[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 24.10.2007

KOM(2007) 628 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI EUROPEJSKIEJ DO RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW

Zaostrzenie walki z pracą niezgłoszoną

KOMUNIKAT KOMISJI EUROPEJSKIEJ DO RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW

Zaostrzenie walki z pracą niezgłoszoną

1. Wstęp

Praca niezgłoszona definiowana jest jako “ wszelka działalność zarobkowa, zgodna z prawem pod względem swojej natury, lecz niezgłoszona władzom publicznym, z uwzględnieniem różnic w systemach prawnych państw członkowskich ”. Definicja ta[1] łączy pracę niezgłoszoną z nadużyciami podatkowymi i/lub zabezpieczenia społecznego oraz obejmuje działalność różnego typu, począwszy od nieformalnych usług świadczonych w gospodarstwie domowym, a na pracy tajnej, wykonywanej przez nielegalnych rezydentów skończywszy, wykluczając jednak działalność przestępczą. Praca niezgłoszona jest złożonym fenomenem, pozostającym pod wpływem wielu czynników natury ekonomicznej, społecznej, instytucjonalnej oraz kulturowej. Powszechnie uznaje się, że praca niezgłoszona ma niekorzystny wpływ na ukierunkowaną na rozwój politykę gospodarczą, budżetową i społeczną.

Zarówno pracodawcy (i konsumenci), jak i pracownicy (także osoby prowadzące działalność gospodarczą na własny rachunek) mogą angażować się w pracę niezgłoszoną z uwagi na potencjalne zyski – w porównaniu z ryzykiem nałożenia sankcji – poprzez nieuiszczanie należności podatkowych oraz należności wynikających z zabezpieczenia społecznego, naruszanie uprawnień socjalnych (płaca minimalna, przepisy z zakresu ochrony zatrudnienia, płatności związane z urlopem) oraz unikanie kosztów przestrzegania przepisów prawnych (wymogi rejestracji, przepisy z zakresu zdrowia i bezpieczeństwa). Zakres, w jaki praca niezgłoszona konkuruje z działalnością zgodną z prawem, a wręcz ją wypiera, jest głównym źródłem dumpingu społecznego. Można mówić także o nadużyciach społecznych w przypadku, gdy praca niezgłoszona świadczona jest przez osoby otrzymujące korzyści rekompensujące im niedokonanie zgłoszenia zatrudnienia.

Dotychczas praca niezgłoszona była przedmiotem komunikatu Komisji z 1998 r., zawierającego przegląd jej przyczyn i oddziaływania oraz przedstawiającego kilka doświadczeń z zakresu polityki. Komunikat przygotował podstawę do debaty politycznej na temat pracy niezgłoszonej na szczeblu UE. Debata ta stała się punktem wyjścia dla przyjęcia wspólnego podejścia, przedstawionego w wytycznych dotyczących zatrudnienia na lata 2003-2005[2]. W wytycznych opowiedziano się za zrównoważonym połączeniem działań prewencyjnych (zwłaszcza poprzez przyjęcie odpowiednich ulg podatkowych i przepisów administracyjnych), działań na rzecz uświadomienia problemu, sankcji oraz egzekwowania prawa. Takie połączenie działań politycznych zostało także przedstawione w rezolucji Rady z dnia 29 października 2003 r. w sprawie przekształcenia niezgłoszonej pracy w oficjalne zatrudnienie[3], w której wezwano do podjęcia działań także partnerów społecznych. Ponadto komunikat był jednym z zasadniczych elementów leżących u podstaw eksperymentu rozpoczętego w 2000 r., w ramach którego pozwolono na obniżenie podatku VAT w odniesieniu do określonych usług pracochłonnych[4].

Ze względu na utrzymujące się znaczenie gospodarki nieformalnej i jej rosnący udział w pewnych sektorach (budownictwo) oraz formach zatrudnienia (pozorne prowadzenie działalności na własny rachunek), zaniepokojenie budzić może stopień, w jakim praca niezgłoszona uwzględniana jest w działaniach politycznych. Niniejszy komunikat ma zatem na celu zaakcentowanie znaczenia politycznego pracy niezgłoszonej poprzez dokonanie bilansu działań podjętych przez państwa członkowskie oraz zilustrowanie możliwości wzajemnego poznawania praktyk, które odniosły sukces. Analiza opiera się także na nowych wynikach zharmonizowanego systemu badań, wprowadzonego w celu pełniejszego pokazania cech charakterystycznych oraz motywów skłaniających do podejmowania pracy niezgłoszonej.

2. ZNACZENIE POLITYCZNE REDUKCJI PRACY NIEZGłOSZONEJ

Uwieńczone sukcesem wprowadzenie w życie polityk zmierzających do przekształcenia pracy nieformalnej w formalne typy zatrudnienia przyczyni się do osiągnięcia głównych celów odnowionej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia.

