–

w imieniu „Еkоstroy” EOOD – A.P. Petrova, advokat,

–

w imieniu rządu bułgarskiego – T. Mitova i S. Ruseva, w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – P. Messina i I. Zaloguin, w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz.U. 1999, L 187, s. 42 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 7, t. 4, s. 372), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011 r. (Dz.U. 2011, L 269, s. 1) (zwanej dalej „dyrektywą 1999/62”).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu między „Ekostroy” EOOD, przedsiębiorstwem z siedzibą w Bułgarii, a Agentsia „Patna infrastruktura” (agencją infrastruktury drogowej, Bułgaria) (zwaną dalej „API”) w przedmiocie kary pieniężnej nałożonej na Ekostroy ze względu na skorzystanie z odcinka autostrady bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd i ewentualnego uiszczenia zryczałtowanej wyrównawczej opłaty drogowej.

3

Motyw 1 dyrektywy 1999/62 stanowi:

„Eliminacja zakłóceń konkurencji pomiędzy przedsiębiorstwami transportowymi w państwach członkowskich wywołuje konieczność dokonania harmonizacji systemów obciążeń oraz ustanowienia sprawiedliwych mechanizmów obciążania przewoźników kosztami infrastruktury”.

4

Artykuł 1 akapit pierwszy tej dyrektywy przewiduje:

„Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do podatków transportowych, opłat za przejazd oraz opłat za korzystanie z infrastruktury jakimi obłożone są pojazdy, zgodnie z definicjami zawartymi w art. 2”.

5

Artykuł 2 wspomnianej dyrektywy stanowi:

„W rozumieniu niniejszej dyrektywy:

[…]

[…]

[…]”.

6

Artykuły 7–7k tej samej dyrektywy zawierają między innymi zasady i podstawowe przepisy regulujące wprowadzanie lub utrzymywanie reżimu opłat za przejazd, opłat za korzystanie z infrastruktury, innych opłat i ustalania cen.

7

Zgodnie z art. 9a dyrektywy 1999/62:

„Państwa członkowskie ustalają odpowiednie kontrole i określają system sankcji stosowanych za naruszenie przepisów krajowych przyjętych na podstawie niniejszej dyrektywy. Przyjmują one wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia wprowadzenia tych sankcji w życie. Ustanowione sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.

8

Artykuł 2 ust. 1 zakon za administrativnite narushenia i nakazania (ustawy o naruszeniach i karach administracyjnych, DV nr 92 z dnia 28 listopada 1969 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ZANN”), stanowi:

„Ustawa lub dekret określają czyny stanowiące naruszenia administracyjne i kary, którym te czyny podlegają”.

9

Artykuł 13 ZANN przewiduje:

„(1)   W związku z naruszeniem administracyjnym mogą zostać przewidziane i nałożone następujące kary administracyjne:

[…]

b) grzywna;

[…]”.

10

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ZANN grzywna jest karą polegającą na zapłacie określonej kwoty pieniędzy.

11

Artykuł 27 ZANN stanowi:

„(1)   Karę administracyjną określa się zgodnie z przepisami niniejszej ustawy w granicach kary przewidzianej za popełnienie naruszenia.

(2)   Przy ustalaniu kary uwzględnia się wagę naruszenia, pobudki jego popełnienia oraz inne okoliczności łagodzące i obciążające, jak również sytuację majątkową sprawcy.

(3)   Okoliczności łagodzące skutkują zastosowaniem łagodniejszej kary, a okoliczności obciążające – kary surowszej.

(4)   Z wyjątkiem przypadków przewidzianych w art. 15 ust. 2 kary przewidziane za naruszenia nie mogą być zastąpione łagodniejszymi karami.

(5)   O ile ustawa nie stanowi inaczej, niedopuszczalne jest również wyznaczenie kary poniżej przewidzianej minimalnej kwoty kary takiej jak grzywna lub czasowe pozbawienie prawa do wykonywania określonego zawodu lub działalności”.

12

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ZANN:

„W razie dopuszczenia się przez sprawcę nieznaczącego naruszenia administracyjnego organ uprawniony do nakładania kar nakłada na sprawcę naruszenia karę tylko wówczas – przy jednoczesnym ostrzeżeniu go na piśmie – gdy w terminie roku od dnia, w którym ostrzeżenie stało się skuteczne, dopuści się on innego naruszenia administracyjnego tego samego rodzaju stanowiącego przypadek mniejszej wagi; w takiej sytuacji zostanie na niego nałożona kara administracyjna z tytułu popełnienia tego innego naruszenia. Wraz z ostrzeżeniem organ uprawniony do nakładania kar stosuje art. 20 ust. 2–4 i art. 21”.

