KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 14.4.2016

COM(2016) 204 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego na podstawie art. 18 ust. 2 dyrektywy 2004/35/WE w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu

{SWD(2016) 121 final}
{SWD(2016) 122 final}

1.    Wprowadzenie

W niniejszym drugim sprawozdaniu z wdrażania 1 dyrektywy 2004/35 w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu („dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko”, „dyrektywa” lub „ELD”) 2 przedstawiono doświadczenia zgromadzone w ramach stosowania tej dyrektywy w latach 2007–2013 i należy je odczytywać w związku z dokumentem roboczym służb Komisji 3 . Sprawozdanie oparto na art. 18 ust. 2 ELD. Zawarto w nim wnioski i zalecenia dotyczące sposobu lepszego wdrażania w terenie, sformułowane na podstawie oceny REFIT, którą przeprowadzano przez ostatnie dwa lata. W ramach tej oceny zbadano funkcjonowanie dyrektywy oraz to, czy służy ona zamierzonym celom 4 , w oparciu o dwa badania przeprowadzone w 2012 r. i trzy badania z 2013 r. 5 .

W ELD uwzględniono kwestie przypadków poważnych szkód w środowisku. Wdraża się w niej zasadę „zanieczyszczający płaci”, która została określona w art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i oznacza, że społeczeństwo nie powinno płacić za poważne szkody w środowisku powstałe w wyniku działań przemysłowych. Podmioty gospodarcze prowadzące niebezpieczne rodzaje działalności zawodowej wymienione w załączniku III do ELD (zob. sekcja 2 poniżej) ponoszą odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za spowodowane przez siebie szkody w środowisku, tj. nie ma konieczności udowadniania ich winy (zamierzonej lub przez zaniedbanie). Podmioty gospodarcze prowadzące działalność inną niż niebezpieczne rodzaje działalności zawodowej ponoszą odpowiedzialność na zasadzie winy.

Do najważniejszych celów dyrektywy należą zapobieganie szkodom w środowisku, jeżeli istnieje bezpośrednie zagrożenie ich wystąpienia, oraz zaradzanie tym szkodom, jeżeli już wystąpiły. Zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” odpowiedzialny podmiot gospodarczy musi podjąć niezbędne działania zapobiegawcze lub zaradcze oraz ponieść wszelkie koszty tych działań. Uznaje się, że zaradzono szkodzie wtedy, gdy przywrócony zostanie stan środowiska sprzed wystąpienia szkody. ELD swoim zakresem obejmuje zanikanie różnorodności biologicznej (chronionych gatunków i siedlisk przyrodniczych), szkody wyrządzane w wodach i szkody dotyczące powierzchni ziemi. Zakresem dyrektywy nie są objęte tradycyjne szkody (szkody majątkowe, utrata życia i uszczerbek na zdrowiu lub straty gospodarcze).

2.    Transpozycja i wdrażanie

Kilka państw członkowskich nie dotrzymało wyznaczonego terminu transpozycji dyrektywy do prawa krajowego (do dnia 30 kwietnia 2007 r.), a pełna transpozycja została przeprowadzona przez wszystkie 27 państw członkowskich 6 dopiero w połowie 2010 r. W pierwszym sprawozdaniu Komisji wskazano wspomniane opóźnienia i inne niedociągnięcia. Ponadto Komisja dokonała szczegółowej analizy złożonej sytuacji, jaka zaistniała w wyniku wprowadzenia stosunkowo elastycznego instrumentu ramowego UE dotyczącego odpowiedzialności za środowisko w uzupełnieniu do już wcześniej istniejących przepisów krajowych w większości państw członkowskich. Podsumowując, w porównaniu z sytuacją, jaka miała miejsce przed dokonaniem transpozycji ELD, działanie to doprowadziło w pewnym stopniu do lepszej spójności z prawnego punktu widzenia (np. w niektórych państwach członkowskich nie obowiązywał wcześniej żaden system odpowiedzialności za środowisko). Bieżąca sytuacja nadal jednak pozostaje zróżnicowana pod względem prawnym i praktycznym i konieczne jest podjęcie dalszych kroków w celu zapewnienia równych warunków działania na poziomie europejskim 7 .

Komisja podjęła działania w odniesieniu do opóźnień w transpozycji i kwestii związanych z niezgodnością (siedem państw członkowskich nadal musi rozwiązać określone kwestie dotyczące niezgodności). Działania te przyczyniły się do nieznacznej poprawy spójności systemów prawnych obowiązujących w państwach członkowskich. Sytuacja jest jednak nadal zróżnicowana ze względu na ramowy charakter ELD, która zapewnia państwom członkowskim znaczny poziom elastyczności.

