52008DC0330

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 28.5.2008

KOM(2008) 330 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO ORAZ EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO

Sprawozdanie z wdrożenia dyrektywy (2003/33/WE) w sprawie reklamy wyrobów tytoniowych

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO ORAZ EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO

Sprawozdanie z wdrożenia dyrektywy (2003/33/WE) w sprawie reklamy wyrobów tytoniowych

1. Wprowadzenie 3

2. Kontekst 3

3. Transpozycja przez państwa członkowskie 4

4. Wprowadzenie w życie w państwach członkowskich 5

4.1. Publikacje drukowane 5

4.1.1. Termin „publikacje drukowane” 5

4.1.2. Transpozycja przez państwa członkowskie 5

4.1.3. Wprowadzenie w życie 6

4.2. Usługi społeczeństwa informacyjnego 7

4.2.1. Transpozycja przez państwa członkowskie 7

4.2.2. Wprowadzenie w życie 7

4.3. Kwestie związane ze sponsorowaniem 8

4.3.1. Transpozycja 8

4.3.2. Sponsorowanie imprez 9

4.3.3. Promocja wyrobów tytoniowych w filmach 9

4.3.4. Promocja przedsiębiorstw 10

4.4. Sankcje 10

4.5. Dostęp do wymiaru sprawiedliwości 11

4.5.1. Transpozycja przez państwa członkowskie 11

4.5.2. Wprowadzenie w życie 11

4.6. Egzekwowanie ponadgraniczne 12

5. Wnioski 13

1. WPROWADZENIE

Zgodnie z art. 6 dyrektywy w sprawie reklamy wyrobów tytoniowych[1] (zwanej dalej „dyrektywą”) Komisja przedkłada niniejsze sprawozdanie z wdrożenia dyrektywy Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i Europejskiemu Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu.

Dyrektywa nie przewiduje powołania komitetu mającego za zadanie pomoc Komisji w monitorowaniu, wymianie informacji i współpracy między państwami członkowskimi, a Komisją w zakresie wdrażania dyrektywy. W celu wymiany informacji na temat wdrożenia dyrektywy Komisja powołała nieformalną grupę łącznikowych urzędników państw członkowskich do spraw reklamy wyrobów tytoniowych.

Informacje zwrotne będące rezultatem dyskusji tej grupy wykazują, że odpowiednie organy wykonawcze i kontrolne państw członkowskich chciałyby mieć do dyspozycji forum wymiany informacji i dzielenia się najlepszymi praktykami w zakresie wdrażania dyrektywy. Od dnia 31 lipca 2005 r., tj. terminu transpozycji dyrektywy, grupa odbyła cztery spotkania.

Niniejsze sprawozdanie oparte jest na informacjach otrzymanych przez Komisję od właściwych organów państw członkowskich za pośrednictwem wyżej wspomnianej grupy, od obywateli, organizacji pozarządowych oraz na obserwacjach służb Komisji.

Mając na względzie krótki okres czasu jaki upłynął od transpozycji dyrektywy, włącznie z opóźnieniami do których doszło w niektórych państwach członkowskich, jest zbyt wcześnie na ocenę wpływu tej dyrektywy na zdrowie publiczne. Niemniej oczekuje się, że pełny transgraniczny zakaz reklamy wprowadzony dyrektywą w dłuższej perspektywie pomoże zmniejszyć powszechność palenia w Unii Europejskiej, ponieważ taki efekt jest znanym rezultatem pełnych zakazów reklamy tytoniu[2].

2. KONTEKST

Zakres dyrektywy (2003/33/WE) jest wynikiem ustalenia Trybunału, że na bazie art. 95 Traktatu WE (rynek wewnętrzny)[3], UE może zgodnie z prawem zakazać jedynie pewnych rodzajów reklamy i sponsorowania wyrobów tytoniowych mających ponadgraniczne konsekwencje.

Dyrektywa reguluje reklamę i sponsorowanie wyrobów tytoniowych mające ponadgraniczne konsekwencje w mediach innych niż telewizja. 12 grudnia 2006 r. Trybunał Sprawiedliwości potwierdził ważność dyrektywy[4]. Trybunał uznał, że zostały spełnione warunki wymagane do wyboru art. 95 Traktatu WE jako podstawy prawnej. W szczególności Trybunał orzekł, iż dziennikarska wolność wypowiedzi jako taka pozostaje nienaruszona i nie dochodzi do wpływania na artykuły dziennikarzy[5].