Praca niezgłoszona ma negatywny wpływ na trzy filary strategii lizbońskiej, a w szczególności na nadrzędne cele europejskiej strategii zatrudnienia (pełne zatrudnienie, jakość i wydajność pracy, spójność społeczna). Z makroekonomicznego punktu widzenia obniża to dochody pochodzące z podatków i osłabia finansowanie systemów zabezpieczenia społecznego. Z mikroekonomicznego punktu widzenia, praca niezgłoszona narusza uczciwą konkurencję wśród firm, torując drogę dla dumpingu społecznego. Powoduje ona także niewydajność produkcyjną, ponieważ nieformalne przedsiębiorstwa zazwyczaj unikają korzystania z formalnych usług oraz wpływów (np. kredytów) i wykazują niskie preferencje rozwojowe.

Ostatnio opublikowana zielona księga w sprawie prawa pracy[5] określa pracę niezgłoszoną jako główny faktor dumpingu społecznego, a przez to jedno z kluczowych zagadnień skłaniających do modernizacji prawa pracy w UE. Ponadto praca niezgłoszona kojarzona jest z gorszymi warunkami pracy, a co za tym idzie, ryzykiem dla zdrowia pracowników, niewielkimi perspektywami kariery oraz niewystarczającym zakresem ochrony socjalnej. W tym kontekście partnerzy społeczni UE przewidują wspólną analizę pracy niezgłoszonej w ramach programu prac 2006-2008[6]. Przeprowadzone później konsultacje w sprawie zielonej księgi[7] dały wyraz wysokiemu wsparciu ze strony administracji dla zwiększonej współpracy administracyjnej na poziomie UE oraz szerokiej wymiany informacji i dobrej praktyki, przy czym partnerzy społeczni i inne zainteresowane strony potwierdziły priorytety polityki, ustalone w rezolucji Rady z 2003 r. Zwłaszcza związki zawodowe przychylne są poprawie ram prawnych oraz pełniejszemu egzekwowaniu prawa na poziomie europejskim w celu zwalczania transgranicznych nadużyć społecznych.

Wzrasta zgodność co do kosztów ponoszonych przez systemy zabezpieczenia społecznego w związku z pracą niezgłoszoną: z powodu utraty dochodów osłabiona zostaje ich podstawa finansowa, podważone zostaje także zaufanie społeczne oraz wiarygodność tych systemów. W rzeczy samej osoby podejmujące się pracy niezgłoszonej mogą być często uprawnione do świadczeń z tytułu bezrobocia, braku aktywności albo świadczeń rodzinnych, tym samym rezygnując jednak ze wszystkich świadczeń związanych z zatrudnieniem w ramach umowy formalnej, takich jak emerytura uzależniona od wysokości zarobków, szkolenia, perspektywa rozwoju w kwestii zarobków i statusu. Osoby te narażone są także na ryzyko stałego wykonywania wyłącznie pracy niezgłoszonej. Reformy systemów ochrony społecznej mogą wprowadzić silne bodźce motywujące do zgłaszania zatrudnienia, jak podkreślono w syntetycznym raporcie dotyczącym adekwatnych i stabilnych emerytur z 2006 r[8].

Coraz częściej zwraca się uwagę na problem podzielonego rynku pracy, gdzie znaczące grupy pracowników wykonują prace niezapewniające odpowiedniej ochrony. Praca niezgłoszona jest skrajnym przypadkiem podziału rynku pracy[9].

Możliwość podjęcia pracy niezgłoszonej jest kluczowym czynnikiem zachęcającym do niezgłoszonej imigracji. Nielegalnym imigrantom pozostającym poza systemem zabezpieczenia społecznego praca niezgłoszona oferowana jest często na warunkach, które ze społecznego punktu widzenia są nie do zaakceptowania oraz przy naruszaniu uregulowań prawnych z zakresu zdrowia i bezpieczeństwa. Dnia 16 maja 2007 r. Komisja złożyła wniosek dotyczący dyrektywy przewidującej kary dla pracodawców zatrudniających obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE[10].

3. DANE DOTYCZąCE PRACY NIEZGłOSZONEJ

A. Czynniki sprzyjające pracy niezgłoszonej

Istnieją obawy co do wpływu następujących czynników na wzrost zjawiska pracy niezgłoszonej:

- rosnący popyt na usługi w zakresie gospodarstwa domowego i świadczenia opieki zdrowotnej, będący wynikiem zmian socjodemograficznych; prawdopodobnie ma to również związek z redukcją formalnego czasu pracy;

- trend w kierunku słabszych i mniej zhierarchizowanych stosunków pracy z bardziej elastycznym systemem płac albo naliczania czasu;

- działalność gospodarcza na własny rachunek (łącznie z pozorną działalnością na własny rachunek) i podwykonawstwo, a w bardziej ogólnym znaczeniu, elastyczne umowy i praca na telefon, jeżeli wykorzystywane są do niezgłaszania części dochodów;

- rosnąca łatwość zakładania transgranicznych grup przedsiębiorstw, które wymagają wydajnej współpracy międzynarodowej pomiędzy organami i/lub systemami nadzorującymi i egzekwującymi.

