1.

Analizowana sprawa dotyczy sporu pomiędzy Sabine Simmą Federspiel (zwaną dalej „S. Federspiel”) a Provincia Autonoma di Bolzano (autonomiczną prowincją Bolzano, Włochy, zwaną dalej „prowincją”) o zwrot kwoty 68515,24 EUR, wraz z ustawowymi odsetkami.

2.

Sabine Federspiel otrzymała od prowincji stypendium na odbycie szkolenia specjalizacyjnego dla lekarzy w pełnym wymiarze godzin na Uniwersytecie w Innsbrucku (Austria). Aby móc skorzystać ze stypendium umożliwiającego uzyskanie specjalizacji w zakresie neurologii i psychiatrii, S. Federspiel podpisała zobowiązanie do pracy w publicznej służbie zdrowia w prowincji przez okres nie krótszy niż 5 lat po zakończeniu szkolenia specjalizacyjnego w Austrii. Zgodziła się również na to, że w przypadku niewykonania przez nią tego zobowiązania, prowincja będzie mogła dochodzić zwrotu do 70% wartości wypłaconego stypendium.

3.

W związku z tym powstaje pytanie, czy przewidziany prawem krajowym warunek uzależniający przyznanie stypendium na odbycie szkolenia specjalizacyjnego dla lekarzy od zobowiązania do pięcioletniej pracy w publicznej służbie zdrowia w prowincji oraz przewidujący obowiązek zwrotu części otrzymanego stypendium w przypadku niewykonania tego zobowiązania nie jest sprzeczny z prawem Unii. Ściślej rzecz ujmując, sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy taki warunek jest zgodny z jednej strony z dyrektywą 75/363/EWG ( 2 ), a drugiej strony z art. 45 TFUE.

4.

Sprawa ta stanowi zatem dla Trybunału sposobność do określenia granic zobowiązań wynikających z ww. dyrektywy oraz ponownego rozpatrzenia kwestii, co stanowi ograniczenie podstawowych swobód przewidzianych w traktatach.

5.

Dyrektywa Rady 75/363 koordynuje przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne odnoszące się do działalności lekarzy. Określa zasady, jakich muszą przestrzegać państwa członkowskie organizując szkolenia lekarskie na swoich terytoriach.

6.

W pierwszym motywie dyrektywy 75/363 wyjaśniono, że na potrzeby wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających formalne kwalifikacje w dziedzinie medycyny, jak przewidziano dyrektywą Rady 75/362/EWG ( 3 ), porównywalny charakter kształcenia w państwach członkowskich oznacza, że koordynacja w tej dziedzinie może zostać ograniczona do wymogu przestrzegania minimalnych norm i pozostawieniu państwom członkowskim tym samym swobody w organizacji nauczania.

7.

W motywie drugim wyjaśniono, że w celu wzajemnego uznawania posiadanych kwalifikacji w zakresie specjalności lekarskich oraz w celu stworzenia wszystkim osobom wykonującym dany zawód i będącym obywatelami państw członkowskich jednakowych możliwości w ramach Unii wydaje się niezbędny pewien stopień koordynacji wymagań dotyczących szkolenia w zakresie specjalności lekarskich. W dalszej części tego motywu wyjaśniono, że w tym celu należy ustanowić pewne minimalne kryteria dotyczące prawa podejmowania szkolenia w zakresie specjalności lekarskich, minimalnego okresu trwania takiego szkolenia, metody, według jakiej szkolenie jest prowadzone, oraz miejsca, gdzie się ono odbywa, a także nadzoru, jakiemu powinno być poddane. W motywie stwierdza się ponadto, że kryteria te dotyczą wyłącznie specjalności występujących we wszystkich państwach członkowskich lub w co najmniej dwóch państwach członkowskich.

8.

Artykuł 1 dyrektywy 75/363 ustanawia wymogi, jakie mają wdrożyć państwa członkowskie w odniesieniu do osób zamierzających podjąć i wykonywać zawód lekarza.

9.

Artykuł 2 dyrektywy określa minimalne wymogi, jakie winny spełniać szkolenia w zakresie specjalności lekarskich. Ustęp 1 tego artykułu stanowi:

„Państwa członkowskie zagwarantują, że szkolenie prowadzące do uzyskania dyplomu, świadectwa lub innego dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji w zakresie specjalizacji medycznych spełnia co najmniej następujące wymogi:

10.

Załącznik, dodany do dyrektywy 75/363 dyrektywą 82/76, dotyczy cech szkolenia specjalistów w pełnym i niepełnym wymiarze godzin. Stanowi on, co następuje:

„1. Szkolenie specjalistów w pełnym wymiarze godzin

Tego rodzaju szkolenia prowadzą specjalistyczne placówki uznawane przez właściwe władze.

Szkolenie obejmuje udział […] we wszelkiej działalności lekarskiej wydziału, na którym jest prowadzone, w tym dyżury, tak by szkolący się specjalista poświęcał na szkolenie praktyczne i teoretyczne cały swój czas przeznaczony na pracę zawodową w ciągu zwykłego tygodnia pracy, przez cały rok, zgodnie z przepisami wydanymi przez właściwe władze. W zależności od tego placówki te będą stosownie wynagradzane.

[…]”.

11.

Dyrektywa 75/363 została zastąpiona dyrektywą 93/16/EWG ( 4 ) konsolidującą szereg dyrektyw w dziedzinie swobodnego przepływu lekarzy. Ta zmiana legislacyjna nie przyniosła jednak żadnych istotnych zmian w przepisach mających znaczenie z punktu widzenia analizowanej sprawy.

