EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0614
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT Shadow Banking – Addressing New Sources of Risk in the Financial Sector
KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Równoległy system bankowy – przeciwdziałanie nowym źródłom ryzyka w sektorze bankowym
KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Równoległy system bankowy – przeciwdziałanie nowym źródłom ryzyka w sektorze bankowym
/* COM/2013/0614 final */
KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Równoległy system bankowy – przeciwdziałanie nowym źródłom ryzyka w sektorze bankowym /* COM/2013/0614 final */
KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU
EUROPEJSKIEGO Równoległy system bankowy –
przeciwdziałanie nowym źródłom ryzyka w sektorze bankowym Wprowadzenie Od czasu wybuchu kryzysu finansowego na przełomie
2007 i 2008 r. Komisja Europejska wprowadza w życie największą w
historii Europy reformę usług finansowych. Jej celem jest trwałe
przywrócenie temu sektorowi zdrowej i stabilnej kondycji poprzez usunięcie
nieprawidłowości i niedociągnięć uwidocznionych przez
kryzys. Podejście Komisji obejmuje rozwiązania
ukierunkowane na wszystkie ryzyka finansowe – w skali ogólnoświatowej i
kompleksowo – oraz środki zapobiegające przenoszeniu ryzyk
finansowych do mniej regulowanych sektorów, co uszczupliłoby korzyści
uzyskane dzięki wzmocnieniu określonych rynków i niektórych działających
na nich podmiotów. Arbitraż regulacyjny znacznie osłabiłby
skutki przeprowadzanych reform. W marcu 2012 r. Komisja opublikowała zatem
Zieloną księgę w sprawie równoległego systemu bankowego[1]
w celu zebrania opinii co do najlepszego sposobu zwalczania różnych rodzajów
ryzyka płynących z pośrednictwa pożyczkowego, które
obejmuje podmioty i działania poza normalnym systemem
bankowym. Równoległy system bankowy jest również
istotną kwestią poruszaną na szczeblu międzynarodowym.
Szefowie państw i rządów grupy G-20 zwrócili się do Rady
Stabilności Finansowej (FSB)[2] z prośbą o
zbadanie równoległego systemu bankowego w celu zidentyfikowania głównych
rodzajów ryzyka i przedstawienia zaleceń. Nadrzędny cel, który był
wielokrotnie podkreślany przez grupę G-20, polega na likwidacji
wszystkich szarych stref w sektorze finansowym i rozszerzeniu „regulacji i
nadzoru na wszystkie instytucje, instrumenty i rynki finansowe mające
znaczenie systemowe”[3]. Pierwsze zalecenia FSB zostaną
zatwierdzone przez szefów państw i rządów grupy G-20 w Sankt
Petersburgu w dniach 5-6 września 2013 r. Komisja aktywnie współpracowała
z FSB i wnioski przedstawione w niniejszym komunikacie są w pełni spójne
z opinią FSB. Opierając się na konsultacji dotyczącej
zielonej księgi i biorąc pod uwagę ogólne działania
wzmacniające i ulepszające regulację finansową w Europie,
Komisja pragnie określić plan działania na najbliższe miesiące,
mający na celu ograniczenie ryzyka ze strony nieregulowanego systemu, w
szczególności możliwości powstania ryzyka o charakterze
systemowym[4]. Głównym źródłem
tego ryzyka mogą być wzajemne powiązania pomiędzy równoległym
systemem bankowym a regulowanym systemem finansowym. Chociaż pojęcie „równoległego
systemu bankowego” zostało oficjalnie zdefiniowane dopiero niedawno,
podczas dyskusji na forum G-20, to związane z nim ryzyka nie są nowe.
Komisja wraz z współprawodawcami europejskimi wdrożyła już –
lub właśnie wdraża – szereg środków mających na celu
stworzenie lepszych ram chroniących przed tego typu ryzykami, takich jak
przepisy regulujące działalność funduszy hedgingowych[5]
i powiązania pomiędzy bankami a nieregulowanymi podmiotami[6].
Niniejszy komunikat przedstawia szereg
ustalonych przez Komisję obszarów priorytetowych, w których zamierza ona
podejmować inicjatywy, do których to obszarów należą:
przejrzystość równoległego systemu bankowego, stworzenie ram
regulujących fundusze rynku pieniężnego, reforma przepisów
dotyczących przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne
papiery wartościowe (UCITS), prawo papierów wartościowych, ryzyko związane
z transakcjami finansowania papierów wartościowych (przede wszystkim
udzielaniem pożyczek papierów wartościowych i transakcjami repo) oraz
ustanowienie ram interakcji z bankami. Komisja poświęci także
szczególną uwagę uzgodnieniom w zakresie nadzoru, aby zapewnić właściwe
podejście do najważniejszych rodzajów ryzyka. Niektóre obszary
wymagają jednak dalszego zbadania – służby Komisji uzyskają
lepszy obraz sytuacji w dalszej części roku, na podstawie analiz własnych
i prac grupy G-20. 1. Debata w sprawie równoległego
systemu bankowego 1.1. Znaczenie równoległego
systemu bankowego w kontekście reformy finansowej w UE ·
Czym jest równoległy system bankowy? Organy regulacyjne definiują równoległy
system bankowy jako system pośrednictwa pożyczkowego, który obejmuje podmioty
i działania poza normalnym systemem bankowym[7].
Zaliczają się do niego podmioty,
które zajmują się: –
gromadzeniem środków finansowych mającym
cechy przyjmowania depozytów; –
transformacją terminów zapadalności lub
transformacją płynności; –
transferem ryzyka kredytowego; –
stosowaniem bezpośredniej lub pośredniej
dźwigni finansowej[8]. Działalność równoległego sektora bankowego (zwłaszcza sekurytyzacja,
udzielanie pożyczek papierów wartościowych i transakcje repo) stanowi
ważne źródło finansowania dla podmiotów finansowych. ·
Dlaczego należy poświęcić
szczególną uwagę temu systemowi? Okolicznościami uzasadniającymi
konieczność monitorowania równoległego systemu bankowego są
– obok różnych rodzajów ryzyka związanych z obchodzeniem istniejących
przepisów i faktem, że tego rodzaju podmioty i działalność
mogą przyczyniać się do niedostrzeżonego narastania
wysokiego zadłużenia w sektorze finansowym – jego wielkość,
jego ścisłe powiązania z regulowanym sektorem finansowym i
ryzyko systemowe, którego jest źródłem. Wielkość tego sektora stanowi
pierwszy krytyczny czynnik. Nawet jeśli szacunki dotyczące wielkości
równoległego systemu bankowego (w wartościach bezwzględnych i
jako odsetek globalnego sektora finansowego) nie są w pełni ścisłe,
to jednak wskazują one jednoznacznie, że niektóre segmenty tego
systemu mogą mieć znaczenie systemowe. Zgodnie z najnowszymi
analizami FSB[9] łączna wielkość
aktywów równoległego systemu bankowego – reprezentowanego przez zastępczą
kategorię statystyczną „pozostałe instytucje pośrednictwa
finansowego” – jest równa niemal połowie aktywów regulowanego systemu
bankowego i wyniosła w 2011 r. – pomimo nieznacznego spadku odnotowywanego
od 2008 r. – 51 000 mld EUR. Jeżeli chodzi o rozkład geograficzny, to
najwięcej aktywów jest skupionych w Stanach Zjednoczonych (ok. 17 500 mld
EUR[10]) i w UE[11]
(16 800 mld EUR w strefie euro i (6 800 mld EUR w Zjednoczonym Królestwie). Drugim czynnikiem, który zwiększa ryzyko,
jest wysoki stopień powiązań pomiędzy równoległym
systemem bankowym a resztą sektora finansowego, w szczególności
regulowanym systemem bankowym. Słaby punkt, nad którym nie jest sprawowana
odpowiednia kontrola, albo destabilizacja ważnego podmiotu mogą
zapoczątkować w równoległym systemie bankowym efekt domina, który
dotrze także do sektorów podlegających najwyższym standardom
ostrożnościowym. Nadrzędnym celem jest zapewnienie
