DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: Wniosek DYREKTYWA RADY zmieniająca dyrektywę 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej w odniesieniu do bonów na towary lub usługi /* SWD/2012/0126 final - CNS 2012/0102 */
1.
Określenie problemu W transakcjach kupna towarów lub usług
coraz częściej wykorzystuje się bony. Bony mogą
występować w wielu postaciach, w tym między innymi jako
przedpłacone środki na rozmowy telefoniczne, odrywane kupony zniżkowe
oraz kody elektroniczne uprawniające do otrzymania pewnych towarów lub
usług lub też w tradycyjnej formie, np. jako bon podarunkowy.
Cechą wspólną bonów jest fakt, iż nie stanowią one same w
sobie podstawowego celu transakcji, lecz raczej ułatwiają nabycie
innych towarów lub usług. Bony mogą mieć wpływ na
kwestię opodatkowania związanych z nimi transakcji. Może to
dotyczyć momentu transakcji, miejsca, w którym jest ona dokonywana, oraz
wartości, którą należy przypisać wymianie między
nabywcą a sprzedawcą. Wszystkie te czynniki mogą mieć z
kolei wpływ na rozliczanie podatku VAT dotyczącego danej transakcji
oraz, w konsekwencji, na dochody podatkowe państw członkowskich. Jako
że wiele transakcji handlowych jest coraz bardziej złożonych i
zaawansowanych (w szczególności w przypadku transakcji przeprowadzanych z
wykorzystaniem innowacyjnych rozwiązań technologicznych), zjawisko to
się nasila. Dyrektywa w sprawie podatku VAT[1], na której opiera się
wspólny system podatku VAT państw członkowskich, nie zawiera
przepisów dotyczących bonów na towary lub usługi. Wynika to w
dużej mierze z faktu, iż dyrektywę przyjęto
kilkadziesiąt lat temu. Przepisy zostały bowiem uchwalone w 1977 r.,
kiedy bony uważano jeszcze za zjawisko marginalne, nie powodujące
żadnych szczególnych trudności w rozliczaniu podatku VAT. Pierwsze
przedpłacone karty telefoniczne pojawiły się dopiero na
początku lat 80. XX w., a usługi telefonii komórkowej stały
się powszechnie dostępne w latach 90. Mimo że bony znajdują szerokie
zastosowanie w wielu transakcjach handlowych, to jednak przedpłacone
usługi telekomunikacyjne stanowią zdecydowanie najbardziej istotny
obszar z gospodarczego punktu widzenia. W analizie sporządzonej do celów
niniejszej oceny skutków[2]
stwierdzono, że roczne przychody ze sprzedaży przedpłaconych
usług telekomunikacyjnych (obecnie głównie w formie elektronicznej, a
nie za pośrednictwem kart) można oszacować na kwotę 36 mld
EUR. Szacuje się, że roczna wartość pozostałych
rodzajów bonów wynosi około połowę tej sumy. Wysokość podatków dotyczących
takich transakcji jest zatem dosyć znacząca. Brak wspólnych przepisów
w dyrektywie w sprawie podatku VAT doprowadził do tego, że z czasem
państwa członkowskie stworzyły krajowe praktyki
zapewniające prawidłowe opodatkowanie transakcji
uwzględniających bony. Niestety dokonano tego w sposób
nieskoordynowany. Główna rozbieżność między
państwami członkowskimi polega na tym, że część z
nich konsekwentnie nakłada podatek w chwili emisji bonu, podczas gdy inne
dokonują tego w chwili jego realizacji. To prowadzi do niespójności w
systemie podatkowym, co z kolei może spowodować wystąpienie
podwójnego opodatkowania lub też brak opodatkowania. Podwójne
opodatkowanie przypuszczalnie występuje stosunkowo rzadko (w innym
przypadku liczba związanych z tym skarg byłaby znacznie wyższa),
jednak taka sytuacja zazwyczaj po prostu zabija rynek, a przy tym nie istnieje
możliwość statystycznego zmierzenia tego zjawiska. Istnieją
jednak mocne, choć niepotwierdzone wskazówki, że stanowi to problem o
charakterze systemowym dla przedsiębiorstw próbujących
wdrożyć ogólnounijny model biznesowy, wykorzystując bony.
