środowiskowych może wzrastać z uwagi na presję na poprawę wyników lotnictwa w tym obszarze.

Modulowanie opłat w zależności od lotów krajowych lub wewnątrzunijnych jest przedmiotem orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości[9]. W wydanych wyrokach Trybunał orzekł, że dyskryminacyjne podatki lub opłaty są sprzeczne ze swobodą świadczenia usług określoną w rozporządzeniu nr 1008/2008[10]. W zakresie, w jakim zróżnicowane opłaty nie są uzasadnione na podstawie art. 3 (kwestie interesu publicznego i ogólnego, w tym kwestie środowiskowe), opłaty te mogą być postrzegane jako utrudniające świadczenie usług pomiędzy państwami członkowskimi w stosunku do świadczenia usług wyłącznie w jednym państwie członkowskim. Komisja uznała, że pasażerowie poddawani kontrolom granicznym mogą generować wyższe koszty niż inni pasażerowie, co uzasadnia wyższą opłatę pasażerską[11]. Z zastrzeżeniem zgodności z wymaganiami określonymi w art. 3 oraz konieczności zapewnienia proporcjonalności modulowanie mogłoby mieć zatem zastosowanie do lotów pomiędzy miejscami docelowymi w obrębie strefy Schengen i poza nią.

Z kolei modulowanie opłat lotniskowych w celu zwiększenia ruchu, oparte na nowych trasach, zwiększonej częstotliwości lub większej liczbie pasażerów („systemy zachęt”), wzbudza kontrowersje wśród zainteresowanych stron. Sieciowi i regionalni przewoźnicy lotniczy uznają, że zniżki z tytułu dużego ruchu oraz zniżki z tytułu wzrostu w odniesieniu do nowych i istniejących tras faworyzują tanich i nowych przewoźników. Z drugiej strony zniżki z tytułu pasażerów transferowych na węzłach lotniczych nie są popularne wśród tanich przewoźników, którzy z reguły nie oferują lotów z przesiadką. Zniżki takie mogą być znaczące – na przykład w porcie lotniczym Amsterdam-Schiphol osiągają ponad 50 %. Zakres, w jakim takie zniżki transferowe są przyznawane wyłącznie na podstawie uzasadnionej ze względów ekonomicznych, nie zawsze jest jasny.

Komisja będzie zachęcała do wymiany doświadczeń między państwami członkowskimi w celu promowania najlepszych praktyk, uwzględniając możliwość ustalania przez porty lotnicze własnych taryf na podstawie kryteriów ekonomicznych i zgodnie z przepisami dyrektywy. Należy osiągnąć równowagę między zapewnieniem portom lotniczym odpowiedniego stopnia swobody gospodarczej, co będzie z korzyścią dla samych portów lotniczych, jak również dla przewoźników lotniczych i pasażerów, a zabezpieczeniem pozycji przewoźników, która może nie być wystarczająca, aby wpłynąć na ograniczenie poziomu taryf ustalanych przez porty lotnicze. Istotnym pierwszym krokiem może być zwiększenie przejrzystości systemów zachęt.

3.4.      Procedura odwoławcza i niezależne organy nadzorujące

Dyrektywa wniosła jasność w tej kwestii, zobowiązując do powołania niezależnego organu nadzorującego w każdym państwie członkowskim, chociaż ich ustanawianie było czasem procesem powolnym/ Jednakże wraz z ustanowieniem pod koniec 2013 r. Autorità di Regolazione dei Trasporti we Włoszech – ostatnim państwie członkowskim, które wyznaczyło swój niezależny organ nadzorujący – wszystkie państwa członkowskie zrealizowały to zadanie. Najpopularniejszym modelem, który wybrała znaczna większość państw członkowskich, jest powierzenie funkcji niezależnego organu nadzorującego już istniejącym administracjom lotnictwa. Niektóre państwa członkowskie (takie jak Irlandia, Zjednoczone Królestwo, Szwecja i Finlandia) powierzyły funkcje niezależnego organu nadzorującego istniejącym organom regulacyjnym, a dwa państwa członkowskie (Niderlandy, Hiszpania) powierzyły te funkcje organom ds. konkurencji. Dzięki wprowadzeniu w dyrektywie obowiązku ustanowienia niezależnego organu nadzorującego osiągnięto przejrzystość w tej kwestii. Zwłaszcza przewoźnicy lotniczy są zadowoleni z faktu, że w dyrektywie przewidziano jasną procedurę odwoławczą w przypadku sporu w kwestii ustalenia opłat lotniskowych, dopiero w przyszłości okaże się jednak, w jaki sposób rozwinie się rola niezależnych organów nadzorujących. Porty lotnicze zgłosiły natomiast obawy dotyczące wzrostu liczby postępowań odwoławczych wnoszonych przez przewoźników lotniczych do niezależnych organów nadzorujących oraz skutku zawieszającego odwołań. Wydaje się, że najważniejszą kwestią związaną z odwołaniami jest fakt, że w dyrektywie nie przewiduje się wyraźnie ustawowego terminu na wnoszenie odwołań przez przewoźników lotniczych ani skutku zawieszającego odwołań, co mogłoby powodować wstrzymanie inwestycji w infrastrukturę.