odpowiedniej ochrony przed potencjalnymi ryzykami systemowymi zagrażającymi
sektorowi finansowemu i ograniczenie możliwości arbitrażu
regulacyjnego, aby można było wzmocnić integralność
rynku i zwiększyć zaufanie posiadaczy oszczędności i
konsumentów. 1.2. Odpowiedzi na zieloną księgę Komisji O wadze tej kwestii dla systemu finansowego,
sektora niefinansowego i organów publicznych świadczy znaczna liczba
komentarzy otrzymanych po publikacji zielonej księgi[12]
oraz przyjęte z własnej inicjatywy sprawozdanie Parlamentu
Europejskiego[13], które wniosły
istotny wkład do debaty. Większość respondentów
zdecydowanie popiera inicjatywy mające na celu wprowadzenie jaśniejszych
zasad dotyczących równoległego systemu bankowego. Wielu z nich wezwało
Komisję do przyjęcia podejścia zgodnego z zasadą
proporcjonalności, które powinno skupić się w pierwszej kolejności
na działaniach lub podmiotach będących źródłem
wysokiego ryzyka systemowego dla sektora gospodarczo-finansowego. Podejście
to powinno – w miarę możliwości – bazować na już
istniejących unijnych ramach prawnych, aby zapewnić spójność
i ciągłość. Propozycja definicji równoległego systemu
bankowego zawarta w zielonej księdze spotkała się z powszechną
aprobatą uczestników konsultacji. Niektórzy komentatorzy woleliby
bardziej szczegółową definicję, ale inni podkreślali, że
szeroka i elastyczna definicja jest bardzo ważna, ponieważ w
przypadku zmian systemu konieczne będzie jej dostosowywanie. Wielu
respondentów wyrażało jednak zastrzeżenia wobec terminu „shadow
banking”, który w ich opinii ma negatywne konotacje. Komisja wzięła
pod uwagę te zastrzeżenia, ale sama używa tego terminu w sposób
neutralny i pozbawiony wszelkich konotacji. Na tym etapie jednak wprowadzenie
nowej terminologii byłoby bardzo trudne, ponieważ termin ten jest już
powszechnie używany w debatach na poziomie międzynarodowym. Osoby odpowiadające na konsultację
podzielały przekonanie o konieczności ograniczenia możliwości
arbitrażu regulacyjnego pomiędzy sektorami o wysokim stopniu
regulacji a innymi segmentami rynku, w ramach których prowadzenie podobnej działalności
finansowej nie podlega takiemu samemu poziomowi regulacji. Nadrzędnym
celem Komisji jest wdrożenie spójnego podejścia, zgodnie z którym
wobec wszystkich rodzajów działalności wiążących się
z podobnymi ryzykami należy stosować zbliżone zasady. 2. Czy podjęte reformy zapobiegają
w odpowiednim stopniu ryzykom, które są nieodłącznie związane
z równoległym systemem bankowym? Komisja uruchomiła ambitny i
bezprecedensowy program reform finansowych, któremu Parlament Europejski i Rada
nadały priorytetowe znaczenie w ramach swojej roli współprawodawców. 2.1. Środki ukierunkowane na
podmioty finansowe ·
Zaostrzenie wymogów nałożonych na banki w
odniesieniu do transakcji z równoległym systemem bankowym Parabanki mogą być teraz w pewnym
zakresie monitorowane poprzez ich powiązania z bankami. W odniesieniu do
tej kwestii szczególnie istotne są dwa rodzaje wymogów: wymogi dotyczące
transakcji zawieranych pomiędzy bankami a ich kontrahentami finansowymi
oraz reguły rachunkowości dotyczące konsolidacji. Po pierwsze, przyjęto środki w celu
zapewnienia, aby interesy osób inicjujących transakcje sekurytyzacyjne były
w pełni zgodne z interesami inwestorów. Od czasu wejścia w życie
dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych CRD II[14]
pod koniec 2010 r. instytucje kredytowe mają obowiązek sprawdzić,
czy jednostka inicjująca lub sponsorująca uczestnicząca w
transakcji posiada w niej interes gospodarczy odpowiadający co najmniej 5
% sekurytyzowanych aktywów. Późniejsza dyrektywa CRD III[15]
zaostrzyła wymogi kapitałowe z tytułu ryzyk związanych z
transakcjami sekurytyzacyjnymi, zwłaszcza gdy struktura programu
przewiduje kilka warstw sekurytyzacji, oraz zwiększyła wymogi ostrożnościowe
w odniesieniu do wsparcia na rzecz jednostek sekurytyzacyjnych[16].
Po drugie, ważną rolę odgrywają
także wymogi przejrzystości określone w przepisach dotyczących
rachunkowości, które umożliwiają inwestorom identyfikowanie
ryzyka ponoszonego przez banki i ekspozycji banków związanej z równoległym
systemem bankowym. Standardy rachunkowości dotyczące konsolidacji
określają w szczególności, czy dany podmiot musi się znaleźć
w skonsolidowanym bilansie banku. Zmiany wprowadzone przez RMSR do przepisów
MSSF 10, 11 i 12, które wejdą w życie w Europie w 2014 r., rozwiną
wymogi w zakresie konsolidacji i zwiększą obowiązki informacyjne
dotyczące jednostek strukturyzowanych niepodlegających konsolidacji.
Komitet Bazylejski rozpoczął także przegląd ostrożnościowych
praktyk w zakresie konsolidacji; wnioski z tego przeglądu zostaną
opublikowane do końca 2014 r. Komisja uważnie śledzi zachodzące
zmiany. W 2010 r. RMSR zaostrzyła wymogi
informacyjne dotyczące ekspozycji pozabilansowych w przypadku transferu
aktywów finansowych, które to wymogi weszły w życie w Europie z dniem
1 lipca 2011 r. (MSSF 7). W czasie kryzysu brak informacji o tym typie zobowiązań
uniemożliwiał inwestorom i organom nadzoru bankowego prawidłową
identyfikację ryzyka ponoszonego przez banki. ·
Zaostrzenie wymogów nałożonych na zakłady
ubezpieczeń w odniesieniu do transakcji z równoległym systemem
bankowym Szereg kwestii związanych
z równoległym systemem bankowym reguluje także dyrektywa Wypłacalność
II[17],
która wprowadza podejście oparte na analizie ryzyka oraz rygorystyczne
wymogi dotyczące zarządzania ryzykiem, w tym zasadę „ostrożnego
inwestora”. Podobnie jak przepisy UE w dziedzinie bankowości dyrektywa ta
opiera się na całościowym podejściu bilansowym, w ramach którego
wszystkie podmioty i ekspozycje są objęte zakresem nadzoru nad grupą.
Niektóre rodzaje
działalności, takie jak ubezpieczenia kredytów hipotecznych[18],
umowy swapowe o charakterze płynnościowym zawierane z bankami oraz
bezpośrednie udzielanie pożyczek, mogą budzić szczególne
zaniepokojenie. Przepisy dotyczące zarządzania ryzykiem i wymogów
kapitałowych, które zostaną określone w środkach
technicznych wdrażających dyrektywę Wypłacalność
II, zapewnią odpowiednią ochronę przed ryzykiem nieodłącznie
związanym z taką działalnością oraz ograniczą możliwości
arbitrażu regulacyjnego. Dyrektywa Wypłacalność II stanowi
w szczególności, że bezpośrednie pożyczki będą
podlegać wymogom kapitałowym oraz że tworzenie jednostek
sekurytyzacyjnych będzie wymagać zezwolenia organów nadzoru. Przepisy
wykonawcze do tej dyrektywy obejmą wydawanie zezwoleń i bieżące
wymogi regulacyjne dotyczące wypłacalności, zarządzania i
sprawozdawczości w zakresie, w jakim dotyczy to ubezpieczeniowych spółek
celowych. ·
Zharmonizowane ramy dotyczące zarządzających
alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi W Europie podjęto już działanie
w stosunku do podmiotów finansowych, które wcześniej nie podlegały
regulacji na poziomie UE. Dyrektywa w sprawie zarządzających
alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (dyrektywa w sprawie ZAFI)[19]
ustanawia zharmonizowane wymogi obowiązujące podmioty zajmujące
się zarządzaniem i administrowaniem tego typu funduszami. Od dnia 22
lipca 2013 r. przepisy te muszą mieć zastosowanie do wszystkich
funduszy hedgingowych, funduszy private equity i funduszy nieruchomościowych[20].