12.

Artykuł 1 Legge provinciale 3 gennaio 1986 (ustawy prowincjonalnej nr 1/1986, zwanej dalej „spornym środkiem”) ( 5 ) stanowi:

13.

Artykuł 2 ust. 1 spornego środka stanowi:

„Zapotrzebowanie na lekarzy specjalistów dla celów prowincjonalnej służby zdrowia określa dla każdej specjalizacji rada prowincji zgodnie z celami planu zdrowia prowincji, po wysłuchaniu Ordine dei medici (izby lekarskiej) i Consiglio provinciale di sanit (rady ds. zdrowia prowincji)”.

14.

Artykuł 3 spornego środka stanowi:

[…]”.

15.

Artykuł 7 spornego środka stanowi:

16.

Rozporządzenie wykonujące art. 7 spornego środka, tj. rozporządzenie przewodniczącego rady prowincji nr 6/1988 ( 6 ), stanowi:

17.

Sabine Federspiel jest obywatelką włoską, która otrzymała od prowincji stypendium na odbycie w latach 1992–2000 specjalistycznego szkolenia na Uniwersytecie w Innsbrucku (Austria) w celu uzyskania tytułu lekarza specjalisty w zakresie neurologii i psychiatrii.

18.

Ponieważ na terytorium prowincji nie ma uniwersyteckiego wydziału medycznego oferującego specjalistyczne szkolenia, prowincja, zgodnie z spornym środkiem, zawarła umowy między innymi z włoskimi uniwersytetami i austriackimi organami publicznymi z zamiarem utworzenia dodatkowych stanowisk pracy dla osób odbywających specjalistyczne szkolenia w obu tych krajach. Zajmujący te stanowiska są wynagradzani ze stypendiów wypłacanych przez prowincję. W zamian za przyznanie stypendium prowincja zobowiązuje danego lekarza do świadczenia – po zdobyciu przez niego specjalizacji – pracy (lub w niektórych przypadkach do podjęcia wymaganych kroków w celu świadczenia pracy) w publicznej służbie zdrowa prowincji przez określony czas.

19.

W dniu 21 grudnia 1992 r. S. Federspiel podpisała oświadczenie zawierające zobowiązanie do świadczenia przez 5 lat pracy w publicznej służbie zdrowia prowincji w okresie 10 lat po zdobyciu specjalizacji. Zgodnie z warunkami zawartymi w treści oświadczenia w razie niewykonania tego zobowiązania miała zwrócić do 70% kwoty otrzymanego stypendium. W razie częściowego niewykonania zobowiązania miała zwrócić do 14% kwoty otrzymanego stypendium za każdy rok lub część roku dłuższą niż sześć miesięcy nieświadczenia pracy.

20.

Po zdobyciu specjalizacji na Uniwersytecie w Innsbrucku w 2000 r. S. Federspiel zamieszkała w Bregencji (Austria), gdzie od tamtej pory wykonuje zawód lekarza.

21.

W dniu 20 lutego 2013 r. administracja prowincji skierowała do S. Federspiel wezwanie do przedstawienia zaświadczenia, że wykonywała zawód lekarza na terytorium prowincji zgodnie z warunkami oświadczenia podpisanego w 1992 r. W zastępstwie takiego zaświadczenia zwrócono się do niej o przedstawienie dowodu, że ubiegała się o zatrudnienie w publicznej służbie zdrowia i została uznana za kwalifikującą się lub została umieszczona na liście rankingowej kandydatów do zawarcia kontraktu, lecz nie została wezwana do podjęcia pracy w służbie zdrowia.

22.

W odpowiedzi na wezwanie S. Federspiel poinformowała, że nie pracowała jako lekarz w publicznej służbie zdrowia prowincji po ukończeniu specjalistycznego szkolenia.

23.

Na podstawie rozporządzenia nr 259/23.5 z dnia 5 sierpnia 2013 r. Assessore (ministra) rady prowincji (zwanego dalej „rozporządzeniem”) administracja prowincji zażądała zwrotu 70% otrzymanego wynagrodzenia, tj. wierzytelności głównej w kwocie 68515,24 EUR, oraz odsetek w wysokości 51418,63 EUR. W sumie zażądano zwrotu 119933,87 EUR.

24.

W postępowaniu przed sądem odsyłającym S. Federspiel dochodzi stwierdzenia nieważności rozporządzenia z uwagi na jego niezgodność z prawem Unii.

25.

Ponieważ sąd odsyłający ma wątpliwości w tym zakresie, postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:

26.

Sabine Federspiel, prowincja i Komisja przedstawiły uwagi na piśmie oraz stanowiska ustne na rozprawie w dniu 15 czerwca 2017 r.

27.

Na terytorium prowincji nie ma uniwersyteckiego wydziału medycznego prowadzącego szkolenia specjalistyczne potrzebne do zapewnienia odpowiedniej, fachowej kadry medycznej dla dwujęzycznej (włosko- i niemieckojęzycznej) prowincji. Z tego powodu prowincja finansuje szkolenia specjalistyczne w innych prowincjach we Włoszech, w Niemczech i w Austrii. Dzięki finansowaniu przez prowincję utworzono dodatkowe stanowiska pracy między innymi na Uniwersytecie w Innsbrucku dla lekarzy, którzy otrzymali od prowincji stypendium na ukończenie szkolenia specjalistycznego na tej uczelni.