Jeżeli chodzi o wdrażanie, w okresie od kwietnia 2007 r. do kwietnia 2013 r. państwa członkowskie zgłosiły około 1 245 potwierdzonych przypadków szkód w środowisku, które spowodowały zastosowanie ELD. Liczba tych przypadków jest jednak bardzo różna w poszczególnych państwach członkowskich. Dwa państwa członkowskie odpowiadają za ponad 86 % wszystkich zgłoszonych przypadków wystąpienia szkód (Węgry: 563 przypadków; Polska: 506) a sześć państw członkowskich zgłosiło większość pozostałych przypadków (Niemcy (60), Grecja (40), Włochy (17) 8 , Łotwa, Hiszpania i Zjednoczone Królestwo). Jedenaście państw członkowskich od 2007 r. nie zgłosiło żadnych przypadków wystąpienia szkody rozpatrywanej na podstawie ELD, być może ze względu na fakt, że państwa te rozpatrują tego rodzaju sprawy wyłącznie w ramach swoich systemów krajowych.

Liczba przypadków rozpatrywanych na podstawie ELD w każdym państwie członkowskim różni się znacznie i wynosi od 95 do mniej niż 1. Duża liczba przypadków w danym państwie członkowskim niekoniecznie oznacza, że to państwo członkowskie stosuje ELD bardziej rygorystycznie, niż jest to wymagane. Ocena i prace wykonane w zakresie kontroli zgodności wskazują, że wspomniane rozbieżności można wyjaśnić różnymi ramami i tradycjami prawnymi (zwłaszcza tym, czy zostały uchylone wcześniej obowiązujące przepisy), możliwymi różnicami, jeżeli chodzi o stan środowiska, oraz odmiennymi interpretacjami kluczowych terminów i pojęć, jak wskazano bardziej szczegółowo poniżej. Częstsze stosowanie dyrektywy nierzadko wynika z:

stosowania rejestru przypadków rozpatrywanych na podstawie ELD;

lepszych możliwości przedstawiania przez zainteresowane strony uwag oraz współpracowania z właściwymi organami;

faktu, że właściwe organy są zobowiązane na zasadzie dodatkowej do przeprowadzenia działań zapobiegawczych i zaradczych w przypadkach, w których z tego zadania nie wywiąże się podmiot gospodarczy; oraz

wyższego poziomu świadomości w zakresie ELD wśród społeczeństwa i zainteresowanych stron, a w szczególności wśród podmiotów gospodarczych.

Zakresu ELD nie wskazano natomiast jako głównej przyczyny rozbieżności pod względem wdrażania (zob. sekcja 4).

Około 50 % zgłoszonych przypadków szkody w środowisku odnosi się do szkód dotyczących powierzchni ziemi. Szkody wyrządzane w wodach stanowią około 30 %, a zanikanie różnorodności biologicznej – około 20 %.

Rysunek 1: Kategorie szkody w środowisku na podstawie 1 450 przypadków 9

Do niebezpiecznych rodzajów działalności zawodowej (związanych z odpowiedzialnością na zasadzie ryzyka), które powodują szkody w środowisku, należą przede wszystkim:

działania związane z zarządzaniem odpadami;

postępowanie z substancjami niebezpiecznymi, preparatami, środkami ochrony roślin lub produktami biobójczymi;

działania objęte dyrektywą w sprawie emisji przemysłowych 10 ; oraz

transport drogowy, kolejowy, śródlądowymi drogami wodnymi, transport morski lub powietrzny towarów niebezpiecznych lub zanieczyszczających.

Inne rodzaje działalności zawodowej (związane z odpowiedzialnością na zasadzie winy) również powodowały szkody w środowisku, ale zgodnie z ELD – prowadziły wyłącznie do zanikania różnorodności biologicznej.

 Rysunek 2: Zgłoszone przypadki rozpatrywane na podstawie ELD według liczby przypadków w podziale na rodzaje działalności powodującej szkodę.

Stosunkowo niewielka liczba żądań podjęcia działań została zgłoszona jako przedłożona przez osoby, które zostały dotknięte szkodami w środowisku, lub przez środowiskowe organizacje pozarządowe 11 . Do dochodzenia odszkodowania na drodze sądowej doszło w około 60 przypadkach, z których około 44 miały miejsce w Polsce.

Czas od rozpoczęcia do zakończenia środków zaradczych wynosił średnio 12 miesięcy. W niektórych przypadkach środki zaradcze były realizowane ponad sześć lat.