13

Artykuł 83 ust. 1 i 2 ZANN stanowi:

„(1)   W przypadkach przewidzianych we właściwej ustawie, właściwym dekrecie, rozporządzeniu rady ministrów lub akcie prawa miejscowego na osoby prawne lub przedsiębiorców indywidualnych, którzy naruszyli spoczywające na nich obowiązki wobec państwa lub gminy przy wykonywaniu swojej działalności, może zostać nałożona kara pieniężna.

(2)   Kara, o której mowa w poprzednim ustępie, jest nakładana zgodnie z procedurą przewidzianą w niniejszej ustawie, jeżeli odpowiedni akt normatywny nie stanowi inaczej”.

14

Paragraf 1 przepisów uzupełniających ZANN zawiera następujący fragment:

„W rozumieniu niniejszej ustawy:

1. »Elektroniczne zawiadomienie« jest oświadczeniem elektronicznym na nośniku papierowym, magnetycznym lub innym, wygenerowanym za pośrednictwem systemu administracyjnego i informatycznego na podstawie danych dotyczących wykroczeń otrzymanych i przetworzonych przez zautomatyzowane narzędzia lub systemy techniczne.

[…]

4. »Przypadek mniejszej wagi« jest sytuacją, w ramach której wykroczenie popełnione przez osobę fizyczną, czy też niewykonanie obowiązku przez przedsiębiorcę działającego indywidualnie lub przez osobę prawną względem państwa lub gminy stanowi mniejsze zagrożenie dla porządku społecznego niż zwyczajowe przypadki naruszenia lub niewykonania tego typu obowiązku, zważywszy na brak lub nieistotny charakter jego szkodliwych skutków lub na inne okoliczności łagodzące”.

15

Artykuł 10 zakon za patishtata (ustawy o drogach publicznych, DV nr 26 z dnia 29 marca 2000 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ZP”), stanowi:

„(1)   Do celów korzystania z sieci dróg podlegających opłatom za przejazd wprowadza się mieszany system opłat w odniesieniu do poszczególnych kategorii pojazdów drogowych oraz opłaty obliczane stosownie do okresu korzystania i pokonanego dystansu:

(2)   W razie stwierdzenia, że po sieci drogowej podlegającej opłatom za przejazd porusza się pojazd drogowy, w odniesieniu do którego nie została uiszczona odpowiednia opłata, o której mowa w ust. 1, kierujący tym pojazdem drogowym, jego właściciel lub podmiot trzeci mogą uiścić opłatę wyrównawczą, co skutkuje zwolnieniem ich z odpowiedzialności karnoadministracyjnej. W takim przypadku z odpowiedzialności karnoadministracyjnej zwolnione są także wszystkie inne osoby, które mogłyby taką odpowiedzialność w związku z owym pojazdem drogowym ponosić.

[…]

(6)   Kwotę opłat, o których mowa w ust. 1, 2, 4 i 5, a także w art. 10b ust. 5, ustala się w oparciu o taryfę zatwierdzaną przez radę ministrów na wniosek ministra ds. rozwoju regionalnego i robót publicznych. Warunki i procedurę pobierania opłat, o których mowa w ust. 4 i 5, określa rozporządzenie rady ministrów przyjmowane na wniosek ministra ds. rozwoju regionalnego i robót publicznych. […]

(7)   Warunki, procedurę oraz zasady ustanawiania i funkcjonowania mieszanego systemu opłat w odniesieniu do poszczególnych kategorii pojazdów drogowych obliczanych stosownie do okresu korzystania i pokonanego dystansu określa rozporządzenie rady ministrów zgodnie z wymogami dyrektywy [1999/62] i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/52/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie [(Dz.U. 2004, L 166, s. 124)]. Rozporządzenie określa także warunki i procedurę pobierania opłat, o których mowa w ust. 1 i 2, a także w art. 10b ust. 5.

[…]”.

16

Artykuł 10b ZP stanowi:

„(1)   Opłaty za przejazd są obliczane zgodnie z charakterystyką techniczną drogi lub odcinka drogi, pokonanym dystansem, kategorią pojazdu drogowego, liczbą osi, a także jego klasyfikacją ekologiczną; opłaty te są ustalane dla każdej drogi lub każdego odcinka drogi.

