KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW OCHRONA PASAŻERÓW W PRZYPADKU NIEWYPŁACALNOŚCI LINII LOTNICZEJ /* COM/2013/0129 final */
SPIS TREŚCI 1........... Wprowadzenie............................................................................................................... 3 2........... Aktualna sytuacja........................................................................................................... 4 2.1........ Przypadki ogłoszenia
niewypłacalności przez linie lotnicze w UE...................................... 4 2.2........ Konsekwencje dla pasażerów......................................................................................... 5 2.3........ Obecny zakres ochrony pasażerów
na podstawie przepisów UE..................................... 6 2.4........ Częściowe rozwiązania
problemu i istniejące środki zaradcze........................................... 6 2.5........ Dotychczas tylko ograniczona ochrona
pasażerów........................................................... 8 3........... Dalsze perspektywy........................................................................................................ 8 3.1........ Możliwość
odwołania się do przepisów o prawach pasażerów w przypadku
niewypłacalności linii lotniczej oraz monitorowanie sytuacji
finansowej................................................................................... 9 3.2........ Środki dotyczące
pasażerów........................................................................................ 10 3.3........ Taryfy „ratunkowe”...................................................................................................... 11 4........... Wnioski........................................................................................................................ 12 KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU
EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I
KOMITETU REGIONÓW OCHRONA
PASAŻERÓW W PRZYPADKU NIEWYPŁACALNOŚCI LINII LOTNICZEJ 1. Wprowadzenie 1. Jednolity rynek przewozów
lotniczych przynosi konsumentom znaczne korzyści. Dzięki nasileniu
konkurencji mogą oni korzystać z szerszego wachlarza usług
transportu lotniczego (w wyniku pojawienia się na rynku tanich linii
lotniczych oraz uruchomienia nowych połączeń) oraz bardziej
zróżnicowanych taryf. Konkurencja prowadzi jednak do zwiększonej
presji na te linie lotnicze, które są nieefektywnie zarządzane lub
które nie potrafią spełnić oczekiwań klientów. Te krytyczne
czynniki nabierają jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy maleje
popyt i rosną koszty. Wraz z zaostrzeniem konkurencji można
zaobserwować wzrost liczby przypadków ogłoszenia
niewypłacalności przez linie lotnicze – w okresie od 2000 r. do
połowy 2012 r. niewypłacalność ogłosiło 105
europejskich przewoźników lotniczych obsługujących regularne
połączenia[1].
Były wśród nich zarówno małe linie lotnicze oferujące
stosunkowo niewiele miejsc na swoich połączeniach, w przypadku
których skutki ogłoszenia niewypłacalności były
ograniczone, jak i większe przedsiębiorstwa, np. Spanair, Malév i
Windjet, w przypadku których niewypłacalność linii lotniczej
prowadziła do znacznych utrudnień dla pasażerów.
Pasażerowie, którzy w chwili ogłoszenia niewypłacalności
przez linię lotniczą rozpoczęli już podróż lub
właśnie mieli ją rozpocząć, byli narażeni na
ryzyko pozostania bez pomocy. Przypadki takie mają poważniejsze
konsekwencje dla pasażerów, którzy utknęli na lotnisku daleko od
domu, zwłaszcza w miejscach, w których nie są dostępne
żadne lub tylko ograniczone alternatywy dla kontynuowania podróży.
Kwestia ta wzbudziła zatem uwagę opinii publicznej i świata
polityki. 2. W odróżnieniu od innych
usług i rodzajów transportu, bilety lotnicze są często kupowane
z wielomiesięcznym wyprzedzeniem. Aby jak najwcześniej
zapełnić miejsca w swoich samolotach, przewoźnicy lotniczy
zachęcają pasażerów do nabywania biletów z jak największym
wyprzedzeniem, dzięki czemu ich cena jest niższa.
Niewypłacalność linii lotniczej może zatem mieć
poważniejsze konsekwencje dla pasażerów. 3. Sytuacja pasażerów w
przypadku ogłoszenia niewypłacalności przez linię
lotniczą będzie się przy tym różnić w
zależności od sposobu nabycia biletu. Najistotniejsza różnica
istnieje między biletami stanowiącymi rezerwację jedynie
przelotu a biletami stanowiącymi element pakietu. Pasażerowie, którzy
nabywają pakiet usług objęty dyrektywą w sprawie
zorganizowanych podróży, wakacji i wycieczek[2], są objęci
ochroną. Dyrektywa ta nakłada na organizatorów obowiązek zwrotu
kosztów konsumentom lub zapewnienia im alternatywnych połączeń
lotniczych i doraźnej pomocy (w postaci np. noclegu i napojów) w przypadku
gdy przewoźnik lotniczy, z którym zawarto umowę, ogłosi niewypłacalność.