3. Ocena i sprawność regulacyjna 12

3.1. Istotność

Cele dyrektywy, tj. zapobieganie i zaradzanie szkodom w środowisku, nadal są istotne i odpowiadają bieżącym potrzebom, ponieważ zawsze istnieje ryzyko wystąpienia tego rodzaju szkód i wypadków. Ocena wykazała, że dyrektywa w ograniczonym zakresie przyczyniła się do poprawy poziomu ochrony środowiska w UE. Nie wykorzystano jednak jeszcze w pełni jej całego potencjału. Ponadto z uwagi na fakt, że ELD jest bardziej istotna w przypadku niektórych państw członkowskich niż w przypadku innych, jej istotność należy oceniać, uwzględniając zróżnicowane, już obowiązujące krajowe ramy i tradycje prawne.

3.2. Skuteczność

Skuteczność dyrektywy charakteryzuje się dużym zróżnicowaniem, ponieważ była wdrażana w bardzo różny sposób w poszczególnych państwach członkowskich. Wynika to zwłaszcza z charakteru ram ELD, w których przewidziano szereg wyjątków, wariantów i dużą elastyczność. Stwierdzono w szczególności, że główną przyczyną nierówności pod względem stosowania dyrektywy są różne interpretacje oraz zastosowania „wartości granicznej wagi szkody” w środowisku. Właściwe organy, podmioty gospodarcze oraz ubezpieczyciele często wzywali do zapewnienia większej jasności i dalszych wytycznych w tej kwestii. Najlepszym odzwierciedleniem skuteczności dyrektywy jest wartość wyrządzonych szkód w środowisku objętych działaniami zaradczymi (wynosząca około 6 mln EUR bez pięciu najpoważniejszych strat i 180 mln EUR przy uwzględnieniu wspomnianych pięciu najpoważniejszych przypadków). Nie jest dokładnie znany efekt zachęty, realizowany w postaci zintensyfikowanych środków zabezpieczających oraz większego zabezpieczenia finansowego; nie są też znane szkody, którym udało się zapobiec dzięki natychmiastowym działaniom podjętym w przypadku bezpośredniego zagrożenia, ponieważ nie istnieją jeszcze dane dotyczące tej kwestii.

Jeżeli chodzi o zakres szkód w środowisku, w ocenie potwierdzono, że jest on wystarczający, aby pokryć szkody wyrządzone w najważniejszych zasobach naturalnych. Wydaje się, że również zakres odpowiedzialności na zasadzie ryzyka w związku z niebezpieczną działalnością (załącznik III) jest aktualny, z ewentualnym wyłączeniem transportu substancji niebezpiecznych rurociągiem poza dany teren. Zainteresowane strony wskazały jednak na istnienie problemów z odpowiedzialnością osób trzecich w tym względzie.

3.3. Efektywność

W ramach oceny efektywności zbadano główne kategorie kosztów: koszty środków zaradczych, koszty administracyjne i koszty zabezpieczenia finansowego.

Zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” koszty środków zaradczych stosowanych w celu przywrócenia właściwego stanu zasobów naturalnych, które doznały uszczerbku, ponosi osoba odpowiedzialna za szkodę. Dostępne dowody pokazują, że koszty działań zaradczych wynoszą średnio około 42 000 EUR 13 . Grecja zgłosiła wartość średnią wynoszącą 60 000 EUR. Koszty środków zaradczych w indywidualnych sprawach są zróżnicowane i wynoszą od kilku tysięcy EUR do ponad 50 mln EUR w przypadku strat na dużą skalę spowodowanych poważnymi wypadkami (jak te, które miały miejsce w Kolontár na Węgrzech lub Moerdijk w Niderlandach).

Koszty administracyjne ponoszone przez organy publiczne to koszty stałe, których nie można odzyskać od odpowiedzialnych podmiotów gospodarczych. Tylko trzy państwa członkowskie dostarczyły dokładnych danych na temat kosztów administracyjnych – wynosiły one od 55 000 EUR (region Flandrii w Belgii) do 2 mln EUR (w niektórych wspólnotach autonomicznych Hiszpanii). Nie przedstawiono żadnych danych dotyczących kosztów administracyjnych w odniesieniu do przedsiębiorstw. Ze względu na ograniczone informacje na temat kosztów administracyjnych organów i sektora prywatnego nie jest możliwe wyciągnięcie jednoznacznych wniosków w odniesieniu do kosztów administracyjnych. Żadna z zainteresowanych stron nie złożyła jednak skargi dotyczącej obciążenia administracyjnego.