Aby uzyskać zatwierdzenie, zarządzający
musi spełniać wymogi kapitałowe, wymogi dotyczące zarządzania
ryzykiem i płynnością oraz ustanowienia jednego depozytariusza,
a także wdrożyć zasady dotyczące przejrzystości mające
zastosowanie do inwestorów i organów nadzoru. Stosowanie dźwigni
finansowej będzie podlegać specjalnej kontroli. Jeżeli skala dźwigni
finansowej okaże się na tyle duża, że stanowi ryzyko dla
stabilności systemu finansowego, organy krajowe, działając na
zalecenie Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych
(ESMA), mogą wprowadzić pułapy dotyczące jej stosowania. 2.2. Środki podjęte w
celu wzmocnienia integralności rynku ·
Ramy dla instrumentów przenoszących ryzyko Ryzyko przeniesienia się zaburzeń
pomiędzy równoległym systemem bankowym a regulowanym systemem
finansowym (efekt domina) może być poważne, a brak przejrzystości
może jeszcze je zwiększyć – zwłaszcza w skrajnych warunkach
rynkowych. Kryzys finansowy unaocznił kluczową rolę, jaką
odegrały w jego mechanizmie instrumenty pochodne będące
przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym (OTC), takie jak kredytowe
instrumenty pochodne. Rozporządzenie w sprawie instrumentów pochodnych będących
przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym, partnerów centralnych i repozytoriów
transakcji[21] (znane jako „EMIR” –
rozporządzenie w sprawie infrastruktury rynku europejskiego) nakłada
obowiązek centralnego rozliczania wszystkich zestandaryzowanych kontraktów
pochodnych oraz dokonywania przez partnerów centralnych wezwań do
wniesienia depozytów zabezpieczających z tytułu niezestandaryzowanych
kontraktów. Przepisy te zapewnią przechowywanie informacji dotyczących
wszystkich europejskich transakcji na produktach pochodnych w repozytoriach
transakcji, które będą dostępne dla wszystkich zainteresowanych
organów nadzoru. Zapewnienie przejrzystości tych transakcji umożliwi
wyraźne określenie roli poszczególnych podmiotów w równoległym
systemie bankowym. Wdrażając rozporządzenie i w
ramach jego przyszłych przeglądów, Komisja oceni, w jakim stopniu
jego przepisy obejmują podmioty należące do równoległego
systemu bankowego, i określi potrzebę dodatkowych inicjatyw mających
na celu zapobieżenie sytuacji, w której podmioty te byłyby zwolnione
z obowiązków dotyczących odszkodowań i przejrzystości nakładanych
za pośrednictwem centralnych repozytoriów. Rozporządzenie w sprawie krótkiej sprzedaży[22]
wprowadziło ponadto przepisy zwiększające przejrzystość
pozycji z tytułu swapu ryzyka kredytowego i zakazujące niepokrytych
swapów ryzyka kredytowego z tytułu długu państwowego, aby
ograniczyć niektóre z powyższych ryzyk. ·
Zaostrzone zasady dotyczące sekurytyzacji Sekurytyzacja jest metodą finansowania,
która odgrywa ważną rolę jako skuteczne narzędzie
pozyskiwania finansowania dla gospodarki. Metoda ta jest jednak także
wykorzystywana do przenoszenia na dużą skalę ryzyka kredytowego
poza tradycyjny system bankowy, bez dostatecznych zabezpieczeń. Wymogi podobne do tych przewidzianych w
dyrektywie CRD II zostają ustanowione dla zakładów ubezpieczeń
(w dyrektywie Wypłacalność II), zarządzających
alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (w dyrektywie w sprawie ZAFI) i
przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe
(UCITS). Europejskie ramy regulacyjne są zgodne z
zaleceniami wydanymi w dniu 16 listopada 2012 r. przez Międzynarodową
Organizację Komisji Papierów Wartościowych (IOSCO)[23].
Komisja będzie w dalszym ciągu uważnie śledzić zmiany
tych zasad, aby zapewnić na poziomie międzynarodowym równe
traktowanie podmiotów i dobre zrozumienie tych ryzyk. Działania wzmacniające
ramy sekurytyzacji obejmują także wprowadzenie skutecznych środków
zwiększających przejrzystość. Komisja przyjmuje z
zadowoleniem wszelkie inicjatywy na rzecz zwiększenia przejrzystości
i standaryzacji ujawniania informacji. Inicjatywy podejmowane przez banki
centralne w zakresie zabezpieczeń[24] oraz inicjatywy
ze strony branży finansowej, takie jak wprowadzenie oznakowania[25],
umożliwią organom nadzoru lepsze monitorowanie ryzyka, a inwestorom –
ich bardziej szczegółowe analizowanie. Powinno to przyczynić się
do stworzenia bardziej sprzyjających warunków dla ożywienia tego
rynku. ·
Lepsze ramy regulujące agencje ratingowe Agencje ratingowe odgrywają ważną
rolę w kontekście równoległego systemu bankowego. Działania
agencji ratingowych mają bezpośredni wpływ na działania
inwestorów, pożyczkobiorców, emitentów i rządów. Kryzys
finansowy uwypuklił znaczenie ocen wystawianych przez agencje ratingowe,
zwłaszcza w odniesieniu do decyzji podejmowanych przez inwestorów, i
zademonstrował, w jaki sposób przyczyniały się one w wielu
przypadkach do nadmiernego kredytowania i procyklicznych reakcji również w
równoległym systemie bankowym poprzez ułatwianie tworzenia nadmiernej
dźwigni finansowej. UE przyjęła trzy regulacje mające
wprowadzić jaśniejsze ramy dotyczące agencji ratingowych[26].
Te nowe ramy ograniczą nadmierne poleganie na ratingach zewnętrznych,
podniosą jakość ratingów i zwiększą odpowiedzialność
ponoszoną przez agencje ratingowe. Trzecie rozporządzenie w sprawie
agencji ratingowych (CRA3), które weszło w życie dnia 20 czerwca 2013
r., pozwoli ograniczyć konflikty interesów poprzez wprowadzenie zasady
odpowiedzialności agencji oraz zmniejszy zjawisko nadmiernego i
automatycznego polegania na ratingach.
Łącznie środki te przyczynią się do tego,
by równoległy system bankowy charakteryzował się lepszą
kondycją i większą odpornością. 3. Dodatkowe środki tworzące ramy
chroniące przed ryzykami związanymi z równoległym systemem
bankowym Możliwe jest zidentyfikowanie pięciu
priorytetowych obszarów: zwiększenie przejrzystości równoległego
systemu bankowego; stworzenie lepszych ram regulujących fundusze, w szczególności
fundusze rynku pieniężnego; zmiana prawa papierów wartościowych
pozwalająca ograniczyć ryzyka związane z transakcjami
finansowania papierów wartościowych; zaostrzenie zasad ostrożnościowych
w sektorze bankowym; lepsze zorganizowanie nadzoru nad równoległym
systemem bankowym. 3.1. Większa przejrzystość
Skuteczne monitorowanie ryzyka i podejmowanie
koniecznych interwencji wymaga gromadzenia szczegółowych, rzetelnych i
obszernych danych. Właściwe organy muszą w dalszym ciągu
uzupełniać i doskonalić swoje narzędzia statystyczne, takie
jak bardziej szczegółowe dane na temat przepływów środków pieniężnych.