Telewizyjna reklama i sponsorowanie wyrobów tytoniowych są zakazane dyrektywą „Telewizja bez granic” (89/552/EWG). Zostanie ona zastąpiona dyrektywą o medialnych usługach audiowizualnych przyjętą w grudniu 2007 r., która rozszerza zasięg zakazu na wszelkie formy handlowych przekazów audiowizualnych, włącznie z lokowaniem produktu[6].

W kontekście ramowej konwencji antytytoniowej (FCTC) Wspólnota Europejska aktywnie uczestniczy w tworzeniu ścisłych międzynarodowych wytycznych mających chronić jej mieszkańców przed reklamą wyrobów tytoniowych pochodzącą z krajów trzecich. Wspólnota Europejska jest najważniejszą instytucją ułatwiającą pracę grupy roboczej, która ma za zadanie wypracować całościowy projekt wytycznych dotyczących wprowadzania w życie postanowień art. 13 konwencji[7] oraz przedstawić zalecenia dotyczące głównych elementów protokołu w sprawie ponadgranicznej reklamy, promocji i sponsorowania, który uzupełni wspomniane wytyczne.

3. TRANSPOZYCJA PRZEZ PAńSTWA CZłONKOWSKIE

Terminem wprowadzenia w życie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy był 31 lipca 2005 r.

Większość państw członkowskich dotrzymała tego terminu. Niemniej kilka państw członkowskich nie dokonało transpozycji dyrektywy w obowiązującym terminie i Komisja wszczęła przeciwko nim postępowania o naruszenie prawa wspólnotowego. Owe państwa członkowskie przekazały następnie informacje o środkach transpozycji dyrektywy i Komisja mogła zamknąć prowadzone postępowania w pierwszej połowie 2006 r. Wyjątek stanowią Niemcy, które przekazały informacje o środkach transpozycji dyrektywy w grudniu 2006 r.

W rezultacie, z końcem 2006 r. wszystkie państwa członkowskie przekazały informacje o przepisach ustawowych i wykonawczych będących transpozycją dyrektywy. Analiza środków transpozycji wykazała jednak, że niektóre państwa członkowskie wprowadziły pierwotnie wyjątki od zakazu sponsorowania w przypadku niektórych ważnych wydarzeń o dużym znaczeniu gospodarczym (takich jak Formuła 1 lub Grand Prix motocyklowe). Komisja natychmiast rozpoczęła postępowania w sprawie naruszeń prawa przez te państwa członkowskie. Ponieważ w następstwie interwencji Komisji wszystkie państwa członkowskie w szybkim trybie zmieniły swoje ustawodawstwo, mogła ona zamknąć postępowania w sprawie naruszeń prawa.

Zwykle zakazy reklamy i sponsorowania wyrobów tytoniowych w państwach członkowskich są szersze i/lub wykraczają poza zakazy ustanowione w dyrektywie, a przy tym stosują się także do działań na poziomie lokalnym, takich jak reklama w kinach lub w punktach sprzedaży, sponsorowanie każdego rodzaju wydarzeń oraz bezpłatna dystrybucja.

Jest to zgodne z zaleceniem Rady w sprawie zapobieganiu paleniu tytoniu oraz z inicjatywami na rzecz poprawy kontroli używania tytoniu[8]. Zalecenie to zachęca państwa członkowskie do wprowadzenia zakazu, pozostając w zgodzie z krajowymi zasadami konstytucyjnymi, wszelkich form reklamy, sponsorowania i innych praktyk mających na celu bezpośrednie lub pośrednie promowanie wyrobów tytoniowych.

Wszystkie państwa członkowskie dokonały pełnej transpozycji dyrektywy. Komisja nie posiada informacji o jakichkolwiek lukach na poziomie legislacyjnym.

4. WPROWADZENIE W żYCIE W PAńSTWACH CZłONKOWSKICH

4.1. Publikacje drukowane

4.1.1. Termin „publikacje drukowane”

Artykuł 3 ust. 1 zobowiązuje państwa członkowskie do zakazania reklamy wyrobów tytoniowych w prasie i innych publikacjach drukowanych. Istnieją dwa wyjątki: publikacje skierowane wyłącznie do osób zawodowo zajmujących się handlem wyrobami tytoniowymi i publikacje, które są drukowane i publikowane w państwach trzecich, w przypadku gdy zasadniczo nie są one przeznaczone na rynek Wspólnoty.

Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że użyty w art. 3 ust. 1 dyrektywy termin „publikacje drukowane” obejmuje publikacje takie jak gazety codzienne, czasopisma i magazyny. Trybunał podkreślił, że celem art. 3 ust. 1 jest zapewnienie swobodnego przepływu na rynku wewnętrznym wszystkich wymienionych mediów i w konsekwencji konieczne jest ograniczenie reklamy wyrobów tytoniowych do magazynów i czasopism, które nie są adresowane do ogółu społeczeństwa (motyw czwarty dyrektywy). Tak więc, zakaz nie obejmuje biuletynów wydawanych przez lokalne stowarzyszenia, programów wydarzeń kulturalnych, plakatów, spisów teleadresowych oraz różnego rodzaju ulotek i prospektów[9].

4.1.2. Transpozycja przez państwa członkowskie

Państwa członkowskie dokonały pełnej transpozycji art. 3 ust. 1 dyrektywy. Większość państw członkowskich dokonała tego poprzez przyjęcie ogólnego zakazu obejmującego wszelkie formy reklamy i promocji wyrobów tytoniowych oraz związanego z nimi sponsorowania. Tak więc w większości państw członkowskich zakaz obejmuje także publikacje o charakterze lokalnym i ma więc zasięg większy niż art. 3 ust. 1.

Wszystkie państwa członkowskie stosują także dwa wyjątki przewidziane w art. 3 ust. 1 dyrektywy.

4.1.3. Wprowadzenie w życie

Zwykle zakaz reklamy wyrobów tytoniowych w publikacjach drukowanych jest respektowany. Wydaje się, że tradycyjne reklamy marek papierosów nie pojawiają się w publikacjach adresowanych do ogółu społeczeństwa. Niemniej, drukowane publikacje w UE nie są jeszcze całkowicie wolne od reklamy i promocji wyrobów tytoniowych.

Reklama wyrobów tytoniowych może przyjmować formę odwołań w artykułach i innego rodzaju treściach prasowych. Doświadczenie pokazuje, że tego rodzaju odwołania mogą być przypadkowe lub świadomie przygotowane. Logo marki tytoniu pojawiły się na przykład w tle fotografii mody w magazynie poświęconym modzie. Znaki firmowe marki wyrobów tytoniowych o odwróconym schemacie kolorystycznym, jak również jej znaki graficzne zostały użyte w sąsiedztwie treści publicystycznych. Pozwala to sądzić, że obecność logo marki wyrobów tytoniowych w tle fotografii nie była przypadkowa lecz przygotowana świadomie.

Dodatkowo reklamy wyrobów tytoniowych znajdowano okazjonalnie w katalogach w niektórych punktach sprzedaży. Typowym przykładem są katalogi sklepów bezcłowych na statkach transgranicznych i magazyny na pokładach samolotów.

Ponadto reklamy wyrobów tytoniowych widoczne są często w relacjach z aktualnych wydarzeń (na przykład imprez sportowych) mających miejsce w krajach trzecich gdzie sponsorowanie imprez przez producentów wyrobów tytoniowych jest nadal legalne. Zakres tego problemu będzie zależał od stopnia w jakim strony ramowej konwencji antytytoniowej (FCTC) wprowadzą w życie pełny zakaz reklamy i promocji wyrobów tytoniowych oraz związanego z nimi sponsorowania, zgodnie z jej art. 13. Komisja jest silnie zaangażowana w międzynarodowe wysiłki na rzecz szybkiego i skutecznego wprowadzenia w życie postanowień tego artykułu.

Dyrektywa przewiduje wyjątek dla publikacji skierowanych wyłącznie do osób zawodowo związanych z handlem wyrobami tytoniowymi. Komisja otrzymała informacje o reklamach publikowanych przez wiele koncernów tytoniowych w magazynach adresowanych do sektora gastronomii i hotelarstwa (hotele, restauracje, kawiarnie, bary itp.), co wynika z faktu, że magazyny te przeznaczone są dla osób pracujących w branży handlu wyrobami tytoniowymi.

Ogólnie postanowienia art. 3 ust. 1 dyrektywy zostały wprowadzone w życie w sposób zadowalający: nie zgłoszono Komisji przypadków tradycyjnej reklamy marek papierosów w prasie i pozostałych mediach drukowanych w rozumieniu art. 3 ust. 1 dyrektywy.

4.2. Usługi społeczeństwa informacyjnego

4.2.1. Transpozycja przez państwa członkowskie

Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy rozszerza zakaz reklamy w prasie na usługi społeczeństwa informacyjnego[10]. Innymi słowy, państwa członkowskie powinny także zakazać reklamy wyrobów tytoniowych w ramach usług społeczeństwa informacyjnego z tym samym co w przypadku prasy wyjątkiem (publikacje skierowane wyłącznie do osób zawodowo związanych z handlem wyrobami tytoniowymi; publikacje drukowane i wydawane w państwach trzecich i zasadniczo nieprzeznaczone na rynek Wspólnoty).