4. Rozporządzenie (WE) nr 1008/2008[3], które reguluje udzielanie
koncesji europejskim przewoźnikom lotniczym, zobowiązuje państwa
członkowskie do podjęcia działań w sytuacji, gdy
uznają one, że kapitał przewoźnika lotniczego, któremu udzieliły
koncesji, jest niewystarczający. Obowiązujące ramy prawne UE nie
zawierają jednak żadnego bezpośredniego przepisu
dotyczącego ochrony osób rezerwujących jedynie przelot na wypadek
niewypłacalności linii lotniczej – pasażerowie ci muszą
zazwyczaj sami zadbać o ochronę swoich interesów. 5. Rozporządzenie (WE) nr
1346/2000 regulujące transgraniczne postępowania
upadłościowe umożliwia pasażerom, którzy mają miejsce
zamieszkania w innym państwie członkowskim niż państwo
siedziby niewypłacalnego przewoźnika lotniczego, do zgłaszania
roszczeń dotyczących zwrotu lub odszkodowania w ramach
postępowania upadłościowego prowadzonego za granicą. Jednak
nawet jeśli pasażerom udałoby się skutecznie zaspokoić
swoje roszczenia (co nie jest pewne), to niewątpliwie płatności
następowałyby z opóźnieniem i do tego czasu pasażerowie
musieliby sami ponosić koszty. 6. Wiele wskazuje na to, że
pasażerowie mają zazwyczaj niewielką wiedzę na temat
przysługującej im potencjalnie ochrony, również w przypadku
podróży zorganizowanych. W badaniu[4]
dla Dyrekcji Generalnej ds. Sprawiedliwości, przeprowadzonym pod
kątem ewentualnej zmiany dyrektywy w sprawie turystyki zorganizowanej, 66
% respondentów nie wiedziało, czy są objęci jakąkolwiek
ochroną w przypadku niewypłacalności linii lotniczej, na której
lot posiadają rezerwację. Mamy więc w tym przypadku do czynienia
z niedoskonałością mechanizmów rynkowych, gdyż
pasażerowie nie posiadają odpowiednich informacji na temat ryzyka, na
które są narażeni, w związku z czym mogą nie podejmować
działań służących zapewnieniu sobie ochrony. 7. W tym kontekście istotne
jest, zwłaszcza dla osób rezerwujących jedynie przelot,
zwiększenie ochrony pasażerów. Można to szybko
osiągnąć również bez wprowadzania nowych przepisów –
dzięki skuteczniejszemu stosowaniu już obowiązujących.
Mając na uwadze powyższy cel, w niniejszym dokumencie dokonano oceny
aktualnej sytuacji i rozpatrzono środki, jakie Komisja mogłaby
skutecznie zastosować względem właściwych organów krajowych
oraz zainteresowanych stron. 2. Aktualna sytuacja 2.1. Przypadki
ogłoszenia niewypłacalności przez linie lotnicze w UE 8. W latach 2000-2010
niewypłacalność ogłosiło 96 przewoźników
lotniczych obsługujących regularne połączenia[5]. Częstotliwość,
z jaką w tym okresie linie lotnicze zaprzestawały
działalności, zmieniała się, nie wykazując żadnej
wyraźnej tendencji. Najwyższą liczbę przypadków
ogłoszenia niewypłacalności (14) odnotowano w latach 2004 i
2008, natomiast w latach 2000 i 2007 niewypłacalność
ogłosiły jedynie trzy linie lotnicze. Z kolei w roku 2011
niewypłacalność ogłosiła tylko jedna linia lotnicza[6], ale w 2012 r.
działalność zmuszonych było zakończyć ośmiu
dużych przewoźników lotniczych[7].
Istnieje pewien związek między przypadkami ogłoszenia
niewypłacalności a rozmiarami rynków przewozów lotniczych w
państwach członkowskich – wśród ogłaszających
niewypłacalność przewoźników lotniczych najwięcej
było tych z siedzibą w Zjednoczonym Królestwie i w Hiszpanii (czyli
na największym i na trzecim co wielkości rynku w UE pod względem
liczby pasażerów). Może to jednak tylko wskazywać na aktywną
politykę interwencji w tych państwach członkowskich. 2.2. Konsekwencje
dla pasażerów 9. Szacuje się, że
ogółem w latach 2000-2010 między 1,4 a 2,2 mln pasażerów
zostało dotkniętych skutkami ogłoszenia
niewypłacalności przez linie lotnicze[8],
z czego około 12 % zostało w ich wyniku unieruchomionych z dala od
domu. Odsetek poszkodowanych z tego powodu pasażerów jest niski w
porównaniu z łączną liczbą pasażerów, którzy posiadali
rezerwację na lot, ale nie mogli rozpocząć podróży,
aczkolwiek ich liczba ulegała znacznym wahaniom i w niektórych przypadkach
była wyższa (np. Air Madrid). Mimo tego liczba dotkniętych tych
problemem pasażerów nie przekraczała nigdy 500 000 rocznie[9]. Największą
liczbę pasażerów dotkniętych konsekwencjami
niewypłacalności linii lotniczych odnotowano w 2004 r., ale nawet
wtedy odpowiadała ona jedynie 0,17 % wszystkich pasażerów unijnych
linii lotniczych w tym roku[10]. 10. Szacuje się, że w
latach 2011-2020 około 0,07 % wszystkich pasażerów rezerwujących
jedynie przelot dotkną skutki niewypłacalności linii lotniczej[11]. Ich