28.

Udzielenie stypendium przez prowincję objęte jest jednak warunkiem. Lekarz-beneficjent stypendium zobowiązuje się do pracy (lub w niektórych przypadkach przynajmniej do podjęcia wymaganych kroków w celu uzyskania zatrudnienia) w publicznej służbie zdrowia prowincji przez co najmniej 5 lat, w okresie 10 lat od ukończenia szkolenia specjalistycznego ufundowanego przez prowincję. Ponadto jeśli beneficjent stypendium nie podejmie wymaganych kroków w celu zatrudnienia w prowincji, prowincja jako organ finansujący wynagrodzenie lekarza może dochodzić zwrotu do 70% sumy wypłaconego stypendium, powiększonej o ustawowe odsetki naliczone od dnia wypłaty każdej poszczególnej transzy stypendium (warunek zwany dalej „analizowanym warunkiem”).

29.

Warunek ów oraz kwestia jego zgodności z prawem wtórnym (pytanie pierwsze) i pierwotnym (pytanie drugie) – stanowi sedno niniejszej sprawy.

30.

Analizowany warunek uważam za zgodny z prawem Unii, co uzasadnię poniżej.

31.

Poprzez pytanie pierwsze sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy dyrektywa 75/363 sprzeciwia się przepisowi prawa krajowego uzależniającemu przyznanie stypendium na odbycie szkolenia specjalizacyjnego dla lekarzy od analizowanego warunku.

32.

Moim zdaniem S. Federspiel nie znajdzie oparcia w dyrektywie 75/363. Aby to wyjaśnić, należy przypomnieć cel leżący u podstaw przyjęcia dyrektywy 75/363 i system przez nią stworzony.

33.

Dyrektywa 75/363 – i będąca jej następczynią dyrektywa 93/16 – służy zapewnieniu wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji w dziedzinie medycyny na terytorium całej Unii Europejskiej. Aby osiągnąć ten cel, dyrektywa przewiduje koordynację i minimalny zakres harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich w tej dziedzinie. Ściślej rzecz ujmując, dyrektywa ma harmonizować warunki szkoleń i dostępu do różnych specjalizacji medycznych na potrzeby wzajemnego uznawania formalnych kwalifikacji w zakresie specjalności lekarskich.

34.

Mówiąc wprost – dyrektywa ustanawia pewne zasady, których winny przestrzegać państwa członkowskie organizując odpowiednie własne programy szkoleń medycznych.

35.

Co się tyczy specjalności lekarskich w dziedzinach objętych dyrektywą ( 7 ), jej art. 2 ustanawia kryteria dotyczące prawa podejmowania szkolenia w zakresie specjalności lekarskich, minimalnego okresu trwania takiego szkolenia, metody, według jakiej szkolenie jest prowadzone, oraz miejsca, gdzie się ono odbywa, a także nadzoru, jakiemu to szkolenie powinno być poddane.

36.

Kryteria te służą zapewnieniu, by mimo braku całkowicie zharmonizowanych programów szkoleniowych możliwe było wzajemne uznawanie kwalifikacji, a obywatele Unii mieli w całej Unii Europejskiej jednakowe możliwości dotyczące kwalifikacji zawodowych w dziedzinie medycyny ( 8 ). Dyrektywa służy zatem usprawnieniu swobodnego przepływu obywateli Unii wykonujących zawód lekarza. Innymi słowy, stanowi ona narzędzie rozszerzenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług w dziedzinie medycyny.

37.

W związku z tym załącznik do dyrektywy zawiera opis cech szkolenia specjalistycznego w pełnym wymiarze godzin. Przewidziano między innymi ogólny obowiązek wypłacania „odpowiedniego wynagrodzenia”. Ów obowiązek stanowi logiczne następstwo celu, by takie szkolenie stanowiło pracę w pełnym wymiarze godzin. Istotnie, zgodnie z załącznikiem I szkolący się specjalista powinien poświęcać na szkolenie praktyczne i teoretyczne cały swój czas przeznaczony na pracę zawodową w ciągu zwykłego tygodnia pracy, przez cały rok.

38.

Oczywiście byłoby to niemożliwe bez odpowiedniego wynagrodzenia.

39.

Jak orzekł Trybunał, przewidziany w dyrektywie 75/363 obowiązek zapewnienia odpowiedniego wynagrodzenia za specjalistyczne szkolenie jest nieodzowny dla uniknięcia sytuacji, w której niewynagradzani szkolący się specjaliści zmuszeni byliby do podejmowania dodatkowej pracy, aby sfinansować szkolenie, co godziłoby w jakość tego szkolenia ( 9 ). Odpowiednie wynagrodzenie stanowi zatem warunek konieczny wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych w państwach członkowskich ( 10 ).

40.

Z drugiej strony Trybunał zauważył też, że dyrektywa 75/363 nie określa instytucji, która miałaby wypłacać to wynagrodzenie, tego, jakie wynagrodzenie stanowi „odpowiednie” wynagrodzenie, ani też sposobu jego ustalania ( 11 ). Jako że dyrektywa nie reguluje tych kwestii, państwa członkowskie posiadają szeroki zakres uznania w tym zakresie.

41.