(2)   Kontroli pojazdu drogowego przy wjeździe do sieci drogowej objętej opłatami za przejazd i przy wyjeździe z tej sieci, obliczania dystansu pokonanego przez pojazd oraz uiszczania opłat dokonuje się za pośrednictwem elektronicznego systemu poboru opłat drogowych. […]

(3)   Opłatę za przejazd uiszcza właściciel lub użytkownik pojazdu drogowego w odniesieniu do wszystkich pojazdów drogowych o maksymalnej całkowitej masie technicznie dopuszczalnej przekraczającej 3,5 tony innych niż pojazdy, o których mowa w art. 10a ust. 9, a uiszczenie tej opłaty upoważnia do pokonania konkretnego dystansu między dwoma punktami przez pojazd drogowy, w odniesieniu do którego ta opłata została uiszczona.

(4)   Opłatę należną za przejazd określa się na podstawie rzeczywiście uzyskanych danych dotyczących przejazdu, uwierzytelnionych zgodnie z zasadami przewidzianymi w rozporządzeniu wskazanym w art. 10 ust. 7, lub w drodze zakupu jednorazowej karty przejazdu, upoważniającej użytkownika drogi do pokonania na konkretnej drodze dystansu, który uprzednio zadeklarował, przy czym karta ta jest ważna wyłącznie w odniesieniu do pojazdu drogowego, którego numer rejestracyjny został prawidłowo podany przez właściciela lub użytkownika pojazdu. Rozporządzenie, o którym mowa w art. 10 ust. 7, określa również zasady obliczania i uiszczania należnych opłat za przejazd.

(4a)   Odpowiedzialność za nieprawidłowe podanie danych w karcie przejazdu spoczywa na właścicielu lub użytkowniku. W przypadku nieprawidłowego podania danych odnoszących się do numeru rejestracyjnego pojazdu drogowego, w tym państwa rejestracji tego pojazdu lub okresu ważności karty przejazdu, opłatę za przejazd uznaje się za nieuiszczoną w odniesieniu do tego pojazdu drogowego.

(5)   W przypadku gdy ustalenie faktycznie pokonanego dystansu nie jest możliwe z przyczyn, których nie można przypisać usterce technicznej elektronicznego systemu poboru opłat drogowych utrzymywanego przez [API], uznaje się, że dany pojazd drogowy pokonał dystans odpowiadający najdłuższemu odcinkowi między dwoma punktami sieci drogowej podlegającej opłatom za przejazd, określonemu według drogi najbardziej bezpośredniej w ramach sieci drogowej podlegającej opłatom za przejazd, w którym to przypadku właściciel lub użytkownik uiszcza maksymalną opłatę określoną w taryfie, o której mowa w art. 10 ust. 6.

[…]”.

17

Paragraf 1 przepisów uzupełniających ZP zawiera następujący fragment:

„Punkt 31: »Sieć drogowa podlegająca opłatom za przejazd« jest systemem dróg i ich odcinków, do których dostęp jest uzależniony od nabycia winiety lub uiszczenia opłaty za przejazd, a system ten został ustanowiony przez radę ministrów zgodnie z art. 10 ust. 3.

[…]

Punkt 35: »Segment podlegający opłatom za przejazd« oznacza konkretną część drogi lub odcinka drogi w ramach sieci drogowej podlegającej opłatom za przejazd, zindywidualizowaną dzięki numerowi identyfikacyjnemu i kierunkowi ruchu, do której dostęp jest uzależniony od uiszczenia opłaty za przejazd stosownie do długości segmentu podlegającego opłatom za przejazd i stawki określonej w taryfie, o której mowa w art. 10 ust. 6, dla drogi lub, w zależności od przypadku, odcinka drogi”.

18

Artykuł 102 ust. 2 zakon za dvizhenieto po patishtata (ustawy o ruchu drogowym, DV nr 20 z dnia 5 marca 1999 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ZDP”), stanowi:

„Właściciel nie może zezwolić na ruch pojazdu drogowego po drodze należącej do sieci drogowej podlegającej opłatom za przejazd w razie niespełnienia obowiązków odnoszących się do tego pojazdu drogowego związanych z określeniem kwoty i uiszczeniem odpowiedniej opłaty zgodnie z art. 10 ust. 1 [ZP], stosownie do kategorii pojazdu drogowego. Jeżeli w dowodzie rejestracyjnym wymieniony jest użytkownik pojazdu, to on spełnia te obowiązki”.

19

Artykuł 167а ZDP przewiduje:

„(1)   [API] sprawuje kontrolę nad pobieraniem odpowiedniej opłaty, o której mowa w art. 10 ust. 1 [ZP], za pośrednictwem elektronicznego systemu poboru opłat drogowych.