Państwa członkowskie dokonały transpozycji tego obowiązku bądź stosując ogólny zakaz, bądź wprowadzając specjalny zakaz obejmujący usługi społeczeństwa informacyjnego.

Większość państw członkowskich stosuje wyjątki wspomniane wyżej, a przewidziane w art. 3 ust. 1, także do materiałów publikowanych w internecie.

4.2.2. Wprowadzenie w życie

Przestrzeń wirtualna jest najpopularniejszą transgraniczną platformą reklamy wyrobów tytoniowych i największym wyzwaniem, gdy chodzi o skuteczne wprowadzanie w życie zakazu reklamy w UE. Tempo zmian technologii komunikacyjnych przyczynia się do różnorodności platform reklamy wyrobów tytoniowych oraz związanego z nimi sponsorowania. Wyzwanie to jest także powszechnie znane w obszarach takich jak pornografia dziecięca, handel bronią i terroryzm.

Elementy reklamy i promocji wyrobów tytoniowych są regularnie włączane w różnego rodzaju treści mediów elektronicznych, w tym sprzedaż wyrobów tytoniowych za pośrednictwem internetu oraz specjalistyczne aplikacje komunikacyjne funkcjonujące w przestrzeni wirtualnej. Dodatkowo materiały promocyjne pierwotnie przeznaczone dla innych środków przekazu, takich jak publikacje drukowane i różnego rodzaju imprezy, są łatwo dostępne także za pośrednictwem internetu.

Głównym wyzwaniem dla wprowadzenia w życie zakazu reklamy wyrobów tytoniowych w przestrzeni wirtualnej jest kwestia rozpoznania ukrytych form reklamy. Reklama wyrobów tytoniowych w internecie zwykle nie funkcjonuje w tradycyjny sposób, ale przyjmuje różne, zwykle pośrednie, formy.

Na przykład zakup wyrobów tytoniowych za pośrednictwem internetu stał się łatwiejszy i powszechniejszy. Dyrektywa nie obejmuje sprzedaży wyrobów tytoniowych, ale strony internetowe sprzedające je zawierają często element promocji („kupuj taniej”). Problem ten nie jest związany jedynie z zakazem reklamy, ale dotyczy także kwestii sprzedaży nieletnim, uchylania się od płacenia podatków oraz swobody w zakresie reklamy, marketingu i promocji. Niektóre państwa członkowskie wprowadziły pozwolenia na sprzedaż detaliczną wyrobów tytoniowych, które mogą być wydawane jedynie sprzedawcom dysponującym stałym punktem sprzedaży detalicznej.

Mająca zasięg ponadgraniczny sprzedaż wyrobów tytoniowych w sieci w prawie wszystkich przypadkach jest całkowicie nielegalna ze względów podatkowych, gdyż sprzedawcy zwykle nie respektują obowiązku zapłaty podatku akcyzowego oraz VAT w państwie członkowskim będącym miejscem przeznaczenia produktu.

Innym wyzwaniem jest liczba i możliwość identyfikacji jednostek funkcjonujących w przestrzeni wirtualnej. Niemal każdy (obywatele, handlowcy, organizacje palaczy) może tworzyć treści reklamowe i promocyjne, umieszczać je w internecie i tym samym udostępniać w skali światowej[11].

Największym wyzwaniem dla wprowadzenia w życie zakazu reklamy wyrobów tytoniowych w przestrzeni wirtualnej jest jej wymiar ponadgraniczny. Serwery na których znajdują się treści reklamowe mogą znajdować się w innym państwie członkowskim lub w kraju trzecim.

Praktyka pokazuje, że identyfikacja osoby fizycznej lub prawnej, która umieściła w sieci te materiały może być trudna. Osoba ta może szybko zlikwidować strony internetowe i opublikować je na nowo w innym miejscu. Ten aspekt będzie szerzej omówiony w kontekście ponadgranicznego egzekwowania prawa w podrozdziale 4.6 poniżej.

W stosunku do krajów trzecich, oczekuje się, że wytyczne i przyszłe decyzje trzeciej konferencji stron FCTC poprawią wymianę informacji z krajami trzecimi.