liczba będzie wahała się z roku na rok, ale prawdopodobny jest
wzrost tego odsetka w wyniku rozwoju transportu lotniczego oraz w związku
z faktem, iż na rynku działa obecnie mniej (za to większych)
przewoźników – niewypłacalność któregokolwiek z nich
będzie miała tym samym poważniejsze konsekwencje. Według szacunków średnia liczba
pasażerów dotkniętych omawianym problemem wzrośnie z 325 000 w
2011 r. do 480 000 w roku 2020. Na podstawie
dotychczasowych statystyk można przypuszczać, że około 12 %
z nich zostanie zablokowanych na lotniskach z dala od domu. 11. Wprawdzie łączny
odsetek dotkniętych tych problemem pasażerów jest niski, jednak dla
niektórych podróżujących skutki ogłoszenia
niewypłacalności przez linię lotniczą mogą być
znaczne. Niezależnie od
niedogodności związanych z zakłóceniem podróży jako takim,
pasażerowie mogą być zmuszeni do poniesienia niemożliwych
do odzyskania kosztów: ·
Jeżeli linia lotnicza zaprzestała
działalności przed rozpoczęciem podróży, pasażerowie
muszą zdecydować, czy chcą zmienić jej plan, czy też
całkiem z niej zrezygnować. Jeśli zdecydują się
ułożyć nowy plan podróży, muszą pokryć koszty
alternatywnego transportu, które w przypadku konieczności dokonania
rezerwacji z niewielkim wyprzedzeniem będą prawdopodobnie
wyższe. Jeżeli nie ma innej możliwości zorganizowania
podróży lub pasażer całkiem rezygnuje ze swoich planów, musi on
liczyć się z tym, iż może nie odzyskać kosztów
poniesionych w związku z innymi elementami podróży (zakwaterowanie,
wynajem samochodu). ·
Jeżeli linia lotnicza zaprzestaje
działalności po rozpoczęciu podróży przez pasażera, w
wyniku czego traci on możliwość jej kontynuowania lub powrotu,
będzie się musiał zazwyczaj sam zatroszczyć o alternatywne
połączenie. Również w tym przypadku będzie musiał
dokonać zakupu biletu z niewielkim wyprzedzeniem i prawdopodobnie po
dużo wyższej cenie niż w przypadku pierwotnego wariantu.
Ograniczona przepustowość może również prowadzić do
opóźnień, przez co dotknięci problemem pasażerowie mogą
być zmuszeni do pokrycia kosztów dodatkowych usług oraz do
konkurowania o nie z innymi pasażerami. Niedostępność
informacji może dodatkowo ograniczać możliwość
podejmowania przez pasażerów odpowiednich decyzji bez narażania
się na wysokie koszty. 12. W latach 2000-2012
najwyższe bezpośrednie koszty w wyniku niewypłacalności
linii lotniczych ponosili pasażerowie, którzy w związku z tym zostali
zablokowani na lotniskach – wynosiły one średnio ponad 796 EUR[12]. Koszty te różniły
się w zależności od długości trasy oraz
przewoźnika lotniczego – pasażerowie unieruchomieni podczas odbywania
krótkodystansowych podróży tanimi liniami lotniczymi ponosili średnio
koszty w wysokości 335 EUR[13].
2.3. Obecny
zakres ochrony pasażerów na podstawie przepisów UE 13. Kwestia ochrony pasażerów
przedstawiała się dotychczas następująco: ·
Ani przewoźnicy lotniczy, ani
właściwe organy nie były w stanie w wystarczającym stopniu
z wyprzedzeniem podjąć odpowiednie niezbędne kroki aby
zapewnić, by pasażerowie rezerwujący jedynie przelot zostali
przeniesieni na inne loty oraz otrzymali pomoc w okresie oczekiwania na lot,
tak by respektowane były również inne ich prawa (dotyczące np.
informacji, opieki i zwrotu kosztów). ·
Prawa przysługujące pasażerom na
mocy rozporządzenia (WE) nr 261/2004 nie były respektowane przez
bankrutującego przewoźnika – w szczególności w odniesieniu do
zmiany rezerwacji poszkodowanych pasażerów oraz udzielenia im pomocy (np.
w formie zapewnienia noclegu). Oznaczało to, że pasażerowie ci
musieli sami zatroszczyć się o niezbędne rozwiązania. 2.4. Częściowe
rozwiązania problemu i istniejące środki zaradcze 14. Państwa członkowskie
stosują różne instrumenty finansowe (np. fundusze rezerwowe, systemy
ubezpieczeń i gwarancje bankowe) celem wypełnienia swoich
zobowiązań wynikających z dyrektywy w sprawie turystyki
zorganizowanej. Niektóre z nich próbowały rozwiązać problem
pasażerów rezerwujących jedynie przelot poprzez objęcie ich
zakresem ochrony oferowanej przez rozwiązania przyjęte przez nie w
ramach dyrektywy w sprawie turystyki zorganizowanej. W Danii z dniem 1 stycznia
2010 r. rozszerzono zakres Rejsegarantifonden, funduszu zapewniającego
ochronę w ramach tej dyrektywy, tak by stworzyć
możliwość ochrony pasażerów na wszystkich lotach
wykonywanych z Danii przez przewoźników mających siedzibę w tym
kraju. 15. Scheduled Airline Failure
Insurance (SAFI) umożliwia pasażerom w niektórych krajach (np.