Koszty szkód w środowisku ponoszone przez odpowiedzialne podmioty gospodarcze można ograniczyć dzięki zastosowaniu instrumentów zabezpieczenia finansowego (obejmujących ubezpieczenie oraz instrumenty alternatywne, takie jak gwarancje bankowe, obligacje lub fundusze). Na większości rynków zapewnia się wystarczające zabezpieczenie w stosunku do wszystkich rodzajów ryzyka objętych zakresem ELD, jednak zapotrzebowanie w tym względzie utrzymuje się na niskim poziomie z uwagi na niedostateczną liczbę przypadków w wielu państwach członkowskich, brak jasności w odniesieniu do niektórych pojęć związanych z ELD 14 oraz wolniejszy rozwój wschodzących rynków ubezpieczeń 15 . W najnowszym sprawozdaniu wskazano na wzrost kwot, na jakie przedsiębiorstwa europejskie wykupują ubezpieczenia od odpowiedzialności za środowisko (średni roczny wzrost w wysokości 13,6 % od 2006 r., w szczególności w sektorach wysokiego ryzyka) 16 . Mimo postępów w rozwoju zabezpieczenia finansowego nadal utrzymują się problemy pod względem stosowania dyrektywy do wypadków na dużą skalę oraz niewypłacalności odpowiedzialnych podmiotów gospodarczych.

W oparciu od dostępne informacje nie jest możliwe dokonanie rzetelnej oceny ogólnej efektywności dyrektywy. Niezbędne jest podjęcie dalszych działań, w tym zgromadzenie dodatkowych danych, aby wyeliminować niedociągnięcia w ramach bieżącej oceny.

3.4. Spójność

W ocenie stwierdzono, że dyrektywa jest ogólnie spójna z innymi elementami unijnego prawa ochrony środowiska oraz z odpowiednimi konwencjami międzynarodowymi wymienionymi w jej załącznikach IV i V. Dyrektywa została w zadowalający sposób zintegrowana z dorobkiem prawnym UE, stanowiąc uzupełnienie innych przepisów dotyczących ochrony środowiska 17 , w szczególności dyrektywy w sprawie oceny oddziaływania na środowisko 18 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych 19 i przepisów dotyczących odpadów. Bardziej szczegółową ocenę niektórych konkretnych kwestii zawarto w sekcji 4, w której wskazano również na konieczność przeprowadzenia dalszych prac, oraz w załączonym dokumencie roboczym służb Komisji.

3.5. Europejska wartość dodana

W ramach oceny wykazano także istnienie pewnej europejskiej wartości dodanej, jeżeli chodzi o ustalenie minimalnego poziomu ochrony środowiska, w szczególności w odniesieniu do sytuacji transgranicznych (np. transgranicznego zanieczyszczenia wody). Dyrektywa ma również na celu zapewnienie w większym stopniu równych warunków działania na rynku wewnętrznym, chociaż ten cel podstawowy harmonizacji na poziomie UE nie został jeszcze osiągnięty. Wprawdzie dyrektywa przyczyniła się do zwiększenia stosowania środków zabezpieczających, na przykład poprzez zwiększenie dostępności pokrycia ubezpieczeniem od odpowiedzialności za środowisko na rynku (zob. pkt 3.3), jednak w praktyce wskazane wcześniej niedociągnięcia uniemożliwiają osiągnięcie wyższej europejskiej wartości dodanej.

4.    Konkretne elementy poddane przeglądowi

W niniejszym sprawozdaniu zawarto przegląd czterech konkretnych obszarów stosowanych na podstawie dyrektywy zgodnie z art. 18 ust. 3 ELD.

4.1. Wyłączenie z zakresu stosowania ELD niektórych konwencji międzynarodowych (załączniki IV i V)

Z zakresu stosowania ELD wyłączone są niektóre konwencje Międzynarodowej Organizacji Morskiej (IMO) i konwencje powiązane 20 . Konwencje te mają zastosowanie na całym świecie do właścicieli statków, których jednostki pływające są zarejestrowane w państwie-stronie danych konwencji, przewidują w odniesieniu do właścicieli statków odpowiedzialność na zasadzie ryzyka, obowiązkowe zabezpieczenie finansowe 21 oraz – w przypadku określonych rodzajów szkód – szczególne fundusze odszkodowań, które wypłacają wszelkie odszkodowania stanowiące nadwyżkę w stosunku do odpowiedzialności właścicieli statków. W szczególności w odniesieniu do przypadków zanieczyszczenia olejami ze zbiornikowców wprowadzono system trzypoziomowy w celu zapewnienia odszkodowania ofiarom wypadków zanieczyszczenia olejami. W ramach wspomnianych konwencji międzynarodowych zabrania się stronom wprowadzania dodatkowych roszczeń o odszkodowanie.

