[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 26.2.2007

KOM(2007) 73 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI

w sprawie stosowanych w rybactwie metod zarządzania opartego na prawach połowowych {SEK(2007) 247}

KOMUNIKAT KOMISJI

w sprawie stosowanych w rybactwie metod zarządzania opartego na prawach połowowych

SPIS TREŚCI

1. Na czym polega problem? 3

2. Kontekst 3

3. Kontekst wspólnotowy 4

4. Systemy zarządzania opartego na prawach połowowych (RBM) 5

5. Następne kroki 6

6. Debata 7

7. Wnioski 8

NA CZYM POLEGA PROBLEM?

W komunikacie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie poprawy sytuacji ekonomicznej w sektorze rybołówstwa[1] stwierdzono, że obecna trudna sytuacja gospodarcza wielu flot wchodzących w skład wspólnotowej floty rybackiej wymaga nowego podejścia do gospodarki rybackiej. Nacisk na zrównoważone praktyki rybackie, wiążące się z wyższą liczebnością zasobów rybnych, należy wyraźnie połączyć ze stworzeniem środowiska, w którym statki i floty rybackie będą bardziej wydajne z ekonomicznego punktu widzenia.

Uznano, że duża część systemów zarządzania stosowanych obecnie przez Wspólnotę i państwa członkowskie charakteryzuje się brakiem przejrzystości, skuteczności, a w niektórych przypadkach brakiem ogólnej spójności, co przyczynia się do trudności ekonomicznych w sektorze rybołówstwa. Celem niniejszego komunikatu jest analiza rozwiązań w zakresie zarządzania zmierzających do poprawy wydajności gospodarki rybackiej, a jednoczenie umożliwiających realizację podstawowych celów, do których dąży Wspólnota i państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rybackiej (WPRyb) – takich jak ochrona zasobów rybnych, utrzymanie „względnej stabilności” wielkości dopuszczalnych połowów w państwach członkowskich, a także konkurencyjny sektor rybołówstwa. Celem jest zainicjowanie debaty pomiędzy państwami członkowskimi i Komisją na temat przyszłości systemów zarządzania opartych na prawach połowowych w ramach WPRyb.

W niniejszym komunikacie zarządzanie oparte na prawach połowowych (right-based management - RBM) definiuje się jako sformalizowany system przyznawania indywidualnych praw połowowych rybakom, statkom rybackim, przedsiębiorstwom, spółdzielniom lub społecznościom rybackim.

Kontekst

Po zlikwidowaniu swobodnego dostępu do zasobów rybołówstwa, wszystkie systemy zarządzania wprowadziły jakąś formę praw dostępu i/lub praw użytkowania. Dotyczy to również wspólnej polityki rybackiej, która przewiduje między innymi przyznawanie licencji i kwot krajowych, ograniczenie „dni przebywania na morzu” dla niektórych rodzajów połowów oraz różne środki ograniczające zdolność połowową floty. Wprawdzie podstawowe mechanizmy WPRyb w zakresie przyznawania praw połowowych państwom członkowskim okazały się skuteczne i trwałe, ale pod wieloma innymi względami WPRyb nie zrealizowała swoich celów, o czym świadczą uszczuplone stada wielu gatunków ryb, zwłaszcza dennych, oraz słaba wydajność gospodarcza niektórych flot.

Systemy zarządzania ustanowione na szczeblu państw członkowskich i Wspólnoty, wprowadzające „ograniczony” dostęp do połowów, spowodowały pośrednio, że prawom połowowym nadano wartość ekonomiczną. Ta wartość ekonomiczna jest odzwierciedlona bezpośrednio lub pośrednio w różnych transakcjach rynkowych, które są obecnie realizowane w sektorze rybołówstwa. Przykłady takich transakcji obejmują sprzedaż lub dzierżawę licencji, dni połowowych i kwot w niektórych państwach członkowskich. Mniej bezpośrednio, wartość ekonomiczna prawa połowowego odzwierciedlona jest w różnicy między ceną rynkową statku posiadającego licencję i statku nieposiadającego licencji.