Zjednoczonym Królestwie i Irlandii[14]),
rezerwującym jedynie przelot, ubezpieczenie się od ryzyka poniesienia
kosztów w przypadku ogłoszenia niewypłacalności przez linię
lotniczą. Ta komercyjna oferta jest dostępna na zasadzie zawieranych
indywidualnie umów, a czasami stanowi również element ogólnych
ubezpieczeń turystycznych. SAFI pokrywa koszty zmiany rezerwacji lotu dla
unieruchomionych pasażerów lub zwrotu kosztów pierwotnego biletu w
sytuacji, gdy pasażer nie może ich odzyskać. SAFI zazwyczaj nie
pokrywa kosztów zakupu nowego biletu u innego przewoźnika w sytuacji, gdy
pasażer nie rozpoczął jeszcze podróży, ani żadnych
dodatkowych kosztów poniesionych w wyniku opóźnienia lub innych
niepodlegających zwrotowi kosztów, np. związanych z wynajmem
samochodu. Ochrona ta zazwyczaj jest niedostępna, jeżeli ogólnie
wiadomo, że dany przewoźnik lotniczy znajduje się w trudnej
sytuacji finansowej; może też zostać cofnięta z bardzo
krótkim wyprzedzeniem. Mimo tego branża
ubezpieczeniowa jest zdania, że polisy ubezpieczeniowe w rodzaju SAFI
mogłyby być szerzej wykorzystywane[15]. 16. Płatności za bilety
zakupione w biurach podróży posiadających akredytację IATA
(Zrzeszenia Międzynarodowego Transportu Lotniczego) trafiają najpierw
do centralnego mechanizmu płatniczego tej organizacji, tzw. Billing
Settlement Plan (BSP), po czym są przekazywane linii lotniczej (co następuje
zazwyczaj co miesiąc, ale okres ten może być również
krótszy). Jeżeli będąca członkiem IATA linia lotnicza
ogłosi niewypłacalność, IATA może na zasadzie
dobrowolności zdecydować o zwrocie kosztów biletu pasażerom,
których płatności nie zostały jeszcze przekazane danej linii
lotniczej. Zakres takiej ochrony jest ograniczony – może ona
objąć jedynie tych pasażerów, którzy dokonali rezerwacji w
okresie między kolejnymi rozliczeniami płatności, czyli
maksymalnie na 30 dni przed datą lotu. Pasażerowie dokonujący
rezerwacji w biurach podróży z akredytacją IATA z większym
wyprzedzeniem nie mogą liczyć na zwrot kosztów biletu, gdyż
odpowiednia kwota znajduje się już poza mechanizmem BSP[16]. 17. W niektórych państwach
członkowskich w przypadku zakupów przy użyciu kart kredytowych (i
niektórych kart debetowych) konsumenci mają prawo żądać
zwrotu zapłaconej sumy od wystawcy karty w przypadku
niewypłacalności podmiotu, który miał świadczyć
usługę Wysokość tego zwrotu jest jednak zazwyczaj
ograniczona do kosztu pierwotnej usługi, który w niektórych przypadkach
musi również przekraczać określoną wartość
minimalną[17]. 18. W niektórych przypadkach
pomocy udzielają również inne linie lotnicze, oferując taryfy
„ratunkowe” po cenie nominalnej. 2.5. Dotychczas
tylko ograniczona ochrona pasażerów 19. Około 76 % pasażerów
rezerwujących jedynie przelot, którzy w latach 2000-2010 zostali
dotknięci konsekwencjami niewypłacalności linii lotniczej,
dysponowało jedynie ochroną wynikającą z
rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Rozporządzenie to weszło w
życie dopiero w 2005 r. i do niedawna było w praktyce rzadko
wykorzystywane w przypadkach ogłoszenia niewypłacalności. 20. Większość
pasażerów zmuszona była ubiegać się o zwrot kosztów swoich
pierwotnych biletów jako wierzyciele przewoźnika lotniczego, który
ogłosił niewypłacalność, w ramach zwykłego
krajowego postępowania upadłościowego – z różną
skutecznością. Spośród pozostałych pasażerów 14 %
zdołało uzyskać zwrot kosztów za pośrednictwem wystawcy
karty kredytowej, z której korzystali przy zakupie; kolejne 8 %, które nabyło
bilet w biurze podróży z akredytacją IATA, również
odzyskało wydatkowaną kwotę. Jedynie 2 % pasażerów
dysponowało dodatkową ochroną w rodzaju ubezpieczenia SAFI. 21. Jeśli chodzi o inne
koszty, wszyscy pasażerowie z wyjątkiem posiadających
ubezpieczenie SAFI, uzyskali jedynie zwrot kosztów pierwotnego biletu. Szacuje
się jednak, że nawet w przypadku tych pasażerów, którym
udało się uzyskać pełny zwrot kosztów pierwotnego biletu,
oznacza to pokrycie jedynie 60-70 % ostatecznie poniesionych przez nich kosztów
lotu w przypadku dokonania nowej rezerwacji, jako że wyższy koszt
nowego biletu nie jest uwzględniany w tym rachunku. Pasażerowie,
którzy utknęli na lotnisku, byli w stanie odzyskać większą
część poniesionych kosztów, jeżeli posiadali ubezpieczenie
SAFI – w przypadku innych rozwiązań nie było to możliwe.
Tylko w nielicznych przypadkach bezpośredniej pomocy pasażerom
udzieliły organy krajowe. 3. Dalsze perspektywy 22. Aktywne podejście
zastosowane na szczeblu krajowym na początku 2012 r. przez Hiszpanię
i Węgry, w następstwie zawieszenia działalności przez
Spanair i Malév[18],
sprawiło, że w porównaniu z podobnymi przypadkami w tych dwóch
sytuacjach udało się lepiej przeciwdziałać skutkom
ogłoszenia niewypłacalności. Doświadczenia poszczególnych
pasażerów były oczywiście różne, wydaje się jednak,
że zazwyczaj pasażerowie byli lepiej poinformowani, szybciej
otrzymali rezerwację na nowy lot i zapewniono im bezpośrednią
pomoc w szerszym zakresie. 23. Aby określić jakie
konkretne środki mogą przyczynić się do złagodzenia
konsekwencji niewypłacalności linii lotniczej, Komisja zwróciła
się w dniu 17 kwietnia 2012 r. do państw członkowskich z
prośbą o informacje o stosowanym przez nie podejściu.