Na obecnym etapie istnieją cztery projekty, które warto jest potraktować
priorytetowo. ·
Uzupełnienie inicjatyw dotyczących
gromadzenia i wymiany danych. Istnieje potrzeba opracowania ram
monitorowania ryzyka w kontekście równoległego systemu bankowego w
UE. Co najmniej raz do roku należy przeprowadzać okresową ocenę
ilościową, która powinna w szczególności zidentyfikować
sposób zlikwidowania luk informacyjnych uniemożliwiających odpowiednią
i wszechstronną ocenę. W tym kontekście Komisja oczekuje wkładu
nowej grupy roboczej ERRS i jej konkretnych propozycji, w tym wskaźników
dotyczących ryzyka szczególnego. Na poziomie międzynarodowym
przeprowadzany corocznie przez FSB monitoring zapewnia dobry przegląd tych
zmian i powinien być w dalszym ciągu przeprowadzany. Obok współpracy
FSB i Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) w odniesieniu do ram
gromadzenia i udostępniania danych na temat dużych banków o znaczeniu
systemowym w skali międzynarodowej (inicjatywa dotycząca luk w
danych) celowe byłoby wprowadzenie gromadzenia danych na temat wzajemnych
powiązań między sektorami, które mogłyby być przydatne
do monitorowania różnych rodzajów ryzyka związanych z równoległym
systemem bankowym. ·
Wykorzystanie przepisów rozporządzenia EMIR i
zmiany dyrektywy w sprawie rynków instrumentów finansowych (MiFID) do celów
rozwoju centralnych repozytoriów obsługujących instrumenty pochodne EMIR wymaga, aby wszystkie transakcje na
instrumentach pochodnych były rejestrowane w centralnych repozytoriach
(repozytoriach transakcji). Te wymogi dotyczące sprawozdawczości będą
stopniowo wprowadzane począwszy od pierwszych miesięcy 2014 r. Jeżeli
chodzi o monitorowanie równoległego systemu bankowego, to gromadzenie tego
typu danych przez repozytoria transakcji stanowi istotny postęp, ponieważ
umożliwia lepsze śledzenie transferów ryzyka. Repozytoria te
zapewniają bezpośredni dostęp do szczegółowych informacji
na temat wzajemnych powiązań pomiędzy poszczególnymi podmiotami.
Umożliwiają one na przykład organom nadzoru monitorowanie, jakie
podmioty kupują lub sprzedają ochronę na określonych
rynkach (kredytowe instrumenty pochodne, instrumenty pochodne na stopy
procentowe i na akcje). W ten sposób organy nadzoru mogą zidentyfikować
podmioty z równoległego systemu bankowego, takie jak fundusze hedgingowe,
które dominują na tych rynkach lub stanowią dla nich źródło
znacznego ryzyka. Zmiana dyrektywy MiFID[27]
umożliwi także zwiększenie przejrzystości obligacji,
produktów będących wynikiem strukturyzacji, instrumentów pochodnych i
uprawnień do emisji. Odnośny wniosek rozszerza także zakres
dyrektywy o inne rodzaje działalności, m.in. transakcje wysokich częstotliwości
(HFT). Poprzez nałożenie obowiązku uzyskania zezwolenia na
prowadzenie tego typu działalności, wniosek ten ułatwi organom
identyfikowanie i monitorowanie ryzyka dla rynków, które wiąże się
z podmiotami zawierającymi transakcje wysokich częstotliwości, w
tym z podmiotami należącymi do równoległego systemu bankowego. ·
Wprowadzenie identyfikatora podmiotu prawnego (LEI) Na prośbę G-20 FSB stworzyła
organ do spraw globalnego zarządzania LEI – Komitet Nadzoru Regulacyjnego
ds. LEI, który będzie rozwijać nowy standard i zarządzać
nim, zapewniając niepowtarzalny identyfikator każdemu podmiotowi
prawnemu będącemu stroną transakcji finansowej. LEI pomoże
organom nadzoru monitorować na szczeblu transgranicznym wszystkie podmioty
finansowe (niezależnie od tego, czy są one regulowane, czy też
nie) oraz ich transakcje finansowe. W szczególności identyfikator ten umożliwi
wykrywanie koncentracji ryzyka w systemie finansowym, uprości systemy
sprawozdawcze, poprawi jakość danych i usprawni zarządzanie
ryzykiem przez podmioty finansowe. Wprowadzenie LEI będzie mieć wpływ
na równoległy system bankowy, ponieważ umożliwi gromadzenie
znacznie większej liczby informacji na temat podmiotów zawierających
transakcje finansowe. Dwa pierwsze posiedzenia plenarne Komitetu
Nadzoru Regulacyjnego ds. LEI odbyły się w 2013 r. Z pomocą FSB
komitet stopniowo ustanowi strukturę odpowiedzialną za zarządzanie
standardem, która będzie obejmować jednostkę centralną i ogólnoświatową
sieć lokalnych jednostek operacyjnych. Na początku LEI będzie używany
w Europie i w Stanach Zjednoczonych do celów sprawozdawczości dotyczącej
produktów pochodnych. Następnie jego stosowanie zostanie rozszerzone na
inne obszary, takie jak wdrażanie regulacji dotyczących banków,
funduszy hedgingowych, agencji ratingowych i szeroko rozumianych rynków
finansowych. W tym kontekście należy podkreślić
trzy aspekty. Po pierwsze, Komisja zachęca do tworzenia w Europie
lokalnych jednostek operacyjnych, które będą nadawać
identyfikatory europejskim przedsiębiorstwom. Po drugie, Komisja zwróci
szczególną uwagę na etap pośredni poprzedzający
wprowadzenie ostatecznego identyfikatora. Zapewni ona spójność przejściowych
identyfikatorów w skali globalnej i ich uznawanie przez Komitet Nadzoru
Regulacyjnego ds. LEI. Oznacza to, że w każdym państwie do celów
sprawozdawczości dotyczącej instrumentów pochodnych powinny być
stosowane wszystkie identyfikatory uznane przez ten komitet. Po trzecie,
Komisja zapewni odpowiednią równowagę pomiędzy publicznymi a
prywatnymi uczestnikami projektu, zwłaszcza w kontekście powoływania
centralnej jednostki operacyjnej, która będzie odgrywać centralną
rolę w systemie. Komisja rozważy możliwość
przygotowania wniosku ustawodawczego, który umożliwiłby przeniesienie
obowiązku stosowania LEI do europejskich ram prawnych. ·
Potrzeba większej przejrzystości
transakcji finansowania papierów wartościowych Analizy Europejskiej Rady ds. Ryzyka
Systemowego (ERRS) i FSB ujawniły brak rzetelnych i wyczerpujących
danych na temat umów z udzielonym przyrzeczeniem odkupu i transakcji udzielania
pożyczek papierów wartościowych. Dane te są niezbędne do
obserwacji ryzyk związanych z wzajemnymi powiązaniami systemów,
nadmiernym stosowaniem dźwigni finansowej i procyklicznymi zachowaniami
podmiotów rynkowych. Umożliwią one identyfikowanie czynników ryzyka
takich jak wykorzystywanie na nadmierną skalę krótkoterminowego
finansowania do zakupów długoterminowych aktywów, poleganie w wysokim
stopniu na określonych typach zabezpieczenia i niedociągnięcia w
ocenie tych zabezpieczeń. Te nieprawidłowości stanowią
istotny problem, zwłaszcza w świetle nieprzejrzystości łańcuchów
zabezpieczeń, która zwiększa ryzyko powstania efektu domina. Komisja aktywnie uczestniczy w międzynarodowej
debacie na ten temat i jednocześnie uważnie śledzi obecną
inicjatywę EBC mającą na celu ustanowienie centralnego repozytorium,
które będzie gromadzić szczegółowe dane o transakcjach repo
przeprowadzanych w UE, w czasie rzeczywistym. Prace prowadzone przez EBC mają
na celu (i) zidentyfikowanie danych niezbędnych do monitorowania tych
transakcji oraz (ii) analizowanie danych, które są już dostępne,
szczególnie w ramach infrastruktury. EBC podkreślił niedawno, po raz
kolejny, konieczność stworzenia na szczeblu UE ram sprawozdawczości[28],
podczas gdy ERRS stwierdziła, że ustanowienie centralnego
repozytorium na szczeblu europejskim będzie najlepszym sposobem
gromadzenia danych o transakcjach finansowania papierów wartościowych[29].
