KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 30.11.2016

COM(2016) 950 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY EUROPEJSKIEJ, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Europejski plan działań w sektorze obrony

1. Wprowadzenie

W orędziu o stanie Unii w 2016 r. 1 przewodniczący Komisji Jean-Claude Juncker podkreślił, że potrzebna jest Europa, która chroni, wzmacnia i broni. Przejęcie większej odpowiedzialności za własne bezpieczeństwo oznacza, że Europejczycy muszą inwestować w rozbudowę strategicznych zdolności obronnych, tak aby mieć możliwość powstrzymywania zewnętrznych zagrożeń, reagowania na takie zagrożenia i ochrony przed nimi. W odpowiedzi na wezwania do większej solidarności w kwestiach bezpieczeństwa i obrony 2 Unia Europejska musi pokazać, że jest w stanie zapewnić zarówno „twarde”, jak i „miękkie” bezpieczeństwo. Priorytet ten został ostatnio podkreślony w planie z Bratysławy 3 , a także przez Parlament Europejski 4 i Radę Unii Europejskiej 5 .

Wzmocnienie europejskich zdolności obronnych wymaga od państw członkowskich dokonywania wspólnych zakupów oraz wspólnego opracowywania, nabywania i utrzymywania takich zdolności w całym zakresie zastosowań, począwszy od zdolności lądowych, powietrznych i morskich aż po przestrzeń kosmiczną. W globalnej strategii na rzecz polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej 6  („globalna strategia”) wskazano szereg obszarów priorytetowych w dziedzinie zdolności obronnych, w których Europa musi inwestować oraz rozwijać podejścia oparte na współpracy: wywiad, obserwacja i rozpoznanie, zdalnie kierowane bezzałogowe systemy powietrzne, łączność satelitarna i niezależny dostęp do przestrzeni kosmicznej oraz stała obserwacja Ziemi, wysokiej klasy zdolności wojskowe i strategiczne czynniki ich rozwoju, jak również zdolności w zakresie zapewniania bezpieczeństwa cybernetycznego i bezpieczeństwa morskiego.

Na europejski rynek wyposażenia obronnego negatywnie wpływają fragmentacja i niedostateczna współpraca przemysłowa. Efektywniejsze wykorzystanie środków publicznych oraz wzmocnienie bazy przemysłowej można osiągnąć poprzez pogłębienie jednolitego rynku w obszarze obronności, ograniczenie powielania wysiłków oraz zwiększenie konkurencyjności unijnego przemysłu obronnego.

Konieczność inwestowania w zdolności o charakterze strategicznym

Aby Europa była w stanie zrealizować wymienione wyżej priorytety w zakresie zdolności obronnych, musi stworzyć warunki dla poszerzenia i pogłębienia współpracy w zakresie obrony celem zmaksymalizowania efektywności wydatków na obronę i uzyskiwanych w zamian dóbr i usług. Powinno to iść w parze ze stworzeniem silnej, konkurencyjnej i innowacyjnej bazy przemysłowej w sektorze obrony, z korzyścią dla całej gospodarki, albowiem inwestycje w sektorze obrony mają znaczny gospodarczy efekt mnożnikowy pod względem tworzenia przedsiębiorstw typu spin-off i transferu technologii do innych sektorów, a także tworzenia miejsc pracy 7 .

Zgodnie z wezwaniem Rady 8  niniejszy europejski plan działań w sektorze obrony przyczynia się do zapewnienia, by europejska baza przemysłowa w tej branży była w stanie zaspokoić obecne i przyszłe potrzeby Europy w dziedzinie bezpieczeństwa oraz zwiększała pod tym względem strategiczną autonomię Unii, wzmacniając jej zdolności działania wspólnie z partnerami. Niniejszy plan działania jest ściśle powiązany z planem realizacji globalnej strategii w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony, w którym określono nową skalę ambicji Unii oraz wskazano działania służące ich realizacji, jak również z wdrożeniem wspólnej deklaracji UE–NATO 9 podpisanej przez przewodniczącego Rady Europejskiej, przewodniczącego Komisji i sekretarza generalnego NATO. Działania proponowane w niniejszym europejskim planie działań w sektorze obrony doprowadzą do wzmocnienia Unii Europejskiej w sferze obronności, co ostatecznie oznacza również wzmocnienie NATO.

Rada z zadowoleniem przyjęła plan realizacji globalnej strategii w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony oraz zapoznała się z aktualnymi priorytetowymi obszarami, w których Europa musi odpowiednio inwestować oraz rozwijać podejścia oparte na współpracy 10 . Rada zachęciła Komisję do wspierania państw członkowskich w realizacji zidentyfikowanych priorytetów w zakresie zdolności obronnych. Poprzez działania przedstawione w niniejszym planie Komisja zobowiązuje się wspierać cały cykl rozbudowy zdolności obronnych – począwszy od prac badawczo-rozwojowych aż po produkcję.

Wyzwania, przed którymi stoi europejska polityka w zakresie obrony

W ujęciu łącznym Europa zajmuje drugie miejsce na świecie pod względem wydatków na obronę. Ciągle jednak pozostaje w tyle za Stanami Zjednoczonymi i odczuwa skutki nieefektywnego wydatkowania środków ze względu na powielanie wydatków, brak interoperacyjności i luki technologiczne. Ponadto w ostatnich latach w Europie ograniczano budżety na obronę, podczas gdy inne państwa liczące się na scenie międzynarodowej (Chiny, Rosja i Arabia Saudyjska) modernizują swoje sektory obrony na niespotykaną dotychczas skalę. Bez trwałych inwestycji w obronę przemysł europejski narażony jest na utratę zdolności technologicznych do tworzenia nowej generacji krytycznych zdolności obronnych. Ostatecznie zaszkodzi to strategicznej autonomii Unii i jej zdolności do pełnienia funkcji podmiotu zapewniającego bezpieczeństwo.

Sektor przemysłu obronnego ma strategiczne znaczenie nie tylko dla bezpieczeństwa Europy. Osiąga on obroty wynoszące łącznie 100 mld EUR rocznie i zatrudnia, bezpośrednio i pośrednio, 1,4 mln wysoce wykwalifikowanych pracowników w Europie 11 , wnosząc tym samym istotny wkład w gospodarkę europejską.

Przemysł obronny jest uzależniony od uruchamiania przez rządy programów rozbudowy zdolności obronnych oraz, w bardziej ogólnym ujęciu, od poziomu inwestycji i wydatków publicznych na obronność. W swojej roli użytkowników końcowych wyposażenia obronnego rządy określają odpowiednie wymogi i specyfikacje oraz działają jako instytucje zamawiające, organy regulacyjne, a często również jako promotorzy eksportu. Ponadto opracowywanie systemów obronnych następuje w perspektywie długoterminowej i wiąże się z wysokim ryzykiem, gdyż w trakcie rozwoju produktów mogą zmienić się potrzeby operacyjne. Oznacza to, że przedsiębiorstwa działające w branży obronności nie inwestują w technologie wojskowe, jeżeli nie dysponują gwarancjami organów publicznych co do ich zakupu.

Wiele państw członkowskich zmniejszyło swoje wydatki na obronę w ciągu ostatniej dekady.. Między 2005 a 2015 r. wydatki na obronę w 27 państwach członkowskich UE 12 spadły o niemal 11 %, osiągając łączną wysokość 200 mld EUR. Również ich udział w PKB zmniejszył się do rekordowo niskiego poziomu 1,4 % w 2015 r. W ujęciu realnym budżety obronne w UE zmniejszały się przez ostatnią dekadę o 2 mld EUR rocznie 13 . Na dzień dzisiejszy jedynie 4 z 28 państw członkowskich osiąga docelową w NATO wartość wydatków na obronę na poziomie 2 % PKB, ustaloną na szczycie w Walii w 2014 r. Są to Estonia, Grecja, Polska i Zjednoczone Królestwo. 

Dla porównania, w 2015 r. wydatki Stanów Zjednoczonych na obronę przewyższyły łączne wydatki państw członkowskich UE ponad dwukrotnie. Chiny zwiększyły swój budżet na obronę o 150 % w ciągu ostatnich dziesięciu lat. W 2015 r. Rosja przeznaczyła 5,4 % swojego PKB na obronę 14 .

Mimo sygnałów wskazujących na odwrócenie tego trendu w ostatnich dwóch latach, utrzymujący się niedostatek inwestycji miał wpływ na europejski przemysł obronny, począwszy od głównych wykonawców aż po poddostawców. Sytuację charakteryzował zasadniczy brak perspektyw w postaci nowych istotnych projektów przemysłowych, w tym brak europejskich programów opartych na współpracy 15 .