Jedną z głównych podnoszonych kwestii, w szczególności przez przewoźników lotniczych, jest dostrzegany brak niezależności organów nadzorujących. Powody do obaw budziła uważana za nieprecyzyjną definicja stopnia niezależności, jakiej wymaga się od niezależnego organu nadzorującego, zwłaszcza w przypadku państw członkowskich z publicznym udziałem w portach lotniczych, w których departament ministerialny pełni funkcję niezależnego organu nadzorującego lub w których departament taki sprawuje pewną kontrolę polityczną lub administracyjną nad niezależnym organem nadzorującym. Faktyczna niezależność organu nadzorującego, zgodnie z wymogami określonymi w art. 11 dyrektywy, jest kluczowa między innymi dla właściwego funkcjonowania procesu konsultacji i procesu odwoławczego, a brak niezależności utrudnia realizację celów dyrektywy.

W przypadku gdy państwa członkowskie dokonały transpozycji art. 6 ust. 5 lit. a), zgodnie z którym opłaty lotniskowe są ustalane lub zatwierdzane raczej przez sam niezależny organ nadzorujący, a nie przez podmiot zarządzający portem lotniczym, przepisy dotyczące odwołań określone w ust. 3 i 4 tego artykułu nie mają zastosowania. Generalnie oznacza to, że w przypadku sporu jedynym dostępnym środkiem odwoławczym jest wytoczenie powództwa przed właściwymi sądami krajowymi zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa krajowego. Zdaniem przewoźników lotniczych rozwiązanie to jest problematyczne, ponieważ koszty takiego powództwa mogą okazać się zbyt wysokie. Znaczna liczba państw członkowskich, takich jak Austria, Belgia, Cypr, Dania, Francja, Irlandia, Niderlandy, Niemcy, Węgry i Zjednoczone Królestwo, postanowiła skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 6 ust. 5 lit. a) przedmiotowej dyrektywy w odniesieniu do niektórych lub wszystkich portów lotniczych znajdujących się na terytorium tych państw i objętych zakresem dyrektywy.

Przewoźnicy lotniczy wyrazili swoje zaniepokojenie także bierną rolą niektórych niezależnych organów nadzorujących, co może być spowodowane brakiem wiedzy specjalistycznej lub zasobów ludzkich. W każdym z organów na potrzeby wykonywania zadań związanych z przedmiotową dyrektywą, tj. głównie procedurą konsultacji, procedurą nadzorczą i procedurą rozwiązywania sporów, przeznacza się średnio zaledwie jeden ekwiwalent pełnego czasu pracy. To z kolei oznacza, że dodatkowy koszt administracyjny dla państw członkowskich wynikający z przedmiotowej dyrektywy jest uważany we wszystkich państwach członkowskich za minimalny, mimo że poziom aktywności poszczególnych niezależnych organów nadzorujących jest różny. Istnieją dowody wskazujące na to, że ograniczony stopień widoczności nowo powołanych niezależnych organów nadzorujących przełożył się na mniejszą liczbę skarg otrzymanych przez takie organy w porównaniu z organami, które zajmowały się sprawami dotyczącymi opłat lotniskowych jeszcze przez wejściem przedmiotowej dyrektywy w życie.