Komisja zwróci szczególną uwagę na tę inicjatywę w ramach
zaleceń FSB. W świetle tych okoliczności Komisja oceni, czy nastąpiła
poprawa przejrzystości na szczeblu UE, zastrzegając sobie prawo do
zaproponowania wszelkich odpowiednich środków, aby zaradzić nieprawidłowościom.
3.2. Ulepszone ramy regulujące
niektóre typy funduszy inwestycyjnych ·
Szczegółowe środki ustawodawcze w celu
zapewnienia lepszych ram dla funduszy rynku pieniężnego Kryzys finansowy pokazał, że
fundusze rynku pieniężnego, które były dotąd postrzegane
jako stosunkowo stabilne instrumenty inwestycyjne, mogą stanowić źródło
ryzyka systemowego. Fundusze te są przydatne inwestorom ze względu na
ich zalety zbliżone do lokat bankowych – zapewniają natychmiastowy
dostęp do płynności i stabilną wartość. Fundusze
rynku pieniężnego stanowią jednakże pewien typ funduszy
inwestycyjnych i podlegają w związku z tym ryzyku rynkowemu. W
okresach dużych zaburzeń na rynkach mają one trudności z
utrzymaniem płynności i stabilności, zwłaszcza w przypadku
panicznych zachowań inwestorów. W związku z tym mogą być źródłem
poważnego ryzyka związanego z wystąpieniem efektu domina. W nawiązaniu do konsultacji dotyczących
przekształcenia zasad działania branży zarządzania aktywami
przeprowadzonych w 2012 r.[30] oraz w odpowiedzi na
rezolucję Parlamentu Europejskiego[31] Komisja
opublikowała wraz z niniejszym komunikatem wniosek w sprawie rozporządzenia,
które miałoby zastosowanie do wszystkich – bez żadnych wyjątków –
europejskich funduszy rynku pieniężnego <http://ec.europa.eu/internal_market/investment/money-market-funds/index_en.htm>.
Wniosek ten uwzględnia prace przeprowadzone zarówno na szczeblu międzynarodowym
(przez IOSCO i FSB), jak i europejskim (zalecenia ERRS[32]
i wytyczne ESMA). Proponowane przepisy polepszą w szczególności jakość
i płynność portfeli aktywów utrzymywanych przez te fundusze i
ustanowią (w przypadku niektórych typów funduszy) bufory kapitałowe
mające pokrywać ujemne różnice w wycenie związane z
wahaniami wartości aktywów. ·
Wzmocnienie ram UCITS W kontekście ogólnego przeglądu
dyrektywy w sprawie UCITS (konsultacje społeczne w tej sprawie
przeprowadzono w 2012 r.) Komisja będzie się zajmować problemami
związanymi z zarządzaniem aktywami. Przeprowadzi ona ogólną ocenę
ram, w jakich mogą działać wybrane typy funduszy[33],
w tym zbada metody stosowania wybranych technik i strategii inwestycyjnych. W ramach tego przeglądu, jako kluczowa
kwestia, zbadane zostaną sposoby wykorzystywania transakcji finansowania
papierów wartościowych przez fundusze inwestycyjne. Fundusze będą
musiały zapewnić, aby wykorzystywanie tego typu transakcji nie miało
niekorzystnego wpływu na ich płynność. Transakcje
finansowania papierów wartościowych wiążą się zwykle z
wymianą zabezpieczenia, które zabezpiecza fundusze przed ryzykiem
kontrahenta. Zmienione zostaną kryteria uznawania zabezpieczenia i zasady
dywersyfikacji aktywów przekazywanych jako zabezpieczenie, aby zapewnić
skuteczne i natychmiastowe pokrywanie ewentualnych strat w przypadku
niewykonania zobowiązania przez kontrahenta. Komisja zwróci szczególną
uwagę na fundusze powiązane z sektorem bankowym w kontekście
tych transakcji. 3.3. Ograniczenie ryzyk związanych
z transakcjami finansowania papierów wartościowych Oprócz działalności branży zarządzania
funduszami to transakcje finansowania papierów wartościowych – głównie
umowy z udzielonym przyrzeczeniem odkupu lub transakcje udzielania pożyczek
papierów wartościowych – odgrywają główną rolę w
powstaniu nadmiernego poziomu zadłużenia w sektorze finansowym.
Ponadto od czasu wybuchu kryzysu finansowego pośrednicy finansowi muszą
często dostarczać zabezpieczenie, aby pozyskać finansowanie na
rynkach. Zabezpieczenie to chroni pożyczkodawców przed ryzykiem
kontrahenta, ale może być przez nich także wielokrotnie
wykorzystywane. W UE zabezpieczenie jest zwykle dostarczane w
formie papierów wartościowych, które mogą być następnie pożyczane
innym pośrednikom finansowym do celów zagwarantowania czy też
zabezpieczenia nowych operacji pożyczkowych. W przypadku zabezpieczenia
gotówkowego przekazane środki pieniężne mogą być
reinwestowane. Praktyka ponownego wykorzystywania lub lombardowania papierów
wartościowych tworzy dynamiczne łańcuchy zabezpieczeń, w
ramach których jedno i to samo zabezpieczenie jest wielokrotnie pożyczane,
często przy udziale podmiotów należących do równoległego
systemu bankowego. Ten mechanizm może przyczynić się do wzrostu
udziału dźwigni finansowej i nasilać procykliczność
systemu finansowego, zwiększając w ten sposób ryzyko wystąpienia
paniki bankowej i gwałtownego delewarowania. Oprócz tego brak przejrzystości
tych rynków utrudnia ustalenie prawa własności (kto jest właścicielem
czego?) oraz monitorowanie koncentracji ryzyka i identyfikację kontrahentów
(kto ma ekspozycję wobec kogo?). O wadze tych problemów świadczą
niedawne przypadki ogłoszenia upadłości przez ważnych pośredników
finansowych (np. Lehman Brothers). Ich skalę powiększają
niekiedy wzajemne powiązania pomiędzy instytucjami finansowymi oraz
strategie transformacji zabezpieczeń stosowane przez niektóre podmioty
finansowe. W związku z tym upadek jednej dużej instytucji finansowej
mógłby również zdestabilizować rynek papierów wartościowych.