Trend kurczących się budżetów na obronę był pogłębiany przez niedostateczną efektywność wydatkowania przewidzianych w nich środków. Fragmentacja rynków europejskich prowadzi do zbędnego powielania zdolności obronnych, struktur organizacyjnych i wydatków 16 . Większość środków na obronę jest wydatkowana w ramach krajowych zamówień publicznych, podczas gdy udział wspólnych zamówień wyposażenia obronnego wynosił w 2014 r. jedynie 22 % łącznych zamówień tego rodzaju 17 .

Konkurencja na skalę unijną i zacieśniona współpraca, stanowiące dwa sposoby zwiększenia wydajności i zdolności innowacyjnych europejskiej bazy przemysłowej w sektorze obrony, są w dalszym ciągu zbyt ograniczone. Spadek budżetów na obronę w całej Europie nie doprowadził do zacieśnienia współpracy, wręcz przeciwnie: programy współpracy są dziś mniej liczne niż 20 lat temu.

Wartość dodana, jaką może wnieść Unia Europejska

Za decyzje o utrzymaniu inwestycji w obronę i o uruchomieniu programów rozbudowy zdolności obronnych odpowiedzialne pozostają państwa członkowskie. Uruchomienie strategii i instrumentów unijnych, w granicach wyznaczonych traktatami, nie może zastąpić niskich inwestycji państw członkowskich w obronność. Komisja zobowiązuje się jednak do uzupełniania, lewarowania i konsolidowania wspólnych wysiłków państw członkowskich na rzecz rozbudowy zdolności obronnych w celu odpowiedzi na wyzwania związane z bezpieczeństwem, jak również dla wsparcia europejskiego przemysłu obronnego 18 .

Konkretnie rzecz ujmując, strategie i instrumenty unijne mogą wnieść wartość dodaną poprzez: (i) poprawę konkurencyjności i działania przemysłu obronnego na jednolitym rynku; (ii) dodatkowe stymulowanie współpracy w zakresie obrony za pomocą stosownych zachęt oraz skoncentrowanie się na projektach, których państwa członkowskie nie są w stanie same zrealizować; (iii) ograniczenie zbędnego powielania (np. struktur, działań), a tym samym promowanie wydajniejszego wykorzystania środków publicznych w okresach napięć budżetowych.

Komisja opracowała już strategie mające na celu wsparcie konkurencyjności europejskiego przemysłu obronnego oraz stworzenie w Europie bardziej zintegrowanego rynku w tym obszarze. Przyjęcie w 2009 r. dwóch dyrektyw dotyczących obronności 19 przyczyniło się do stopniowego stworzenia europejskiego rynku wyposażenia obronnego. W 2013 r. zaproponowano zbiór narzędzi służących otwarciu rynku i wsparciu branży: Komisja przygotowała wykaz działań 20 mających dodatkowo wzmocnić jednolity rynek wyposażenia obronnego i wspierać konkurencyjność przemysłu obronnego.

Niniejszym Komisja po raz pierwszy przedstawia europejski plan działań w sektorze obrony, który koncentruje się na potrzebach w zakresie zdolności obronnych i wspiera europejski przemysł obronny. Ten plan działań obejmuje trzy główne filary, które dotyczą różnych, ale uzupełniających się wzajemnie potrzeb odnotowywanych w ramach cyklu rozbudowy zdolności obronnych, i skupia się na technologiach i produktach:

utworzenie Europejskiego Funduszu Obrony;

wspieranie inwestycji w łańcuchy dostaw w zakresie obronności; oraz

wzmocnienie jednolitego rynku wyposażenia obronnego.

Ponadto we wszystkich stosownych przypadkach Komisja będzie działać na rzecz osiągnięcia synergii między aspektami cywilnymi i wojskowymi w obrębie strategii UE

W przypadku wielu obszarów, których dotyczy niniejszy plan działań, inicjatywy w nim zapowiedziane skorzystają na wynikach prac Europejskiej Agencji Obrony (EDA), dotyczących w szczególności planu rozwoju zdolności 21 , priorytetów w zakresie badań i technologii oraz kluczowych działań strategicznych 22 .

2. Utworzenie Europejskiego Funduszu Obrony

W orędziu o stanie Unii wygłoszonym dnia 14 września 2016 r. przewodniczący Jean-Claude Juncker wezwał do utworzenia Europejskiego Funduszu Obrony. Fundusz ten ma obejmować dwie odrębne struktury finansowania („piony”), które będą się wzajemnie uzupełniać i zostaną wprowadzone stopniowo:

(i) „pion badawczy” służący finansowaniu opartych na współpracy projektów badań naukowych w dziedzinie obronności. Zostanie on uruchomiony przez działanie przygotowawcze i powinien doprowadzić do sformułowania specjalnego programu badań w dziedzinie obronności, który zostanie uwzględniony w wieloletnich ramach finansowych UE na okres po 2020 r. 23 . 

(ii) „pion w zakresie zdolności” mający wspierać wspólną rozbudowę zdolności obronnych 24 uzgodnionych wspólnie przez państwa członkowskie. Będzie on finansowany poprzez połączenie wkładów krajowych oraz, tam gdzie to możliwe, wspierany z budżetu UE.

Pion badawczy i pion w zakresie zdolności będą się wzajemnie uzupełniać, lecz będą różnić się pod względem struktury prawnej i źródeł finansowania.

Piony te będą uzupełnione przez mechanizm koordynacji w postaci Rady Koordynacyjnej, skupiającej Komisję, Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, państwa członkowskie, Europejską Agencję Obrony i przemysł obronny.

Głównym zadaniem Rady Koordynacyjnej będzie zapewnienie spójności między pionami badawczym i w zakresie zdolności celem lepszego wspierania rozbudowy zdolności uzgodnionych przez państwa członkowskie. Zdolności te są określane w ramach odrębnych procedur, do których zaliczyć można procedury EDA i sterowany przez państwa członkowskie roczny skoordynowany przegląd w zakresie obrony, który jest proponowany przez Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa zgodnie z konkluzjami Rady.

Wykres 1. W kierunku Europejskiego Funduszu Obrony

Pion badawczy: finansowanie badań naukowych w obszarze produktów i technologii obronnych

Badania naukowe w dziedzinie obrony, służące opracowaniu nowatorskich technologii, produktów i usług, mają kluczowe znaczenie dla utrzymania długoterminowej konkurencyjności sektora obrony, a w ostateczności dla zachowania strategicznej autonomii przez UE. Wydatki na badania i technologię (R&T) ucierpiały jednak w wyniku znacznych cięć w budżetach krajowych 25 . Między rokiem 2006 i 2013 wydatki na R&T w dziedzinie obrony w 27 państwach członkowskich uczestniczących w EDA zostały ograniczone o 27 % 26 . W 2014 r. wydatki te w tej samej grupie państw wyniosły około 2 mld EUR. Cięć tych nie zrównoważono zwiększeniem europejskiej współpracy: w tym samym okresie wydatki na odpowiednie projekty oparte na współpracy zmniejszyły się o ponad 30 %.

W latach 2006–2011 Stany Zjednoczone przeznaczały średnio 9 mld EUR rocznie na R&T w dziedzinie obrony oraz średnio 54,6 mld EUR rocznie na R&D w dziedzinie obrony. Stany Zjednoczone utrzymają, a nawet zwiększą te nakłady w wyniku realizacji trzeciej amerykańskiej strategii offsetowej. Między rokiem 2012 i 2015 rosyjskie wydatki na R&D w dziedzinie obrony uległy podwojeniu; również Chiny, według dostępnych danych, zwiększają swoje inwestycje w R&D.

Zwiększenie inwestycji w badania w dziedzinie obrony jest konieczne zarówno na szczeblu krajowym, jak i unijnym, tak aby wzmocnić unijną bazę naukową i technologiczną w obszarach technologii, produktów i usług obronnych. Komisja jest zatem gotowa zmobilizować fundusze unijne dla wsparcia badań w dziedzinie obrony na szczeblu UE. Środki te muszą jednak uzupełniać i stymulować wysiłki krajowe – nie mogą stanowić ich powielenia ani substytutu. 

W 2017 r. Komisja zamierza uruchomić działanie przygotowawcze w zakresie badań naukowych w dziedzinie obrony, zgodnie z życzeniem Rady Europejskiej, którego budżet wyniesie 90 mln EUR w latach 2017–2019 27 . Będzie to pierwszy, ograniczony czasowo i budżetowo krok, który pozwoli zweryfikować wartość dodaną przeznaczenia środków z budżetu unijnego na wsparcie badań naukowych w dziedzinie obrony. Komisja rozważy zawarcie z EDA porozumienia w sprawie przekazania tej agencji niektórych zadań związanych z wdrożeniem działania przygotowawczego. Tematy badań zostaną określone w programie prac zgodnie z zasadami procedury komitetowej.