Natomiast brak opodatkowania zazwyczaj nie jest oczywisty i niełatwo jest
zebrać makrodane dotyczące tego zjawiska. Niemniej jednak w trakcie
prac przygotowawczych zebrano wystarczające dowody potwierdzające,
że niektórzy operatorzy telekomunikacyjni systematycznie wykorzystują
taką sytuację, aby odnosić nieuzasadnione korzyści cenowe
lub po prostu zwiększać zyski. Informacje te pochodzą od organów
administracji podatkowej odnotowujących straty dochodów, które nie zawsze
łatwo zahamować, oraz od przedsiębiorstw skarżących
się na nieuczciwą konkurencję. A tymczasem inni operatorzy,
którzy pragną przestrzegać zasad podatkowych, po prostu rezygnują
z możliwości rynkowych, w szczególności jeżeli chodzi o
działalność transgraniczną, jeżeli skutki podatkowe w
danym przypadku nie są jasne. 2.
Zasada pomocniczości Wykorzystując dostępne dane, w
ocenie skutków (w szczególności w jej zmienionej wersji) uzasadniono
potrzebę działań na szczeblu UE w celu rozwiązania
wyżej opisanych problemów. W wiarygodnych sprawozdaniach
sporządzonych przez podmioty rynkowe o ugruntowanej pozycji przedstawiono
zakłócenia w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego oraz obawy
przedsiębiorstw dotyczące nieuczciwej konkurencji. Jako że istniejące problemy
wynikają z niedociągnięć w prawodawstwie UE (w dyrektywie w
sprawie podatku VAT), które można zlikwidować jedynie poprzez
podjęcie działań na szczeblu UE, nie jest możliwe, aby
państwa członkowskie, działając niezależnie,
zaradziły tej sytuacji i osiągnęły cel, jakim jest
jednolite stosowanie podatku. 3.
Cele Nie tylko z uwagi na potrzebę
skorygowania wyżej opisanych niespójności w systemie podatkowym, lecz
również ze względu na panującą niepewność co do
zasad prawidłowego naliczania podatku, krajowe organy podatkowe oraz
przedsiębiorstwa zdecydowały się skorzystać z drogi
sądowej w celu zaprowadzenia porządku, czego skutkiem jest szereg
spraw dotyczących bonów wniesionych do Trybunału Sprawiedliwości.
Postępowania prowadzone są z powodu problemów dotyczących
obliczania VAT w przypadku obniżek cenowych, rozliczania podatku
naliczonego, upominków promocyjnych powiązanych z bonami, zaliczek
ogólnie, jak również określania podstawy opodatkowania w przypadku
transakcji uwzględniających bony. Szczególne problemy pojawiają
się jeżeli chodzi o dystrybucję bonów za pośrednictwem
łańcucha dystrybutorów, co jest szeroko stosowaną praktyką
handlową, często mającą wymiar transgraniczny. Orzeczenia
Trybunału są przydatne, jednak żadne z nich nie wprowadziło
w pełni jasnych zasad, a jako że brak jest usystematyzowanych
wyjaśnień o bardziej zasadniczym charakterze, nieuniknione jest
dalsze zwracanie się do Trybunału w kwestiach dotyczących
rozliczania podatku VAT w przypadku bonów. Celem przedstawionego wniosku jest
rozwiązanie tej sytuacji. Na skutek zwiększonej
funkcjonalności bonów, w szczególności przedpłaconych
środków na usługi telefonii komórkowej, zatarł się
podział na bony i innowacyjne systemy płatnicze. Aby zapewnić
prawidłowy proces opodatkowania, należy jasno określić ten
podział i zagwarantować neutralność podatkową. 4.