[…]

(3)   Elektroniczny system poboru opłat drogowych, o którym mowa w art. 10 ust. 1 [ZP], generuje w odniesieniu do każdego wykroczenia stwierdzonego na podstawie art. 179 ust. 3–3c raporty, do których są automatycznie załączane statyczne obrazy w formie fotografii lub obrazów w ruchu [w formie nagrań] wideo. Raporty z załączonymi do nich obrazami statycznymi w formie fotografii lub obrazów w ruchu [w formie nagrań] wideo stanowią dowody okoliczności, które ukazują w odniesieniu do pojazdu drogowego, tablic rejestracyjnych, daty, godziny i miejsca, w którym pojazd taki poruszał się po odcinku drogi należącej do sieci drogowej podlegającej opłatom za przejazd, a także w odniesieniu do lokalizacji urządzenia należącego do systemu.

[…]”.

20

Artykuł 179 ZDP stanowi w ust. 3–3b:

„(3)   Kierujący pojazdem drogowym poruszającym się po drodze należącej do sieci drogowej podlegającej opłatom za przejazd, który nie uiścił opłaty należnej na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 [ZP] w odniesieniu do tego pojazdu, podlega grzywnie w wysokości 300 [lewów bułgarskich (BGN)].

(3а)   Kierujący pojazdem drogowym kategorii, o której mowa w art. 10b ust. 3 [ZP], poruszającym się po drodze należącej do sieci drogowej podlegającej opłatom za przejazd, który nie wywiązał się ze stosownych obowiązków dotyczących tego pojazdu w zakresie określenia pokonanego dystansu, zgodnie z wymogami [ZP], na należącym do sieci drogowej podlegającej opłatom za przejazd odcinku drogi, którą zaczął pokonywać, lub który nie nabył karty przejazdu w ramach tej sieci, podlega, w zależności od kategorii pojazdu drogowego, grzywnie w wysokości 1800 BGN.

(3b)   Właściciel pojazdu drogowego kategorii, o której mowa w art. 10b ust. 3 [ZP], w odniesieniu do którego nie została uiszczona, w całości lub w części, należna na mocy art. 10 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy opłata, w tym ze względu na niepoprawne podanie danych, o których mowa w art. 10b ust. 1 owej ustawy, podlega grzywnie w wysokości 2500 BGN. Jeżeli użytkownik pojazdu drogowego został zarejestrowany, grzywnę nakłada się na niego. Jeżeli właściciel lub użytkownik są osobami prawnymi, grzywnę w wysokości 2500 BGN nakłada się na nich”.

21

Artykuł 187a ust. 1 i 2 ZDP przewiduje:

„(1)   W razie stwierdzenia wykroczeń, o których mowa w art. 179 ust. 3–3b, w braku sprawcy przyjmuje się, że pojazd drogowy był prowadzony przez jego właściciela albo przez użytkownika, kiedy użytkownik pojazdu został wymieniony w dowodzie rejestracyjnym pojazdu, chyba że zostanie wykazane, iż pojazd prowadziła osoba trzecia.

(2)   Jeżeli właścicielem pojazdu drogowego jest osoba prawna lub przedsiębiorca indywidualny, właściciel, który wyraził zgodę na ruch pojazdu drogowego, nie wywiązawszy się z obowiązków w zakresie określenia kwoty i uiszczenia stosownej opłaty, o której mowa w art. 10 ust. 1 [ZP], podlega karze pieniężnej ustalanej następująco:

22

Zgodnie z art. 189h ZDP naruszenia tej ustawy nie są regulowane przez art. 28 i 58d ZANN.

23

Artykuł 27 taryfy opłat pobieranych za dostęp do sieci drogowej w Republice i za korzystanie z niej, przyjętej w drodze rozporządzenia rady ministrów nr 370 z dnia 20 grudnia 2019 r. (DV nr 101 z dnia 27 grudnia 2019 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym (zwanej dalej „taryfą opłat”), określa kwotę opłaty za pokonany dystans, którą objęte jest korzystanie przez pojazdy drogowe z płatnej infrastruktury drogowej. Jeśli chodzi o autostrady, opłata ta wynosi 0,08 BGN/km za pojazd ciężarowy kategorii Euro III, o masie technicznie dopuszczalnej przekraczającej 12 ton i mający dwie lub trzy osie, i 0,16 BGN/km za pojazd ciężarowy tej samej kategorii, lecz mający cztery lub więcej osi.

24

Artykuł 28 ust. 1 taryfy opłat przewiduje, że jeżeli stwierdzone zostało przemieszczanie się pojazdu drogowego po sieci drogowej podlegającej opłatom za przejazd, w odniesieniu do którego nie została uiszczona zgodnie z art. 10b ust. 3 ZP odpowiednia opłata, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 ZP, to opłata wyrównawcza, którą zobowiązany jest uiścić kierujący pojazdem drogowym zarejestrowanym w Bułgarii, właściciel tego pojazdu lub podmiot trzeci, wynosi 750 BGN, w przypadku gdy pojazd jest pojazdem ciężarowym o maksymalnej całkowitej masie technicznie dopuszczalnej przekraczającej 12 ton i mającym cztery lub więcej osi.