Jeżeli państwa członkowskie zaakceptują niniejszy plan działań, działanie przygotowawcze przetrze drogę dla pionu badawczego, który przybierze formę europejskiego programu badań naukowych w dziedzinie obrony i zostanie uwzględniony w kolejnych wieloletnich ramach finansowych obejmujących okres po roku 2020. Program ten powinien mieć przekonujące rozmiary. Biorąc pod uwagę znaczenie inwestycji w badania w dziedzinie obrony, skalę obecnych krajowych budżetów na tego rodzaju badania oraz wysokie koszty opracowywania nowoczesnych technologii obronnych, tego rodzaju pion badawczy mógłby wymagać szacunkowego rocznego budżetu w wysokości 500 mln EUR, co pozwoliłoby osiągnąć zasadniczą zmianę sytuacji, zgodnie z konkluzjami sprawozdania grupy wysokiego szczebla poświęconego europejskim badaniom w dziedzinie obrony 28 i zgodnie z najnowszym sprawozdaniem Parlamentu Europejskiego dotyczącym tej kwestii 29 . Kwota ta uczyniłaby UE jednym z czterech największych inwestorów w badania i technologie w dziedzinie obrony w Europie.

Program powinien koncentrować się na ograniczonej liczbie kluczowych projektów badawczych związanych z priorytetami w zakresie zdolności obronnych uzgodnionymi przez państwa członkowskie. Zapewni to gospodarne wykorzystanie zasobów, utrudni zbędne powielanie nakładów i pozwoli osiągnąć korzyści skali 30 . Finansowane przez UE badania powinny skupiać się na technologiach krytycznych i wykorzystujących innowacje, opierając się na kryterium doskonałości.

Zarządzanie programem będzie podlegało przepisom budżetowym UE i powinno uwzględniać specyfikę sektora obrony. Zbadane zostaną różne warianty mające na celu ustrukturyzowanie dialogu między Komisją, państwami członkowskimi i przedstawicielami sektora na temat wdrożenia przyszłego pionu badawczego, na przykład poprzez ewentualne stworzenie platform technologicznych. Dialog ten ułatwią działania EDA w obszarach R&T i priorytetów w zakresie zdolności obronnych, jak również w obszarze kluczowych działań strategicznych. Jak stwierdziła grupa wysokiego szczebla 31 , w skład komitetu programu powinni wejść przedstawiciele państw członkowskich, powinien on działać zgodnie z procedurą komitetową i oceniać wartość dodaną projektów dla UE, zwłaszcza że w sferze obronności to państwa członkowskie są użytkownikami końcowymi.

Finansowanie miałoby zasadniczo formę dotacji, ale w szczególnych przypadkach badań naukowych w dziedzinie obrony zostanie również przeanalizowana możliwość stosowania przedkomercyjnych zamówień publicznych 32 . Projekty takie będą wymagały udziału przedsiębiorstw i instytutów badawczych z szeregu państw członkowskich, przy czym zachęcać się będzie do udziału MŚP, w tym te pracujące nad innowacjami podwójnego zastosowania. Należy ustanowić szczególne zasady dotyczące praw własności intelektualnej, uwzględniając przy tym doświadczenia zgromadzone w trakcie realizacji działania przygotowawczego.

Technologie obronne opracowywane w ramach działania przygotowawczego i przyszłego programu mogą mieć również zastosowania cywilne. Należy dążyć do synergii w celu pobudzenia innowacji dla szerzej rozumianej gospodarki w wymiarze cywilnym, np. w zakresie technologii służących cyberobronie, przy jednoczesnym unikaniu powielania nakładów. Podobnie badania nad zastosowaniami cywilnymi mogą być również wykorzystywane w celu wsparcia sektora obrony. Program ramowy „Horyzont 2020” 33 można wykorzystać do zwiększenia dynamiki badań podstawowych oraz innowacji, w szczególności przez promowanie wzajemnego inspirowania się. Począwszy od 2017 r. Komisja umożliwi kontakty między przedstawicielami sektora obrony i cywilnych innowacyjnych branż korzystającymi z finansowania w ramach programu „Horyzont 2020”, tak aby ułatwić wykorzystanie w sektorze obrony skutków ubocznych związanych z potencjalnymi przełomowymi technologiami i nowymi procesami.

Pion w zakresie zdolności: finansowanie wspólnej rozbudowy zdolności obronnych

Oprócz konieczności rozwoju europejskiej współpracy w zakresie badań w dziedzinie obronności istnieje potrzeba dalej idących kroków w celu zapewnienia wsparcia w ramach całego cyklu rozwoju zdolności obronnych. Mimo oczywistych korzyści ekonomicznych oraz innych zalet wynikających ze współpracy, państwa członkowskie w dalszym ciągu napotykają istotne przeszkody utrudniające rozwój programów opartych na współpracy.

Brak koordynacji i wspólnego planowania zdolności na szczeblu UE ogranicza skalę oszczędności w wydatkach publicznych oraz wysokość inwestycji państw członkowskich, prowadząc jednocześnie do zbędnego powielania nakładów. Co więcej, brak synchronizacji wkładów do poszczególnych budżetów prowadzi do znacznych opóźnień w uruchamianiu i realizowaniu programów opartych na współpracy. Wreszcie rosnące koszty złożonych zdolności obronnych mogą stanowić barierę nie do pokonania przez państwa członkowskie inwestujące samodzielnie, w związku z czym połączenie zasobów krajowych na potrzeby rozbudowy zdolności obronnych prowadziłoby do oszczędności budżetowych i maksymalizacji wartości produktów i usług otrzymywanych w zamian za środki przeznaczane na inwestycje obronne.

Pion w zakresie zdolności służyłby przezwyciężeniu tych trudności. Zabezpieczałby on wspólne finansowanie opracowywania i zamawiania strategicznych zdolności obronnych o priorytetowym charakterze. Byłyby one uzgadniane wspólnie przez państwa członkowskie i mogłyby obejmować zdolności obronne podwójnego zastosowania, które mają znaczenie dla realizacji strategii unijnych 34 . Pion ten koncentrowałby się na etapach następujących po fazie R&T, w tym na budowie prototypów, jak również na opracowywaniu i zamawianiu produktów i technologii.

Jako wartość docelowa mogłaby służyć na początek kwota referencyjna w wysokości 5 mld EUR rocznie. Odpowiada ona 2,5 % łącznych krajowych wydatków na obronę w UE oraz 14 % krajowych wydatków na zdolności obronne. Wypełniałaby ona lukę w stosunku do uzgodnionego przez państwa członkowskie uczestniczące w EDA celu, by 35 % wydatków na wyposażenie dokonywać w ramach projektów opartych na współpracy 35 . Ta wartość odniesienia powinna zostać doprecyzowana w oparciu o analizę służącą ustaleniu zakresu, która zostanie przeprowadzona wspólnie z państwami członkowskimi.

Specyficzne aspekty pionu w zakresie zdolności będą musiały zostać szczegółowo rozwinięte w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi, Wysokim Przedstawicielem ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, w tym w jej funkcji szefa Europejskiej Agencji Obrony, i innymi właściwymi zainteresowanymi stronami. Nastąpi to zgodnie z traktatami i istniejącymi upoważnieniami oraz w taki sposób, by zmaksymalizować synergie i uniknąć powielania nakładów. W szczególności należy przy tym uwzględnić prace Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa służące określeniu potencjału stałej współpracy strukturalnej, prowadzone na podstawie upoważnienia udzielonego przez Radę. Określenie priorytetów oraz odpowiedzialności za zdolności obronne pozostawałoby oczywiście w gestii państw członkowskich, które eksploatowałyby również te zdolności. Z biegiem czasu oczekiwać można rozwoju współpracy.

Pion w zakresie zdolności mógłby obejmować dwa poziomy:

Pierwszy poziom, otwarty dla wszystkich państw członkowskich, stanowiłaby nadrzędna struktura. Struktura ta stanowiłaby wspólne ramy wspierania państw członkowskich, jak również zapewniałaby zaplecze operacyjne dla rozwijania konkretnych projektów poprzez wspólne zasady oraz instrumenty prawne i finansowe mające zastosowanie przy realizacji poszczególnych projektów. Mogłaby ona również ułatwić równomierne ukształtowanie wymogów budżetowych państw członkowskich i przezwyciężenie braku synchronizacji krajowych cyklów budżetowych.

Drugi poziom obejmowałby konkretne projekty służące rozwojowi wspólnych zdolności na zasadzie dobrowolnego udziału państw członkowskich. Podejmowanie decyzji finansowych i operacyjnych dotyczących konkretnych projektów oraz tryb ich finansowania pozostawałyby w gestii państw członkowskich uczestniczących w danym projekcie, zgodnie ze wspólnymi zasadami określonymi na poziomie nadrzędnej struktury. W poszczególnych projektach mogłyby uczestniczyć różne grupy państw członkowskich.