B. Dane statystyczne na poziomie UE

Problemy z pomiarami

Z uwagi na fakt, że praca niezgłoszona jest niewidoczna ani nie podlega rejestracji, oraz że może być rożnie definiowana w ustawodawstwie krajowym, trudności sprawia uzyskanie rzetelnych danych szacunkowych co do jej skali na terytorium państw członkowskich. Oszacowanie zasięgu i cech charakterystycznych pracy niezgłoszonej jest jednak niezbędne dla wprowadzenia w życie odpowiednich środków politycznych.

Pomiaru pracy niezgłoszonej można dokonywać zarówno w sposób bezpośredni jak i pośredni. Metody pośrednie oparte są na porównaniu sum makroekonomicznych (takich jak rachunki krajowe, zużycie energii, transakcje pieniężne). Metody pośrednie (w szczególności monetarne) często zawyżają poziom pracy niezgłoszonej dostarczając niewiele informacji na temat jej cech charakterystycznych z socjoekonomicznego punktu widzenia. W odróżnieniu od tego metody pośrednie oparte są na badaniach statystycznych oraz mają przewagę pod względem porównywalności i szczegółowości, podają jednak zaniżone wyniki co do zakresu pracy niezgłoszonej. W celu dogłębnego zrozumienia zakresu pracy niezgłoszonej i jej skutków konieczne jest zatem połączenie obu typów metod. Ponadto dostępnych jest wiele informacji o charakterze administracyjnym, które nie są systematycznie sprawdzane i mogą stanowić uzupełnienie ustaleń poczynionych w drodze stosowania metod bezpośrednich i pośrednich (przykładowo statystyki pochodzące od inspekcji).

Krajowe dane szacunkowe

Najpełniejsze dostępne dotychczas dane szacunkowe, oparte na metodach pośrednich i dotyczące całkowitego poziomu pracy niezgłoszonej w państwach członkowskich, zostały zebrane w ramach badań przeprowadzonych przez Komisję w 2004[11]. Zasięg i cechy charakterystyczne pracy niezgłoszonej zdają się znacznie różnić się od siebie w poszczególnych państwach członkowskich, osiągając wynik 20% PKB lub więcej w niektórych południowych i wschodnich krajach Europy. Ostatnia ocena sytuacji dokonana przez ekspertów z sieci Europejskiego Obserwatorium Zatrudnienia[12] wskazuje, że praca niezgłoszona ciągle wzrasta w niektórych państwach członkowskich[13]. W odróżnieniu od tego w niektórych nowych państwach członkowskich wysoki wzrost miejsc pracy w ostatnich latach i pojawienie się niedoborów na rynku pracy doprowadziły do ograniczenia tego zjawiska.

C. Cechy charakterystyczne i formy pracy niezgłoszonej na podstawie danych Eurobarometru

Po badaniach z 2004 r., w drugim kwartale 2007 r. przeprowadzono w UE27 badania na temat pracy niezgłoszonej (jako specjalny sondaż Eurobarometru nr 284), z wykorzystaniem metod pośrednich. Skoncentrowały się one na badaniach opinii publicznej na temat pracy niezgłoszonej, popycie i podaży, przyczynach podejmowania pracy niezgłoszonej oraz charakterystyce socjoekonomicznej producentów i konsumentów.

Z uwagi na drażliwość przedmiotu badań, pilotowy charakter badań, niską liczbę osób, które zadeklarowały zaangażowanie w pracę niezgłoszoną, wyniki badań powinny być traktowane z dużą rezerwą. W szczególności wyniki ilościowe odzwierciedlają prawdopodobnie zaniżone przedziały rzeczywistych wartości. Ponieważ badania Eurobarometru opierają się na ustalonych próbach, nie mogą dostarczyć wiarygodnych danych odnośnie do sytuacji nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich albo obywateli nowych państw członkowskich, napotykających czasowe ograniczenia w swobodnym przemieszczaniu się. Wyniki wskazują jednak przykładowo na:

- istnienie dużego rynku pracy niezgłoszonej na obszarze UE, zwłaszcza w odniesieniu do usług w gospodarstwach domowych;

- unikanie obciążeń podatkowych i administracyjnych (w szczególności w przypadku pracy nietypowej, np. pracy sezonowej) jest raczej głównym czynnikiem motywującym, a nie koniecznością;

- znaczenie „płac kopertowych”[14], szczególnie w sektorze budownictwa;

- popularność wśród studentów, osób prowadzących działalność gospodarczą na własny rachunek i osób bezrobotnych;

- niska świadomość odnośnie do sankcji w przypadku wykrycia pracy niezgłoszonej.