Przeprowadzono dogłębne analizy mające
na celu lepsze wyjaśnienie tych zdarzeń i wyciągnięcie z
nich wniosków. Aby zaradzić opisanym problemom Komisja rozważa
przedstawienie wniosku ustawodawczego dotyczącego prawa papierów wartościowych. 3.4. Zaostrzenie ram ostrożnościowych
w sektorze bankowym w celu ograniczenia ryzyk związanych z efektem domina
i arbitrażem Rodzaje ryzyka, na jakie banki regulowane są
narażone ze strony równoległego systemu bankowego, można zwalczać
na dwa główne sposoby: ·
Zaostrzenie norm ostrożnościowych
stosowanych wobec banków w przypadku operacji z nieregulowanymi podmiotami
finansowymi w celu zmniejszenia ryzyka wystąpienia efektu domina Rozporządzenie w sprawie wymogów kapitałowych
(CRR)[34] i dyrektywa CRD IV[35],
które będą obowiązywały od dnia 1 stycznia 2014 r., zaostrzą
przepisy dotyczące wypłacalności mające zastosowanie do
banków, w szczególności w odniesieniu do wymogów kapitałowych dla
udziałów w podmiotach finansowych, w tym podmiotach nieregulowanych. Oprócz tego reforma zasad ostrożnościowych
nałoży na banki obowiązek pokrywania z dodatkowych funduszy własnych
ryzyka kontrahenta związanego z niektórymi transakcjami pochodnymi
zawieranymi poza rynkiem regulowanym (OTC) z kontrahentami z równoległego
systemu bankowego. Reforma ta przewiduje wprowadzenie dodatkowego wymogu kapitałowego
zabezpieczającego przed potencjalnymi stratami wynikającymi ze zmian
wartości rynkowej tych instrumentów pochodnych w przypadku pogorszenia się
wskaźników wypłacalności mających zastosowanie do
kontrahentów tych transakcji pochodnych, tylko i wyłącznie jeżeli
do danego kontrahenta stosuje się tą zasadę (korekta wyceny
kredytowej). Niektóre podmioty należące do równoległego systemu
bankowego odgrywają dużą rolę jako kontrahenci w ramach
transakcji pochodnych OTC. W związku z tym należy zachęcać
instytucje bankowe do ograniczenia liczby transakcji zawieranych z
nieregulowanymi podmiotami. Te akty prawne wprowadzają ponadto nowe
zasady płynnościowe[36], które powinny spowodować,
że banki będą utrzymywać zobowiązania finansowe o dłuższych
terminach zapadalności i będą w mniejszym stopniu polegać
na krótkoterminowym finansowaniu (często dostarczanym przez podmioty takie
jak fundusze rynku pieniężnego). Ponieważ jednak środki te będą
miały jednakowy wpływ na wszystkich – regulowanych i nieregulowanych –
kontrahentów finansowych banków, wprowadzono dwa szczegółowe środki
ograniczające ryzyko, na które narażone są banki ze strony równoległego
systemu bankowego: –
począwszy od 2014 r. banki będą
zobowiązane do zgłaszania swoim organom nadzoru najważniejszych
ekspozycji, które posiadają wobec nieregulowanych podmiotów, oraz
ekspozycji z tytułu umów z udzielonym przyrzeczeniem odkupu i transakcji
udzielania pożyczek papierów wartościowych; –
Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB) jest
proszony o przygotowanie do końca 2014 r. wytycznych dotyczących
ograniczenia ekspozycji banków związanej z nieregulowanymi kontrahentami
finansowymi, natomiast Komisja Europejska ma obowiązek ustalić przed
końcem 2015 r., na podstawie badań przeprowadzonych na szczeblu
europejskim i międzynarodowym, czy w prawodawstwie UE należy ustanowić
tego typu limity. ·
Rozważanie ewentualnego rozszerzenia zakresu
stosowania norm ostrożnościowych w celu zmniejszenia ryzyka arbitrażu
Rozszerzenie zakresu stosowania norm ostrożnościowych
umożliwiłoby w szczególności uwzględnienie postulatów
Parlamentu Europejskiego wyrażonych w sprawozdaniu z własnej
inicjatywy, dotyczących objęcia normami ostrożnościowymi
podmiotów nieposiadających zezwolenia na działalność bankową,
które prowadzą działalność podobną do działalności
bankowej. W debacie na temat równoległego systemu
bankowego nie można pominąć kwestii zakresu stosowania norm
ostrożnościowych dotyczących banków. Zgodnie z prawodawstwem UE[37]
„przedsiębiorstwo, którego działalność polega na
przyjmowaniu depozytów lub innych środków podlegających zwrotowi od
ludności oraz na udzielaniu kredytów na swój własny rachunek”
jest zobowiązane przestrzegać norm ostrożnościowych dotyczących
banków. Już jednak pojęcie „funduszy podlegających zwrotowi od
ludności”, a nawet pojęcia „kredytu” i „depozytu” mogą być
interpretowane w różny sposób, co oznacza, że podmioty finansowe
prowadzące podobną działalność mogą zostać
zakwalifikowane jako instytucje kredytowe w niektórych państwach członkowskich,
a w innych nie. W konsekwencji podmioty te mogą nie podlegać na
obszarze Unii Europejskiej takim samym normom. W związku z tym istnieje konieczność
szczegółowego przeanalizowania, w jaki sposób stosowana jest definicja
instytucji kredytowych oraz w jaki sposób identyfikuje się instytucje
kredytowe w 28 państwach członkowskich. Jeżeli wyniki oceny będą
świadczyć o konkretnych problemach, Komisja może wydać akt
delegowany, aby sprecyzować definicję instytucji kredytowej do celów
regulacji ostrożnościowej sektora bankowego, na podstawie art. 456
CRR. Wejście w życie rozporządzenia
CRR zawierającego definicję instytucji kredytowych w odróżnieniu
od wcześniejszej sytuacji, w której definicja ta była zawarta w
dyrektywie, oznacza, że począwszy od 2014 r. jedynie podmioty
finansowe prowadzące zarówno działalność w zakresie
przyjmowania depozytów, jak i działalność kredytową będą
uznawane za „instytucje kredytowe”. Dotychczas państwa członkowskie,
dokonując transpozycji dyrektywy 2006/48/WE, miały możliwość
bardziej szerokiego definiowania pojęcia „instytucja kredytowa”. Przykładowo
w niektórych państwach członkowskich podmioty udzielające kredytów,
ale nieprzyjmujące depozytów, takie jak spółki finansowe, mogą
być uznawane za instytucje kredytowe, a zatem muszą spełniać
unijne normy ostrożnościowe dotyczące banków. Niektóre państwa
członkowskie mogą zadecydować o dalszym stosowaniu wymogów ostrożnościowych
dotyczących banków, bądź też o dostosowaniu wymogów ostrożnościowych
do tych podmiotów udzielających kredytów. Inne mogą podjąć
decyzję o niestosowaniu szczególnych norm. Może to prowadzić do
sytuacji, w której podmioty niespełniające wymogów definicji
instytucji kredytowej zawartej w CRR podlegają różnym normom ostrożnościowym
w różnych państwach członkowskich. Objęcie tą oceną
wszystkich instytucji finansowych, które prowadzą działalność
podobną do działalności bankowej, nie będąc
sklasyfikowane jako instytucje kredytowe pomoże przeprowadzić ocenę
różnic między krajowymi normami ostrożnościowymi[38].
EUNB zostanie poproszony o ocenę wielkości
tych podmiotów finansowych, które pozostają poza obrębem unijnych
regulacji ostrożnościowych dotyczących banków. Ponieważ
zadanie to będzie wymagać horyzontalnej oceny sektora finansowego,
EUNB będzie mógł również wykorzystać wyniki prac innych
europejskich organów nadzoru. Tego typu inicjatywa pozwoliłaby także
na wzmocnienie europejskich ram w zakresie nadzoru makroostrożnościowego,
które nakładają na banki obowiązek utrzymywania bufora
antycyklicznego na żądanie organów nadzoru, w przypadku gdy organy te
uznają poziom kredytowania za nadmiernie wysoki. Instrument taki uzyska
jednak pełną skuteczność tylko wówczas, gdy będzie
uwzględniał wszystkie podmioty finansowe udzielające pożyczek,
a nie tylko instytucje kredytowe. Komisja weźmie także pod uwagę
przyszłe zalecenia FSB dotyczące innych podmiotów należących
do równoległego systemu bankowego, które nie podlegają obecnie
odpowiednim ramom nadzorczym, i zaproponuje, w razie takiej konieczności, środki
ustawodawcze mające zaradzić tej sytuacji. 3.5. Większy nadzór nad równoległym
systemem bankowym Niejednorodność i dynamiczność
są inherentnymi cechami równoległego systemu bankowego. Sektor ten
dostosowuje się do zmian zachodzących zarówno na rynkach, jak i w
systemach prawnych. Komisja zwraca się w związku z tym do krajowych i
europejskich organów, aby utrzymywały czujność i wdrożyły
instrumenty nadzoru, które są dostępne w odniesieniu do tego systemu.