Rozwój wspólnych zdolności obronnych byłby finansowany z połączonych wkładów państw członkowskich, które zdecydowały się na udział w projekcie. Zapewniałoby to ich trwałe współfinansowanie. Wykorzystanie każdego wkładu pozostawałoby ograniczone do poszczególnych projektów, które byłyby z wyprzedzeniem określane przez państwa członkowskie. Projekty byłyby zatem finansowo niezależne oraz ograniczone w czasie i wielkości, co wykluczałoby jakąkolwiek formę wzajemnej odpowiedzialności finansowej między projektami.

Jeśli zaszłaby taka potrzeba i zostałoby to uzgodnione, na poziomie nadrzędnej struktury lub poszczególnych projektów mogłyby być emitowane instrumenty dłużne powiązane z konkretnymi projektami. Takie instrumenty mogłyby być zabezpieczone albo przez konkretne linie płatności państw członkowskich na rzecz poszczególnych projektów, albo przez dodatkowe gwarancje lub wpłacony kapitał – na poziomie danego projektu bądź na poziomie nadrzędnej struktury. W tym ostatnim przypadku nadrzędna struktura mogłaby zostać wyposażona we własną bazę kapitałową 36 .

Krajowe wkłady kapitałowe na rzecz pionu w zakresie zdolności będą traktowane jako wydatki jednorazowe w kontekście postanowień paktu stabilności i wzrostu, co oznacza, że zostaną one odliczone od strukturalnego wysiłku fiskalnego, którego osiągnięcia wymaga się od państw członkowskich. W ten sam sposób – w takim zakresie, w jakim mają wpływ na poziom deficytu lub długu – traktowane będą również gwarancje 37 .

Komisja jest gotowa przeanalizować wszystkie zgodne z traktatami możliwości finansowania z budżetu UE pionu w zakresie zdolności. Tego rodzaju wkład z budżetu UE mógłby być przeznaczony w szczególności na rozwój technologii i demonstrację projektów, w tym prototypów. Komisja rozważy również możliwość wspierania studiów wykonalności i zaplecza na potrzeby testów. Z budżetu UE można by także wspierać produkty i technologie podwójnego zastosowania. Również wydatki administracyjne tego pionu mogłyby obciążać budżet UE.

Komisja jest gotowa wspierać pion w zakresie zdolności za pomocą swojej ekspertyzy finansowej i fachowej 38 . Uwzględnić należy również doświadczenia państw członkowskich oraz prowadzone obecnie w kontekście EDA prace na rzecz utworzenia wspólnego instrumentu.

3. Wspieranie inwestycji w łańcuchy dostaw w zakresie obronności

Europejski Fundusz Obrony będzie miał zasadnicze znaczenie dla wsparcia konkurencyjności europejskiego przemysłu obronnego. Konieczne są jednak dodatkowe działania, tak aby umożliwić przemysłowi obronnemu utrzymanie innowacyjności i konkurencyjności oraz, w ostatecznym rozrachunku, zaspokajanie potrzeb Europy w zakresie zdolności obronnych. Szczególną uwagę należy też zwrócić na ułatwianie dostępu MŚP i innych niż tradycyjni dostawców do finansowania, a także na wspieranie inwestycji w łańcuchy dostaw w zakresie obronności.

Dostęp MŚP do finansowania oraz inwestycje w sektor obrony

‎MŚP i spółki o średniej kapitalizacji stanowią w wielu państwach członkowskich rdzeń sektora obrony i mają zasadnicze znaczenie dla bazy przemysłowej i łańcucha dostaw europejskiego sektora obrony. Europejskie MŚP lub spółki zależne dużych producentów w tym sektorze często oferują (jako główni wykonawcy lub poddostawcy) towary lub usługi podwójnego zastosowania dla wielu różnych branż gospodarki 39 . Jednocześnie stanowią one najsłabszy element łańcucha dostaw w zakresie obronności, jeśli chodzi o dostęp do nowego kapitału niezbędnego dla inwestycji. Innowacje i najbardziej przełomowe zmiany technologiczne dokonują się poza dużymi koncernami, w ekosystemie gospodarczym obejmującym przedsiębiorstwa typu start-up 40 i MŚP. Brakuje im środków finansowych niezbędnych do dalszej rozbudowy działalności, co ostatecznie utrudnia im zintegrowanie się z powodzeniem w ramach łańcuchów dostaw w zakresie obronności. Instytucje finansowe często decydują się nie wspierać przedsiębiorstw w sektorze obrony ze względu na związane z tym ryzyka.

W granicach wyznaczonych przez traktaty oraz gremia decyzyjne Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) grupa EBI może oferować kredyty, gwarancje i produkty kapitałowe na potrzeby rozbudowy obecnej działalności w obszarze towarów i usług podwójnego zastosowania, co mogłoby otworzyć nowe możliwości przed niektórymi podmiotami należącymi do łańcucha dostaw w zakresie obronności, w szczególności MŚP i spółkami o średniej kapitalizacji. Mogłoby to również przynieść pozytywne efekty uboczne dla krajowych pośredników finansowych i banków rozwoju. Szereg instrumentów finansowych UE opartych na kredytowaniu przez EBI, na przykład Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych 41 (EFIS) lub program na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (COSME), mogłoby zapewnić wsparcie dla rozwijania powiązanej z sektorem obrony działalności w zakresie towarów i usług podwójnego zastosowania. Za pośrednictwem EFIS można by gwarantować finansowanie przez EBI lub EFI operacji finansujących i inwestycyjnych wspierających realizację celów wymienionych w rozporządzeniu w sprawie EFIS, w tym projektów związanych z sektorem obrony.

Z dalszego dostosowania kryteriów udzielania kredytów 42 na rzecz sektora obrony w ramach grupy EBI, w granicach wyznaczonych traktatami 43 i z zastrzeżeniem podjęcia decyzji przez odpowiednie gremia EBI, korzyści odniosłyby te państwa członkowskie, których przemysł obronny obejmuje głównie MŚP.

Zwiększenie wsparcia z funduszy UE dla inwestycji w obronę

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne mogą być wykorzystywane przez państwa członkowskie w sektorze obrony, o ile w ten sposób zostanie wniesiony wkład w osiągnięcie celów danego funduszu, do: (i) współfinansowania projektów w zakresie inwestycji produkcyjnych oraz (ii) wspierania modernizacji łańcuchów dostaw w zakresie obronności. Przemysł obronny może przyczyniać się do osiągnięcia celów określonych dla europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, takich jak wspieranie rozwoju gospodarki na szczeblu regionalnym, ze względu na osiągany wysoki efekt mnożnikowy inwestycji w umiejętności, miejsca pracy, rozwój technologiczny i gospodarczy.

Inwestycje w obronę, które przyczyniają się do rozwoju regionalnego w rozumieniu art. 174 TFUE, mogą liczyć na przyznanie pomocy regionalnej. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) może finansować działalność w zakresie badań i innowacji w obszarach obronności oraz towarów i usług podwójnego zastosowania w ramach krajowej lub regionalnej strategii inteligentnej specjalizacji. Komisja zwraca się do lokalnych i regionalnych organów administracji, które formułują zaproszenia do zgłaszania oraz procedury wyboru projektów inwestycyjnych, do wspierania MŚP i spółek o średniej kapitalizacji    , które działają również w ramach łańcuchów dostaw w zakresie obronności.

Wspieranie rozwoju regionalnych klastrów doskonałości

Regionalne klastry specjalizujące się w „niszach” przemysłowych (określane również mianem „klastrów doskonałości”) umożliwiają dużym przedsiębiorstwom, MŚP i ośrodkom naukowo-badawczym, dzięki bliskości geograficznej, zacieśnienie współpracy badawczo-rozwojowej i specjalizację w określonym obszarze technologii (np. silniki lotnicze). Decyzja o nadaniu priorytetowego charakteru regionalnym klastrom leży wprawdzie w gestii organów lokalnych i regionalnych, ale finansowanie przez UE (w tym przez EBI) mogłoby prowadzić do zakończenia z powodzeniem projektów demonstracji technologii oraz rozwoju partnerstw przemysłowych i naukowych między przedsiębiorstwami i ośrodkami badawczymi 44 .

Komisja uruchomiła ponadto europejską sieć regionów związanych z obronnością 45 , tak aby wspierać regiony UE o istotnych odpowiednich „aktywach” przemysłowych i badawczych oraz aby ułatwić wymianę sprawdzonych rozwiązań jeśli chodzi o włączenie priorytetów związanych z obroną do strategii inteligentnej specjalizacji. Komisja będzie zachęcać państwa członkowskie do wspierania regionalnych klastrów doskonałości w interesie całego sektora obrony.