25

Zgodnie z art. 29 ust. 1 taryfy opłat, w przypadku gdy ustalenie faktycznie pokonanego dystansu nie jest możliwe z przyczyn, których nie można przypisać usterce technicznej elektronicznego systemu poboru opłat drogowych, uznaje się, że pojazd drogowy zarejestrowany w Bułgarii pokonał dystans odpowiadający najdłuższemu odcinkowi między dwoma punktami sieci drogowej podlegającej opłatom za przejazd, określonemu według drogi najbardziej bezpośredniej w ramach sieci drogowej podlegającej opłatom za przejazd, w którym to przypadku właściciel lub użytkownik uiszcza maksymalną opłatę w wysokości 167 BGN, kiedy pojazd jest pojazdem ciężarowym kategorii Euro III o maksymalnej całkowitej masie technicznie dopuszczalnej przekraczającej 12 ton i mającym cztery lub więcej osi.

26

W dniu 18 stycznia 2022 r. ustalono przemieszczanie się po autostradzie należącej do sieci drogowej podlegającej opłatom za przejazd w Bułgarii należącego do Ekostroy pojazdu ciężarowego kategorii Euro III o maksymalnej całkowitej masie technicznie dopuszczalnej wynoszącej 44 tony i mającego pięć osi. Zgodnie z art. 27 taryfy opłat wysokość opłaty za ten typ pojazdu wynosi 0,16 BGN/km.

27

Ustaliwszy, że rzeczywista charakterystyka techniczna kontrolowanego pojazdu nie odpowiadała podanej tego samego dnia przez Ekostroy w jej oświadczeniu dotyczącym przejazdu drogą płatną charakterystyce technicznej, zgodnie z którą pojazd miał mieć jedynie dwie osie, a opłata za jego przejazd wynosiła 0,08 BGN/km, API stwierdziła naruszenie art. 102 ust. 2 ZDP.

28

W drodze elektronicznego zawiadomienia API nałożyła na Ekostroy karę pieniężną w wysokości 2500 BGN zgodnie z art. 187a ust. 2 pkt 3 ZDP w związku z art. 179 ust. 3b tej ustawy. API zażądała od Ekostroy również uiszczenia opłaty drogowej w wysokości 167 BGN zgodnie z art. 10b ust. 5 ZP w związku z niemożnością ustalenia dystansu rzeczywiście pokonanego przez jej pojazd. Niemniej w tym samym zawiadomieniu wskazano, że Ekostroy przysługiwała, na mocy art. 10 ust. 2 ZP, możliwość uniknięcia zapłaty kary pieniężnej i opłaty drogowej pod warunkiem uiszczenia, w terminie 14 dni od otrzymania elektronicznego zawiadomienia, wyrównawczej opłaty drogowej w wysokości 750 BGN.

29

Ekostroy zakwestionowała elektroniczne zawiadomienie przed Rayonen sad – Svilengrad (sądem rejonowym w Swilengradzie, Bułgaria). W orzeczeniu z dnia 12 lipca 2022 r. sąd ten utrzymał w mocy decyzję API i oddalił skargę.

30

Ekostroy wniosła odwołanie od tego orzeczenia do Administrativen sad – Haskovo (sądu administracyjnego w Chaskowie, Bułgaria), będącego sądem odsyłającym.

31

Sąd ten powziął wątpliwości co do tego, czy kary przewidziane w art. 179 ust. 3–3b ZDP, nakładane z tytułu naruszeń obowiązków, o których mowa w aktach prawnych transponujących art. 9a dyrektywy 1999/62, a mianowicie grzywna, gdy sprawca jest osobą fizyczną, i kara pieniężna, gdy sprawca jest osobą prawną, odpowiadają wymogom zawartym w tym ostatnim przepisie. Wspomniane grzywna i opłata wyrównawcza, której zapłata pozwala sprawcy uniknąć odpowiedzialności karnoadministracyjnej, mają również zryczałtowaną wysokość.

32

Sąd odsyłający uściśla w tym względzie, że nie jest właściwy do dokonania zmiany, stosownie do charakteru lub powagi naruszenia, kwot kar przewidzianych w art. 179 ust. 3–3b ZDP. Artykuł 189h tej ustawy zakazuje mu bowiem orzeczenia łagodniejszej kary lub uznania, że dana okoliczność stanowi przypadek mniejszej wagi w świetle przepisów prawa, nawet gdyby tak właśnie było.