Poniżej przedstawiono wnioski uzyskane w ramach analizy otrzymanych
odpowiedzi. 3.1. Możliwość
odwołania się do przepisów o prawach pasażerów w przypadku
niewypłacalności linii lotniczej oraz monitorowanie sytuacji
finansowej 24. Zgadzano się powszechnie,
że najlepszym rozwiązaniem dla pasażerów byłaby
możliwość kontynuowania działalności przez
przewoźnika lotniczego, tak by nie musieli oni zaprzątać sobie
głowy żadnymi kwestiami finansowymi. 25. Prawa przysługujące
pasażerom na mocy rozporządzenia (WE) nr 261/2004, takie jak prawo do
opieki, do zmiany planu podróży oraz do odszkodowania,
obowiązują od chwili sprzedaży biletu i nie są
uzależnione od sytuacji finansowej linii lotniczej. Organy regulacyjne
państw członkowskich mają obowiązek wykorzystać
wszystkie uprawnienia przysługujące im na mocy przepisów UE celem
zagwarantowania, że przewoźnicy lotniczy podjęli w tym zakresie
wszystkie niezbędne kroki. Rozporządzenie (WE) nr 1008/2008 przyznaje
organom uprawnienia w odniesieniu do kwestii sytuacji finansowej linii lotniczych,
tak aby zapewnić, by były one w stanie wypełnić
zobowiązania spoczywające na nich na mocy unijnego dorobku prawnego w
dziedzinie ochrony konsumentów. Szereg państw członkowskich, w tym
Zjednoczone Królestwo i Hiszpania, wykorzystuje zatem rozporządzenie (WE)
nr 1008/2008 aby zapewnić uwzględnienie przez linie lotnicze w ich
praktykach prowadzenia działalności obowiązków wynikających
z rozporządzenia (WE) nr 261/2004. 26. Artykuł 9 ust. 1
rozporządzenia (WE) nr 1008/2008 stanowi, iż wydające koncesję
organy państw członkowskich muszą zawiesić lub
cofnąć koncesję wspólnotowego przewoźnika lotniczego,
jeżeli nie są już przekonane o możliwości
spełnienia przez niego istniejących i potencjalnych
zobowiązań przez okres 12 miesięcy. Artykuł 9 ust. 2 nakłada
na wydające koncesję organy obowiązek niezwłocznego
dokonania szczegółowej oceny sytuacji finansowej przewoźnika
lotniczego i zweryfikowania statusu koncesji na podstawie jej wyników,
ilekroć pojawią się wyraźne oznaki problemów finansowych
lub w razie otwarcia postępowania upadłościowego lub podobnego
postępowania względem przewoźnika. W idealnym przypadku organy
krajowe powinny prowadzić ciągły aktywny dialog z takim
przewoźnikiem w celu zidentyfikowania tego rodzaju problemów. 27. Praktyki nadzorcze stosowane
przez organy regulacyjne są różnorodne: od rocznych i
półrocznych przeglądów sprawozdań dotyczących przychodów i
kosztów przewoźnika lotniczego aż po miesięczne oceny wszystkich
koncesjonowanych przewoźników lotniczych. Przejrzystość
zapewniana przez miesięczne oceny w połączeniu z bardziej
szczegółowymi kontrolami w przypadku stwierdzenia problemów wydaje
się przy tym oferować największe korzyści. Niektóre
państwa członkowskie koncentrują kontrole na przewoźnikach
lotniczych, w przypadku których przypuszczają, że ich
niewypłacalność stanowiłaby największe ryzyko dla
pasażerów, opierając się przy tym na obiektywnych kryteriach
takich jak rozmiary i rodzaj działalności, zasięg geograficzny,
dotychczasowe wyniki finansowe oraz świadczenie usług o charakterze
podstawowym. 28. Biorąc pod uwagę,
że niewypłacalny przewoźnik lotniczy może mieć
ograniczoną zdolność do wywiązywania się ze swoich
zobowiązań, usprawnienie nadzoru umożliwiłoby państwom
członkowskim podjęcie środków zaradczych już na wczesnym
etapie. Pozwoliłoby to organom wydającym koncesje przewidzieć
zawieszenie działalności i takie nim pokierowanie, by zapewnić
wypełnienie zobowiązań wobec pasażerów dopóki jeszcze
dostępne są środki finansowe. W
związku z tym decydującą kwestią jest jak najwcześniejsze
zidentyfikowanie przewoźników lotniczych mogących napotkać
problemy finansowe – zanim dowie się o nich opinia publiczna, gdyż
wówczas często jest już za późno na przeciwdziałanie – i
podjęcie odpowiednich kroków. Na przykład gdy organ wydający
koncesje w Zjednoczonym Królestwie stwierdził problemy finansowe u
przewoźnika lotniczego, w niektórych przypadkach żądał
przygotowania planów awaryjnych i traktował je jako warunek utrzymania
koncesji na prowadzenie działalności. Plany takie miały też
obejmować rozwiązania służące ochronie pasażerów
(zwłaszcza tych znajdujących się poza UE), jakie miałyby
zastosowanie na wypadek likwidacji działalności. 29. Powyższe podejście
ma wiele zalet. Rozdzielenie decyzji o momencie, w którym miałaby
zostać zawieszona działalność, od faktycznego
ogłoszenia niewypłacalności umożliwiało
przedsiębiorstwu dokonanie zmian rezerwacji pasażerów z pomocą
innych linii lotniczych zanim przewoźnik lotniczy ogłosił
niewypłacalność. Takie rozwiązanie zapewnia również
skuteczne udzielenie pasażerom odpowiedniej pomocy, zmianę ich
rezerwacji i udzielenie im informacji. Taki rodzaj planowania umożliwia
również przewoźnikowi lotniczemu skoncentrowanie swoich zasobów na
transporcie powrotnym tych pasażerów, którzy w innym przypadku utknęliby
na lotniskach z dala od domu (i ograniczenie tym samym liczby poszkodowanych w
ten sposób pasażerów). 30. Szereg państw
członkowskich zwróciło Komisji uwagę na korzyści
płynące z zacieśnionej współpracy. Ich zdaniem organ
będący w posiadaniu krytycznych informacji mógłby – z
poszanowaniem tajemnicy handlowej – zwrócić uwagę państwa
członkowskiego, które wydało koncesje przewoźnikowi lotniczemu,
na ewentualną konieczność ściślejszego nadzoru.