Przestrzeń wirtualna jest najpopularniejszą transgraniczną platformą dla reklamy wyrobów tytoniowych. Głównymi wyzwaniami są tu ukryta forma reklamy i trudności związane z identyfikacją i dotarciem do osób publikujących taką reklamę, szczególnie jeśli prowadzą one działalność w krajach trzecich.

4.3. Kwestie związane ze sponsorowaniem

4.3.1. Transpozycja

Artykuł 5 ust. 1 dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia zakazu sponsorowania przez koncerny tytoniowe imprez i wydarzeń odbywających się na terenie kilku państw członkowskich lub mających zasięg ponadgraniczny. Większość państw członkowskich zakazała sponsorowania nie tylko imprez mających charakter ponadgraniczny, ale także tych o charakterze lokalnym.

Artykuł 5 ust. 2 dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do zakazania bezpłatnej dystrybucji wyrobów tytoniowych w ramach imprez mających charakter ponadgraniczny. Wiele państw członkowskich całkowicie, a nie tylko w ramach imprez mających charakter ponadgraniczny, jak wymaga tego dyrektywa, zakazało bezpłatnej dystrybucji wyrobów tytoniowych.

4.3.2. Sponsorowanie imprez

Zakaz sponsorowania przez koncerny tytoniowe imprez mających charakter ponadgraniczny został wprowadzony w życie w stopniu zadowalającym. Niedługo po terminie transpozycji Komisja dostrzegła problemy w krajach, które utrzymały system zwolnień umożliwiający sponsorowanie niektórych imprez sportowych.

Niemniej w UE nadal dochodzi do zawierania umów sponsorskich z koncernami tytoniowymi. Przyjęły one natomiast pośrednie i ukryte formy będące wyzwaniem dla organów kontroli państw członkowskich. Istnieją elementy wskazujące na porozumienia w sprawie wyłącznej sprzedaży i bezpłatnej dystrybucji wyrobów tytoniowych na festiwalach dla młodzieży. Podejmowane są też próby nadawania wyrobom tytoniowym atrakcyjnego wizerunku poprzez kojarzenie ich z imprezami, festiwalami, popularnymi artystami, gwiazdami filmowymi i różnymi produktami na rozmaite sposoby, tj. poprzez kolory, formy, zmodyfikowane logo, symbole, czcionki, zabawne slogany, słowa, design, zmodyfikowane nazwy marek i inne działania.

Reklama wyrobów tytoniowych oraz ich sponsorowanie są nadal obecne w przekazie medialnym pochodzącym z dopuszczających je krajów trzecich. Tego rodzaju reklama wyrobów tytoniowych i związane z nimi sponsorowanie nie są objęte dyrektywą, ale mogą osłabić zakaz obowiązujący w UE. Najbardziej widocznymi wydarzeniami są powszechnie znane i przyciągające uwagę mediów imprezy kulturalne i sportowe, takie jak wyścigi Formuły 1[12]. Dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych (2007/65/WE), która jednoznacznie zakazuje lokowania produktu w odniesieniu do wyrobów tytoniowych, może po terminie jej transpozycji upływającym 19 grudnia 2009[13], znaleźć w takich przypadkach zastosowanie.

W ostatnich latach zauważalna jest tendencja do mniejszej widoczności reklam wyrobów tytoniowych i związanego z nimi sponsorowania w wyścigach sportów motorowych. W sezonie 2006-2007 jedynie trzy spośród krajów organizujących wyścigi Formuły 1 zgodziły się na ich sponsorowanie przez koncerny tytoniowe: Chiny, Bahrajn i Monako.

4.3.3. Promocja wyrobów tytoniowych w filmach

Podczas gdy sponsorowanie imprez jest często konkretne i widoczne, sponsorowanie innych rodzajów działalności odbywa się w bardziej ukryty sposób. Trudne może być znalezienie dowodów potwierdzających lub wykluczających istnienie porozumień sponsorskich. Wymaga to prowadzenia dochodzenia i dodatkowych środków.

Choć dyrektywa nie zajmuje się bezpośrednio paleniem w filmach, zabrania ona powiązanego z produktami tytoniowymi sponsorowania działań o charakterze ponadgranicznym. Bezpośrednia lub pośrednia promocja wyrobów tytoniowych w filmach może podlegać pojęciu sponsorowania „działań” o charakterze ponadgranicznym zabronionego w art. 5 ust. 1 dyrektywy, jeżeli koncern tytoniowy przekazuje środki finansowe aktorowi lub producentowi filmu. Tak więc sponsorowanie przez koncerny tytoniowe filmów lub DVD jest nielegalne w świetle prawa UE.