Ściślej rzecz ujmując, Trybunał orzekł, że dyrektywa 75/363 nakłada na państwa członkowskie wyraźny i bezwarunkowy obowiązek wynagradzania szkolących się lekarzy specjalistów. Warunki wypłaty tego wynagrodzenia pozostawia jednak uznaniu państw członkowskich ( 12 ).

42.

Tu docieram do rozpatrywanej sprawy.

43.

Wątpliwości, jakie żywi sąd odsyłający w kwestii zgodności analizowanego warunku z dyrektywą 75/363, wynikają z tego, że oferowane przez prowincję stypendium na szkolenie w zakresie specjalizacji lekarskiej w pełnym wymiarze godzin na Uniwersytecie w Innsbrucku jest objęte warunkiem: jeżeli stypendysta nie wykona zobowiązania do wykonywania zawodu lekarza w publicznej służbie zdrowia prowincji przez 5 lat, prowincji będzie przysługiwać roszczenie o zwrot 70% kwoty stypendium. Można w związku z tym podnosić, że owo 70% stanowi jedynie pożyczkę do zwrotu po ukończeniu programu szkoleniowego przez lekarza. Z tej perspektywy można ponadto twierdzić, że stypendium to nie spełnia przewidzianego w dyrektywie 75/363 wymogu „odpowiedniego” wynagrodzenia za odbywanie szkolenia specjalizacyjnego w pełnym wymiarze godzin.

44.

Taki wniosek opiera się jednak na błędnym rozumowaniu.

45.

Po pierwsze, S. Federspiel ukończyła szkolenie specjalizacyjne dla lekarzy na Uniwersytecie w Innsbrucku, w Austrii. Miała taką możliwość dzięki umowie zawartej między prowincją a krajem związkowym Tyrol. Zgodnie z postanowieniami tej umowy na Uniwersytecie w Innsbrucku utworzono dodatkowe stanowiska pracy. Stanowiska te są zarezerwowane dla lekarzy, którzy otrzymali od prowincji stypendia na ukończenie szkolenia specjalistycznego na uniwersytecie.

46.

Z postanowienia odsyłającego wynika, że prowincja wypłaciła stypendium specjalizacyjne klinice uniwersyteckiej w Innsbrucku. W praktyce zatem świadczenia pieniężne były wypłacane S. Federspiel przez klinikę uniwersytecką, a następnie zostały one zrekompensowane tej klinice przez prowincję. Podczas rozprawy potwierdzono też, że koszty związane ze szkoleniem dzieliły między siebie Uniwersytet w Innsbrucku oraz prowincja: na rozprawie S. Federspiel potwierdziła, że prowincja pokrywała ok. 39% całkowitej rocznej sumy kosztów szkolenia. Pozostałą część kosztów pokrywał Uniwersytet w Innsbrucku.

47.

Jak już wspomniano powyżej, dyrektywa 75/363 określa zasady, jakich muszą przestrzegać państwa członkowskie organizujące szkolenia lekarskie na swoich terytoriach. Celem tych zasad jest zapewnienie uznawania uzyskanych kwalifikacji w innych państwach członkowskich. Z oczywistych względów jedynie państwo członkowskie, w którym odbywa się szkolenie, może podjąć odpowiednie kroki w celu spełnienia obowiązków wynikających z dyrektywy, jako że państwa członkowskie nie mają władzy nad organizacją szkoleń w innych państwach członkowskich.

48.

W dyrektywie tej nie znajduję poparcia dla tezy, jakoby regulowała ona również ewentualne umowy między państwami członkowskimi (lub między państwami członkowskimi i państwami trzecimi, jak miało to miejsce między Włochami a Austrią do 1995 r.) dotyczące dostępu do medycznych szkoleń specjalizacyjnych dla lekarzy w innym państwie i rozliczeń finansowych leżących u podstaw takiej współpracy.

49.

Dla ochrony wewnętrznej spójności systemu koordynacji przewidzianego dyrektywą 75/363 określony w załączniku do dyrektywy obowiązek zapewnienia, by szkolący się specjaliści otrzymywali podczas kursu szkoleniowego odpowiednie wynagrodzenie, ma spoczywać na państwie członkowskim, w którym odbywa się szkolenie.

50.

W analizowanej sprawie takim państwem członkowskim jest – po przystąpieniu do Wspólnoty Europejskiej w 1995 r. – Republika Austrii.

51.

Jak zauważył Trybunał, wynagrodzenie przewidziane w dyrektywie należne jest w zamian za wykonaną pracę oraz w jej uznaniu. Przeznaczone jest ono dla szkolącego się lekarza specjalisty, który uczestniczy we wszystkich działaniach medycznych wydziału, w którym odbywa się szkolenie ( 13 ). Jak już wspomniałem, służy ono zapewnieniu, by szkolący się specjalista mógł poświęcić cały swój czas na szkolenie praktyczne i teoretyczne, bez potrzeby podejmowania dodatkowej pracy.

52.

To z kolei jest warunkiem koniecznym porównywalności i wzajemnego uznawania kompetencji.

53.

Z akt sprawy nie wynika, by w tym przypadku miało być inaczej. Przeciwnie: wszystkie strony, które przedstawiły swoje uwagi, w tym S. Federspiel, przyznają, że wynagrodzenie, które pobierała w trakcie specjalistycznego szkolenia w Austrii, było wystarczające, by spełniać ową funkcję.

54.