Komisja będzie nadal monitorowała wdrażanie tej dyrektywy pod kątem niezależności organów nadzorujących powołanych w państwach członkowskich. W odniesieniu do powiązanej z tym kwestii Komisja odnotowuje zmiany w modelach własności i zarządzania stosowanych w portach lotniczych objętych zakresem dyrektywy. W niektórych przypadkach istnieje ryzyko, że długoterminowe umowy koncesyjne, na mocy których opłaty lotniskowe ustala się w sposób wiążący na dłuższy okres w drodze porozumienia między koncesjonariuszem a właściwym organem publicznym, ale bez konsultacji z użytkownikami portu lotnicznego, mogą sprawić, że przepisy dyrektywy dotyczące konsultacji i interwencji niezależnych organów nadzorujących będą nieskuteczne. Konieczny jest nadzór w celu zapewnienia, aby w zakresie dotyczącym opłat lotniskowych koncesje lub partnerstwa publiczno-prywatne nie były zawierane w sposób pozbawiający przewoźników lotniczych ich pełnych praw wynikających z przedmiotowej dyrektywy lub aby przepisy dyrektywy nie były naruszane w inny sposób.

3.5.      Zróżnicowanie usług

Zarządzający portem lotniczym może dostosowywać usługi dostępne w danym porcie lotniczym do potrzeb różnych użytkowników portu lotniczego, różnicując je pod względem jakości, a co za tym idzie – kosztów. W dyrektywie przewiduje się, że każdemu użytkownikowi portu lotniczego pragnącemu korzystać z usług dostosowanych do indywidualnych potrzeb lub z udostępnionego do tego celu terminalu lub jego części należy udzielić dostępu do takiego terminalu lub jego części. W przypadku ograniczeń przepustowości w dostępie do zróżnicowanych usług dostępu udziela się na podstawie adekwatnych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów. Przepis ten stanowi ramy, zgodnie z którymi porty lotnicze dostosowują swoją ofertę do niekiedy różnych potrzeb przewoźników lotniczych w zakresie usług świadczonych w danym porcie lotniczym. Porty lotnicze często różnicują także pobierane opłaty ze względu na przykład na poziom usług świadczonych w zakresie stanowisk postojowych i rękawów lotniczych. Z drugiej strony tylko niewielka (lecz coraz większa) liczba portów lotniczych ma specjalne terminale przeznaczone do obsługi tras krajowych i międzynarodowych lub tanich przewoźników i przewoźników oferujących pełny zakres usług. Terminale dla tanich przewoźników lotniczych są czasem znacznie tańsze pod względem opłat pobieranych od przewoźników lotniczych (w niektórych przypadkach nawet do 30 %).

Porty lotnicze napotykają czasami trudności w dostosowaniu oferowanych usług i ustanowieniu kryteriów uzasadniających zróżnicowanie opłat zgodnie z wymogami określonymi w art. 10 przedmiotowej dyrektywy. Komisja będzie nadal monitorowała stosowanie przepisów tego artykułu przez państwa członkowskie, tak aby określić, w razie potrzeby, możliwe działania naprawcze.

4.         Wnioski

Chociaż ze względu na niedawne wejście w życie przedmiotowej dyrektywy jest jeszcze zbyt wcześnie na wyciągnięcie ostatecznych wniosków odnośnie do jej wpływu, można wyciągnąć wnioski wstępne. Do głównych pozytywnych skutków wymienianych przez uczestników rynku należą: większa przejrzystość w zakresie ustalania opłat lotniskowych w największych europejskich portach lotniczych, poprawa konsultacji, a także ustanowienie niezależnych organów nadzorujących w każdym państwie członkowskim oraz procedur odwoławczych.

Chociaż wydaje się, że przyjęcie dyrektywy istotnie przyczyniło się do usprawnienia procesu ustalania opłat lotniskowych w większych europejskich portach lotniczych, do których ma ona zastosowanie, jej stosowanie należy nadal monitorować. Wszczęto szereg postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a Komisja będzie w miarę potrzeby podejmować działania w innych sprawach na podstawie otrzymanych skarg lub z urzędu.

W szczególności powołanie zgodnie z wymogami dyrektywy niezależnych organów nadzorujących posiadających niezbędny stopień niezależności ma zasadnicze znaczenie dla realizacji celów tej dyrektywy. Rola tych organów we wszystkich państwach członkowskich zostanie potraktowana jako kwestia priorytetowa.

Komisja zamierza również powołać forum niezależnych organów nadzorujących, która będzie odbywała regularne posiedzenia w celu omówienia kwestii związanych z egzekwowaniem przepisów przedmiotowej dyrektywy w państwach członkowskich. Celem utworzenia takiej grupy jest wsparcie niezależnych organów nadzorujących w rozwoju ich metod pracy i poszerzeniu wiedzy dzięki wymianie doświadczeń i najlepszych praktyk. Pierwsze posiedzenie odbędzie się 13 czerwca 2014 r.