Rozproszony charakter równoległego
systemu bankowego dodatkowo utrudnia sprawowanie tego nadzoru. Jeżeli
chodzi o kompetencje obecnie przypisane organom nadzoru, to ich kompetencje
nadzorcze albo nie są wystarczająco szczegółowo zdefiniowane,
albo muszą zostać rozszerzone. W związku z powyższą
sytuacją konieczne jest podjęcie działań, zarówno ze strony
organów na szczeblu krajowym, jak i na szczeblu europejskim, aby zapewnić
ustanowienie odpowiedniego i kompleksowego systemu monitorowania. Na szczeblu krajowym każde państwo
członkowskie musi zapewnić identyfikację i monitorowanie ryzyk
nieodłącznie związanych z równoległym systemem bankowym.
Zadania te są często wykonywane przez organ sprawujący nadzór
makroostrożnościowy nad sektorem finansowym (jeżeli taki organ
istnieje w danym państwie), we współpracy z bankiem centralnym i
sektorowymi organami nadzoru. Komisja będzie zwracać szczególną
uwagę na jakość tych działań monitorujących i na
to, czy organy krajowe ściśle ze sobą współpracują.
Ponieważ równoległy system bankowy działa na całym świecie,
muszą istnieć możliwości przeprowadzenia analiz ryzyka na
poziomie transgranicznym. Na szczeblu europejskim prowadzone są
prace dotyczące analizy, identyfikacji i monitorowania podmiotów i rodzajów
ryzyka związanych z równoległym systemem bankowym. Wstępne
badania zostały przeprowadzone przez ERRS i przez poszczególne europejskie
urzędy nadzoru (EUNB, EIOPA, ESMA). Wszystkie te prace muszą zostać
zintensyfikowane i skoordynowane, aby móc zagwarantować, że żadne
źródło ryzyka systemowego nie zostanie przeoczone przez organy nadzoru.
Konieczne jest ograniczenie arbitrażu pomiędzy sektorami finansowymi
oraz transgranicznych możliwości obchodzenia norm ostrożnościowych.
Ten aspekt oraz ewentualna potrzeba
doprecyzowania instytucjonalnej roli każdego organu zostaną rozważone
zwłaszcza w ramach przeglądu Europejskiego Systemu Nadzoru
Finansowego (ESNF), który Komisja przeprowadzi w 2013 r. W ocenie tej będzie
w szczególności brane pod uwagę, czy istnieją skuteczne
procedury gromadzenia i wymiany informacji na temat równoległego systemu
bankowego. W prowadzonej dyskusji uwzględnione zostaną także
zmiany, które przyniesie wprowadzenie jednolitego mechanizmu nadzorczego. 3.6. Wnioski Równoległy system bankowy nie powinien być
postrzegany wyłącznie w kontekście związanych z nim rodzajów
ryzyka; należy także uznać ważną rolę, jaką
odgrywa w sektorze finansowym. System ten jest niezbędny realnej
gospodarce jako alternatywne źródło pozyskiwania finansowania, zwłaszcza
w okresie, gdy kurczy się finansowanie ze strony tradycyjnie pełniących
tę rolę podmiotów z systemu bankowego. Niniejszy komunikat nie zawiera wyczerpującego
wykazu działań, a Komisja będzie stale monitorować, czy
zapewnienie odpowiednich ram dla równoległego systemu bankowego wymaga
wprowadzenia dodatkowych środków. To dynamiczne i perspektywiczne podejście
jest niezbędne, aby odpowiednio reagować na ewolucję tego
systemu, który stale dostosowuje się do kontekstu regulacyjnego. _________________________________ Główne środki
podejmowane w odniesieniu do równoległego systemu bankowego[39] || 2009-2012 || 2013 || 2014 r. i później Pośrednie podejście poprzez regulację sektora bankowego || · CRD 2 wdrożona w 2010 r. · CRD 3 wdrożona w 2011 r. · Zmiany do MSSF 7 w 2011 r. (w tym niektóre rodzaje ryzyka związanego z sekurytyzacją) || · Konsultacje UE na temat reformy strukturalnej systemu bankowego (w następstwie przyjęcia sprawozdania Liikanena) || · Wniosek Komisji w sprawie reformy strukturalnej || · CRD 4 wdrożona od 1.1.2014 r. · Wdrożenie zmian do MSSF 10, 11 i 12 (wymogi w zakresie konsolidacji i obowiązki informacyjne) Konkretne inicjatywy w sektorze bankowym / równoległym systemie bankowym || || || · Rozpoczęcie przeprowadzania przez EUNB oceny zakresu regulacji ostrożnościowych dotyczących banków (sprawozdanie końcowe w 2014 r.) || · Sprawozdanie EUNB na temat ograniczeń ekspozycji wobec nieregulowanych kontrahentów Pośrednie podejście / sektor ubezpieczeń || || · Sprawozdania EIOPA na temat trójstronnej debaty dotyczącej dyrektywy zbiorczej II || · Zakończenie trójstronnej debaty dotyczącej dyrektywy zbiorczej II || · Akty delegowane dotyczące Wypłacalności II (w tym wymogów kapitałowych i wymogów dotyczących zarządzania ryzykiem Branża zarządzania aktywami || · Prace IOSCO, FSB i ERRS nad zaleceniami dotyczącymi polityki w zakresie funduszy rynku pieniężnego || · Wdrożenie dyrektywy w sprawie ZAFI (termin transpozycji 22.7) || · Wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie funduszy rynku pieniężnego (4.9) || · Przegląd UCITS, w tym technik inwestycyjnych i strategii funduszy Ramy dla instrumentów przenoszących ryzyko || · Wejście w życie EMIR od 2012 r. || · Przyjęcie standardów technicznych (marzec) || · Przyjęcie (drugi kwartał) i wejście w życie (trzeci kwartał) technicznych standardów dotyczących umów objętych obowiązkiem rozliczania Ograniczenie rodzajów ryzyka związanych z transakcjami finansowania papierów wartościowych || || · Prace FSB nad zaleceniami dotyczącymi polityki w zakresie transakcji repo i transakcji udzielania pożyczek papierów wartościowych || · Wniosek w sprawie przepisów dotyczących papierów wartościowych, obejmujący przepisy w zakresie prawa własności i przejrzystości Zwiększenie przejrzystości równoległego systemu bankowego || || · Ustanowienie Komitetu Nadzoru Regulacyjnego ds. LEI · Wdrożenie rozporządzenia w sprawie sprzedaży krótkiej (zwiększenie przejrzystości swapu ryzyka kredytowego i zakaz niepokrytych swapów ryzyka kredytowego z tytułu długu państwowego) · Zmiana MiFID / zwiększenie zakresu przejrzystości || · Wejście w życie (pierwszy kwartał) wymogów dla repozytoriów transakcji, dotyczących sprawozdawczości w odniesieniu do transakcji na instrumentach pochodnych (EMIR) · Opracowanie przez odpowiednie organy (np. przez grupę roboczą ERRS) ram monitorowania · Wnioski w sprawie przepisów dotyczących papierów wartościowych / konkretne działania w odniesieniu do transakcji finansowania papierów wartościowych (np. inicjatywa EBC w sprawie repozytoriów transakcji). · Etap wdrażania identyfikatora podmiotu prawnego (LEI) Ramy nadzoru UE || || · Przeprowadzony przez Komisję przegląd ESNF || · Rozważenie, czy konieczne są dalsze działania w celu polepszenia nadzoru nad równoległym systemem bankowym w UE Agencje ratingowe || · Wejście w życie CRA 1 w 2009 r. · Wejście w życie CRA 2 w 2011 r. || · Wejście w życie CRA 3 od dnia 20 czerwca 2013 r. (dotyczącego głównie konfliktów interesów i nadmiernego polegania na ratingach kredytowych) || Instrumenty restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji finansowych niebędących bankami || · Przeprowadzona przez Komisję konsultacja społeczna dotycząca restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji finansowych niebędących bankami || · Ocena wewnętrzna / prace na poziomie międzynarodowym (prace FSB w odniesieniu do restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz prace CPSS-IOSCO dotyczące naprawy infrastruktury rynku finansowego) || · Inicjatywa Komisji (wniosek ustawodawczy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji kontrahentów centralnych oraz komunikat w sprawie orientacji polityki w odniesieniu do innych instytucji niefinansowych) [1] Zob.