Wspieranie umiejętności w sektorze obrony

Europejski przemysł obronny musi utrzymać kluczowe i pozyskać nowe umiejętności, tak aby był w stanie dostarczać nowoczesne produkty i usługi obronne, zaspokajając w ten sposób potrzebę bezpieczeństwa, oraz aby również w perspektywie długoterminowej mógł sprostać konkurencji na rynkach światowych. Przedsiębiorstwa tego sektora napotykają jednak rosnące przeszkody w pozyskiwaniu wykwalifikowanych pracowników.

Sektor obrony będzie jednym z priorytetowych obszarów w ramach inicjatywy dotyczącej nowego europejskiego programu na rzecz umiejętności 46 . Komisja będzie również wspierać ustanowienie europejskiego sojuszu na rzecz umiejętności w sektorze obrony, działającego pod przewodnictwem branży, tak aby osiągnąć cele strategii na rzecz umiejętności sektorowych. Sojusz ten wniesie wkład w opracowanie i wdrożenie trwałych i dających się rozbudowywać rozwiązań problemów związanych z potrzebnymi nowymi miejscami pracy i umiejętnościami. W tym celu do realizacji projektów pilotażowych wykorzystane zostaną instrumenty programów COSME 47 i Erasmus+ 48 . Komisja rozważy dodatkowe środki mogące ulepszyć bazę wiedzy i innowacji w obszarze produktów i usług podwójnego zastosowania.

4. Wzmocnienie jednolitego rynku towarów i usług oferowanych przez sektor obrony

Uruchomienie wsparcia finansowego dla inwestycji w sektorze obrony nie przyniesie trwałych rezultatów przy braku wydajnego przemysłu obronnego działającego na wspierającym innowacje, prawdziwym jednolitym rynku. Zwiększone możliwości finansowania nie przyniosą konkretnych rezultatów, jeżeli będą wykorzystywane nieefektywnie.

Zwiększona konkurencja na rynku obronności w Europie, a także większe otwarcie tego rynku, powinny ułatwić dostawcom osiągnięcie korzyści skali, optymalizację mocy produkcyjnych oraz zmniejszenie jednostkowych kosztów produkcji, co sprawi, że europejskie produkty będą bardziej konkurencyjne na rynkach światowych. Konkurencja powinna istnieć zarówno na poziomie głównych wykonawców, jak i dostawców.

W kierunku otwartego i konkurencyjnego europejskiego rynku wyposażenia obronnego

Przyjęcie dwóch dyrektyw, w sprawie zamówień publicznych oraz w sprawie transferów produktów związanych z obronnością w UE, miało usprawnić funkcjonowanie rynku wyposażenia obronnego i doprowadzić do zwiększenia konkurencji, przy jednoczesnym uwzględnieniu specyfiki sektora obrony. Przy pełnym ich zastosowaniu dyrektywy te mogą wnieść istotny wkład w osiągnięcie celu, jakim jest zintegrowany, otwarty i oparty na konkurencji europejski rynek wyposażenia obronnego. Wymagane jest jednak również podjęcie szeregu licznych dodatkowych działań.

Ocena wspomnianych dyrektyw wykazała, że zasadniczo są one dostosowane do potrzeb i na dzień dzisiejszy nie są wymagane żadne zmiany legislacyjne. Zidentyfikowano jednak jednocześnie szereg niedociągnięć, które należy zlikwidować.

Konkretnie ocena dyrektywy w sprawie zamówień publicznych w dziedzinie obronności 49 wskazuje, że mimo iż wartość zamówień publikowanych ogólnounijnie wzrosła ponad dwukrotnie, bardzo duży odsetek zamówień publicznych w dziedzinie obronności jest w dalszym ciągu realizowany poza zakresem unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych 50 . Oznacza to, że dyrektywa nadal oferuje znaczny niewykorzystany potencjał, jeśli chodzi o generowanie dodatkowych oszczędności dla budżetów publicznych oraz tworzenie miejsc pracy i wzrost gospodarczy. Organy publiczne w dalszym ciągu wykorzystują również, do pewnego stopnia, zobowiązania offsetowe lub wymogi dotyczące zwrotu dla przemysłu, co może prowadzić do niepewności dla branży. Rzadko korzysta się również z przepisów dyrektywy dotyczących podwykonawstwa, które zezwalają organom udzielającym zamówień publicznych na nałożenie na oferenta, któremu udzielone zostanie zamówienie, wymogu podzlecenia wykonania części umowy stronom trzecim w drodze przetargu konkurencyjnego.

Komisja skoncentruje się na kwestii skutecznego wdrożenia dyrektywy, w tym w drodze egzekwowania przepisów. Komisja doprecyzuje interpretację wyłączeń zawartych w dyrektywie, tak aby ułatwić stosowanie przepisów organom udzielającym zamówień publicznych. Przyjęcie wytycznych dotyczących udzielania zamówień międzyrządowych stanowi pierwszy krok w tym kierunku. Komisja dokona również zmiany wytycznych w sprawie przepisów dotyczących podwykonawstwa w celu zwiększenia elastyczności dla organów udzielających zamówień publicznych. Komisja przygotuje również wytyczne zachęcające państwa członkowskie do wykorzystania w pełni elastyczności przewidzianej w dyrektywie do celów wspólnych zamówień publicznych.

Dyrektywa w sprawie transferów produktów związanych z obronnością w UE wprowadza uproszczony system udzielania zezwoleń na wewnątrzunijne transfery takich produktów, w tym poprzez generalne zezwolenia na transfer. Ocena 51 dyrektywy pokazała, że mimo jej pozytywnego wkładu w zwiększenie przejrzystości i oszczędności kosztów dla przedsiębiorstw, w Europie nadal istnieją różne systemy udzielania zezwoleń, przy znacznych różnicach pod względem treści generalnych zezwoleń na transfer, różnicach w krajowych wymogach dotyczących certyfikacji przedsiębiorstw oraz w stosowaniu zwolnień. Ponadto większość państw członkowskich nie wdrożyła zwolnienia z wymogu uprzedniego zezwolenia oraz zwolnienia dotyczącego transferów dokonywanych w ramach programów współpracy. Komisja skoncentruje się na kwestii skutecznego wdrożenia dyrektywy, w tym w drodze egzekwowania przepisów. Wraz z niniejszym planem działań przyjęto dwa zalecenia mające zachęcić do harmonizacji funkcjonowania generalnych zezwoleń na transfer dla sił zbrojnych oraz dla przedsiębiorstw certyfikowanych. Ponadto Komisja przeanalizuje możliwości dalszej harmonizacji pozostałych dwóch generalnych zezwoleń na transfer, uproszczenia certyfikacji tam, gdzie to możliwe, oraz będzie promować ich wykorzystanie w państwach członkowskich.

Zwiększenie bezpieczeństwa dostaw

Bezpieczeństwo dostaw również stanowi jeden z kluczowych elementów niezbędnych do utworzenia prawdziwie jednolitego rynku wyposażenia obronnego i ma zasadnicze znaczenie dla przyszłych programów współpracy. Państwa członkowskie muszą mieć pewność, że w przypadku dostaw transgranicznych nie dojdzie do przerw lub zakłóceń. Zwiększenie bezpieczeństwa dostaw na szczeblu UE oznacza wzrost wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi.

Pewne środki, jak np. warunki wykonania umowy, mogą ułatwić budowę wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi pod względem transferów produktów związanych z obronnością. Komisja wyda w związku z tym wytyczne w sprawie środków, jakie państwa członkowskie mogą zastosować zgodnie z unijnymi przepisami dotyczącymi zamówień publicznych, aby zwiększyć bezpieczeństwo dostaw.

Komisja popiera inicjatywę państw członkowskich, realizowaną przez EDA, na rzecz politycznego zobowiązania do ułatwienia transferów produktów związanych z obronnością i do zapewnienia wzajemnej pomocy w okresach kryzysu. Komisja odnotowuje niechęć państw członkowskich do wyjścia na obecnym etapie poza tego rodzaju polityczne zobowiązanie i uzgodnienia ogólnounijnego systemu zapewnienia bezpieczeństwa dostaw.

Komisja, w ramach unijnej strategii w zakresie surowców 52 , zidentyfikuje „wąskie gardła” i ryzyka związane z dostawami surowców, które są niezbędne do rozwoju kluczowych zdolności obronnych, w oparciu o wyniki przeprowadzonej niedawno analizy 53 54 . Przyszłe unijne programy w dziedzinie badań naukowych mogłyby być również wykorzystywane do ograniczenia ryzyk związanych z dostawami, w tym w drodze identyfikacji substytutów surowców o znaczeniu krytycznym, opierając się na pracach w obszarze kluczowych technologii prorozwojowych.