4. POLITYKI MAJąCE NA CELU REDUKCJę PRACY NIEZGłOSZONEJ

Ze względu na złożoność i różnorodność pracy niezgłoszonej, nie istnieje prosty sposób zaradzenia temu problemowi. Wskazuje się na konieczność zrównoważonego podejścia, uwzględniającego środki mające na celu ograniczenie lub zapobieżenie występowaniu problemu oraz ich egzekwowanie, łącznie z konsultacją partnerów społecznych w przypadku, gdy jest to konieczne. Takie podejście zostało przedstawione w rezolucji Rady z 2003 r. w sprawie przekształcenia niezgłoszonej pracy w oficjalne zatrudnienie, w której wezwano do:

- obniżenia atrakcyjności pracy niezgłoszonej pod względem finansowym poprzez wprowadzenie ulg w ramach systemu podatkowego i systemu świadczeń oraz liberalizację systemów ochrony społecznej z uwzględnieniem wykonywania pracy niezgłoszonej;

- reformy administracyjnej i uproszczenia, zmierzających do obniżenia kosztów przestrzegania przepisów prawnych;

- wzmocnienia mechanizmów nadzoru i sankcji, z uwzględnieniem inspekcji pracy, urzędów skarbowych i partnerów społecznych;

- współpracy transgranicznej pomiędzy państwami członkowskimi, oraz

- działania na rzecz pogłębienia świadomości.

Rozwój głównych polityk w obszarach, o których mowa powyżej, przeanalizowany został w dalszej części komunikatu, z podaniem przykładów innowacyjnych praktyk[15], wprowadzonych przez państwa członkowskie.

A. Atrakcyjność pracy niezgłoszonej pod względem finansowym

Uzyskane dowody potwierdzają, że dostrzegalny poziom, kształt oraz sposób wdrożenia różnych typów podatków (zwłaszcza podatków od dochodów z pracy oraz składek na ubezpieczenie społeczne) są istotnymi czynnikami sprzyjającymi pracy niezgłoszonej. Wskazuje się na znaczenie także innych czynników, łącznie z zaufaniem społeczeństwa do systemów skarbowych oraz zabezpieczenia społecznego.

Pod tym względem większość państw członkowskich wprowadziła silniejsze bodźce finansowe, motywujące do pracy uregulowanej, zwłaszcza poprzez podwyższenie kwoty wolnej od podatku od dochodów z pracy oraz właściwe określenie płacy minimalnej, w drodze ustawodawstwa lub układów zbiorowych. Statystyki potwierdzają powszechną, aczkolwiek powolną redukcję obciążeń podatkowych związanych z pracą niskoopłacaną. W UE łączna stopa podatkowa związana z zatrudnieniem obniżyła się przeciętnie o 1,2 % w okresie od 2000 do 2005 r[16]. Jednakże średni poziom brutto utrzymujący się na poziomie ok. 40 % powoduje, że redukcje te mogą być nadal niewystarczająco przekonywujące, jeśli istnieje możliwość podjęcia pracy niezgłoszonej (zwłaszcza w połączeniu ze świadczeniami). Ponadto skuteczność redukcji może zostać zakłócona w przypadku pracy w nadgodzinach, która podlega dużo większemu opodatkowaniu w wielu państwach członkowskich.

Znaczące kroki zostały podjęte w kwestii podwyższenia płacy minimalnej, w szczególności w nowych państwach członkowskich. Dokonano ich w sposób ostrożny (ustalając kwotę niższą niż połowa średniej płacy) w celu uniknięcia zakłócenia pracy legalnej i zastąpienia jej pracą niezgłoszoną. Ponadto, w wielu państwach członkowskich, gdzie rozpowszechniona jest praktyka „płac kopertowych”, wyższa płaca minimalna redukuje margines negocjowania tego rodzaju „dodatków do płac”.

Świadczenia związane z zatrudnieniem oraz minimalne świadczenia socjalne powinny być ustalane w sposób umożliwiający godne warunki życia, utrzymując równocześnie większą atrakcyjność finansową pracy uregulowanej w porównaniu z pracą niezgłoszoną w połączeniu ze świadczeniami. W większości państw członkowskich wprowadzono ściślejsze kontrole osób otrzymujących świadczenia.

Znaczący udział osób prowadzących działalność gospodarczą na własny rachunek w niektórych państwach członkowskich wskazuje na możliwe zakłócenia pomiędzy systemami podatkowymi oraz zabezpieczenia społecznego pracowników najemnych i osób prowadzących działalność gospodarczą na własny rachunek, wynikające z niższych stawek podatku dochodowego od osób prawnych w porównaniu z opodatkowaniem dochodów z pracy najemnej oraz różnego traktowania w ramach systemów zabezpieczenia społecznego osób prowadzących działalność gospodarczą na własny rachunek i pracowników najemnych. Wprowadzenie jednakowej stopy podatkowej w SK i EE może być postrzegane jako próba usunięcia tych zakłóceń.