W związku z tym w większości państw członkowskich faktycznie istnieją już rynki praw połowowych. Wartość ekonomiczna tych praw jest czasami znaczna i może wywrzeć znaczący wpływ na rozwój sektora rybołówstwa. Powinniśmy zmierzać do ustanowienia systemu, który pomoże sformalizować te wartości ekonomiczne jako indywidualne prawa połowowe, zapewniając w ten sposób większą przejrzystość, pewność prawną, bezpieczeństwo, jak również docelowo większą wydajność gospodarczą w przypadku rybaków, która oznaczać też będzie zmniejszenie kosztów ponoszonych przez resztę społeczeństwa.

W związku z powyższym należy zainicjować debatę, która pozwoli dzielić się wiedzą w tej dziedzinie i rozszerzyć ją, a także ocenić konieczność podjęcia działań.

Kwestie te poruszono w mapie drogowej[2] dla wniosku Komisji dotyczącego reformy WPRyb, w której Komisja podjęła się sporządzenia sprawozdania na temat możliwości ustanowienia systemu zbywalnych praw połowowych, zarówno indywidualnych, jak i zbiorowych, w ramach wspólnotowego systemu gospodarki rybackiej i/lub krajowych systemów gospodarki rybackiej .

Kontekst wspólnotowy

Wspólnotowy sektor rybołówstwa charakteryzuje się wielością instrumentów i mechanizmów zarządzania. W zależności od danego państwa członkowskiego, regionu lub łowiska stosuje się czasem bardzo różne metody rozwiązywania stosunkowo porównywalnych problemów. Takie zróżnicowane podejścia, nawet w obrębie jednego państwa członkowskiego, stanowią obszerny zbiór praktycznych doświadczeń, które należy ocenić i dzielić z innymi.

Ochrona łowisk, która jest koniecznym warunkiem zrównoważenia ekosystemów morskich i nieprzerwanej działalności gospodarczej w tym sektorze, stanowi obecnie główny i najbliższy cel. Jest to zgodne ze zobowiązaniem Wspólnoty na rzecz realizacji agendy z Johannesburga (wspierającej maksymalny zrównoważony połów) i agendy lizbońskiej. Celem debaty na temat zarządzania opartego na prawach połowowych jest zbadanie, czy lepsze zarządzanie gospodarką rybacką może pomóc w realizacji tego celu, a zwłaszcza czy można utworzyć nowe i/lub lepsze systemy zarządzania ekonomicznymi aspektami rybołówstwa zapewniające większą skuteczność i wydajność. Na przykład, system indywidualnych praw lub kwot połowowych, praw do uprawiania rybołówstwa na określonym obszarze (TURF) lub praw dotyczących nakładu połowowego może przyczynić się do zmniejszenia poziomu zdolności połowowej, a przez to do zmniejszenia natężenia połowów. Wszystkie takie systemy zarządzania należy więc ocenić w świetle ich wkładu w realizację celu WPRyb polegającego na „eksploatacji żywych zasobów wodnych, która zapewnia zrównoważone warunki ekonomiczne, środowiskowe i społeczne” (rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002).

Wspólnota jest odpowiedzialna za ograniczenie ogólnego rozmiaru floty oraz za ustanowienie poziomów połowów i nakładu połowowego, a także za podejmowanie decyzji w sprawie środków technicznych, takich jak ograniczenia dotyczące statków/narzędzi połowowych, zmierzających do dodatkowej ochrony zasobów rybnych. Władze krajowe rozdzielają licencje, kwoty i nakład połowowy oraz administrują nimi na szczeblu krajowym i regionalnym. Wszelkie takie interwencje w zakresie zarządzania stanowią więc już pomoc w zdefiniowaniu i określeniu praw dostępu i praw odłowu dla rybaków indywidualnych. Prawom tym można przypisać wartości ekonomiczne, ale odbywa się to często w nieprzejrzysty i nieprzewidywalny sposób.