Sformułowane przez Komisję zasady gospodarki o obiegu zamkniętym 55 , tj. nowe rozwiązania technologiczne i modele biznesowe zakładające bardziej zrównoważoną produkcję, konsumpcję i gospodarkę odpadami, powinny być stosowane również w odniesieniu do sektora obrony, w którym rośnie znaczenie wydajnego gospodarowania zasobami i bezpieczeństwa dostaw. Istnieje również potencjał znacznych oszczędności dzięki szerszemu wykorzystaniu środków w zakresie efektywności energetycznej i energii ze źródeł odnawialnych przez siły zbrojne państw UE, które są jednym z głównych konsumentów energii.

Poprawa transgranicznego dostępu do rynku dla MŚP w sektorze obrony

Ułatwianie transgranicznego dostępu do rynku oraz otwarcie łańcuchów dostaw ma zasadnicze znaczenie dla stworzenia skutecznego i wydajnego europejskiego rynku wyposażenia obronnego przy jednoczesnym poszanowaniu swobody gospodarczej kontrahentów. W szczególności w przypadku poddostawców, którzy często należą do grupy MŚP, należy zapewnić równe szanse dostępu do łańcuchów dostaw w zakresie obronności, bez względu na ich siedzibę w obrębie jednolitego rynku.

Nie ma jednego idealnego rozwiązania tego problemu, ale konieczne jest osiąganie stałych postępów. Na podstawie sprawozdania przedłożonego przez utworzoną doraźnie grupę ekspertów, złożoną z przedstawicieli państw członkowskich i branży 56 , Komisja przedstawi zalecenia mające zachęcić organy odpowiedzialne za zamówienia publiczne do ułatwienia udziału MŚP i udziału transgranicznego w procedurach udzielania zamówień publicznych 57 , jak również mające zachęcić głównych wykonawców do stworzenia poddostawcom i MŚP ze wszystkich państw członkowskich możliwości dostępu do ich łańcuchów dostaw 58 . Zalecenia Komisji należy uzupełnić instrumentami opartymi na zasadzie dobrowolności, do których powinny przystąpić odpowiednie zainteresowane strony, w tym główni wykonawcy i zrzeszenia branżowe.

Normalizacja i ocena zgodności

Certyfikacja i normalizacja stanowią czynniki o krytycznym znaczeniu dla możliwości współpracy, gdyż prowadzą one do zwiększenia interoperacyjności i obniżenia kosztów. EDA wspiera już państwa członkowskie w opracowaniu wspólnego podejścia w zakresie poświadczania zdatności do lotu w ramach inicjatywy EMAR (z ang. European Military Airworthiness Requirements, europejskie wymogi w zakresie wojskowej zdatności do lotu).

Aby wspierać badania w obszarach związanych z bezpieczeństwem Komisja opracowała koncepcję „norm hybrydowych” w odniesieniu do produktów podwójnego zastosowania 59 . W ramach realizacji komunikatu w sprawie bezpieczeństwa cybernetycznego 60 Komisja, we współpracy z państwami członkowskimi i branżą, opracowuje europejskie ramy certyfikacyjne 61 oraz bada możliwości stworzenia warunków ramowych dotyczących dobrowolnego oznakowywania bezpieczeństwa produktów ICT. W związku z synergiami między sektorem cywilnym i wojskowym może to przynieść korzyści sektorowi obrony. 

Komisja, EDA i państwa członkowskie uzgodniły nowy mechanizm monitorowania oraz inicjowania opracowywania norm hybrydowych i w zakresie obronności 62 . Jedną z rozważanych możliwości jest ewentualne opracowanie norm europejskich przy wykorzystaniu procedur ustanowionych przez europejskie organizacje normalizacyjne 63 . 

5. Maksymalizacja synergii między obszarami cywilnym i wojskowym w ramach różnych strategii UE

Wyraźna jest również konieczność zwiększenia synergii i spójności między aspektami związanymi z obronnością a innymi odpowiednimi branżami oraz strategiami UE, tak by osiągnąć pełną unijną wartość dodaną.

Zgodnie z europejską strategią kosmiczną inwestycje w zdolności do działania w przestrzeni kosmicznej umożliwią Europie dostęp do przestrzeni kosmicznej i bezpiecznego jej wykorzystania 64 , zapewniając jej swobodę działania i niezależność. Komisja zobowiązuje się do podejmowania działań na rzecz zapewnienia ochrony i odporności krytycznej europejskiej infrastruktury kosmicznej w obszarach cywilnym i wojskowym oraz do rozbudowy istniejących unijnych ram wspierania możliwości obserwacji i śledzenia obiektów kosmicznych 65 .

Jak podkreślono we wspomnianej strategii kosmicznej, usługi związane z przestrzenią kosmiczną mogą również zwiększyć zdolność UE i państw członkowskich do stawienia czoła rosnącym wyzwaniom w zakresie bezpieczeństwa. Komisja będzie dążyć do maksymalizacji synergii oraz wzajemnego uzupełniania się ze stosownymi działaniami prowadzonymi przez Centrum Satelitarne Unii Europejskiej w obszarze bezpieczeństwa i obrony przestrzeni kosmicznej.

W obecnej sytuacji ewoluujących zagrożeń rozdźwięk między potrzebami użytkowników rządowej łączności satelitarnej (GOVSATCOM) a możliwością zapewnienia szybkich i adekwatnych rozwiązań problemów stwarza coraz większe ryzyka dla kluczowych operacji bezpieczeństwa misji i kluczowej infrastruktury Unii i jej państw członkowskich.

Aby zwiększyć możliwości reagowania przez UE na zmieniające się wyzwania pod względem bezpieczeństwa związane z kontrolą granic i nadzorem morskim, Komisja rozszerzy zakres programu Copernicus 66 z uwzględnieniem nowych rozwiązań technologicznych w sektorze, potrzeby zapewnienia właściwego poziomu bezpieczeństwa infrastruktury i usług, dostępności różnych źródeł danych i długoterminowej zdolności sektora prywatnego do dostarczania właściwych rozwiązań.

Mając na uwadze rosnące znaczenie cyberprzestrzeni i możliwości jej różnego wykorzystania, należy dążyć do osiągnięcia synergii między działaniami na rzecz cyberobrony i szerszymi strategiami UE w dziedzinie cyberbezpieczeństwa. We wspólnym komunikacie w sprawie strategii bezpieczeństwa cybernetycznego 67 określono środki mające zwiększyć odporność cybernetyczną systemów informatycznych, ograniczyć cyberprzestępczość oraz wzmocnić realizowaną przez UE międzynarodową politykę cyberbezpieczeństwa i cyberobronę. Należy wzmocnić wyszkolenie w zakresie cyberbezpieczeństwa, przy uwzględnieniu wyników prac europejskiej grupy ds. szkolenia i edukacji w zakresie cyberprzestępczości oraz innych podobnych działań.

Jeśli chodzi o lotnictwo, to mimo iż jednolita europejska przestrzeń powietrzna (SES) 68 oraz Wspólne Przedsięwzięcie w celu Opracowania Europejskiego Systemu Zarządzania Ruchem Lotniczym Nowej Generacji (SESAR) 69 koncentrują się na potrzebach lotnictwa cywilnego, należy również uwzględnić potrzeby lotnictwa wojskowego, tak aby uniknąć negatywnych skutków dla sektora obrony. Wykorzystywanie zdalnie kierowanych bezzałogowych systemów powietrznych (dronów) w celach związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa wymaga ich skutecznej integracji z systemem lotnictwa w oparciu m.in. o skoordynowane wysiłki cywilno-wojskowe, w tym programy badawczo-rozwojowe. Pod tym względem mechanizmy koordynacji cywilno-wojskowej między EDA, Europejską Agencją Bezpieczeństwa Lotniczego i Wspólnym Przedsięwzięciem SESAR powinny ułatwić lepsze wykorzystanie wyników badań, które są prowadzone w kontekście wojskowym, w ramach programu SESAR 2020 oraz powiązanych przepisów i norm bezpieczeństwa.

Zgodnie z celami strategii Unii Europejskiej w zakresie bezpieczeństwa morskiego 70 adekwatne rozwiązania w zakresie zdolności podwójnego zastosowania mogą zapewnić możliwość wykorzystania odpowiednich technologii, produktów i usług zarówno przez władze cywilne, jak i wojskowe. Takie opracowane przez sektor obrony rozwiązania mogłyby być skuteczne w obszarach związanych z bezpieczeństwem, takich jak nadzór morski, zarządzanie ryzykiem i ochrona infrastruktury krytycznej.