Wnioski dla polityki:

- z perspektywy pracy niezgłoszonej równowaga pomiędzy czynnikami motywującymi a zniechęcającymi w systemach zabezpieczenia społecznego może zostać poprawiona poprzez zapewnienie odpowiednich poziomów wsparcia dochodów, uznanie związku pomiędzy uprawnieniami a składkami, kontrolą osób otrzymujących świadczenia i odpowiednimi sankcjami finansowymi za nadużycia w zakresie podatków oraz zabezpieczeń społecznych;

- należy zwrócić uwagę na: (i) opodatkowania nadgodzin, (ii) poszanowanie płacy minimalnej albo płacy ustalonej w układach zbiorowych i ich możliwej roli jako wyznacznika poziomu dla „płac kopertowych”, (iii) zakłócenia w zakresie podatków związane z odmiennym statusem pracownika i osoby prowadzącej działalność gospodarczą na własny rachunek, oraz (iv) obniżenie opodatkowania prac niskoproduktywnych.

B. Reforma administracyjna i uproszczenie procedur

Opodatkowanie dochodów z pracy i obciążenia administracyjne, zwłaszcza w odniesieniu do pracy nietypowej lub sezonowej zdają się być najsilniejszymi czynnikami sprzyjającymi pracy niezgłoszonej. W niektórych ekstremalnych przypadkach połączenie niskiej produktywności z obciążeniami administracyjnymi i/lub podatkowymi powoduje, że określone czynności są nieopłacalne z punktu widzenia ekonomicznego w gospodarce formalnej.

Uproszczone systemy rejestracji pracowników zostały wprowadzone w EL (pracownicy rodzinni), FR (pracownicy sezonowi w sektorze rolnictwa, hotelarstwie i gastronomii), NL (sprzątanie domów) i DE („mini-prace”), przy czym znacznie wzrosła liczba miejsc pracy. W ES, gdzie porównanie sytuacji w regionach wskazuje na współzależność pomiędzy występowaniem umów na czas określony i pracą niezgłoszoną, porozumienie partnerów społecznych zawarte w 2005 r., mające na celu redukcję zatrudnienia na czas określony, może być uważane za obiecujący krok w kierunku uregulowania prawnego także w odniesieniu do pracy niezgłoszonej.

Bony na usługi oraz udogodnienia co do wykonywania regularnych usług w gospodarstwach domowych zostały wprowadzone w BE, AT i ES, podczas gdy ograniczono je w DK w 2001 r. Często miało to pozytywny wpływ na tworzenie miejsc pracy, jednak rezultaty z punktu widzenia budżetu nie były jednolite.

Skala zjawiska związku pracy niezgłoszonej z unikaniem płacenia podatków spowodowała, że niektóre państwa członkowskie skorzystały ze wskazanej w dyrektywie 1999/85/WE możliwości obniżenia podatku VAT w odniesieniu do specyficznych usług związanych z usługami pracochłonnymi. Dowody wpływu ograniczenia podatku VAT na tworzenie miejsc pracy są ograniczone. W odniesieniu do renowacji i konserwacji budynków kilka państw członkowskich (np. FI, SE, IT) opowiedziało się za odliczeniem tych kosztów od podstawy opodatkowania konsumenta jako środkiem najbardziej efektywnym.

W następstwie przystąpienia 1 maja 2004 r. dziesięciu nowych państw członkowskich UK, IE i SE otworzyły swoje rynki pracy dla pracowników pochodzących z tych państw członkowskich, podczas gdy inne państwa członkowskie zastosowały przepisy przejściowe w stosunku do pracowników z ośmiu państw.

W swoim sprawozdaniu na temat działania przepisów przejściowych ustanowionych w Traktacie Akcesyjnym z 2003 r. Komisja stwierdziła, że ograniczenia dostępu do rynku pracy mogą spowodować nasilenie zjawiska pracy niezgłoszonej[17].

Od dnia 1 maja 2006 r. pozostałe państwa członkowskie UE-15 (FI, ES, PT, EL, IT, NL oraz wkrótce LU) w pełni zniosły ograniczenia, podczas gdy inne wprowadziły ich uproszczoną formę w kontekście kurczenia się rynków pracy. Ostatnio DE i AT zapowiedziały wprowadzenie uproszczonego dostępu do rynku dla kompetentnych specjalistów. Dnia 1 stycznia 2007 r. dziesięć państw członkowskich (CZ, EE, CY, LV, LT, PL, SI, SK, FI i SE) zliberalizowało w ramach swego prawa krajowego dostęp do swoich rynków pracy dla pracowników bułgarskich i rumuńskich.

Wnioski dla polityki:

- nadal istnieją możliwości poprawy w zakresie prawa pracy i systemów administracyjnych w celu lepszego zaradzenia krótkofalowym potrzebom i brakom na rynku pracy;

- istnieje szerokie pole dla podejścia uwzględniającego specyfikę poszczególnych sektorów w celu przekształcenia pracy niezgłoszonej w pracę uregulowaną (w szczególności w hotelach i restauracjach, sektorze rolnictwa, usługach w gospodarstwach domowych);

- wspólnotowy dorobek prawny w zakresie swobodnego przemieszczania się pracowników powinien zostać wzmocniony i uproszczony w sposób ogólny (zwłaszcza poprzez EURES);

- możliwości e-zarządzania, rejestracji on-line oraz wymiany informacji pomiędzy administracyjnymi bazami danych powinny być w dalszym ciągu rozwijane.