Warianty strategiczne/Ocena skutków Określono trzy możliwe warianty
strategiczne mające na celu rozwiązanie tych problemów. Brak podjęcia działań
oznaczałby, że problemy nadal by występowały, a
przypuszczalnie uległyby zwiększeniu, ponieważ nie można
ich rozwiązać bez przeprowadzenia działań na szczeblu UE. Z
konsultacji z zainteresowanymi podmiotami wynika, że są one stanowczo
przeciwko takiemu podejściu. Brak działań na szczeblu UE
byłby stanowczo niezadowalający, jako że obecne trudności
tylko nasiliłyby się, co z kolei doprowadziłoby do jeszcze
większej niepewności i rozwiązywania sporów na drodze
sądowej. Państwa członkowskie nie posiadają instrumentów
mogących jednostronnie zlikwidować niespójności w systemie
podatkowym, zwłaszcza że dyrektywa w sprawie podatku VAT w swoim
obecnym kształcie nie zawiera wskazówek, jak wprowadzić spójne zasady
rozliczania podatku. Warianty prawa miękkiego, jak na
przykład wydanie wskazówek lub podobne instrumenty, są
rzeczywiście przydatne, jeżeli opierają się na solidnych
przepisach prawa. W tym przypadku tak się nie dzieje, ponieważ
wykryte problemy zasadniczo wynikają z faktu, iż brak jest jasnych
przepisów w dyrektywie w sprawie podatku VAT. Dążenie do
rozwiązania tej sytuacji poprzez zastosowanie podejścia, które nie
zakłada przeprowadzenia całkowitej reformy przepisów, może na
początku wydać się atrakcyjne, jednak ostatecznie uznano je za nieodpowiednie
do rozwiązania zasadniczego problemu podatkowego. W kwestiach podatkowych
podejście oparte na prawie miękkim zawsze będzie na drugim
miejscu w porównaniu z opracowaniem przepisów prawnych i zasadniczo przydaje
się jedynie do uzupełnienia lub wyjaśnienia aspektów, które
zostały już uregulowane prawnie. W niniejszym przypadku podstawowym
problemem jest luka w przepisach dyrektywy w sprawie podatku VAT, której nie
można zapełnić, stosując podejście oparte na prawie
miękkim. Opisane problemy wskazują na
potrzebę zmiany kilku artykułów dyrektywy w sprawie podatku VAT.
Przedstawione cele można osiągnąć jedynie poprzez dokonanie
tych zmian oraz w konsekwencji wprowadzenie innych właściwych zmian w
dyrektywie. 5.
Ocena skutków Skutki wprowadzenia zmian będą
się różniły w zależności od zainteresowanego podmiotu
oraz charakteru problemów, z którymi się obecnie zmaga. W przypadku organów administracji podatkowej
głównym celem jest usunięcie luk w systemie podatkowym, które
pozwalają obecnie na prowadzenie działań mających na celu
unikanie zobowiązań podatkowych lub te działania
ułatwiają. Skutkiem tego będzie ograniczenie unikania
zobowiązań podatkowych lub też niezamierzonego braku
opodatkowania. Korzyścią uboczną, mającą pozytywne
skutki dla przedsiębiorstw, byłoby zlikwidowanie podwójnego
opodatkowania oraz powiązanych z tym negatywnych skutków gospodarczych,
jak również zmniejszenie niepewności jeżeli chodzi o
wypełnianie obowiązku podatkowego. Państwa członkowskie,
które wykazały, że ponoszą straty dochodów z powodu
niespójności w systemie podatkowym wynikających z obecnie
obowiązujących przepisów, nie będą już narażone
na taką sytuację. Jak wykazano w tekście głównym,
niechęć tych państw do przedstawienia konkretnych danych dotyczących
strat podatkowych utrudnia zmierzenie prawdopodobnych korzyści. Trudno jest oszacować rzeczywiste
oszczędności kosztów związanych z przestrzeganiem zasad
podatkowych, jednak nie oznacza to, że nie są one znaczące. Nie
przewiduje się wprawdzie, że zmiany dyrektywy wywrą znaczny
wpływ na stałe koszty związane z przestrzeganiem przepisów w
zakresie VAT, jednak zakłada się, że przyczynią się
one do obniżenia kosztów jednorazowych lub występujących
sporadycznie, które wynikają z obecnie obowiązujących
niespójnych i złożonych zasad podatkowych. Osiągane na drodze sądowej
rozwiązania obecnych problemów są kosztowne i często
niezadowalające dla zainteresowanych stron. Ograniczenie potrzeby
zwracania się do sądów przyniosłoby znaczne
oszczędności, mimo że trudno jest je wyrazić liczbowo. Jeżeli chodzi o przedsiębiorstwa w
ujęciu bardziej ogólnym, zaprowadzenie porządku i spójności w
odnośnych przepisach podatkowych na rynku wewnętrznym przyczyni
się do usunięcia barier dla innowacyjnych rozwiązań
biznesowych. W tym przypadku niełatwo jest określić skutki
zmiany przepisów, jednak korzyści gospodarcze można przedstawić