33

Co za tym idzie, sąd odsyłający nie uważa, by był w stanie dokonać oceny proporcjonalności tych kar i uwzględnić różne specyficzne aspekty każdego przypadku, takie jak to, czy należna opłata nie została uiszczona w całości czy w części, jaki dystans pokonano bez uiszczenia opłaty lub czy naruszenie zostało popełnione w sposób intencjonalny czy przez niedbałość.

34

Sąd ten podkreśla jednak, że sporny w postępowaniu głównym reżim kar wykazuje różnice względem reżimu kar będącego przedmiotem spraw połączonych, w których został wydany w dniu 22 marca 2017 r. wyrok Euro Team i Spirál-Gép (C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229). Po pierwsze bowiem, uregulowanie mające zastosowanie w owych sprawach nie przewidywało możliwości uniknięcia nałożenia kary poprzez uiszczenie „opłaty wyrównawczej” w kwocie określonej w odpowiedniej taryfie opłat. Po drugie, bułgarskie przepisy będące przedmiotem postępowania głównego przewidują, że niezależnie od nałożenia kar zainteresowana osoba fizyczna lub prawna musi uiścić niezapłaconą kwotę opłaty za przejazd z tytułu korzystania z sieci drogowej. W razie niemożności ustalenia dystansu rzeczywiście pokonanego przez pojazd kwotę tę ustala się według maksymalnej kwoty ryczałtowej określonej w taryfie opłat, o której mowa w art. 10 ust. 6 ZP, przy czym zgodnie z art. 10b ust. 5 tej samej ustawy przyjmuje się, że dany pojazd drogowy pokonał dystans odpowiadający najdłuższemu odcinkowi między dwoma punktami sieci drogowej podlegającej opłatom za przejazd, określonemu według drogi najbardziej bezpośredniej w ramach sieci drogowej podlegającej opłatom za przejazd.

35

W tych okolicznościach Administrativen sad – Haskovo (sąd administracyjny w Chaskowie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy art. 9a dyrektywy [1999/62] należy interpretować w ten sposób, że ustanowiony w tym przepisie wymóg proporcjonalności kar przewidzianych za naruszenie przepisów krajowych wydanych na podstawie tej dyrektywy stoi na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak będące przedmiotem postępowania głównego, w których przewidziano nałożenie grzywny lub kary ryczałtowej za naruszenia przepisów dotyczących obowiązku ustalenia i uiszczenia z góry kwoty opłaty za użytkowanie infrastruktury drogowej, niezależnie od charakteru i ciężaru tych naruszeń – w sytuacji gdy przewidziano możliwość zwolnienia z odpowiedzialności karnoadministracyjnej w przypadku uiszczenia tzw. »opłaty wyrównawczej«?”.

36

Poprzez swoje jedyne pytanie sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 9a dyrektywy 1999/62 należy interpretować w ten sposób, że ustanowiony przez ten przepis wymóg proporcjonalności stoi na przeszkodzie reżimowi kar, który przewiduje nałożenie grzywny lub kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości za wszystkie naruszenia, bez względu na ich charakter lub wagę, przepisów dotyczących obowiązku uiszczenia z góry kwoty opłaty za przejazd z tytułu korzystania z infrastruktury drogowej, zachowując możliwość zwolnienia z tych kar poprzez uiszczenie „opłaty wyrównawczej” w zryczałtowanej wysokości.

37

Artykuł 9a dyrektywy 1999/62 przewiduje, że państwa członkowskie ustalają odpowiednie kontrole i określają system sankcji stosowanych za naruszenie przepisów krajowych przyjętych na podstawie tej dyrektywy, że państwa te przyjmują wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia wprowadzenia w życie tych sankcji i że ustanowione sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

38

W niniejszej sprawie sąd odsyłający ogranicza się do zadania Trybunałowi pytania o zakres zasady proporcjonalności sankcji, o których mowa w tym przepisie.

39

W tym względzie przy wdrażaniu zasady proporcjonalności w ramach dyrektywy 1999/62 państwa członkowskie są zobowiązane do przyjmowania aktów prawnych, które zgodnie z ich prawem krajowym są konieczne, gdyż art. 9a tej dyrektywy wprowadza obowiązek wymagający z natury rzeczy wydania aktu przez państwa członkowskie, którym przy transpozycji tego obowiązku przysługuje szeroki zakres uznania (wyrok z dnia 4 października 2018 r., Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, pkt 51).

40

Niemniej wspomniana dyrektywa nie zawiera bardziej precyzyjnych przepisów w zakresie dotyczącym ustanawiania owych sankcji na szczeblu krajowym i w szczególności nie określa żadnego wyraźnego kryterium dla oceny proporcjonalnego charakteru takich sankcji (wyrok z dnia 4 października 2018 r., Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).