C. Nadzór i sankcje

Zielona księga Komisji w sprawie prawa pracy[18] zaakcentowała potrzebę skuteczniejszej współpracy na poziomie krajowym pomiędzy różnymi jednostkami rządu, takimi jak inspektoraty pracy, instytucje zabezpieczenia społecznego i organy podatkowe oraz stwierdziła, że „zwiększenie zasobów i zakresu wiedzy fachowej tych organów ścigania oraz współpracujących z nimi partnerów, może wpłynąć na zmniejszenie ilości zachęt do podejmowania pracy niezgłoszonej”.

W kilku państwach członkowskich pojawiły się nowe regulacje prawne oraz plany działań zmierzające do sprawniejszego wykrywania pracy niezgłoszonej (DE, FI, FR, IT, SK itd.). W wielu przypadkach pojęcie pracy niezgłoszonej zostało uaktualnione w celu odzwierciedlenia rozwoju rynku pracy (praca agencyjna, podwykonawstwo itd.). Przyjęto także kryteria w celu wykrycia pozornej działalności prowadzonej na własny rachunek.

W wielu państwach członkowskich priorytetem stała się poprawa zdolności instytucji zabezpieczenia społecznego, inspekcji pracy oraz związków zawodowych w zakresie nadzorowania i kontroli. Struktury koordynacji między ministerstwami zostały utworzone w FR, BE, IE i IT. Utworzono płaszczyzny porozumienia pomiędzy odpowiednimi bazami danych (np. w PT).

Na pracodawców nałożono ogólny obowiązek rejestrowania pracowników począwszy od pierwszego dnia zatrudnienia. Nałożono pewne obowiązki także na osoby, które potencjalnie mogą korzystać z pracy niezgłoszonej w DE (od 2004 r. obowiązek przechowywania faktur z zakresu usług budowlanych i naprawczych nałożony na gospodarstwa domowe) oraz w AT (obowiązek prowadzenia rachunkowości w sposób uwzględniający czas i na podstawie otrzymanej gotówki w hotelach i restauracjach).

W wielu krajach zawarto porozumienia pomiędzy partnerami społecznymi, zwłaszcza w sektorze budownictwa (DE, FI, IT). W IT ustawa budżetowa stanowi, że w 2007 r. Minister Pracy we współpracy z partnerami społecznymi wprowadzi system normatywny w celu oszacowania rzeczywistej liczby przepracowanych godzin („indici di congruità”).

Wprowadzono kary dla pracodawców zatrudniających obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE (np. FI, DE, NL, UK); w wielu przypadkach zostały one wzmocnione, w tym poprzez zakaz udziału w zamówieniach publicznych. W tym kontekście Komisja złożyła ostatnio wniosek dotyczący dyrektywy zapewniającej, że wszystkie państwa członkowskie wprowadzą i będą egzekwować podobne kary dla pracodawców zatrudniających obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE, będący elementem wszechstronnej polityki migracyjnej UE.[19]

Wnioski dla polityki:

- Obowiązek rejestracji pracowników jest warunkiem wstępnym wykrycia pracy niezgłoszonej. Wyjątki od praktyki sporządzania pisemnych umów o pracę powinny zostać ograniczone do minimum;

- Istnieją duże możliwości wprowadzenia rozwiązań odpowiadających specyficznym sektorom w celu kontroli i regulacji pracy niezgłoszonej przy zaangażowaniu partnerów społecznych;

- Sukces polityki w zakresie walki z pracą niezgłoszoną zależy od współpracy pomiędzy różnymi organami działającymi w zakresie podatków, pracy, imigracji jak i egzekwowania prawa oraz kar.

D. Współpraca transgraniczna w ramach UE

W kontekście dyrektywy 96/71 dotyczącej delegowania pracowników zawarte zostały porozumienia dwustronne pomiędzy, między innymi, FR, BE i DE oraz przewidywane są kolejne (pomiędzy IT, ES, PL i CZ). Ponadto grupa państw członkowskich rozpoczęła współpracę mającą na celu promowanie i wymianę kompetencji w ramach szerszej agendy w sprawie pracy niezgłoszonej[20].

Komisja doszła do wniosku, że współpraca administracyjna pomiędzy państwami członkowskimi może ulec poprawie, zwłaszcza jeżeli chodzi o pracowników delegowanych[21]. W tym kontekście Komisja planuje przyjęcie zarówno zalecenia mającego na celu wzmocnienie takiej współpracy poprzez korzystanie z systemu informatycznego rynku wewnętrznego, jak i decyzji powołującej komitet wysokiego szczebla. Komitet ten powinien udzielać wsparcia i pomocy państwom członkowskim w określaniu i wymianie dobrych praktyk w odniesieniu do kontroli i egzekwowania prawa w zakresie pracowników delegowanych.