Systemy zarządzania opartego na prawach połowowych (RBM)

Oczekiwania wobec sformalizowanego systemu RBM powinny być racjonalne. Nie stanowi on panaceum na wszystkie problemy, z którymi boryka się rybactwo. Nie stanowi on też sam w sobie metody zarządzania, ale jest środkiem pomagającym rybakom w osiąganiu lepszych wyników ekonomicznych. W związku z tym nadal będzie istniała konieczność realizacji celów związanych z ochroną poprzez różne środki gospodarki rybackiej (np. kwoty). Jednak sformalizowanie praw połowowych może jednocześnie pomóc społeczeństwu w osiągnięciu tych celów w bardziej ekonomiczny sposób. Uważa się również, że zrównoważenie ekonomiczne w dłuższej perspektywie doprowadzi do lepszego zrównoważenia biologicznego, ponieważ dobrze funkcjonujący system RBM powinien spowodować, że zrównoważenie bazy zasobów będzie w większym stopniu leżało w interesie rybaków i sektora.

Od początku należy założyć, że teoretycznie wszelkie bariery w normalnym i swobodnym handlu prawami (takimi jak kwoty) doprowadzą do sytuacji, w której przyznawanie kwot nie będzie optymalnym rozwiązaniem z ekonomicznego punktu widzenia. Mimo to z politycznego punktu widzenia każde państwo członkowskie ma niezaprzeczalne prawo do wyboru nieoptymalnego systemu, który jest zgodny z celami krajowymi. Może to umożliwić kompromisy między sprzecznymi celami, takimi jak w krótkoterminowej perspektywie wydajność ekonomiczna oraz utrzymanie poziomu zatrudnienia, lub wpływ na przydział praw połowowych różnym podsektorom w sektorze rybołówstwa, tj. flotyllom tradycyjnego łodziowego rybołówstwa przybrzeżnego i flotom przemysłowym.

Najbardziej kontrowersyjnym aspektem systemów RBM jest zbywalność praw. Argumentacja przemawiająca za zbywalnością praw ma przede wszystkim wymiar ekonomiczny: wydajność przedsiębiorstw rybackich wzrasta wskutek wycofywania z floty słabszych ekonomicznie statków, a transfer kwot z mniej rentownych statków na bardziej rentowne statki wiąże się z wprowadzeniem ceny za korzystanie z zasobów. Wprowadzenie ceny za korzystanie z zasobów może doprowadzić do skupowania praw na dużą skalę, czego rezultatem byłaby koncentracja własności kwot, rozłożenia geograficznego działań połowowych i składu floty. Należy zaznaczyć, że taka koncentracja już nastąpiła i prawdopodobnie będzie kontynuowana bez względu na funkcjonowanie systemów RBM, przede wszystkim ponieważ wielkości dopuszczalne połowów zmniejszyły się do poziomu powodującego, że rybołówstwo jest nieopłacalne dla wielu statków, które coraz częściej wybierają krajowe programy wycofywania z eksploatacji.

Aby zrównoważyć ryzyko koncentracji, można opracować systemy RBM w sposób zniechęcający do koncentracji powyżej pewnych pułapów, tak aby zachować geograficzną równowagę działań połowowych i w dużej mierze utrzymać obecną strukturę kulturalną, społeczną i zawodową. Na przykład sytuacja, w której systemy RBM mogą niekorzystnie wpłynąć na łodziowe rybołówstwo przybrzeżne, które korzysta z tych samych zasobów i ma istotny wpływ na gospodarkę lokalną, stanowi silny argument za ostrożnym podejściem. Łodziowe rybołówstwo przybrzeżne można chronić na zasadzie priorytetu politycznego poprzez formę systemu kwotowania sprzyjającego rozwojowi społeczności lokalnej, przy czym celem szczególnym byłaby ochrona interesów tej części sektora rybołówstwa przed konkurentami o większych nakładach kapitałowych.