41

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w braku harmonizacji przepisów Unii w dziedzinie sankcji z tytułu niedochowania warunków przewidzianych w ramach wprowadzonego przez te przepisy systemu państwa członkowskie są uprawnione do dokonania wyboru sankcji, które uznają za odpowiednie. Uprawnienia te muszą jednak być wykonywane z poszanowaniem prawa Unii i jego ogólnych zasad (wyrok z dnia 22 marca 2017 r., Euro-Team i Spirál-Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).

42

Zasada proporcjonalności należy do ogólnych zasad prawa Unii, które muszą być przestrzegane przez ustawodawstwo krajowe wchodzące w zakres stosowania prawa Unii lub wprowadzające w życie to prawo, w tym w przypadku braku harmonizacji przepisów Unii w dziedzinie mających zastosowanie sankcji (wyrok z dnia 4 maja 2023 r., Agenția Națională de Integritate, C‑40/21, EU:C:2023:367, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).

43

W związku z tym dopuszczalne w ustawodawstwie krajowym środki karne nie powinny wykraczać poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów tego ustawodawstwa, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować rozwiązania najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (wyrok z dnia 22 marca 2017 r., Euro-Team i Spirál-Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo). W szczególności surowość nałożonej sankcji powinna być odpowiednia do wagi naruszenia, którego ukaraniu służy ta sankcja (wyrok z dnia 4 maja 2023 r., Agenția Națională de Integritate, C‑40/21, EU:C:2023:367, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).

44

Co się tyczy celów realizowanych przez dyrektywę 1999/62, z jej motywu 1 wynika, że należą do nich zarówno dokonanie harmonizacji systemów obciążeń, jak i ustanowienie sprawiedliwych mechanizmów obciążania przewoźników kosztami infrastruktury, tak aby wyeliminować zakłócenia konkurencji pomiędzy przedsiębiorstwami transportowymi w państwach członkowskich.

45

Trybunał orzekł w tym kontekście, że sankcje powinny być odpowiednio surowe w stosunku do wagi naruszeń, których dotyczą, zwłaszcza poprzez zapewnienie rzeczywiście odstraszającego skutku i przy poszanowaniu ogólnej zasady proporcjonalności (wyrok z dnia 22 marca 2017 r., Euro-Team i Spirál-Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).

46

Ponadto państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania zasady proporcjonalności nie tylko w zakresie dotyczącym określenia znamion naruszenia i zasad dotyczących wysokości grzywien, lecz również w zakresie dotyczącym oceny okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu kwoty grzywny (wyrok z dnia 22 marca 2017 r., Euro-Team i Spirál-Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).

47

Wynika stąd, że zasada proporcjonalności wymaga, po pierwsze, aby sankcja odpowiadała wadze naruszenia, i po drugie, aby przy określaniu sankcji, a także ustalaniu kwoty grzywny zostały uwzględnione indywidualne okoliczności danego przypadku (wyrok z dnia 4 października 2018 r., Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, pkt 45).

48

W niniejszej sprawie art. 179 ust. 3–3b ZDP przewiduje, w razie naruszenia poszczególnych przepisów materialnych tej ustawy, grzywny i kary pieniężne w zryczałtowanej wysokości, odpowiednio, 300 BGN, 1800 BGN lub 2500 BGN.

49

Ponadto, jak wskazuje sąd odsyłający, ZDP nie upoważnia sądu rozpoznającego sprawę w tym zakresie do zmiany nałożonych grzywien lub kar pieniężnych, a zwłaszcza do obniżenia ich zryczałtowanego wymiaru, stosownie do charakteru lub wagi popełnionego naruszenia. Konkretniej rzecz ujmując, sporny w postępowaniu głównym reżim kar nie pozwala na uwzględnienie stopnia intencjonalności lub niedbałości w odniesieniu do popełnionego uchybienia i wyklucza w szczególności, jak wynika z art. 189h ZDP, wzięcie pod uwagę okoliczności łagodzących przewidzianych co do zasady w ZANN.