Ponadto wniosek Komisji z 2006 r. dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego procedurę wprowadzenia w życie rozporządzenia 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (które zastąpi rozporządzenie 1408/71 zaraz po przyjęciu rozporządzenia wprowadzające w życie) zawiera również postanowienia wzmacniające współpracę pomiędzy instytucjami zabezpieczenia społecznego państw członkowskich.

Wnioski dla polityki:

- Ramy instytucjonalne dla kontroli transgranicznego przemieszczania się pracowników wymagają ciągłego dostosowania do wzrastającego tempa i złożoności transgranicznej działalności gospodarczej.

E. Świadomość

Przeprowadzono kilka kampanii na rzecz poprawy świadomości, które odniosły sukces (np. duńska kampania „fair play”). W nowych państwach członkowskich miały one często szeroki zakres i koncentrowały się na zagadnieniach takich jak „płace kopertowe” (np. „Umowa o pracę – to działa” w LV).

Wnioski dla polityki:

- Istnieją możliwości poprawy świadomości wśród opinii publicznej w zakresie ryzyka związanego z pracą niezgłoszoną, w szczególności odnośnie do kar (zob. wyniki Eurobarometru); w tej kwestii kluczową rolę odgrywają partnerzy społeczni;

- Ważną sprawą jest poinformowanie społeczeństwa o pozytywnym wpływie pełnego uiszczania należności podatkowych oraz o charakterze ubezpieczeniowym składek na zabezpieczenie społeczne.

5. WNIOSKI I KONTROLA

Brak jest wiarygodnych informacji, że skala zjawiska pracy niezgłoszonej uległa w ostatnich latach znacznemu obniżeniu. Praca niezgłoszona ciągle jest atrakcyjną pod względem finansowym alternatywą, szczególnie w połączeniu z nadużyciami w zakresie podatku VAT oraz możliwościami działania w wymiarze całej UE. Państwa członkowskie podjęły wprawdzie wyrywkowe działania, widoczne są jednak braki w zakresie oceny rezultatów oraz kompletowania wiedzy. Najwyższy czas, by państwa członkowskie zintensyfikowały wysiłki mające na celu zwalczanie pracy niezgłoszonej.

- Mimo pewnego postępu (opodatkowanie pracy niskopłatnej) konieczne są dalsze kroki z uwzględnieniem warunków krajowych, w celu dalszej redukcji opodatkowania dochodów z pracy, poprzez poprawę jakości finansów publicznych, zwłaszcza skuteczności wydatków publicznych i systemów podatkowych, redukcję pośrednich kosztów pracy oraz zamianę obciążeń podatkowych na alternatywne źródła dochodu[22]. Istnieje także możliwość redukcji złożoności administracyjnej systemów podatkowych oraz systemów świadczeń, skłaniającej do niezgłaszania pracy, zwłaszcza w wypadku osób prowadzących działalność gospodarczą na własny rachunek oraz małych firm;

- Komisja uważa, że przepisy przejściowe ograniczające mobilność pracowników z nowych państw członkowskich są czynnikiem utrudniającym wykonywanie pracy zgłoszonej, a zatem mogącym zwiększyć praktykowanie pracy niezgłoszonej, podczas gdy obecny rozwój rynku pracy stwarza większe możliwości pracy uregulowanej. W tym kontekście Komisja wzywa państwa członkowskie odpowiedzialne za te przepisy do dokonania ich przeglądu w najszybszym możliwym czasie, a w każdym razie do końca drugiego etapu upływającego dnia 30 kwietnia 2009 r. w przypadku EU-8 oraz do końca pierwszego etapu upływającego dnia 31 grudnia 2008 r. w przypadku Bułgarii i Rumunii.

- W trakcie podejmowania decyzji w sprawie obranego kierunku wprowadzania w życie wspólnych zasad modelu elastycznego rynku pracy i bezpieczeństwa socjalnego (flexicurity) państwa członkowskie proszone są o zwracanie uwagi na problem pracy niezgłoszonej.

- Komisja wzywa partnerów społecznych do porozumienia się w sprawie konkretnych inicjatyw w dziedzinie pracy niezgłoszonej w kontekście ich wspólnych programów prac na poziomie europejskim, międzysektorowym, sektorowym i krajowym.

- Skuteczny nadzór i egzekwowanie są ważnymi komponentami wszechstronnego podejścia do polityki. W związku z tym Komisja ponownie nawiązuje do swego wniosku dotyczącego kar dla pracodawców zatrudniających obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE.

- Komisja przeprowadzi badania dotyczące wykonalności ustanowienia europejskiej platformy współpracy pomiędzy inspekcjami pracy i innymi odpowiednimi organami monitorującymi i egzekwującymi.