Jednakże wszelkie mechanizmy ustanowione w celu ograniczenia negatywnych skutków, które mogą wynikać z nieregulowanego rynku, głównie w kontekście koncentracji i zmian przydziałów, powinny być zgodne z przepisami wspólnotowymi w zakresie wspólnego rynku i konkurencji. Doświadczenie pokazuje, że pod tym względem należy zachować ostrożność, ponieważ różne mechanizmy mogą być sprzeczne z przepisami wspólnotowymi. Wszelkie takie mechanizmy powinny być regularnie poddawane analizie przez Komisję.

Systemy RBM mogą również przyczynić się do problemów związanych z tzw. „selekcją wielkościową” („high grading”) i odrzutami, które zagrażają zrównoważeniu zasobów i utrudniają ocenę rzeczywistego poziomu połowów. Takie wyzwania istnieją jednak również w ramach obecnych systemów zarządzania i nie należy ich traktować jako związanych wyłącznie z systemami RBM. Komisja opracowuje obecnie inicjatywę polityczną dotyczącą odrzutów, która powinna pomóc w złagodzeniu wszelkich tego typu skutków szerszego stosowania systemów RBM. W tym kontekście niezbędne jest lepsze egzekwowanie przepisów i kontrola działań połowowych zmierzające do dobrego funkcjonowania każdego wprowadzonego systemu zarządzania.

Następne kroki

Biorąc pod uwagę uznanie przez WPRyb zasady „względnej stabilności” w odniesieniu do przyznawania państwom członkowskim wielkości dopuszczalnych połowów, które mają zapewnić „przewidywalny udział każdego państwa członkowskiego w zasobach” (rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002), na obecnym etapie nie ma możliwości przejścia na szczeblu Wspólnoty na system RBM, w którym prawa połowowe byłyby zbywalne między państwami członkowskimi. Wszelkie stosowanie systemów RBM w ramach obecnej WPRyb powinno zostać opracowane na szczeblu państwa członkowskiego, przy nacisku na zbywalność praw połowowych w obrębie państwa członkowskiego. Nie uniemożliwiałoby to oczywiście państwom członkowskim podjęcia decyzji zezwalającej na wymianę kwot w ramach krajowego systemu RBM z obywatelami innych państw członkowskich, co już ma miejsce.

Każda debata na szczeblu wspólnotowym dotycząca systemów gospodarki rybackiej musi koncentrować się na analizie obecnych systemów krajowych i na możliwości poprawy ich wydajności poprzez dzielenie się sprawdzonymi wzorcami. Należy ponownie podkreślić, że każde państwo członkowskie ma swobodę ustanawiania własnych celów w gospodarczym, społecznym i kulturalnym kontekście gospodarki rybackiej.

W oparciu o krajowe, „oddolne” podejście do rozważenia, czy systemy RBM są właściwe, zasadnicze znaczenie dla każdego państwa członkowskiego ma analiza sposobów osiągnięcia jego różnych celów oraz tego, jakich kompromisów między tymi celami należy oczekiwać. W tym kontekście, debata powinna uwzględniać opinię przedstawicieli sektora poprzez udział Komitetu Doradczego ds. Rybołówstwa i Akwakultury (ACFA) oraz udział Komitetu ds. Dialogu Społecznego w Sektorze Rybołówstwa Morskiego, ponieważ dobrze funkcjonujący system RBM będzie wymagał zdecydowanego zarządzania na wszystkich szczeblach.

Na bardziej fundamentalnym poziomie, w państwach członkowskich może pojawić się szereg przeszkód uniemożliwiających ustanowienie stosunkowo jednolitych systemów RBM. Ze względu na zwyczaje i tradycję niektóre państwa kwestionują przyznawanie praw dostępu do zasobów publicznych prywatnym podmiotom, nawet tymczasowo. Ponadto, prawa te należy włączyć do szerokiego i zróżnicowanego zbioru ram prawnych w państwach członkowskich.