Jak wykazało badanie skuteczności ELD przeprowadzone dla Komisji 22 , w ELD i wspomnianych konwencjach międzynarodowych stosuje się różne standardy środków zaradczych. Różnica ta może mieć potencjalnie duże znaczenie w zależności od konkretnych przypadków. Międzynarodowy Fundusz Odszkodowań za Szkody Spowodowane Zanieczyszczeniem Olejami oraz Międzynarodowa Grupa Klubów Ubezpieczeń Wzajemnych również przedstawiły sprawozdania na temat kosztów środków zapobiegawczych i szkód w środowisku w wyniku wszelkich wypadków zanieczyszczeń olejami ze zbiornikowców od 2002 r.; w sprawozdaniach tych nie stwierdzono istnienia dowodów na niewystarczające odszkodowania z tytułu szkód w środowisku.

Na podstawie tych informacji Komisja rozważy dalsze zbadanie kwestii, czy problem różnych standardów środków zaradczych można rozwiązać za pomocą środków o charakterze nieustawodawczym, w szczególności przez prowadzenie prac mających na celu osiągnięcie wspólnego rozumienia pojęć, na przykład poprzez wypracowanie interpretacji w ramach „Podręcznika dotyczącego roszczeń” Międzynarodowego Funduszu Odszkodowań za Szkody Spowodowane Zanieczyszczeniem Olejami lub w ramach forów składających się ze stron konwencji.

Komisja nie odnotowała nowych okoliczności, które podważyłyby stosowanie wyłączenia szkód jądrowych.

4.2. Zastosowanie do organizmów zmodyfikowanych genetycznie (GMO)

W okresie sprawozdawczym w UE nie stwierdzono żadnych przypadków szkód w środowisku spowodowanych przez GMO 23 . Dorobek jest w pełni spójny z wymogami protokołu uzupełniającego z Nagoi-Kuala Lumpur dotyczącego odpowiedzialności i odszkodowania do protokołu kartageńskiego o bezpieczeństwie biologicznym z października 2010 r., zatem żadne dodatkowe działanie nie było konieczne na szczeblu UE w celu zawarcia tego protokołu.

4.3. Zastosowanie w odniesieniu do chronionych gatunków i siedlisk przyrodniczych

W badaniu dotyczącym zanikania różnorodności biologicznej 24 przeprowadzono analizę potencjału rozszerzenia równych warunków działania poprzez zwiększenie zakresu stosowania ELD w celu objęcia nim wszystkich „chronionych gatunków i siedlisk przyrodniczych” w państwach członkowskich. Przyczyną takiego działania był fakt, że połowa państw członkowskich stosuje wspomniany szerszy zakres 25 , a pozostałe ograniczają to stosowanie do zakresu określonego w dyrektywie siedliskowej. Rozszerzenie zakresu stosowania ELD w celu uwzględnienia gatunków i siedlisk przyrodniczych chronionych wyłącznie na szczeblu krajowym wiązałoby się jednak z trudnościami prawnymi i może nie przyczynić się do poprawy harmonizacji, ponieważ zakresy krajowe również mogą być w znacznym stopniu rozbieżne.

Badanie wykazało, że:

w przypadku obu dyrektyw konieczne jest poświęcenie większej uwagi definicjom „poważnej szkody” i „właściwego stanu ochrony” w świetle potencjalnie odmiennych znaczeń lub zastosowań wartości granicznych poważnej szkody w ELD i w art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej;

konieczne jest bardziej spójne stosowanie wartości granicznej „poważnej szkody” oraz lepsze wyjaśnienie tego pojęcia. Problem ten został również wskazany przez szereg właściwych organów i sektor ubezpieczeniowy;

zawarte w ELD odniesienie geograficzne w stosunku do „właściwego stanu ochrony” (terytorium UE, terytorium krajowe, naturalne rozmieszczenie) okazało się problematyczne. Należy zatem doprecyzować, że w celu zapewnienia prawidłowego i efektywnego wdrażania niezbędne jest podejście oparte na obszarach;

środki zapobiegające zanikaniu różnorodności biologicznej często nie są stosowane ze względu na błędne założenie, że działania zapobiegawcze można podjąć wyłącznie wtedy, gdy wiadomo, iż szkoda będzie poważna.

Komisja przeprowadza obecnie analizę wariantu strategicznego w zakresie możliwej inicjatywy dotyczącej zasady „zerowej utraty różnorodności biologicznej netto” 26 , w ramach której możliwe byłoby również rozwiązanie wspomnianych problemów. Badanie znajduje się w fazie końcowej i zostanie uwzględnione jako dane wejściowe przy ustalaniu przez Komisję, czy – a jeżeli tak, to w jaki sposób – należy rozwiązać wspomniane wyżej kwestie.

4.4. Możliwe włączenie innych instrumentów do załączników III, IV i V 27

Komisja przeanalizowała możliwych kandydatów do włączenia. W ramach oceny nie stwierdzono jednak konieczności rozszerzenia załączników III (zob. pkt 3.2 powyżej), IV ani V 28 .