I choć S. Federspiel podnosiła, że wynagrodzenie otrzymywane w ramach programu szkoleniowego (niezależnie od tego, czy od prowincji, czy od Uniwersytetu w Innsbrucku, czy też od obu tych podmiotów) nie spełniało kryterium odpowiedniego wynagrodzenia w rozumieniu dyrektywy 75/363, nie zmienia to faktu, że państwem członkowskim odpowiedzialnym na podstawie dyrektywy za zapewnienie wypłaty odpowiedniego wynagrodzenia szkolącemu się specjaliście jest państwo członkowskie, w którym odbywa się szkolenie specjalistyczne.

55.

Innymi słowy, dyrektywa nie może mieć wpływu na ważność analizowanego warunku ( 14 ).

56.

Wniosek przeciwny oznaczałby sztuczne rozszerzenie zakresu dyrektywy 75/363 poza zamysł prawodawcy. Należy zauważyć, że jak wyraźnie stanowi preambuła ( 15 ) do dyrektywy 75/363, akt ten nie powstał w celu harmonizacji szkoleń medycznych poza zakres niezbędny do celów wzajemnego uznawania dyplomów i świadectw ani też w zamiarze ograniczenia zakresu uznania państw członkowskich w przedmiocie ustalania warunków regulujących wynagrodzenia za szkolenie w pełnym wymiarze godzin. Niewątpliwie Austria w pełni skorzystała z tej możliwości poprzez zawarcie z prowincją umowy o finansowaniu.

57.

Ponadto, co może wydawać się oczywiste, w żadnym wypadku nie może być mowy o wspólnej odpowiedzialności państw członkowskich za wykonanie zobowiązań wynikających z dyrektywy, co sugerowała Komisja podczas rozprawy. Jest tak bez względu na specyficzne uzgodnienia mającej na celu zapewnienie, by szkolący się specjalista otrzymywał odpowiednie wynagrodzenie. Rzecz jasna przyzwolenie na to, by państwo członkowskie miało ponosić odpowiedzialność za niedopilnowanie, czy inne państwo członkowskie wykonało zobowiązania wynikające z dyrektywy, miałoby daleko idący wpływ na podstawowe zasady prawa Unii, w tym między innymi na zasady bezpośredniej skuteczności i odpowiedzialności państwa.

58.

W związku z powyższym uważam, że na pierwsze pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, iż w okolicznościach sprawy zawisłej przed sądem odsyłającym dyrektywa 75/363 nie sprzeciwia się przepisowi prawa krajowego uzależniającemu wypłatę stypendium dla lekarzy odbywających szkolenie specjalistyczne od złożenia przez lekarza będącego beneficjentem zobowiązania do świadczenia przez co najmniej 5 lat pracy na rzecz publicznej służby zdrowia prowincji w okresie 10 lat od ukończenia szkolenia specjalistycznego.

59.

Przejdę teraz do pytania drugiego, które dotyczy zgodności analizowanego warunku z prawem pierwotnym Unii.

60.

Poprzez drugie pytanie sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy analizowany warunek jest zgodny z traktatem FUE. Sąd odsyłający nawiązuje w szczególności do zasady swobodnego przepływu pracowników przewidzianego w art. 45 TFUE.

61.

Na wstępie zaznaczam, że z postanowienia odsyłającego jasno wynika, iż S. Federspiel zamieszkuje i wykonuje zawód lekarza w Bregencji (Austria). Niejasne pozostaje jednak, czy wykonuje zawód jako pracownik, czy też prowadzi prywatną praktykę lekarską. Jak słusznie zauważyła Komisja, informacja ta nie ma tu jednak charakteru rozstrzygającego. W praktyce przegląd środków krajowych wynikających z art. 45 i 49 TFUE (swoboda przedsiębiorczości) pozostaje taki sam.

62.

W tym celu na wstępie należy ustalić, czy analizowany warunek stanowi ograniczenie swobody przepływu. Jeśli tak jest, należy rozstrzygnąć, czy ograniczenie jest uzasadnione i proporcjonalne do realizowanego celu.

63.

Punktem wyjścia dla stron przedstawiających uwagi była – podobnie jak dla sądu odsyłającego – teza, że analizowany warunek stanowi ograniczenie swobody przepływu. Występuje jednak różnica zdań co do tego, czy owo ograniczenie jest uzasadnione.

64.

Istotnie, na pierwszy rzut oka wydaje się, że analizowany warunek (zobowiązanie do pracy jako lekarz specjalista w pełnym wymiarze godzin w publicznej służbie zdrowia prowincji przez co najmniej 5 lat w okresie 10 lat od zdobycia specjalizacji lub zamiennie zwrot do 70% otrzymanej kwoty, wraz z ustawowymi odsetkami) stanowi wyraźnie ograniczenie przysługującemu danemu lekarzowi prawa swobodnego przepływu.

65.

Zgodnie bowiem z szeroką, niemal generalną definicją Trybunału przepisy, które uniemożliwiają obywatelowi państwa członkowskiego opuszczenie kraju pochodzenia i wykonywanie prawa swobodnego przepływu osób lub zniechęcają go do tego, stanowią przeszkody w wykonywaniu tej swobody, nawet jeśli mają one zastosowanie w sposób neutralny, niezależnie od obywatelstwa. Trybunał dodał przy tym, że art. 45 TFUE ogranicza zakres stosowania norm krajowych stojących na przeszkodzie wykonywaniu swobody przepływu obywateli jednego państwa zamierzających podjąć zatrudnienie w innym państwie ( 16 ).

66.