6. Wnioski

Przewodniczący Komisji Jean-Claude Juncker wezwał Europę do wzmocnienia swojej polityki obronnej. Europa musi przejąć odpowiedzialność za ochronę swoich interesów i wartości oraz europejskiego stylu życia. Europa stoi w obliczu złożonych wyzwań w dziedzinie bezpieczeństwa, którym żadne z państw członkowskich nie jest w stanie sprostać w pojedynkę.

W tym kontekście Unia Europejska może uzupełniać wysiłki krajowe i stać się sama istotnym podmiotem zapewniającym bezpieczeństwo. Plan realizacji globalnej strategii w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony, przedłożony przez Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, 71 oraz stosowne konkluzje przyjęte przez Radę, jak również niniejszy plan działań, wspierają rozwój kluczowych zdolności niezbędnych do zapewnienia bezpieczeństwa Unii i jej obywateli. Wdrożenie wspólnej deklaracji UE–NATO wniesie dodatkowy wkład w zapewnienie komplementarności z NATO.

Komisja, w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi i Wysokim Przedstawicielem ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, w tym w jej funkcji szefa Europejskiej Agencji Obrony, ustanowi grupę sterującą ds. wdrożenia, która będzie się regularnie spotykać w celu monitorowania i ułatwiania postępów w realizacji działań określonych w niniejszym planie. Pierwsze posiedzenie tej grupy odbędzie się w pierwszym kwartale 2017 r. Komisja utworzy również forum konsultacji z europejską branżą obronności w celu jak najlepszego dopasowania popytu i podaży.

Komisja jest gotowa zaangażować się na bezprecedensową skalę w kwestie obronności w celu wsparcia państw członkowskich. Wykorzysta ona wszelkie dostępne instrumenty unijne, w tym finansowanie z budżetu UE, oraz możliwości oferowane przez traktaty, na potrzeby budowy Unii Obrony.

Przyjęcie niniejszego komunikatu przez Komisję stanowi przy tym jedynie pierwszy krok.
Zrealizowanie pełnego potencjału tkwiącego w europejskim planie działań w sektorze obrony wymaga istotnego wsparcia ze strony państw członkowskich oraz instytucji UE. Komisja rozpocznie wdrażanie zbioru ambitnych działań przedstawionych w niniejszym dokumencie. Po dalszych dyskusjach z innymi instytucjami UE Komisja będzie również gotowa ułatwić ustanowienie Europejskiego Funduszu Obrony.

W oparciu o silne i wspólne zaangażowanie się państw członkowskich i instytucji UE europejski plan działań w sektorze obrony może mieć przełomowe znaczenie dla zacieśnienia europejskiej współpracy w kwestiach obronności i zwiększenia solidarności między państwami członkowskimi.

(1) Orędzie o stanie Unii 2016 r.: „W kierunku lepszej Europy – Europy, która chroni, wzmacnia i broni”, 14 września 2016 r.

(2) W dniu 14 listopada 2016 r. Rada do Spraw Zagranicznych stwierdziła, że należy zbadać potencjał stałej współpracy strukturalnej w zakresie obrony (PESCO). Przewodniczący Jean-Claude Juncker wezwał w swoich wytycznych politycznych z lipca 2014 r. do podjęcia tego rodzaju inicjatywy. Stwierdził on: „nawet najsilniejsza „miękka siła” nie przetrwa próby czasu, jeśli nie dysponuje choć pewnymi zintegrowanymi zdolnościami obronnymi. W traktacie lizbońskim przewidziano możliwość połączenia zdolności obronnych w formie stałej współpracy strukturalnej przez te państwa członkowskie, które wyrażają taką chęć”.

(3) http://www.consilium.europa.eu/pl/press/press-releases/2016/09/16-bratislava-declaration-and-roadmap/ Program prac zaproponowany przez przewodniczącego Rady Europejskiej, prezydencję Rady i przewodniczącego Komisji na spotkaniu 27 szefów państw lub rządów w dniu 16 września 2016 r.,  

(4)

 Sprawozdanie Parlamentu Europejskiego w sprawie „Europejskiej Unii Obrony” (2016/2052(INI)), przyjęte w dniu 22 listopada 2016 r.

(5) Konkluzje Rady do Spraw Zagranicznych, 14.11.2016.

(6) https://europa.eu/globalstrategy/en/global-strategy-foreign-and-security-policy-european-union Zob.:  

(7) Szacuje się, że każde euro zainwestowane w obronę przynosi zwrot w wysokości 1,6 euro –głównie dzięki wykwalifikowanej sile roboczej, badaniom i technologii oraz eksportowi (zob. Europe Economics, „The Economic Case for Investing in Europe’s Defence Industry”, 2013).

(8) Konkluzje Rady do Spraw Zagranicznych, 17.10.2016.

(9) Podpisanej w Warszawie w lipcu 2016 r.

(10) W uzupełnieniu obszarów priorytetowych w dziedzinie zdolności obronnych, które Rada Europejska przyjęła z zadowoleniem w 2013 r., oraz tych, które zostały uwzględnione w planie rozwoju zdolności z 2014 r. i w globalnej strategii UE. Konkluzje Rady do Spraw Zagranicznych, 14.11.2016.

(11) Dane zrzeszenia branżowego Aerospace and Defence Industry Association.

(12) Państwa członkowskie uczestniczące w EDA (Europejska Agencja Obrony).

(13) Dane EDA dotyczące obronności za lata 2014 i 2015, 7.6.2016. Pozostałe dane liczbowe w tej sekcji również pochodzą z tego źródła.

(14) SIPRI (Sztokholmski Międzynarodowy Instytut Badań nad Pokojem) Military Expenditure Database 2014, Military Database 2015, International Institute for Strategic Studies.

(15) Group of Personalities report on European Defence Research, European Union Institute for Security Studies, luty 2016 r.

(16) Dla przykładu, w UE istnieją 154 rodzaje systemów uzbrojenia w porównaniu z 27 w Stanach Zjednoczonych. EDA, EU-US Defence Data 2011.

(17) W przypadku państw członkowskich uczestniczących w EDA. Zob. dane EDA dotyczące obronności za lata 2014 i 2015, 7.6.2016.

(18)  W analizie swojego biura analiz z 2013 r. pt. „The Cost of Non-Europe in Common Security and Defence Policy” Parlament Europejski stwierdził, że „szacunki co do kosztów braku wspólnej europejskiej polityki w dziedzinie obronności wahają się od 130 mld EUR do co najmniej 26 mld EUR przy bardziej konserwatywnych założeniach”. Warto zauważyć, że kwota 26 mld EUR rocznie odpowiada łącznej wartości budżetów na obronę 15 państw członkowskich UE (Belgia, Bułgaria, Chorwacja, Republika Czeska, Dania, Estonia, Grecja, Węgry, Łotwa, Litwa, Luksemburg, Portugalia, Rumunia, Słowacja i Słowenia).

(19) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/43/WE w sprawie uproszczenia warunków transferów produktów związanych z obronnością we Wspólnocie, Dz.U. L 146 z 10.6.2009, s. 1. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/81/WE w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa, Dz.U. L 216 z 20.8.2009, s. 76.

(20)

 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „W kierunku bardziej konkurencyjnego i wydajnego sektora obronności i bezpieczeństwa”, COM(2013) 542 final.

(21) https://www.eda.europa.eu/what-we-do/eda-priorities/capability-development-plan Zob. strona internetowa EDA:

(22) Obejmujących technologie, umiejętności oraz zdolności produkcyjne.

(23) Powiązanie z wieloletnim programem ramowym w dziedzinie badań naukowych przewidzianym w art. 182 TFUE zostanie określone jako część nowych wieloletnich ram finansowych.

(24) Do celów niniejszego planu działań zdolności obronne oznaczają aktywa o charakterze wojskowym, w tym niezbędne wyposażenie materiałowe i technologie obejmujące wszystkie stosowne obszary Nie obejmują one operacji obronnych ani innych elementów niezbędnych do zarządzania zdolnościami obronnymi, takich jak szkolenia, personel i zaplecze logistyczne.

(25) https://www.eda.europa.eu/info-hub/defence-data-portal/definitions Wydatki na badania i rozwój (R&D) w dziedzinie obrony obejmują wydatki na wszystkie projekty badawczo-rozwojowe do momentu, w którym dokonywane są pierwsze wydatki służące finansowaniu produkcji wyposażenia. Wydatki na R&D zawierają w sobie wydatki na R&T. Zob. definicję na stronie:

(26) Analiza Parlamentu Europejskiego „The Future of EU defence research”, 2016. Pozostałe dane liczbowe w tej sekcji również pochodzą z tego źródła.

(27)

 Konkluzje Rady Europejskiej z dnia 19–20 grudnia 2013 r., EUCO 217/13.