5.    Wnioski

Wdrożenie ELD przyczyniło się w pewnym stopniu do poprawy zapobiegania i zaradzania szkodom w środowisku w porównaniu z sytuacją, jaka miała miejsce przed dokonaniem transpozycji ELD. W szczególności w dyrektywie wzmocniono zasadę „zanieczyszczający płaci” (co pozwala uniknąć pokrywania znacznych kosztów z funduszy publicznych), wdrażając w całej UE odpowiedzialność na zasadzie ryzyka w odniesieniu do szkód w środowisku oraz podnosząc standardy środków zaradczych w celu przywrócenia właściwego stanu zasobów naturalnych, w szczególności w odniesieniu do zanikania różnorodności biologicznej. Poziom zróżnicowania przepisów poszczególnych państw członkowskich może jednak budzić obawy jedynie w ograniczonym stopniu, chociaż zgłoszono Komisji pewne obawy, natomiast ocena pomogła zidentyfikować główne niedociągnięcia.

Jeżeli chodzi o ocenę, jednym z największych wyzwań pozostaje brak danych na temat wypadków rozpatrywanych na podstawie ELD oraz porównywalnych wypadków rozpatrywanych na podstawie przepisów krajowych. Inne kwestie problematyczne to brak świadomości i informacji na temat ELD wśród zainteresowanych stron, niewystarczające zasoby i doświadczenie, by wdrażać ELD, niejasności i niejednoznaczności w odniesieniu do kluczowych pojęć i definicji, takich jak wartości graniczne „poważnej szkody”, niedostateczne wykorzystywanie uzupełniających i kompensacyjnych środków zaradczych oraz niewystarczające dane na temat szkód w środowisku, przypadków i kosztów w związku ze środkami zaradczymi. Chociaż niektóre z tych aspektów dyrektywy i jej kontekst pomagają wyjaśnić znaczne zróżnicowanie liczby zgłaszanych przypadków i ich treści, stwierdzono, że główną przyczyną tak dużych rozbieżności są różnice w stosowaniu „wartości granicznych wagi szkody” wraz z obowiązującymi wcześniej ramami krajowymi. Inne czynniki wpływające na zróżnicowanie skutków dyrektywy obejmują różnice w stosowaniu rejestrów przypadków rozpatrywanych na podstawie ELD, różnice w zastosowaniu uzupełniającego obowiązku podejmowania działań przez właściwe organy w przypadku braku działania lub bierności ze strony odpowiedzialnych podmiotów gospodarczych, a także różne poziomy świadomości na temat ELD wśród zainteresowanych stron.

Wśród pozytywnych aspektów należy wymienić stałą poprawę procesu wdrażania dyrektywy. Zarówno dany sektor, jak i inne zainteresowane strony wnoszące wkład w ocenę są w znacznym stopniu usatysfakcjonowane bieżącymi ramami prawnymi. Wraz z ekspertami z państw członkowskich opowiadali się oni zdecydowanie za ciągłością, przewidywalnością i stabilnością prawa w związku z odpowiedzialnością za środowisko. Dyrektywa wspiera również działania zapobiegawcze oraz podejście ostrożnościowe, a tym samym zabezpiecza przed wysokimi kosztami środków zaradczych, które często przekraczają koszty środków zapobiegawczych. Trudno jednak ocenić pod względem ilościowym korzyści odniesione dzięki zapobieganiu, zwłaszcza ze względu na brak kompletnych informacji na temat wszystkich działań zapobiegawczych i innych środków zabezpieczających podejmowanych na podstawie ELD.

W ramach wszelkich przyszłych ocen należy ocenić ELD wraz z obowiązującymi wcześniej przepisami krajowymi w celu ustalenia, w jakim stopniu zostały osiągnięte równe warunki działania. Warunki działania można zrównać dodatkowo poprzez doprecyzowanie pewnych kluczowych terminów (w szczególności „poważnej szkody”). W tym celu Komisja określiła działania wspierające na szczeblu UE, które w połączeniu z szeregiem zaleceń skierowanych do państw członkowskich zapewnią proporcjonalną reakcję zmierzającą ku temu, by dyrektywa w większym stopniu służyła zamierzonym celom, niż zostało to stwierdzone w niniejszej ocenie.