Przeprowadzenie takiego testu wydaje się być zadaniem prostym. Analizowany warunek, mimo że formalnie nie uniemożliwia lekarzowi wykonywania zawodu w innym państwie członkowskim, sprawia, że taka perspektywa jest mniej atrakcyjna w okresie pierwszych 10 lat po uzyskaniu specjalizacji. Warunek ten sformułowano bowiem z zamiarem zapewnienia, by stypendyści wykonywali zobowiązanie do uprawiania zawodu w prowincji przez co najmniej 5 lat po uzyskaniu specjalizacji.

67.

Już na początku chcę jednak wyrazić wątpliwości co do tego, czy analizowany warunek należy postrzegać jako ograniczenie swobody przepływu.

68.

Podobnie jak ustaleń Trybunału, które należy zawsze umieszczać we właściwym kontekście, również analizowanego warunku nie można rozważać w odosobnieniu. Należy go badać w szerszym kontekście spornego środka. Z tego punktu widzenia analizowany warunek stanowi część szerzej zakrojonego środka i w rezultacie jest on nierozdzielnie związany z tworzeniem dodatkowych stanowisk pracy w ramach szkoleń specjalizacyjnych dla lekarzy poza terytorium prowincji. Stanowiska te – które nie byłyby w ogóle dostępne bez finansowania ze strony prowincji – oferowane są stypendystom z zastrzeżeniem analizowanego warunku. Oferując zatem lekarzom możliwość uzyskania tytułu lekarza specjalisty (w innym państwie członkowskim), sporny środek stanowi raczej warunek wstępny aniżeli ograniczenie swobody przepływu lekarzy specjalistów ( 17 ). W takim kontekście analizowany warunek stanowi po prostu (przyszłą i niepewną ( 18 )) rekompensatę za możliwość specjalizacji oferowaną przez prowincję, zważywszy, że prowincja nie może czerpać korzyści z pracy szkolącego się specjalisty w trakcie programu szkoleniowego.

69.

Choć pytanie, czy analizowany warunek stanowi ograniczenie swobody przepływu, pozostaje istotne z analitycznego i teoretycznego punktu widzenia, w ścisłym ujęciu nie ma ono charakteru rozstrzygającego w rozpatrywanej sprawie. Wskazuje na to choćby fakt, że ani sąd odsyłający, ani strony przedstawiające swoje uwagi nie podniosły tej kwestii. Mając powyższe na względzie, należy dodać, że sprawa ta nie sprowadza się do bardziej teoretycznej dyskusji o podstawach normatywnych pojęcia ograniczenia ani, ściślej, o najbardziej odpowiednim podejściu do rozpoznawania ograniczeń w różnych obszarach prawa dotyczącego swobodnego przepływu ( 19 ).

70.

Ustalenie to, nawet przy założeniu, że analizowany warunek stanowi ograniczenie swobodnego przepływu, nie oznacza automatycznie, że takiemu ograniczeniu sprzeciwiają się normy prawa Unii regulujące swobodny przepływ. Zgodnie z ugruntowaną formułą ograniczenia, które są stosowane bez dyskryminacji ze względu na obywatelstwo, mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, pod warunkiem że są właściwe dla zagwarantowania realizowanego celu i nie wykraczają poza to, co jest niezbędne dla osiągnięcia tego celu ( 20 ).

71.

W aktach sprawy nic nie wskazuje na to, by analizowany warunek był stosowany w sposób dyskryminujący, przejdę zatem bezpośrednio do rozważenia ewentualnych względów uzasadniających i proporcjonalności analizowanego warunku.

72.

Prowincja wyjaśnia, że analizowany warunek służy ochronie i promocji zdrowia publicznego. Ściślej rzecz ujmując, został on sformułowany w celu zapewnienia, by lokalna społeczność mogła korzystać ze stabilnej, dostępnej dla każdego specjalistycznej opieki medycznej o wysokiej jakości. Jednocześnie warunek ten ma pozwolić na uniknięcie sporego ryzyka dla stabilności finansowej systemu zabezpieczenia społecznego. Ponadto prowincja podnosi, że analizowany warunek jest nieodzowny dla zapewnienia w dwujęzycznej prowincji specjalistycznej opieki medycznej w obu językach urzędowych.

73.

Państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres uznania w dziedzinie zdrowia publicznego i świadczenia usług zdrowotnych. Co do zasady zatem państwa członkowskie – zachowując pewien stopień autonomii regulacyjnej – mogą ograniczyć swobodny przepływ powołując się na względy zdrowia publicznego ( 21 ).

74.

Przykładowo Trybunał orzekł już, że cel utrzymania zrównoważonej i dostępnej dla wszystkich służby medycznej i szpitalnej może wchodzić w zakres odstępstw uzasadnionych względami zdrowia publicznego, o ile przyczynia się do osiągania wysokiego poziomu ochrony zdrowia ( 22 ). Trybunał uznał też, że w celu osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony zdrowia państwo członkowskie może planować organizację swojej opieki zdrowotnej. Cel takiej polityki jest dwutorowy. Z jednej strony planowanie służy zapewnieniu „na terytorium danego państwa członkowskiego wystarczającego i stałego dostępu do zrównoważonej gamy świadczeń zdrowotnych na wysokim poziomie”, z drugiej zaś strony państwa członkowskie muszą dążyć do „utrzymania kosztów pod kontrolą i uniknięcia na tyle, na ile to możliwe, wszelkiego marnotrawstwa finansowych, technicznych i kadrowych zasobów” ( 23 ).