http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/shadow/green-paper_pl.pdf [2] Zob. komunikat G-20 po szczycie w Cannes, listopad 2011
r. [3] Zob. komunikat G-20 po szczycie w Londynie, 2 kwietnia
2009 r. [4] Wszystkie działania zaproponowane przez
Komisję w niniejszym dokumencie są zgodne i spójne z
obowiązującymi wieloletnimi ramami finansowymi (2007–2013) oraz
wnioskiem dotyczącym nowych wieloletnich ram finansowych na lata
2014–2020. [5] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/61/UE w
sprawie zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi
(ZAFI) (Dz.U. L 174 z 1.7.2011, s. 1). [6] Na przykład przepisy dotyczące ekspozycji
sekurytyzacyjnych w zmienionych wymogach kapitałowych zawartych w
rozporządzeniu (UE) 575/2013 i dyrektywie 2013/36/UE. [7] Zob. sprawozdanie FSB „Shadow Banking System, Scoping
the Issues” z dnia 12 kwietnia 2011 r. Powołano pięć grup
roboczych do zbadania następujących kwestii: (i) interakcji
pomiędzy równoległym systemem bankowym a bankami; (ii) sposobów
ograniczenia ryzyka związanego z funduszami rynku
pieniężnego;(iii) ryzyka związanego z „innymi” podmiotami
działającymi w równoległym systemie bankowym; (iv)
wiążących się z konkretnymi zachętami ram transakcji
sekurytyzacyjnych i przejrzystości tych transakcji; oraz (v) ryzyka
związanego z transakcjami finansowania papierów wartościowych. [8] Może to obejmować: jednostki utworzone ad hoc,
takie jak spółki sekurytyzacyjne czy inne podmioty do celów sekurytyzacji;
fundusze rynku pieniężnego; fundusze inwestycyjne udzielające
kredytów lub stosujące dźwignię finansową, takie jak
niektóre fundusze hedgingowe czy fundusze private equity; oraz podmioty
finansowe udzielające kredytów lub gwarancji kredytowych. [9] Zob. http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_121128.pdf [10] W analizie FSB kwoty te są wyrażone w USD.
Łączna kwota aktywów wynosi zatem 67 000 mld USD, z czego 23 000 mld
USD przypada na Stany Zjednoczone, 22 000 mld USD na strefę euro i 9 000
mld USD na Zjednoczone Królestwo. [11] W celu umożliwienia porównania na poziomie
międzynarodowym wykorzystano dane FSB. Podobne analizy zostały
wykonane także przez Komisję, Europejski Bank Centralny, ESMA i ERRS.
W analizach tych
zastosowano odmienne metody, definicje i źródła danych, co może
prowadzić do znacznych różnic między szacunkami. [12] Zob.
http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2012/shadow/replies-summary_en.pdf. [13] Zob. http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?lang=en&reference=2012/2115(INI) [14] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/111/WE z
dnia 16 września 2009 r. zmieniająca dyrektywy 2006/48/WE, 2006/49/WE
i 2007/64/WE w odniesieniu do banków powiązanych z centralnymi
instytucjami, niektórych pozycji funduszy własnych, dużych
ekspozycji, uzgodnień w zakresie nadzoru oraz zarządzania w sytuacji
kryzysowej (Dz.U. L 302 z 17.11.2009, s. 97). [15] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/76/UE z
dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie zmiany dyrektyw 2006/48/WE oraz 2006/49/WE
w zakresie wymogów kapitałowych dotyczących portfela handlowego i
resekurytyzacji oraz przeglądu nadzorczego polityki wynagrodzeń
(Dz.U. L 329 z 14.12.2010, s. 3). [16] Komisja śledzi również odnośne prace
Komitetu Bazylejskiego i jego propozycje dotyczące zmian obecnych zasad. [17] Zob. http://ec.europa.eu/internal_market/insurance/solvency/ [18] Służby Komisji uwzględnią w
szczególności zasady Wspólnego Forum, które będą gotowe przed
końcem 2013 r. http://www.bis.org/press/p130211.htm. [19] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/61/UE w
sprawie zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi
(ZAFI) (Dz.U. L 174 z 1.7.2011, s. 1). [20] Na koniec trzeciego kwartału 2012 r. łączna
wartość aktywów zarządzanych przez te fundusze alternatywne
wyniosła niemal 2 500 mld EUR (źródło: EFAMA). [21] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 z
dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie instrumentów pochodnych będących
przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym, kontrahentów centralnych i
repozytoriów transakcji (Dz.U. L 201 z 27.7.2012, s. 1). [22] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
nr 236/2012 z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie krótkiej sprzedaży i
wybranych aspektów dotyczących swapów ryzyka kredytowego Tekst mający
znaczenie dla EOG (Dz.U. L 86 z 24.3.2012, s. 1). [23] http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD394.pdf. [24] Zob. na przykład inicjatywy podjęte przez
Eurosystem i Bank Anglii. [25] Dwa przykłady takiego oznakowania to: znak
pierwszorzędnej jakości przyznawany zabezpieczonym papierom
wartościowym (Prime Collateralised Securities Label) na rynku papierów
wartościowych zabezpieczonych aktywami i znak europejskiej rady ds.
obligacji zabezpieczonych (European Covered Bond Council Label) stosowany na
rynku obligacji zabezpieczonych. [26] Zob. http://ec.europa.eu/internal_market/rating-agencies/index_en.htm w odniesieniu do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
(UE) nr 462/2013 z dnia 21 maja 2013 r. zmieniającego rozporządzenie
(WE) nr 1060/2009 w sprawie agencji ratingowych (Dz.U. L 146 z 31.5.2013, s. 1)
oraz do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/14/UE z dnia 21 maja
2013 r. zmieniającej dyrektywę 2003/41/WE w sprawie
działalności instytucji pracowniczych programów emerytalnych oraz
nadzoru nad takimi instytucjami, dyrektywę 2009/65/WE w sprawie
koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych
odnoszących się do przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w
zbywalne papiery wartościowe (UCITS) i dyrektywę 2011/61/UE w sprawie
zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi w odniesieniu
do nadmiernego polegania na ratingach kredytowych (Dz.U. L 145 z 31.5.2013, s.
1). [27] Zob. http://ec.europa.eu/internal_market/securities/isd/mifid_en.htm [28] Zob. http://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/mobu/mb201302en.pdf#page=90 [29] http://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/occasional/20130318_occasional_paper.pdf?e85401cf104ef718cfe83797b55c87f6 [30] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/2012/ucits_en.htm. [31] Zob. http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?lang=en&reference=2012/2115(INI) [32] http://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/recommendations/2012/ESRB_2011_1.en.pdf?5c66771e20fc39810648296a2c6102d9 [33] Takie podejście będzie miało szerszy
charakter niż kategoria funduszy typu ETF. [34] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i rady (UE)
nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów
ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych,
zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz.U. L 176 z 27.6.2013,
s. 1). [35] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z
dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych
do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad
instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniająca
dyrektywę 2002/87/WE i uchylająca dyrektywy 2006/48/WE oraz
2006/49/WE (Dz.U. L 176 z 27.6.2013, s. 338). [36] Ostateczna treść tych nowych zasady zostanie
ustalona po zakończeniu ocen skutków. [37] Art. 4 ust. 1 dyrektywy 2006/48/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i
prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (wersja
przeredagowana) (Dz.U. L 177 z 30.6.2006, s. 1) oraz art. 4 ust. 1 pkt 1
rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26
czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji
kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającego rozporządzenie (UE)
nr 648/2012 (Dz.U. L 176 z 27.6.2013, s. 1). [38] Dotyczy to na przykład działalności w
zakresie kredytu konsumenckiego, faktoringu, a nawet leasingu, do których
prowadzenia w niektórych państwach członkowskich nie jest wymagane
zezwolenie na działalność bankową. [39] Wszystkie dane mają charakter orientacyjny.