Analogicznie organ skonfrontowany z ewentualną niewypłacalnością
przewoźnika lotniczego, któremu wydał koncesję, mógłby
nawiązać kontakt z organami z innych państw członkowskich,
aby umożliwić im przygotowanie działań awaryjnych. 31. Niektóre państwa
członkowskie stwierdziły, że konsekwencje ewentualnej
niewypłacalności mogłyby zostać złagodzone w ten
sposób, że przewoźnik lotniczy stopniowo ograniczałby
działalność na nierentownych lub długodystansowych trasach,
na których w przypadku ogłoszenia niewypłacalności
zorganizowanie pomocy dla pasażerów byłoby trudniejsze. W krytycznych
przypadkach organy krajowe aktywnie wykorzystały swoje uprawnienia w
zakresie wydawania koncesji, tak by zagwarantować, że zlikwidowanie
przedsiębiorstwa nastąpiło w okresie najsłabszego popytu na
usługi danego przewoźnika. Nie istnieje wprawdzie optymalny moment na
zaprzestanie działalności przez przewoźnika lotniczego,
jednakże ogłoszenie niewypłacalności w szczycie sezonu (np.
w okresie świąt Bożego Narodzenia lub wielkanocnych), kiedy
alternatywne zdolności przewozowe są bardzo ograniczone, niesie za
sobą poważniejsze konsekwencje dla pasażerów niż w innych
okresach. 3.2. Środki
dotyczące pasażerów 32. Dokładna i szybka
informacja ma zasadnicze znaczenie dla zminimalizowania skutków
niewypłacalności dla pasażerów, zwłaszcza tych, którzy
utknęli na lotniskach i mają ograniczony dostęp do środków
łączności. Skuteczna komunikacja między przewoźnikiem
lotniczym a jego pasażerami powinna jednak być standardem
niezależnie od sytuacji finansowej przewoźnika, przy czym dobrze
funkcjonujące kanały komunikacji mogą tylko ułatwić
uporanie się ze skutkami niewypłacalności. 33. Niektóre organy
nałożyły na przewoźników określone ograniczenia celem
zminimalizowania strat ponoszonych przez pasażerów, np. poprzez wymóg
utrzymywania rachunków powierniczych, na których płatności za bilety
(w tym opłaty lotniskowe od pasażerów) są niezależnie
przetrzymywane aż do chwili odbycia lotu przez pasażera, co ogranicza
potencjalne skutki niewypłacalności. 34. Niedawne doświadczenia
pokazały, że interesy pasażerów są lepiej chronione, gdy
egzekwowaniem przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 i
rozporządzenia (WE) nr 1008/2008 zajmuje się ten sam organ krajowy,
lub gdy odpowiednie organy współpracują ze sobą. Podejście
to należy wspierać, gdyż: ·
istnienie skutecznych kanałów komunikacji
ułatwia udzielanie pomocy poszkodowanym pasażerom – zwłaszcza
gdy za egzekwowanie każdego z rozporządzeń odpowiedzialny jest
inny organ; ·
wyznaczony krajowy organ odpowiedzialny za
egzekwowanie rozporządzenia (WE) nr 261/2004 może określić,
na których lotniskach pasażerowie mogą utknąć
(uzyskując dane od linii lotniczej), i przygotować plan
skoordynowanych działań z udziałem właściwych
zainteresowanych stron (innych przewoźników, portów lotniczych, organów
administracji rządowej danego państwa członkowskiego (np.
ministerstwa spraw zagranicznych)). Szczególnie istotną rolę
odgrywają w tym procesie porty lotnicze, gdyż stanowią one punkt
przekazywania informacji poszkodowanym pasażerom oraz zapewniają im
podstawowe udogodnienia w postaci dostępu do toalet oraz napojów i
posiłków. Podejście takie umożliwiłoby bardziej wydajne
wykorzystanie zasobów i ograniczenie zbędnego powielania wysiłków; W
tym kontekście wniosek Komisji w sprawie zmiany rozporządzenia (WE)
nr 261/2004 zawiera przepisy służące zwiększeniu roli
portów lotniczych w przypadku niewypłacalności linii lotniczej (art.