50

Co za tym idzie, jedyne dostosowanie grzywien przewidziane w ramach tego reżimu odnosi się do kategorii, do której należy przedmiotowy pojazd, a którą to kategorię ustala się w oparciu o liczbę osi pojazdu. Dostosowanie takie, pozbawione jakiegokolwiek związku z zachowaniem osoby, która używa pojazdu, lub kierowcy pojazdu, nie uwzględnia jednak charakteru i wagi popełnionego naruszenia. W szczególności bowiem przy nakładaniu kary sąd rozpoznający sprawę w tym zakresie nie może uwzględnić dystansu pokonanego przez pojazd bez uiszczenia przez jego kierowcę wymaganej opłaty za przejazd, ponieważ kwota grzywny z tytułu nieposzanowania obowiązku zapłaty ma charakter ryczałtowy i nie podlega dostosowaniu w zależności od liczby pokonanych bez zezwolenia kilometrów ani nawet od okoliczności, czy sprawca uiścił z góry kwotę opłaty za przejazd daną trasą czy też jej nie uiścił. Poza tym wszelkie dostosowanie jest wykluczone nawet w sytuacji, gdy dystans może zostać ustalony po jego pokonaniu.

51

Co więcej, należy przypomnieć, że zgodnie z wymogami dyrektywy 1999/62, zawartymi w szczególności w art. 7–7k tej dyrektywy, rozpatrywany w postępowaniu głównym system opłat za przejazd został skonstruowany w taki sposób, aby udział użytkowników w utrzymaniu infrastruktury był proporcjonalny do ich korzystania z tej infrastruktury i aby uwzględniał on klasę emisji, do której należy używany pojazd. Tymczasem brak możliwości dostosowania grzywien lub kar pieniężnych w zależności od wagi popełnionego naruszenia może być sprzeczny z tą zasadą udziału.

52

A zatem, z zastrzeżeniem dokonania przez sąd odsyłający odpowiednich weryfikacji, sporny w postępowaniu głównym reżim kar nie przewiduje jakiejkolwiek możliwości indywidualizacji kar przez sądy krajowe.

53

W związku z powyższym zastosowanie grzywny lub kary pieniężnej o zryczałtowanej wysokości za każde naruszenie pewnych obowiązków przewidzianych przez ustawę, bez dostosowania kwoty owej grzywny lub kary pieniężnej wedle wagi naruszenia, jawi się jako nieproporcjonalne względem celów określonych w przepisach Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 22 marca 2017 r., Euro-Team i Spirál-Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).

54

Okoliczność, że w niniejszej sprawie będące jej przedmiotem przepisy krajowe przewidują możliwość zwolnienia z odpowiedzialności karnoadministracyjnej poprzez uiszczenie „opłaty wyrównawczej”, nie zmienia wniosku, że takie przepisy krajowe są niezgodne z prawem Unii.

55

Owa „opłata wyrównawcza” ma bowiem charakter ryczałtowy, a jej kwota wynosi 750 BGN dla pojazdów ciężarowych o maksymalnej całkowitej masie technicznie dopuszczalnej przekraczającej 12 ton i mających cztery lub więcej osi, przy czym kwota ta także nie wydaje się podlegać dostosowaniu w zależności od wagi naruszenia, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego.

56

Ponadto z akt znajdujących się w posiadaniu Trybunału wydaje się wynikać, że kwota „opłaty wyrównawczej” podlega dostosowaniu stosownie do typu pojazdów. W takim przypadku, i z zastrzeżeniem dokonania przez sąd odsyłający odpowiednich weryfikacji, przepisy dotyczące „opłaty wyrównawczej” również potwierdzają nieproporcjonalny charakter spornego w postępowaniu głównym reżimu kar w świetle celów zamierzonych w przepisach Unii, takich jak cele wymienione w pkt 44 niniejszego wyroku.

57

W świetle powyższych rozważań na pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, że art. 9a dyrektywy 1999/62 należy interpretować w ten sposób, że ustanowiony przez ten przepis wymóg proporcjonalności stoi na przeszkodzie reżimowi kar, który przewiduje nałożenie grzywny lub kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości za wszystkie naruszenia, bez względu na ich charakter lub wagę, przepisów dotyczących obowiązku uiszczenia z góry kwoty opłaty za przejazd z tytułu korzystania z infrastruktury drogowej, nawet jeżeli ten reżim przewiduje możliwość zwolnienia z odpowiedzialności karnoadministracyjnej poprzez uiszczenie „opłaty wyrównawczej” w zryczałtowanej wysokości.

58

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011 r.,

należy interpretować w ten sposób, że ustanowiony przez ten przepis wymóg proporcjonalności stoi na przeszkodzie reżimowi kar, który przewiduje nałożenie grzywny lub kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości za wszystkie naruszenia, bez względu na ich charakter lub wagę, przepisów dotyczących obowiązku uiszczenia z góry kwoty opłaty za przejazd z tytułu korzystania z infrastruktury drogowej, nawet jeżeli ten reżim przewiduje możliwość zwolnienia z odpowiedzialności karnoadministracyjnej poprzez uiszczenie „opłaty wyrównawczej” w zryczałtowanej wysokości.