Konieczne będzie wreszcie zastanowienie się nad tym, w jakim zakresie cele dyrektywy mogą wymagać zmiany w przyszłości, na przykład w następstwie zmian w otoczeniu konkurencyjnym, w którym funkcjonują porty lotnicze. Komisja będzie musiała również ustalić, czy zmiana przedmiotowej dyrektywy umożliwiłaby lepszą realizację jej celów. Niektóre konkretne kwestie, które mogłyby wymagać głębszej analizy, takie jak stosowanie systemów zachęt, zróżnicowanie usług, zostały omówione w sekcjach 3.1–3.4 niniejszego sprawozdania i Komisja skorzysta ze wsparcia grupy niezależnych organów nadzorujących w celu weryfikacji ustaleń zawartych w niniejszym sprawozdaniu.

Dostępność konkurencyjnych usług świadczonych w porcie lotniczym dla przewoźników lotniczych i pasażerów jest niezbędna, aby sektor lotniczy w UE mógł sprostać stojącym przed nim wyzwaniom, oferować pasażerom najlepszy stosunek jakości do ceny i w dalszym ciągu zapewniać połączenia wewnątrzunijne i globalne. W miarę coraz większej integracji przewoźników lotniczych UE z przewoźnikami lotniczymi z innych regionów poprzez zawieranie umów otwartego nieba, porozumień pomiędzy przewoźnikami i nawiązywanie innych form współpracy kwestia dyskryminacji użytkowników portów lotniczych staje się jeszcze ważniejsza. Istotne jest zapewnienie sprawiedliwego stosowania opłat lotniskowych, tak aby przewoźnicy lotniczy bez względu na przynależność państwową mogli uczciwie konkurować w europejskich portach lotniczych, z korzyścią między innymi dla jakości połączeń. Niezbędne jest także umożliwienie portom lotniczym dynamicznego rozwoju ich działalności, co przyczyni się do dalszego rozwoju konkurencyjnego europejskiego sektora lotniczego.

[1] Według Międzynarodowej Rady Portów Lotniczych (2007 r.) opłaty lotniskowe stanowią około 4–8 % kosztów operacyjnych największych przewoźników UE. W swoim Biuletynie Gospodarczym z marca 2013 r. IATA poinformowała, że wszystkie połączone opłaty z tytułu użytkowania infrastruktury wyniosły 14,4% kosztów transportu lotniczego (dane liczbowe z 2011 r.). Według IATA opłaty nawigacyjne pobierane przez porty lotnicze stanowią ok. dwóch trzecich tych opłat ponoszonych przez użytkowników infrastruktury.

[2] Steer Davies Gleave, ocena dyrektywy 2009/12/WE w sprawie opłat lotniskowych, wrzesień 2013 r.

[3] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych; Dz.U. L 70 z 14.3.2009, s. 11.

[4] Steer Davies Gleave, ocena dyrektywy 2009/12/WE w sprawie opłat lotniskowych, wrzesień 2013 r.

[5] Według Międzynarodowej Rady Portów Lotniczych w Europie w 2010 r. publiczne porty lotnicze stanowiły 77 % wszystkich portów lotniczych, natomiast 9 % portów lotniczych w całości należało do właścicieli prywatnych, zob. Międzynarodowa Rada Portów Lotniczych w Europie: „Własność portów lotniczych w Europie w 2010 r.” [The Ownership of Europe's Airports 2010].

[6] Największe unijne węzły lotnicze znajdują się w Zjednoczonym Królestwie, Francji, Niemczech oraz Niderlandach.

[7] Międzynarodowa Rada Portów Lotniczych (Europa), „Konkurencja między portami lotniczymi w Europie” [Airport Competition in Europe], czerwiec 2012 r.

[8] Zob. motywy 9 i 10 dyrektywy, por. polityki ICAO w sprawie opłat lotniskowych i nawigacyjnych (wydanie dziewiąte z 2012 r.).

[9] Wyrok z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie C-70/99 Komisja przeciwko Portugalii, Rec. 2001, s. I-4845, pkt 20; wyrok z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie C-92/01 Stylianakis, Rec. 2003, s. I-1291, pkt 23.

[10] Dz.U. L 293 z 31.10.2008, s. 3.

[11] Pomoc państwa, sprawa E4/2007.