5 ust. 5 i art. 14 zmienionego rozporządzenia). ·
jeżeli przewoźnik lotniczy ogłasza
niewypłacalność, organy krajowe wyznaczone do egzekwowania
przepisów mogłyby udostępniać odpowiednie informacje
pasażerom (np. na temat taryf „ratunkowych”) albo bezpośrednio (np.
na własnej stronie internetowej), albo za pośrednictwem odpowiednich
kanałów informacyjnych (takich jak środki masowego przekazu, porty
lotnicze, media społecznościowe, zrzeszenia linii lotniczych lub
systemy informacyjne danego przewoźnika). 3.3. Taryfy
„ratunkowe” 35. W lipcu 2011 r. AEA, ELFAA,
IATA oraz ERAA[19]
poinformowały Komisję, że członkowie tych zrzeszeń
mogą pomóc w alternatywnym transporcie pasażerów poszkodowanych w
wyniku niewypłacalności przewoźnika lotniczego,
udostępniając istniejące niewykorzystane (lub ewentualnie
dodatkowe) zdolności przewozowe. W takich sytuacjach linie lotnicze
będące członkami tych zrzeszeń obciążają
poszkodowanych pasażerów nominalną taryfą „ratunkową”,
która pokrywa jedynie koszty podatków oraz koszty krańcowe przewozu. W
licznych niedawnych przypadkach ogłoszenia niewypłacalności
przez linie lotnicze system ten okazał się skutecznym środkiem
zapewnienia pomocy poszkodowanym pasażerom. Rozwiązanie to jest
jednak uzależnione od dobrej woli konkurujących przewoźników
lotniczych jeśli chodzi o zaoferowanie takich taryf i odpowiednich
połączeń. Zrzeszenia linii lotniczych zasugerowały
możliwość ulepszenia tego systemu, jeśli państwa
członkowskie przejęłyby koordynację czy nawet finansowanie
tego rodzaju alternatywnych przewozów. Również porty lotnicze, np. AENA[20] po ogłoszeniu
niewypłacalności przez Spanair, udzielały pomocy, oferując
obniżenie opłat pasażerskich lub całkowitą z nich
rezygnację. 36. Aby zapewnić opinii
publicznej możliwie pełne informacje, zainteresowane państwa
członkowskie ogłosiły na stronach internetowych administracji
krajowej, że istnieje możliwość skorzystania z tego rodzaju
taryf „ratunkowych”. 4. Wnioski 37. Komisja jest świadoma
konsekwencji, jakie niewypłacalność linii lotniczej niesie ze
sobą dla pasażerów (zwłaszcza tych rezerwujących jedynie
przelot, którzy utknęli na lotniskach). 38. Komisja pragnie zwrócić
uwagę państw członkowskich i zainteresowanych stron na fakt,
iż rozporządzenie (WE) nr 261/2004 zapewnia już
właściwe ramy prawne w odniesieniu do pomocy pasażerom w
przypadku ogłoszenia niewypłacalności przez linie lotniczą.
Doświadczenie pokazało jednak, że przepisy tego
rozporządzenia mogą być trudne do wyegzekwowania w sytuacji, gdy
przewoźnik lotniczy zawiesza działalność, chyba że –
na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1008/2008 – został on
zobowiązany do uprzedniego zaplanowania i wprowadzenia w życie
środków służących ochronie pasażerów na wypadek utraty
koncesji na prowadzenie działalności. 39. Komisja stwierdza, że
aktywne działania krajowych organów regulacyjnych mogą prowadzić
do znacznej poprawy sytuacji poszkodowanych pasażerów. Dlatego też
przed ewentualnym podjęciem decyzji o zaproponowaniu nowych przepisów w
tej dziedzinie Komisja uważa za niezbędne wzmocnienie nadzoru nad
koncesjami wydanymi unijnym przewoźnikom lotniczym zgodnie z
rozporządzeniem (WE) nr 1008/2008. 40. W związku z
powyższym Komisja będzie: ·
zachęcać krajowe organy odpowiedzialne za
egzekwowanie przepisów rozporządzenia (WE) nr 1008/2008 i
rozporządzenia (WE) nr 261/2004 do koordynowania podejmowanych przez nie
działań w celu zapewnienia właściwego monitorowania
sytuacji finansowej przewoźników lotniczych, a w stosownych przypadkach do
przyjęcia skoordynowanego podejścia w sytuacjach ogłoszenia
przez nich niewypłacalności, tak by do minimum ograniczyć ich
konsekwencje dla pasażerów; ·
zachęcać do zacieśnionej
współpracy oraz wymiany informacji i najlepszych praktyk miedzy organami
regulacyjnymi państw członkowskich; ·
współpracować z unijnymi stowarzyszeniami
w branży transportu lotniczego celem sformalizowania istniejących
dobrowolnych uzgodnień w zakresie oferowania taryf „ratunkowych” oraz ich
skutecznego propagowania; ·
współpracować z unijnymi stowarzyszeniami
portów lotniczych celem opracowania dobrowolnych uzgodnień
uzupełniających koncepcję taryf „ratunkowych”, np. poprzez
oferowanie obniżonych opłat lotniskowych w takich sytuacjach, tak by
ograniczyć koszty ponoszone przez pasażerów; ·
współpracować z branżą celem