6.    Zalecenia i dalsze działania

W ciągu kolejnych lat priorytetami Komisji będą promowanie dostosowania rozwiązań i praktyk krajowych w odniesieniu do ram zapewnionych w dyrektywie oraz określenie, w jaki sposób można można tego dokonać w efektywny i spójny sposób w szerszych ramach odpowiedzialności prawnej. Należy również poczynić starania, aby ulepszyć bazę danych na temat faktycznego wpływu ELD zarówno na środowisko, jak i odpowiednie zainteresowane strony. Działanie takie będzie wymagało usprawnienia procesu gromadzenia danych na temat przypadków rozpatrywanych na podstawie ELD w tych państwach członkowskich, w których jeszcze nie ustanowiono takich rejestrów. Ujednolicone rozwiązania krajowe (w odniesieniu do takich kwestii, jak modele środków zaradczych, analiza ryzyka, obliczanie ubezpieczenia itp.) także mogą przynieść użyteczne wyniki, ponieważ dostępne bazy danych można wykorzystać w celu zwiększenia zabezpieczenia finansowego (oferowania lepiej ukierunkowanych produktów), ulepszenia systemów zarządzania ryzykiem w przedsiębiorstwach oraz pogłębienia wiedzy wszystkich praktyków i zainteresowanych stron, w tym organów odpowiedzialnych za ograniczenie szkód.

Niezbędne są dalsze informacje w celu określenia dokładnych powodów oraz skutków różnorodnych rozwiązań w państwach członkowskich. Co istotniejsze, można podjąć kroki w celu wzmocnienia zdolności administracyjnych i zintensyfikowania wspierających instrumentów wdrażania. Ponadto opracowanie efektywnej kontroli regulacyjnej, jak określono w wytycznych dotyczących stanowienia prawa (SWD(2015) 110), powinno w przyszłości zapewnić solidniejszą i w większym stopniu rozstrzygającą ocenę dyrektywy 29 . W związku z tym konieczne będzie omówienie z wszystkimi odpowiednimi zainteresowanymi stronami i państwami członkowskimi możliwych sposobów ulepszenia tej bazy danych.

Służby Komisji przedstawią zatem państwom członkowskim, ekspertom i zainteresowanym stronom wniosek w sprawie wieloletniego kroczącego programu prac, aby ulepszyć bazę danych i pomóc w dostosowaniu rozwiązań krajowych. Ponadto Komisja będzie nadal zapewniać środki wsparcia administracyjnego, takie jak:

a) wytyczne lub obwieszczenia interpretacyjne dotyczące kluczowych kwestii („waga”);

b) programy szkoleń; oraz

c) punkty informacyjne dla praktyków (obejmujących właściwe organy, podmioty gospodarcze, likwidatorów szkód, dostawców zabezpieczenia finansowego; osób indywidualnych dotkniętych szkodą, NGO itp.) zapewniające informacje, pomoc oraz wsparcie oceny ryzyka i ocen szkody.

Komisja zaleca, aby państwa członkowskie w ramach uzupełnienia tych starań podjęły następujące działania:

wspierały wysiłki w zakresie wdrażania inicjatywami aktywizującymi (takimi jak wytyczne, szkolenia, narzędzia elektroniczne na potrzeby analizy ryzyka, wyznaczenie wartości odniesienia, modele zabezpieczenia finansowego itp.), tak jak już to uczyniły niektóre z państw członkowskich;

wymieniały doświadczenia i najlepsze praktyki administracyjne oraz zapewniały wzajemne wsparcie w działaniach na rzecz budowania zdolności;

dokonywały przeglądu interpretacji kluczowych przepisów dyrektywy, w szczególności w odniesieniu do „wagi”;

rejestrowały dane na temat wypadków rozpatrywanych na podstawie ELD oraz – jeżeli jeszcze tego nie czyniły – publikowały rejestry wypadków rozpatrywanych na podstawie ELD;

w systematyczny sposób gromadziły niezbędne dane, które stanowią potwierdzenie, że w określonym państwie dyrektywa jest stosowana skutecznie, efektywnie i zgodnie z ogólną sytuacją w UE.

Wszystkie te środki będą pomocne w przygotowaniu następnej oceny dyrektywy. Komisja uważa, że wspomniane kroki stanowią proporcjonalne podejście do zwiększenia zamierzonego pozytywnego wpływu ELD, a ponadto pomogą w przygotowaniu informacji, które będzie można wykorzystać przy następnej ocenie w celu lepszego wykazania skali europejskiej wartości dodanej, a także skuteczności i efektywności dyrektywy.

(1)

 Pierwsze sprawozdanie z wdrażania przedstawiono dnia 12 października 2010 r. (COM(2010) 581).

(2)

Dz.U. L 143 z 30.4.2004, s. 56 (zmieniona dyrektywą 2006/21/WE, dyrektywą 2009/31/WE i dyrektywą 2013/30/UE).

(3)

SWD (2016)121.

(4)

Zob. COM(2013) 685, COM(2014) 368, SWD(2014) 192 final/2 oraz COM(2015) 215, SWD(2015) 110.