Ponadto debata na szczeblu wspólnotowym dotycząca systemu RBM powinna także obejmować ponadpaństwowe elementy takie jak dążenie do synergii między systemami państw członkowskich lub wprowadzenie wymian kwot między państwami członkowskimi. Wiąże się to z kolejnym problemem potencjalnego wpływu wszelkich zmian geograficznego przydziału kwoty na zasadę „względnej stabilności”.

Debata

Konieczność przeprowadzenia debaty na szczeblu wspólnotowym dotyczącej gospodarczych aspektów gospodarki rybackiej podkreśla nowe ukierunkowanie WPRyb, w szczególności w związku z długoterminowymi celami zrównoważonego rozwoju (zgodnie z niedawno opublikowanym komunikatem Komisji w sprawie wprowadzenia strategii maksymalnego zrównoważonego połowu), ostatnimi inicjatywami zmierzającymi do poprawy rentowności ekonomicznej flot rybackich poprzez przyznawanie pomocy na ratowanie przedsiębiorstw i restrukturyzację oraz nowym Europejskim Funduszem Rybackim.

Ponadto sprzedaż i kupno praw połowowych mają już miejsce w niektórych państwach członkowskich, w ramach ustanowionych rynków lub pośrednio. Prawa połowowe istnieją już więc de facto , przy czym często ich wpływ na sektor i społeczności rybackie nie jest dobrze znany. Rozpoczęcie debaty na temat tych zagadnień stanowi istotną i pilną kwestię.

Dyskusje prowadzone przez Komisję z przedstawicielami sektora i państwami członkowskimi wskazały na szczególnie problematyczne zagadnienia związane z ustanowieniem systemów RBM. Należą do nich:

- kwestia „względnej stabilności”;

- zbywalność praw połowowych, która może wiązać się z nadmierną, i często nieodwracalną, koncentracją praw;

- wstępny przydział i okres obowiązywania praw połowowych;

- ewentualne niekorzystne warunki dla sektora łodziowego rybołówstwa przybrzeżnego, w przypadkach gdy współistnieje ono z przedsiębiorstwami rybołówstwa przemysłowego;

- selekcja wielkościowa i problemy odrzutów;

- konieczność skutecznego egzekwowania przepisów i kontroli.

Zagadnienia te należy bezpośrednio przeanalizować, jeżeli pragmatyczna debata na temat przyszłości zarządzania opartego na prawach połowowych w ramach WPRyb ma być konstruktywna. Komisja zamierza zapewnić zaplecze informacyjne dla tej debaty, w granicach swoich zasobów, za pomocą szeregu szczegółowych analiz i wiedzy specjalistycznej. Komisja przewiduje podsumowanie debaty i ocenę konieczności podjęcia dalszych działań w ciągu 12 miesięcy od przyjęcia niniejszego komunikatu.

Następnie Komisja złoży sprawozdanie Radzie i Parlamentowi Europejskiemu oraz, w odpowiednich przypadkach i we właściwym czasie, opracuje wnioski lub zalecenia dotyczące dalszych działań.

Wnioski

Komisja uważa, że należy rozważyć kwestię metod zarządzania opartego na prawach w rybołówstwie. W różnych państwach członkowskich zdobyto wiele doświadczeń w tej dziedzinie i teraz ważne jest, abyśmy poszerzyli naszą wiedzę o sposobach tworzenia praw połowowych i ich funkcjonowaniu we Wspólnocie. Powinniśmy również dzielić się wiedzą i sprawdzonymi wzorcami w tej dziedzinie i dyskutować o nich oraz o tym, w jaki sposób zagwarantować, aby modyfikacje lub nowe inicjatywy lepiej służyły realizacji ogólnych celów wspólnej polityki rybackiej. Komisja oczekuje pragmatycznej, przejrzystej i owocnej debaty z zainteresowanymi stronami i państwami członkowskimi.

[1] COM(2006) 103 wersja ostateczna.

[2] Komunikat Komisji w sprawie reformy wspólnej polityki rybackiej („mapa drogowa”),COM(2002) 181 wersja ostateczna.