(28) http://www.iss.europa.eu/publications/detail/article/report-of-the-group-of-personalities-on-the-preparatory-action-for-csdp-related-research Zob.:

(29)

 Zob. sprawozdanie Parlamentu Europejskiego w sprawie „Europejskiej Unii Obrony” (2016/2052(INI)) przyjęte w dniu 22 listopada 2016 r., w którym stwierdzono, że „w latach 2021–2027 europejski program badań w dziedzinie obronności, aby był wiarygodny i sprawił istotną różnicę, będzie wymagał całkowitego budżetu w wysokości co najmniej 500 mln EUR rocznie przez cały ten okres”.

(30) Dla przykładu, finansowane przez UE badania mogłyby wspierać rozwój technologii na potrzeby wprowadzenia w Europie zdalnie kierowanych bezzałogowych systemów powietrznych (jak np. drony), a także technologii ułatwiających monitorowanie granic UE i zapewnienie bezpieczeństwa na tych granicach, w tym zwiększenie ochrony granic i bezpieczeństwa na morzu (w tym sprzętu wsparcia morskiego i lotniczego na potrzeby niezbędnych operacji w zakresie bezpieczeństwa morskiego i lotniczego).

(31) http://www.iss.europa.eu/publications/detail/article/report-of-the-group-of-personalities-on-the-preparatory-action-for-csdp-related-research/   

(32)

 Przedkomercyjne zamówienia publiczne stanowią sposób zamawiania usług w zakresie prac badawczo-rozwojowych, który umożliwia instytucjom zamawiającym dzielenie z dostawcami ryzyka i korzyści związanych z projektowaniem, budową prototypów i testowaniem ograniczonej ilości nowych produktów i usług.

(33)

 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1291/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiające „Horyzont 2020” – program ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji (2014–2020) oraz uchylające decyzję nr 1982/2006/WE, Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 104.

(34) Przykładowo drony, które mogłyby być wykorzystywane do monitorowania granic.

(35) W latach 2010–2014 państwa członkowskie uczestniczące w EDA przeznaczały średnio 19,6 % swoich łącznych wydatków na wyposażenie na projekty oparte na współpracy, co odpowiada kwocie 7,56 mld EUR rocznie. Jest to rocznie 5,84 mld EUR mniej od uzgodnionej kwoty docelowej.

(36) Trwała struktura kapitałowa mogłaby mieć dwojaki cel: zwiększenie wiarygodności kredytowej pionu w zakresie zdolności oraz ułatwienie „zamienności” poszczególnych emisji długu.

(37) Jak przykładowo – w odniesieniu do Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych – doprecyzowano w komunikacie Komisji „Optymalne wykorzystanie elastyczności przewidzianej w obowiązujących postanowieniach paktu stabilności i wzrostu”, COM(2015) 12 z 13.1.2015.

(38) Zgodnie z orzeczeniem w sprawie Pringle (Trybunał Sprawiedliwości, sprawa C-370/12 (Pringle) z 27 listopada 2012 r.).

(39) Np. energetyka, telekomunikacja i ICT, branże: motoryzacyjna, materiałów, chemiczna, lotnicza i kosmiczna.

(40) Nowatorskie technologie cywilne mogą mieć bezpośredni wpływ na sektor wojskowy (np. technologie analizy dużych zbiorów danych).

(41)

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1017 z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych, Europejskiego Centrum Doradztwa Inwestycyjnego i Europejskiego Portalu Projektów Inwestycyjnych oraz zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1291/2013 i (UE) nr 1316/2013 – Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych, Dz.U. L 169 z 1.7.2015, s. 1.

(42) http://www.eib.org/about/documents/excluded-activities-2013.htm   

(43) Zob. art. 1 Protokołu nr 5 w sprawie Statutu Europejskiego Banku Inwestycyjnego.

(44) Szczególną wagę można nadać takim obszarom priorytetowym jak bezpieczeństwo morskie, cyberbezpieczeństwo, zdalnie kierowane bezzałogowe systemy powietrzne oraz łączność satelitarna.

(45) www.endr.eu EDNR,

(46) COM(2016) 381 final.

(47) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1287/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiające program na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (COSME) (2014–2020), Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 33.

(48) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1288/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiające „Erasmus+”: unijny program na rzecz kształcenia, szkolenia, młodzieży i sportu, Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 50.

(49) Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wykonania dyrektywy 2009/81/WE w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa.

(50) W 2014 r. 77,9 % wszystkich zamówień wyposażenia było realizowanych na poziomie krajowym, uniemożliwiając osiągnięcie oszczędności skali. Źródło: EDA Defence booklet data 2014 zawierający dane szacunkowe dla roku 2015.

(51) Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady „Ocena dyrektywy 2009/43/WE z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie uproszczenia warunków transferów produktów związanych z obronnością we Wspólnocie”.

(52) Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Zapewnienie dostępności surowców dla przyszłego dobrobytu Europy – projekt europejskiego partnerstwa innowacji w dziedzinie surowców”, COM(2012) 82 final.

(53) Pavel, C. i Tzimas, E., Raw materials in the European defence industry. Komisja Europejska, Wspólne Centrum Badawcze (JRC), Luksemburg 2016.

(54) Przykładowo beryl jest wykorzystywany w produkcji pocisków, myśliwców, śmigłowców i satelitów (gdyż jest sześć razy lżejszy i bardziej wytrzymały niż stal).

(55) Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: „Zamknięcie obiegu – plan działania UE dotyczący gospodarki o obiegu zamkniętym”, COM(2015) 614 final.

(56) Powołana przez Komisję Europejską grupa doradcza ds. transgranicznego dostępu MŚP do kontraktów w dziedzinie obrony i bezpieczeństwa (Advisory group on cross-border access for SMEs to defence and security contracts), sprawozdanie końcowe i zalecenia.

(57) Np. poprzez udostępnianie z odpowiednim wyprzedzeniem informacji o długoterminowych planach i priorytetach, publikację ogłoszeń przed przygotowywaniem zamówienia, definiowanie procedur udzielania zamówień publicznych z myślą o ułatwieniu udziału transgranicznego i udziału MŚP.

(58) Np. poprzez przejrzyste strategiczne plany długoterminowe, publikację ogłoszeń przed przygotowywaniem zamówienia, publikację ogłoszeń dotyczących podwykonawstwa, obejmujące całą UE analizy rynku i wyszukiwanie potencjalnych dostawców w różnych państwach członkowskich, zapewnienie przejrzystości transgranicznych elementów swoich łańcuchów dostaw.

(59) Polityka w zakresie sektora bezpieczeństwa – Plan działania na rzecz innowacyjnego i konkurencyjnego sektora bezpieczeństwa, COM(2012) 417 z 26.7.2012.

(60) Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Wzmacnianie europejskiego systemu odporności cybernetycznej oraz wspieranie konkurencyjnego i innowacyjnego sektora bezpieczeństwa cybernetycznego, COM(2016) 410 final z 5.7.2016.

(61)

 Zgodnie ze wspólnym komunikatem do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Strategia bezpieczeństwa cybernetycznego Unii Europejskiej: otwarta, bezpieczna i chroniona cyberprzestrzeń , JOIN(2013)1 final z 7.2.2013.

(62) https://www.eda.europa.eu/what-we-do/activities/activities-search/materiel-standardisation  

(63)

 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1025/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie normalizacji europejskiej, Dz.U. L 316 z 14.11.2012, s. 12.

(64) Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, COM(2016) 705.

(65) Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 541/2014/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. ustanawiająca ramy wsparcia obserwacji i śledzenia obiektów kosmicznych, Dz.U. L 158 z 27.5.2014, s. 227.

(66) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 377/2014 z dnia 3 kwietnia 2014 r. ustanawiające program Copernicus, Dz.U. L 122 z 24.4.2014, s. 44.

(67) Wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Strategia bezpieczeństwa cybernetycznego Unii Europejskiej: otwarta, bezpieczna i chroniona cyberprzestrzeń, JOIN(2013) 1 final z 7.2.2013.

(68) Rozporządzenie (WE) nr 549/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004 r. ustanawiające ramy tworzenia Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej, Dz.U. L 96 z 31.3.2004, s. 1.

(69) Rozporządzenie Rady (UE) nr 721/2014 z dnia 16 czerwca 2014 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 219/2007 w sprawie utworzenia wspólnego przedsięwzięcia w celu opracowania europejskiego systemu zarządzania ruchem lotniczym nowej generacji (SESAR) w odniesieniu do przedłużenia wspólnego przedsięwzięcia do roku 2024, Dz.U. L 192 z 1.7.2014, s. 1.

(70) Wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie otwartego i bezpiecznego światowego obszaru morskiego: elementy strategii Unii Europejskiej w zakresie bezpieczeństwa morskiego, JOIN(2014) 9 z 6.3.2014.

(71) Zob. konkluzje Rady do Spraw Zagranicznych z 14.11.2016.