(5)

 Wszystkie badania są dostępne pod adresem:  http://ec.europa.eu/environment/archives/liability/eld/studies.htm

(6)

Chorwacja, która zgłosiła transpozycję dyrektywy w momencie przystępowania do UE, nie podlegała obowiązkowi przedłożenia sprawozdania krajowego ze stosowania ELD do dnia 30 kwietnia 2013 r., ponieważ przystąpiła do UE dopiero w dniu 1 lipca 2013 r.

(7)

Bardziej szczegółowe informacje na temat wspomnianej analizy oraz badań podstawowych są dostępne w części A – Analiza prawna przepisów krajowych transpozycji w załączniku do badania wdrożenia ELD z 2013 r. („ELD Implementation Study”) oraz w badaniu dotyczącym analizy prawnej z 2014 r. („Legal Analysis Study”, 2014).

(8)

Włochy odpowiadają jednak za dalsze potencjalne 1 000 przypadków, z których wiele może stać się później przypadkami rozpatrywanymi na podstawie ELD.

(9)

Niektóre przypadki występują w ramach więcej niż jednej kategorii szkód.

(10)

2010/75/UE (Dz.U. L 334 z 17.12.2010, s. 17).

(11)

Liczba ta wynosiła 132 żądania, z czego 93 były żądaniami podjęcia działań w samych tylko Włoszech.

(12)

Komisja podjęła decyzję o przeprowadzeniu oceny w ramach programu REFIT w 2013 r. – na długo przed tym, jak przyjęto wytyczne dotyczące oceny, co miało miejsce w maju 2015 r.

(13)

Wartość ta została obliczona na podstawie 137 przypadków stanowiących niewiele ponad 10 % wszystkich zgłoszonych przez państwa członkowskie przypadków rozpatrywanych na podstawie ELD oraz bez uwzględniania w szczególności trzech największych strat, jakie miały miejsce w Kolontár (Węgry), Moerdijk (Niderlandy) oraz w przypadku greckiego Assopos (ponieważ zostały one uznane za wartości nietypowe).

(14)

W szczególności pojęcia „wartości granicznej wagi szkody”.

(15)

Na przykład państwa bałtyckie oraz mniejsze wyspy państw członkowskich.

(16)

Stuart Collins, EIL market grows post ELD, w: Commercial Risk Europe, z dnia 27 listopada 2015 r.

(17)

 W pkt 4.3 przedstawiono w skrócie powiązania między ELD a dyrektywą siedliskową.

(18)

2011/92/UE (Dz.U. L 26 z 28.1.2012, s. 1).

(19)

Zob. przypis 10.

(20)

Tj. Międzynarodowa konwencja o odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniem olejami, Międzynarodowa konwencja o utworzeniu Międzynarodowego Funduszu Odszkodowań za Szkody Spowodowane Zanieczyszczeniem Olejami z 1992 r., Międzynarodowa konwencja o odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniem olejami bunkrowymi, Międzynarodowa konwencja o odpowiedzialności i odszkodowaniu za szkodę związaną z przewozem morskim substancji niebezpiecznych i szkodliwych (konwencja SNS) oraz konwencja w sprawie odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane przewozem drogowym, kolejowym i statkami po śródlądowych drogach wodnych towarów niebezpiecznych.

(21)

Po tym, jak stały się częścią prawa Unii w drodze dyrektywy 2009/20/WE w sprawie ubezpieczenia armatorów od roszczeń morskich (Dz.U. L 131 z 28.5.2009, s. 128).

(22)

 Zob. przypis 5.

(23)

Załącznik III pkt 10 i 11 do ELD.

(24)

 Zob. przypis 5.

(25)

Belgia, Cypr, Estonia, Grecja, Hiszpania, Litwa, Luxemburg, Łotwa, Polska, Portugal, Republika Czeska, Słowenia, Szwecja, Węgry, Zjednoczone Królestwo (Anglia, Walia, Irlandia Północna).

(26)

http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/nnl/index_en.htm

(27)

 „Sprawozdanie [...] zawiera przegląd: d) instrumentów, które mogą zostać włączone do załączników III, IV i V” (art. 18 ust. 3 lit. d) ELD).

(28)

Wspomniane instrumenty międzynarodowe prawdopodobnie nigdy nie wejdą w życie albo mają charakter uzupełniający w stosunku do ELD (bardziej szczegółowe informacje na ten temat zawarto w sekcji 6.4 dokumentu SWD).

(29)

Zgodnie z komunikatem Komisji „Program UE – Lepsze wyniki dzięki lepszemu stanowieniu prawa” (COM(2015) 215) powinno mieć miejsce co 5–7 lat.