- W celu umożliwienia monitorowania postępu w przekształcaniu pracy niezgłoszonej w pracę uregulowaną państwa członkowskie razem z Komisją powinny znaleźć najbardziej odpowiedni sposób ilościowego określania występowania pracy niezgłoszonej W tym celu w 2008 r. zostaną podjęte badania w ramach programu PROGRESS.

- Komisja będzie traktować pracę niezgłoszoną jako priorytet w swoim programie wzajemnego uczenia się. W ramach programu PROGRESS strony zainteresowane będą miały możliwość składania wniosków dotyczących kampanii informacyjnych, ankiet i działań związanych z ocenianiem oraz inicjatyw mających na celu wymianę informacji i dobrych praktyk.

[1] COM(98) 219.

[2] Dz. U. L 197 z 5.8.2003 r. (specjalne wytyczne nr 9 w sprawie pracy niezgłoszonej).

[3] Dz. U. C 260/1 z 29.10.2003 r.

[4] Dyrektywa 1999/85/WE, Dz. U. L 277 z 28.10.1999 r. zezwalająca państwom członkowskim na stosowanie obniżonej stawki podatku VAT w odniesieniu do usług pracochłonnych, takich jak remonty prywatnych lokali mieszkalnych, fryzjerstwo, mycie okien, usługi z dziedziny pomocy w gospodarstwach domowych, drobne naprawy. Ten eksperyment został przedłużony do dnia 31.12.2010 r. dyrektywą 2006/18/WE, Dz. U. L 51 z 22.2.2006 r., str. 12.

[5] „Modernizacja prawa pracy w celu sprostania wyzwaniom XXI wieku”, COM (2006) 708 z 22.11.2006 r.

[6] Program prac europejskich partnerów społecznych na lata 2006-2008.

[7] Wyniki konsultacji publicznej w sprawie zielonej księgi Komisji „Modernizacja prawa pracy w celu sprostania wyzwaniom XXI wieku” (COM(2007)xxx).

[8] SEC(2006) 304.2

[9] „Wspólne zasady wdrażania modelu „flexicurity”: COM(2007)359 z 27.6.2007 r.

[10] COM(2007) 249 z 16.5.2007 r.

[11] “Praca niezgłoszona w rozszerzonej Unii Europejskiej”; Maj 2004, http://ec.europa.eu/employment_social/incentive_measures/activities_en.htm.

[12] www.eu-employment-observatory.net.

[13] Abstrahując od skutków ostatniej kampanii regulacyjnej odnośnie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium IT, ES i PT.

[14] Część łącznych zarobków wypłacana w gotówce do ręki i niezgłaszana.

[15] Przykłady nie zostały podane w kolejności preferencji a dane dotyczące poszczególnych krajów nie są wyczerpujące. Bardziej wyczerpująca lista innowacyjnych praktyk prezentowana jest na stronie internetowej Europejskiego Obserwatorium Zatrudnienia (www.eu-employment-observatory.net) oraz w dokumentach zaprezentowanych na konferencji międzynarodowej na temat pracy niezgłoszonej i uchylania się od uiszczania podatków, która miała miejsce w Brukseli w dniach 21-22 czerwca 2007 r. (http://socialsecurity.fgov.be/european_congress/).

[16] Zob. Eurostat, Wskaźniki strukturalne, stopa podatkowa w odniesieniu do niskoopłacanych pracowników.

[17] COM(2006)48 wersja ostateczna z 8.2.2006 r. dotycząca okresu od 1 maja 2004 do 30 kwietnia 2006 r. Kolejne sprawozdanie pojawi się przed zakończeniem drugiego etapu dnia 30 kwietnia 2009 r. lub odpowiednio przed końcem pierwszego etapu – dnia 31 grudnia 2008 r. – w przypadku Bułgarii i Rumunii.

[18] COM(2006) 708 przywołany powyżej.

[19] COM(2007) 249 z 16.5.2007 r.

[20] ENUW (Europejska Sieć Pracy Niezgłoszonej) ustanowiona pomiędzy partnerami publicznymi pięciu państw członkowskich (DE, FR, IT, BE i RO) i koordynowana przez włoskie Ministerstwo Pracy.

[21] COM(2007) 304 wersja ostateczna z 13 czerwca 2007 r. w sprawie delegowania pracowników w ramach świadczenia usług.

[22] Zob. Zintegrowane wytyczne nr 2, 3, 5 i 22. Wytyczne w sprawie zatrudnienia zawierały wcześniejsze odesłania do zamiany obciążeń podatkowych związanych z zatrudnieniem na podatki pośrednie albo podatki związane z ochroną środowiska (zob. np. wydanie z 2001 r.). Zob. także zielona księga - Instrumenty rynkowe na potrzeby polityki w zakresie ochrony środowiska i w dziedzinach pokrewnych COM(2007)140 z 28.3.2007 r. oraz komunikat „Europejskie wartości w zglobalizowanym świecie” COM(2005)525 z 3.11.2005 r.