75.

W rozpatrywanej sprawie prowincja twierdzi, że analizowany warunek stanowi najodpowiedniejszy środek do zapewnienia dostępności specjalistycznej opieki zdrowotnej na terytorium prowincji jednocześnie w języku włoskim i niemieckim i że nie wykracza on ponad to, co jest niezbędne do osiągnięta tego celu.

76.

Pojawia się w związku z tym pytanie, czy takie twierdzenie jest prawdziwe.

77.

Choć zbadanie proporcjonalności analizowanego warunku ostatecznie należy do sądu odsyłającego, poczynię następujące uwagi dotyczące elementów, jakie sąd powinien wziąć pod uwagę w swojej ocenie.

78.

W moim odczuciu analizowany warunek znajduje złoty środek między powstającym wskutek spornego środka uszczerbkiem dla prawa swobodnego przepływu a zbiorową potrzebą utrzymania zrównoważonego i sprawnie działającego systemu opieki zdrowotnej.

79.

W tym względzie na wstępie chcę zaznaczyć, że badanie proporcjonalności (rozumiane jako ocena odpowiedniości i proporcjonalności w sensie ścisłym) musi opierać się na ogólnej ocenie okoliczności, w jakich przyjęto i stosuje się ograniczające normy prawne, takie jak normy rozpatrywane w postępowaniu głównym.

80.

Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że w dziedzinie zdrowia publicznego państwom członkowskim należy pozostawić zakres swobodnego uznania. Zasadniczo to do państw członkowskich należy bowiem decyzja, na jakim poziomie zamierzają zapewnić ochronę zdrowia publicznego i jak ten poziom ochrony należy osiągnąć ( 24 ).

81.

Mając powyższe na względzie, w ocenie różnych aspektów proporcjonalności należy zwrócić uwagę na niżej wymienione elementy.

82.

Po pierwsze, w moim odczuciu środek jest odpowiedni do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona i promocja zdrowia publicznego.

83.

Z jednej strony prowincja ufundowała utworzenie dodatkowych stanowisk pracy na potrzeby szkoleń specjalizacyjnych dla lekarzy na Uniwersytecie w Innsbrucku. Stanowiska te są zarezerwowane dla lekarzy, którzy otrzymali stypendium od prowincji. Z drugiej strony analizowany warunek niewątpliwie skłania lekarzy specjalistów będących beneficjentami stypendium do pracy w prowincji. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że analizowany warunek, będący częścią spornego środka, przyczynia się do zapewnienia dostępności dostatecznej liczby lekarzy specjalistów w prowincji.

84.

Po drugie, co się tyczy konieczności i zasadności środka, zgadzam się ze stanowiskiem Komisji i prowincji.

85.

Obowiązek ograniczony do 5 lat pracy za wynagrodzeniem na terytorium prowincji w okresie 10 lat po uzyskaniu specjalizacji wydaje się zasadny.

86.

Należy bowiem mieć na uwadze, że choć prowincja zapewnia szkolącym się lekarzom pobór wynagrodzenia w trakcie szkolenia specjalistycznego, nie może korzystać z pracy wykonywanej przez szkolących się specjalistów w trakcie tego programu.

87.

Ponadto nie należy zapominać, że obowiązek ów jest ograniczony w czasie na dwa sposoby. Z jednej strony od lekarza wymaga się pracy w prowincji przez co najmniej 5 lat. Z drugiej strony obowiązek ten dotyczy pierwszych 10 lat po uzyskaniu specjalizacji, czyli dotyczy w przeważającej mierze lekarzy rozpoczynających karierę zawodową.

88.

Obowiązek pracy w prowincji łagodzi ponadto okoliczność, że w prowincji musi być dostępny etat, który zostanie zaoferowany lekarzowi w tym czasie. Wydaje się, że owo zastrzeżenie w wystarczającym stopniu zapewnienia, by analizowany warunek miał ziścić się jedynie wtedy, gdy występuje zapotrzebowanie na lekarza danej specjalności: z akt sprawy i wyjaśnień przedstawionych przez prowincję na rozprawie można wnioskować, że prowincja wzywa lekarzy do podjęcia pracy na podstawie analizowanego warunku jedynie wówczas, gdy zachodzi rzeczywiste zapotrzebowanie na daną specjalność lekarską.

89.

Dlatego prowincja na podstawie spornego środka zastrzegła, że lekarze będą wzywani do podjęcia pracy w razie potrzeby. Jeżeli zaś brakuje etatów, lekarz może praktykować zawód bez żadnych ograniczeń.

90.

Po trzecie, w aspekcie alternatywnych, mniej rygorystycznych środków niewątpliwie prawdą jest, że wykwalifikowany personel mógłby być zachęcany do wykonywania zawodu w prowincji warunkami finansowymi. Nie można jednak wykluczyć, że taki środek miałby znaczący wpływ na stan finansów publicznych. Wystarczy zaznaczyć w tym względzie, że Trybunał nie pozostawał obojętny na argumenty odnoszące się do potrzeby kontrolowania kosztów świadczenia usług w zakresie zdrowia publicznego ( 25 ).

91.