4.3.4. Promocja przedsiębiorstw

Jedną z nadal powszechnie stosowanych praktyk marketingowych jest nadawanie producentowi wyrobów tytoniowych pozytywnego wizerunku odpowiedzialnego podmiotu gospodarczego. Nawet jeżeli nie dochodzi do bezpośredniej prezentacji marek wyrobów tytoniowych, metodą tą można promować wizerunek i produkty przedsiębiorstwa.

Promocja przedsiębiorstw może być realizowana poprzez płatne reklamy, którym zwykle towarzyszy przekaz o doskonałej jakości surowców, o stosowaniu nowoczesnych technologii, odpowiedzialnym podejściu do kwestii bezpieczeństwa produktów lub o odpowiedzialności społecznej przedsiębiorstwa. W niektórych państwach członkowskich tego rodzaju praktyki karane są grzywną.

Jedną z metod prowadzenia tego rodzaju promocji są sprawozdania o odpowiedzialności społecznej przedsiębiorstwa (corporate social responsibility - CSR) publikowane na jego stronach internetowych. Firmy starają się poprawić swoją reputację eksponując swoje „odpowiedzialne społecznie” praktyki gospodarcze, związane na przykład z zatrudnieniem lub racjonalnym gospodarowaniem środowiskiem naturalnym.

Od momentu pełnej transpozycji dyrektywy przez państwa członkowskie Komisja nie zaobserwowała, ani nie została poinformowana o przypadkach bezpośredniego sponsorowania przez koncerny tytoniowe organizowanych na terytorium UE imprez mających zasięg ponadgraniczny. Niemniej różne pośrednie formy sponsorowania stanowią wyzwanie dla organów kontroli państw członkowskich.

W ramach działań ramowej konwencji antytytoniowej (FCTC) należy dążyć do przekonania krajów trzecich do przyjęcia pełnego zakazu sponsorowania powiązanego z produktami tytoniowymi.

Promocja wizerunku przedsiębiorstwa nadal funkcjonuje jako ponadgraniczna metoda promocji produktów tytoniowych. Istnieje potrzeba zracjonalizowania sposobu traktowania takich przypadków przez państwa członkowskie.

4.4. Sankcje

Artykuł 7 ust. 1 dyrektywy wymaga by sankcje były skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Większość państw członkowskich stosuje sankcje przewidziane prawem karnym: grzywny i, w poważniejszych przypadkach, kary pozbawienia wolności. Stosowane są też kary o charakterze administracyjnym, takie jak ostrzeżenia i decyzje administracyjne o wstrzymaniu i niepowtarzaniu reklamy pod groźbą nałożenia okresowych kar pieniężnych.

Praktyka pokazuję, że organy kontroli państw członkowskich są w stanie wstrzymać większość wzbudzających wątpliwości praktyk za pośrednictwem środków administracyjnych (bezpośrednie kontakty, zebrania, ostrzeżenia, decyzje administracyjne). Tak więc kary mają dowiedziony charakter odstraszający i postępowanie sądowe okazuje się niezbędne jedynie w nielicznych kontrowersyjnych przypadkach.

Kontrola administracyjna jest stosowana z sukcesem. Środki przewidziane prawem karnym mają charakter odstraszający i postępowanie sądowe okazuje się niezbędne jedynie w nielicznych kontrowersyjnych przypadkach.

4.5. Dostęp do wymiaru sprawiedliwości

4.5.1. Transpozycja przez państwa członkowskie

Artykuł 7 ust. 2 dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do umożliwienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości osobom lub organizacjom, które zgodnie z ustawodawstwem krajowym, potrafią wykazać uzasadniony interes w zakazie reklamy wyrobów tytoniowych oraz związanego z nimi sponsorowania. Może się to wiązać z wniesieniem sprawy do sądu lub też ze złożeniem skargi do organu administracyjnego mogącego wydać decyzję administracyjną lub wszcząć postępowanie sądowe.

Państwa członkowskie stosują ogólne procedury związane z dostępem do wymiaru sprawiedliwości, bądź też przyjęły dla celów kontroli używania tytoniu specjalną ścieżkę dostępu do wymiaru sprawiedliwości.

4.5.2. Wprowadzenie w życie

Artykuł 7 ust. 2 przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania sądowego: za pośrednictwem odpowiednich organów lub poprzez bezpośrednie działanie obywateli. Postanowienia tego artykułu wprowadzane są w życie w różny sposób: w niektórych państwach członkowskich działania podejmowane są przede wszystkim na poziomie władzy wykonawczej, głównie poprzez odpowiednie agencje rządowe, podczas gdy w innych państwach członkowskich główną rolę odgrywają działania organizacji pozarządowych, zwłaszcza poprzez wniesienie sprawy do sądu lub odniesienie się do precedensów prawnych.