w ujęciu jakościowym. Jasne i spójne przepisy podatkowe powinny
stworzyć warunki umożliwiające skuteczniejsze czerpanie
korzyści z rynku wewnętrznego; w szczególności dotyczy to
sektora telekomunikacyjnego, lecz również detalistów zajmujących
się dystrybucją. Z uwagi na brak danych liczbowych
dotyczących unikania zobowiązań podatkowych, oczekiwane skutki
gospodarcze dla głównych uczestników rynku, jak również dla struktury
rynku, przedstawiono w ujęciu jakościowym. Analiza na potrzeby oceny
skutków opiera się jednak na standardowym rozumowaniu ekonomicznym i
wiedzy na temat sektora zgromadzonej podczas prac przygotowawczych. Oczekiwane skutki wniosku ustawodawczego
będą w pewnym stopniu asymetryczne. Wybór siedziby przedsiębiorstwa
będzie ściślej powiązany z aspektami gospodarczymi i
konkurencyjnymi niż z możliwością stosowania arbitrażu
podatkowego. Oczekuje się, że ograniczone zostanie rozdrobnienie
rynku wewnętrznego, czego skutkiem będzie większa
wydajność rynku i lepsza oferta dla konsumentów, jak również
zwiększenie korzyści skali. Niektóre małe przedsiębiorstwa
prowadzące działalność na niewielką skalę,
których model biznesowy opiera się w całości na wykorzystywaniu
arbitrażu podatkowego, będą musiały się
dostosować do nowych warunków, jeżeli będą zamierzały
kontynuować działalność. Nie oczekuje się znaczących skutków
społecznych. Nieliczne przedsiębiorstwa, na które zmiana przepisów
być może będzie miała niekorzystny wpływ, są
małe i nie są one znaczącymi pracodawcami. Dostawcy bonów na
przedpłacone usługi telekomunikacyjne, których głównym celem
jest korzystanie z arbitrażu podatkowego, często prowadzą
działalność „wirtualnie”, a ich fizyczna obecność na
rynku jest nieznaczna. Jednak z drugiej strony lepsze warunki na rynku powinny
doprowadzić do obniżenia cen, w szczególności dla konsumentów
korzystających z międzynarodowych usług telekomunikacyjnych za
pośrednictwem środków przedpłaconych. 6.
Porównanie wariantów Na tej podstawie można dojść do
wniosku, że zmiana przepisów dyrektywy w sprawie podatku VAT jest jedynym
sposobem stworzenia solidnego rozwiązania długoterminowego. Przepisy
powinny obejmować definicje różnych rodzajów bonów, wyjaśnienie
zasad rozliczenia podatku VAT w łańcuchu dystrybucji, zasady
obliczenia podstawy opodatkowania i określania momentu opodatkowania, jak
również skutki w odniesieniu do prawa do odliczeń. Problemy dotyczące podatku VAT w
przypadku bonów mogą czasami wydawać się wysoce techniczne. Z
tego powodu w trakcie prac przygotowawczych przeprowadzono na szeroką
skalę konsultacje z państwami członkowskimi i
przedsiębiorstwami, których dotyczy ta kwestia. W przypadku
przedsiębiorstw konsultacje miały znacznie szerszy zakres niż
wymagałyby tego konsultacje społeczne i w praktyce objęły
cały okres trwania tego projektu. Szczególną uwagę
poświęcono skutkom stosowania praktyk innowacyjnych oraz zapewnieniu,
przynajmniej w pewnym stopniu, trwałości rozwiązań
zawartych we wniosku. W wyniku tego proponowane podejście opiera się
na szerokim porozumieniu zainteresowanych stron co do kwestii koniecznych
zmian. Prawdopodobne jest jednak, że w każdym projekcie wniosku
konieczne będzie uznanie, że niektóre usługi, w
szczególności usługi oferowane przez operatorów telekomunikacyjnych,
które opierają się na wykorzystaniu bonów, zmieniły się w
ten sposób, że mogą konkurować z bardziej tradycyjnymi
usługami płatniczymi oferowanymi przez innych usługodawców,
więc zgodnie z zasadą neutralności podatkowej należy
obecnie stworzyć równe warunki konkurencji do celów podatkowych. 7.
Monitorowanie i ocena Zgodnie ze stosowaną praktyką
Komisja monitoruje wdrożenie przepisów przez państwa
członkowskie, tak jak to przewidziano w tym przypadku. Nie zamierza
się podejmować żadnych dodatkowych środków. [1] Dyrektywa 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie
wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.U. L 347 z 11.12.2006,
s. 1). [2] Analiza rozliczania VAT w przypadku bonów oraz ujęcia
liczbowego bonów na szczeblu UE na potrzeby sporządzenia analizy
ekonomicznej w dziedzinie opodatkowania (ang. Study of the VAT treatment and
quantification of vouchers at an EU level for the provision of economic
analysis in the area of taxation). Sprawozdanie końcowe Deloitte z
dnia 14 lipca 2010 r. (ze zmianami). Analiza ta jest załączona do
oceny skutków.