W tym kontekście nie należy zapominać, że w prowincji obowiązują szczególne unormowania dotyczące języka. Potrzeba zapewnienia specjalistycznej opieki medycznej w obu językach niewątpliwie utrudnia nabór wykwalifikowanych lekarzy specjalistów. W związku z tym ciężko byłoby przewidzieć takie alternatywy dla zakwestionowanej normy, które zapewniałyby w równoważny sposób możliwość naboru przez prowincję dostatecznej liczby lekarzy specjalistów mogących wykonywać zawód w języku włoskim i niemieckim.

92.

Wreszcie tytułem podsumowania zauważę, że dla osiągnięcia celu spornego środka, czyli zagwarantowania dostępności specjalistycznej opieki zdrowotnej w prowincji w obu językach urzędowych, rozsądne wydaje się uzupełnienie systemu tworzenia dodatkowych stanowisk pracy na szkoleniach specjalizacyjnych w Austrii dla stypendystów z prowincji o mechanizm zapewniający dotrzymywanie warunków umowy. W innym wypadku „kupowanie” przez prowincję stanowisk pracy na szkoleniach specjalizacyjnych na Uniwersytecie w Insbrucku byłoby pozbawione sensu.

93.

W tym kontekście wyrażone przez sąd odsyłający wątpliwości dotyczące zgodności analizowanego warunku z prawem Unii wydają się po części wynikać z faktu, że łączna suma do zwrotu przez S. Federspiel przewyższa wartość stypendium otrzymanego przez nią w trakcie szkolenia. W razie niewykonania zobowiązania do pracy w prowincji stypendysta musi zwrócić nie tylko 70% kwoty otrzymanej tytułem stypendium, ale także odsetki ustawowe naliczane od daty wypłaty poszczególnych transzy stypendium. Zatem, jak ma to miejsce w przypadku S. Federspiel, od lekarza może być wymagany zwrot sumy nominalnie znacznie wyższej aniżeli suma początkowo mu wypłacona.

94.

Warto jednak zauważyć, że w razie niewykonania zobowiązania do podjęcia pracy w prowincji lekarz musi zwrócić zaledwie 70% kwoty pobranego stypendium. Wobec tego w istocie otrzymuje on 30% stypendium bez konieczności świadczenia wzajemnego. Ponadto zdobywa specjalizację lekarską, co jak nietrudno przypuszczać, ułatwi mu korzystanie ze swobody przepływu. Z drugiej strony należy podkreślić, że nie podniesiono, jakoby naliczone odsetki były zbyt wygórowane. Wymóg zapłaty (ustawowych) odsetek wynika po prostu ze zwłoki w spłacie wierzytelności i stanowi logiczną konsekwencję niewykonania zobowiązania (umownego) do pojęcia pracy w prowincji bądź zamiennie do terminowego zwrotu pobranego stypendium.

95.

W związku z powyższym na drugie pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, że art. 45 i 49 TFUE nie sprzeciwiają się przepisowi krajowemu takiemu jak przepis mający zastosowanie w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym, który uzależnia wypłatę stypendium dla lekarzy odbywających szkolenie specjalistyczne od zobowiązania do świadczenia przez nich przez co najmniej 5 lat pracy na rzecz publicznej służby zdrowia prowincji w okresie 10 lat od dnia uzyskania specjalizacji oraz który w wypadku całkowitego niewykonania owego zobowiązania wyraźnie przyznaje prowincji, jako podmiotowi finansującemu stypendium roszczenie o zwrot do 70% kwoty przyznanego stypendium wraz z ustawowymi odsetkami.

96.

W świetle powyższych argumentów proponuję Trybunałowi, by na pytania przedstawione mu przez Tribunale di Bolzano/Landesgericht Bozen (sąd rejonowy w Bolzano, Włochy) odpowiedział w następujący sposób:

Dyrektywa Rady 75/363/EWG z dnia 16 czerwca 1975 r. dotycząca koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych w zakresie działalności lekarzy, zmieniona dyrektywą Rady 82/76/EWG z dnia 26 stycznia 1982 r. zmieniającą dyrektywę 75/362/EWG dotyczącą wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw oraz innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji w dziedzinie medycyny, obejmującą środki ułatwiające skuteczne wykonywanie prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, oraz dyrektywę 75/363/EWG dotyczącą koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych w zakresie działalności lekarzy, nie sprzeciwia się, w okolicznościach sprawy zawisłej przed sądem odsyłającym, przepisowi prawa krajowego, który uzależnia wypłatę stypendium dla lekarzy odbywających szkolenie specjalistyczne od zobowiązania do świadczenia przez co najmniej 5 lat pracy na rzecz publicznej służby zdrowia prowincji w okresie 10 lat od dnia uzyskania specjalizacji i który w wypadku całkowitego niewykonania zobowiązania wyraźnie przyznaje prowincji, jako podmiotowi finansującemu stypendium, roszczenie o zwrot do 70% przyznanej pomocy finansowej wraz z ustawowymi odsetkami.

Artykuły 45 i 49 TFUE nie sprzeciwiają się przepisowi krajowemu takiemu jak przepis mający zastosowanie w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym, który uzależnia wypłatę stypendium dla lekarzy odbywających szkolenie specjalistyczne od zobowiązania do świadczenia przez co najmniej 5 lat pracy na rzecz publicznej służby zdrowia prowincji w okresie 10 lat od dnia uzyskania specjalizacji oraz który w wypadku całkowitego niewykonania zobowiązania wyraźnie przyznaje prowincji, jako podmiotowi finansującemu stypendium, roszczenie o zwrot do 70% przyznanej pomocy finansowej wraz z ustawowymi odsetkami.