zapewnienia szerszej i bardziej systematycznej dostępności
ubezpieczeń SAFI i podobnych w całej UE; ·
będzie współpracować z IATA aby
zachęcić do przyjęcia umowy o gwarantowanym poziomie usług,
tak aby sprawić, by system BSP był wykorzystywany do zagwarantowania
jak największej liczbie pasażerów zwrotu płatności za bilet
zanim przewoźnik lotniczy ogłosi niewypłacalność; ·
zachęcać do szerszej i bardziej
systematycznej dostępności w państwach członkowskich
informacji o refundacji za pośrednictwem systemów płatności
kartami kredytowymi lub podobnymi produktami, tak aby umożliwić
pasażerom samodzielne podejmowanie – na podstawie przepisów prawa
krajowego – działań służących ochronie przed ryzykiem
niewypłacalności przewoźnika lotniczego. 41. Komisja będzie
uważnie monitorować wdrożenie powyższych środków. Dwa
lata po przyjęciu niniejszego dokumentu Komisja dokona przeglądu
funkcjonowania i skuteczności tych środków oraz oceni, czy konieczna
jest inicjatywa ustawodawcza służąca zagwarantowaniu ochrony
pasażerów w przypadku niewypłacalności linii lotniczej. [1] Liczba ta obejmuje również „kontrolowane”
likwidacje oraz przejęcia i konsolidacje, które pociągają za
sobą nieznaczne skutki dla pasażerów (lub nie mają ich wcale) –
jak np. w przypadku BMI w 2012 r. [2] Dyrektywa Rady 90/314/EWG z dnia 13 czerwca 1990 r. w
sprawie zorganizowanych podróży, wakacji i wycieczek, Dz.U. L 158 z
23.6.1990, s. 59. [3] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE)
nr 1008/2008 z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad
wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty (Wersja
przekształcona). [4] RPA, LE i Yougov, 2010 r. DG ds. Sprawiedliwości,
załącznik 2 do oceny skutków – Enhanced insolvency protection for
consumers purchasing airline tickets – a survey. [5] Steer Davies Gleave, Passenger protection in the event
of airline insolvency – final report, marzec 2011. [6] Viking Hellas. [7] BMI, Cirrus Airlines, Spanair, Malév, Cimber Sterling,
Skyways, Air Finland i Windjet. [8] Przyjmując średnią wartość –
1,8 mln, czyli 0,07 % wszystkich rezerwowanych samodzielnie lotów w obie
strony. [9] W 2011 r. w państwach UE-27 z usług transportu
lotniczego skorzystało niemal 777 mln pasażerów. Źródło:
Eurostat [10] Sprawozdanie Steer Davies Gleave, s. 41-44. [11] Sprawozdanie Steer Davies Gleave, s. 41. [12] Koszty te stanowią średnią kosztów, które
szacunkowo ponosili zablokowani na lotniskach pasażerowie i
pasażerowie posiadający rezerwację. Należy jednak
zauważyć, że ta średnia wartość ulega znacznemu zwiększeniu
w wyniku wysokich kosztów poniesionych przez znaczną liczbę
pasażerów, którzy utknęli na lotniskach w krajach Ameryki
Łacińskiej w wyniku niewypłacalności Air Madrid. [13] Sprawozdanie Steer Davies Gleave, s. 46-52. Zob.
tabelę w pkt 14, w której znajduje się rozbicie tych kosztów. [14] Zjednoczone Królestwo i Irlandia stanowią
największe rynki, choć SAFI ma też znaczne udziały w rynku
w Niemczech, Niderlandach, Szwecji i Republice Czeskiej. W latach 2000-2010
koszt tego ubezpieczenia wynosił 3-5 EUR za bilet i z ochrony tej
skorzystało 2 % pasażerów dotkniętych skutkami
niewypłacalności linii lotniczych. [15] Analiza ekspertów zewnętrznych przedstawiona 30 marca
2011 r. na warsztatach z udziałem zainteresowanych stron, które
odbyły się w Brukseli: http://ec.europa.eu/transport/passengers/studies/doc/2011_30_03_minutes.pdf [16] Omówienie zalet i wad mechanizmu BSP dostępne jest na
stronie internetowej DG MOVE:
http://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/studies/doc/2011_30_03_minutes.pdf [17] W Zjednoczonym Królestwie obejmuje ona zakupy na
kwotę przekraczającą 125 EUR (100 GBP). [18] Liczba bezpośrednio dotkniętych problemem
pasażerów tranzytowych wynosiła w przypadku Spanair 22 000
(źródło: BBC News), a w przypadku Malév – około 7 000
(źródło: komunikat prasowy Malév z dnia 3 lutego 2012 r.). [19] AEA (Association of European Airlines – Stowarzyszenie
Europejskich Linii Lotniczych), ELFAA (European Low Fare Airline Association –
Stowarzyszenie Europejskich Niskokosztowych Przewoźników Lotniczych), IATA
(International Air Transport Association – Zrzeszenie Międzynarodowego
Transportu Lotniczego) oraz ERAA (European Regional Airlines Association –
Stowarzyszenie Regionalnych Europejskich Linii Lotniczych). [20] Aeropuertos Españoles y Navegación
Aérea.