Na organizacje pozarządowe działające w tej dziedzinie składa się wiele wyspecjalizowanych organizacji, takich jak stowarzyszenia na rzecz walki z rakiem, organizacje zdrowotne i medyczne, a także organizacje działające w zakresie kontroli używania tytoniu. Dla zapewnienia dobrego wdrożenia dyrektywy niezbędne są także działania grup konsumentów.

Egzekwowanie prawa jest zapewnione poprzez istnienie odpowiednich agencji rządowych oraz bezpośredniego dostępu organizacji pozarządowych do postępowania sądowego. Komisja nie otrzymała skarg na trudności w dostępie do wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich w celu eliminacji reklamy wyrobów tytoniowych oraz związanego z nimi sponsorowania.

4.6. Egzekwowanie ponadgraniczne

Dyrektywa nie zawiera żadnych przepisów dotyczących współpracy między organami kontroli państw członkowskich. Niemniej nowoczesne platformy medialne nie uwzględniają granic państwowych. Wobec braku rzeczywistych mechanizmów kontroli, możliwości wykrywania, analizy i doprowadzenia do zaprzestania nielegalnej reklamy są ograniczone. Pozwala to przestępcom unikać prób egzekwowania prawa poprzez zmianę miejsca działalności.

Praktyka pokazuje, że państwa członkowskie chętnie korzystają z wypracowanych w innych państwach członkowskich sposobów reagowania na podobne problemy, szczególnie w przypadku problemów rozwiązywanych przez działania administracyjne lub prawne. W obliczu problemu reklamy transgranicznej, państwa członkowskie mogą wymieniać najlepsze praktyki i prosić inne państwa członkowskie o pomoc w egzekwowaniu prawa. W tym celu Komisja wykonała pierwszy krok w kierunku ułatwienia wymiany informacji pomiędzy punktami kontaktowymi w państwach członkowskich.

Mechanizmy egzekwowania prawa na poziomie ponadgranicznym zostały już wypracowane w dziedzinie ochrony konsumentów. Rozporządzenie w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów[14] ustanawia ramy wzajemnej pomocy obejmujące wymianę informacji, wnioski o podjęcie środków wykonawczych oraz koordynację nadzoru rynku i działań w celu egzekwowania prawa. Mechanizm ten stosowany jest już w przypadku niektórych dyrektyw w dziedzinie ochrony konsumentów i mógłby być przydatny w dziedzinie reklamy i promocji wyrobów tytoniowych, szczególnie w internecie[15].

Komisja zbada możliwość uczynienia mechanizmów egzekwowania prawa na poziomie ponadgranicznym zawartych w rozporządzeniu w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów, stosowalnymi w dyrektywie w sprawie reklamy wyrobów tytoniowych.

Komisja zachęca państwa członkowskie do wyznaczenia biur łącznikowych, do wymiany informacji i do podjęcia wszystkich środków wykonawczych niezbędnych by wstrzymać nieprzestrzeganie prawa oraz do jak najszybszej reakcji na płynące z innych państw członkowskich prośby o pomoc w egzekwowaniu prawa.

WE będzie wspierać rozwijanie podobnych mechanizmów w kontekście wprowadzania w życie postanowień artykułu 13 ramowej konwencji antytytoniowej (FCTC).

5. WNIOSKI

W oparciu o posiadane przez Komisję informacje można stwierdzić, że przepisy ustawowe będące transpozycją dyrektywy istnieją i zostały w stopniu zadowalającym wprowadzone w życie. Zwykle zakazy reklamy i sponsorowania obowiązujące w państwach członkowskich są szersze niż zakazy wymagane w dyrektywie.

W następstwie wprowadzenia zakazu na poziomie UE w Unii Europejskiej zaprzestano tradycyjnej reklamy marek wyrobów tytoniowych i bezpośredniego sponsorowania o charakterze ponadgranicznym.

Z drugiej strony istnieją przesłanki by sądzić, że promocja wyrobów tytoniowych została zintensyfikowana w handlu w skali lokalnej i w punktach sprzedaży, szczególnie w państwach członkowskich, które dopuszczają, bądź nie kontrolują w skuteczny sposób tych praktyk.

Dyrektywa jest wystarczająco szeroka, by objąć zmieniające się formy reklamy wyrobów tytoniowych i związanego z nimi sponsorowania. Z drugiej strony pozostawia ona państwom członkowskim szerokie pole jej interpretacji i wyboru sposobu wprowadzania w życie. Istnieje ryzyko niespójnej interpretacji i wyboru różnych sposobów wprowadzenia w życie dyrektywy w różnych państwach członkowskich.

By uniknąć różnic w interpretacji istnieje potrzeba dalszego usprawniania nadzoru i zapewnienia państwom członkowskim wytycznych na bazie jednolitego podejścia, które powinno zostać zdefiniowane w ramach konsultacji z władzami i ekspertami państw członkowskich.

Należy rozwinąć i wzmocnić mechanizmy egzekwowania prawa na poziomie ponadgranicznym.

Ogromnym wyzwaniem jest przestrzeń wirtualna. Trudno ją kontrolować z powodu ukrytego charakteru reklamy oraz faktu, że przestępcy mogą łatwo zmienić miejsce działalności.

Na dzień dzisiejszy Komisja nie widzi potrzeby proponowania zmian w dyrektywie.

[1] Dyrektywa 2003/33/WE w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, odnoszących się do reklamy i sponsorowania wyrobów tytoniowych, Dz.U. L 152 z 20.6.2003, s. 16.

[2] Zobacz np. publikację Banku Światowego „Curbing the epidemic: Governments and the economics of tobacco control (1999)”, s. 50-51.

[3] Sprawa C-376/98 Republika Federalna Niemiec przeciw Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, wyrok z dnia 5 października 2000 r.

[4] Sprawa C-380/03 Republika Federalna Niemiec przeciw Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, wyrok z dnia 12 grudnia 2006 r.

[5] Pkt 156 wyroku.

[6] Dyrektywa 2007/65/WE, Dz.U. L 332 z 18.12.2007, s. 27.

[7] Artykuł 13 konwencji ustanawia obowiązki stron w zakresie zakazu lub ograniczenia reklamy i promocji wyrobów tytoniowych oraz związanego z nimi sponsorowania.

[8] Nr 2003/54/WE, Dz. U. L 22, z 25.1.2003 r., s. 31.

[9] Zob. sprawa C-380/03 Republika Federalna Niemiec przeciw Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, punkty 84 do 86.

[10] Artykuł 2 lit. d dyrektywy 2003/33/WE definiuje usługi społeczeństwa informacyjnego jako „usługi w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 98/34/WE”, Dz. U. L 204 z 21.7.1998 r., s. 37, dyrektywa zmieniona dyrektywą 98/48/WE, Dz. U. L 217 z 5.8.1998 r., s.18. Dyrektywa 98/48/WE definiuje usługi społeczeństwa informacyjnego jako „każda usługa normalnie świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług”.

[11] Na przykład strony internetowe organizacji zrzeszającej studentów prezentujące logo marek wyrobów tytoniowych wraz ze zdjęciami z imprez studenckich.

[12] Artykuł 13 FCTC wymaga od każdej ze stron wprowadzenia zakazu sponsorowanie przez koncerny tytoniowe międzynarodowych imprez, wydarzeń i/lub ich uczestników. Jedynym wyjątkiem jest konieczność przestrzegania zasad konstytucyjnych. W takich przypadkach zakaz musi być ograniczony.

[13] Aktualnie pośrednia reklama telewizyjna w formie banerów widocznych w czasie transmisji wydarzeń sportowych nie stanowi odrębnego przekazu telewizyjnego mającego na celu promowanie towarów lub usług w rozumieniu dyrektywy „Telewizja bez granic” (89/552/EWG) i tym samym nie jest „reklamą telewizyjną” w rozumieniu dyrektywy.

[14] Rozporządzenie (WE) nr 2006/2004, Dz.U. L 364 z 9.12.2004, s. 1.

[15] Dyrektywa 97/7/WE, Dz.U. L 144 z 4.6.1997., s. 19 („Dyrektywa o umowach zawieranych na odległość”) oraz dyrektywa 2005/29/WE, Dz.U. L 149 z 11.6.2005, s. 22 („Dyrektywa o nieuczciwych praktykach handlowych”). Dyrektywa ta zakazuje wprowadzających w błąd działań i pominięć, np. nieprawdziwych stwierdzeń „wolny od podatku” (art. 6 i 7). Dyrektywa ta wymaga także informowania konsumenta o tożsamości i adresie sprzedawcy oraz o cenie uwzględniającej wszystkie podatki (art. 4 dyrektywy o umowach zawieranych na odległość oraz art. 7 ust. 4 dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych).