Naar een nieuw financieel kader 2007-2013

De Europese Commissie presenteert haar voorstellen voor het volgende financiële raamwerk waarin de doelstellingen en begrotingsmiddelen voor de Europese Unie in de periode 2007-2013 moeten worden vastgesteld. Volgens dit raamwerk moeten de activiteiten van de EU vooral gericht zijn op de doelstellingen op het gebied van concurrentiekracht en cohesie, duurzame ontwikkeling, het Europese burgerschap en het externe optreden van de Unie. Daarnaast worden in de twee documenten, van 10 februari en 14 juli 2004, de afstemming van de middelen op de doelstellingen, de instrumenten, het administratief bestuur en de financieringsregeling besproken.

MAATREGELEN

Mededeling van de Commissie van 10 februari 2004, "Bouwen aan onze gemeenschappelijke toekomst - Beleidsuitdagingen en begrotingsmiddelen in de uitgebreide Unie 2007-2013" [COM(2004) 101 def. - Niet verschenen in het Publicatieblad].

Mededeling van de Commissie van 14 juli 2004, "Financiële vooruitzichten 2007-2013" [COM(2004) 487 def. - Niet verschenen in het Publicatieblad].

SAMENVATTING

De eerste mededeling van de Commissie zet aan tot een discussie over de doelstellingen en begrotingsmiddelen van de Unie voor de periode 2007-2013. Het gaat hier om de vierde financiële vooruitzichten: eerder waren er het "pakket-Delors I" (1988-1992), het "pakket-Delors II" (1993-1999) en Agenda 2000 (esdeenfr) (2000-2006), in het kader waarvan in 1999 een nieuw interinstitutioneel akkoord (esdeenfr) werd aangenomen.

De tweede mededeling stelt een geheel van gedetailleerde acties voor, met wetgevende en aanverwante voorstellen waarover door de Raad van Ministers en het Europees Parlement onderhandeld zal worden. De Commissie verheugt zich over de politieke eensgezindheid over de beleidsterreinen die zijn voorgesteld in de mededeling van februari, zoals werkgelegenheid, duurzame ontwikkeling, veiligheid en een effectieve rol op wereldniveau voor de EU, en roept op tot de concretisering van deze doelstellingen door het financieren van de acties. Ingevolge het verzoek van de Europese Raad van juni 2004 analyseert de Commissie de toegevoegde waarde van haar voorstellen, waarvan zij meent dat die door toetsing aan drie criteria wordt aangetoond:

• doeltreffendheid: bepaalde resultaten zijn slechts bereikbaar door actie op EU-niveau;
• efficiëntie: optimale prijs-kwaliteit verhouding van de Europese actie;
• synergie: de EU-actie stimuleert, lanceert en vult acties aan.

Het document zet verder rubriek per rubriek een reeks voorstellen uiteen.

Waar de huidige financiële vooruitzichten acht rubrieken (grote categorieën van uitgaven) tellen, zijn er in de nieuwe nog slechts vijf. Dit zou het systeem minder rigide moeten maken en een doeltreffender aanwending van de middelen toelaten. Deze rubrieken, die voor de periode 2007-2013 in totaal 1025 miljard euro aan vastleggingkredieten omvatten, zijn de volgende:

• duurzame groei; verdeeld in twee subrubrieken:

- concurrentiekracht ter bevordering van groei en werkgelegenheid;

- cohesie ter bevordering van groei en werkgelegenheid;

• duurzaam beheer en bescherming van natuurlijke hulpbronnen;
• burgerschap, vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid;
• de EU als mondiale partner: hieronder vallen alle externe acties, met inbegrip van de pretoetredingsinstrumenten, de opname van het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) in de begroting van de Unie en de huidige reserves voor noodhulp en leninggaranties.
• administratie: deze rubriek omvat de uitgaven voor andere instellingen dan de Commissie, voor pensioenen en voor Europese Scholen. Nieuw is dat de administratieve uitgaven van de Commissie rechtstreeks in de rubrieken van de betreffende beleidsgaven zijn opgenomen.

De betalingskredieten voor deze periode bedragen in totaal ongeveer 929 miljard euro.

De Commissie stelt eveneens voor om met ingang van 2013 de financiële vooruitzichten voor periodes van vijf jaar op te stellen, wat beter zou aansluiten bij het institutionele ritme (de duur van het mandaat van de Commissie en het Europees Parlement bedraagt vijf jaar).

Er wordt ook voorgesteld om het Solidariteitsfonds in het financiële kader op te nemen (in rubriek 3: burgerschap, vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid).

Flexibiliteit wordt zeer belangrijk geacht en wordt bevorderd door drie instrumenten:

- de procedure voor de herziening van de uitgavenplafonds, die reeds in het huidige kader bestaat;

- een nieuwe "herverdelingsflexibiliteit" waardoor de begrotingsautoriteit binnen bepaalde grenzen kredieten over de uitgavenrubrieken opnieuw zou kunnen verdelen;

- een "groeiaanpassingsfonds" (op te nemen in de rubriek over duurzame groei) dat het mogelijk zou maken om de uitgaven sneller aan te passen aan eventuele wijzigingen in de uitvoering van de routekaart voor duurzame ontwikkeling. Dit fonds van één miljard euro zou nog verhoogd kunnen worden met bedragen uit de na twee jaar nog ongebruikte middelen van beide cohesie-instrumenten, ten bedrage van één miljard euro.

Prioriteiten van het financieel kader 2007- 2013 Rekening houdend met de middelmatigheid van de recente Europese economische prestaties stelt de Commissie voor dat de Unie haar beleid op drie grote prioriteiten concentreert:

• de duurzame ontwikkeling bevorderen, wat vergt dat de interne markt wordt voltooid en dat de verschillende beleidsgebieden (economisch, sociaal en milieu) daartoe bijdragen. De doelstellingen van concurrentiekracht, cohesie en instandhouding en beheer van de natuurlijke hulpbronnen maken er deel van uit;
• inhoud geven aan het concept van het Europese burgerschap, door een ruimte van vrijheid, rechtvaardigheid en veiligheid tot stand te brengen, en aan de toegang tot basisgoederen van algemeen belang;
• naar een coherentere rol voor Europa als mondiale partner streven.

Wat de duurzame ontwikkeling betreft herinnert de Commissie eraan dat de concurrentiekracht en de cohesie elkaar versterken. Om dit te bereiken moet de Unie een dynamische en op groei gerichte kenniseconomie worden, moet er een grotere cohesie komen, moet de landbouw concurrerender worden, moet de plattelandsontwikkeling versterkt worden, moeten de visvoorraden op een duurzame manier geëxploiteerd worden en moet de kwaliteit van het milieu gewaarborgd worden.

Het onderdeel concurrentiekracht ter bevordering van groei en werkgelegenheid heeft, met 133 miljard euro, betrekking op de volgende doelstellingen:

• bevordering van de concurrentiekracht van de ondernemingen in een volledig geïntegreerde interne markt en in het bijzonder: de concurrentiekracht van het bedrijfsleven, de ondernemingsgeest, de ontwikkeling van kleine bedrijven, het innovatiepotentieel, investeringen in de toepassing van informatie- en communicatietechnologieën bij openbare diensten en eco-efficiënte technologieën;
• intensivering en verbetering van de Europese inspanning inzake onderzoek en technologische ontwikkeling, met het oog op de totstandbrenging van een "Europese onderzoeksruimte" en op het bereiken van een overheidsfinanciering van 1% van het bruto binnenlands product (BBP) in 2010. De essentiële elementen ervan zijn de financiële ondersteuning van afzonderlijke onderzoekers, partnerschappen, het creëren van netwerken van laboratoria en de coördinatie van nationale en regionale onderzoekprogramma's en nationaal en regionaal onderzoeksbeleid. De prioritaire sectoren zijn die van de ruimtevaart en de veiligheid;
• de interne verbinding van Europa door middel van EU-wijde netwerken. De kosten van congestie worden op 1% van het BBP geschat en betere onderlinge verbindingen zouden een bijkomend potentieel van 0,23% van het BBP opleveren. De totale kosten worden geraamd op 600 miljard euro. Er bestaat een lijst van 26 prioritaire vervoersprojecten voor de periode tot 2020 die samen 220 miljard aan investeringen vereisen. Het grootste deel daarvan zal in de periode 2007-2013 plaatsvinden;
• verbetering van de kwaliteit van onderwijs en opleiding, met de nadruk op mobiliteit: het is de bedoeling er in de periode tot 2010 drie miljoen universitaire studenten van te laten profiteren; jaarlijks 150 000 stagiairs in beroepsopleiding aan mobiliteitsprojecten te laten deelnemen van nu tot 2013; 10% van de schoolbevolking aan mobiliteitsacties te laten deelnemen gedurende de looptijd van het programma en 50 000 volwassenen aan mobiliteitsacties voor een leven lang leren;
• uitvoeren van de agenda voor het sociaal beleid. Deze agenda die een integrerend deel uitmaakt van de strategie van Lissabon, combineert wetgeving, open coördinatie en sociale dialoog.

Om deze doelstellingen te bereiken, stelt de Commissie voor om één enkel kaderprogramma op te stellen op het gebied van het concurrentievermogen en de innovatie in de interne markt. Er zal een specifiek programma komen voor onderzoek en technologische ontwikkeling enerzijds en duurzame ontwikkeling van transeuropese vervoers- en energienetwerken anderzijds. Op het gebied van onderwijs en opleiding stelt zij voor om de bestaande programma's te laten opvolgen door één geïntegreerd programma, met de nadruk op mobiliteit. Tenslotte suggereert de Commissie dat er nog andere acties gevoerd kunnen worden zoals het beheer van de veranderingen met sociale gevolgen door middel van het "Progress" programma.

Een grotere cohesie ter bevordering van groei en werkgelegenheid, het tweede onderdeel van rubriek 1, waarvoor tussen 2007 en 2013 ongeveer 339 miljard euro is uitgetrokken, concentreert zich op drie prioriteiten:

• convergentie: de inspanningen moeten zich toespitsen op de minder ontwikkelde lidstaten en regio's;
• regionale concurrentiekracht en werkgelegenheid: deze doelstelling is in hoofdzaak gericht op de niet bij het convergentieproces betrokken lidstaten en regio's, daar er aanzienlijke behoeften zullen blijven bestaan;
• Europese territoriale samenwerking in de vorm van grensoverschrijdende en transnationale programma's.

De Commissie stelt tevens voor de elementen te versterken die tot de toegevoegde waarde van het cohesiebeleid bijdragen: de toespitsing van middelen op investeringen, de inachtneming van de internemarktregels, de nadruk op nieuwe banen in nieuwe activiteiten, de bijdrage aan partnerschap en goed bestuur en de hefboomwerking (die uitgaat van medefinancieringsregels, die aanvullende middelen voor nieuwe investeringen losmaken uit openbare en particuliere bronnen).

Voor de rubriek duurzaam beheer en bescherming van natuurlijke hulpbronnen is in totaal 405 miljard euro uitgetrokken in de periode 2007-2013, waarvan 72% voor de landbouw (301 miljard euro). Het gros van de uitgaven uit deze rubriek zijn het gevolg van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), het toekomstige beleid voor plattelandsontwikkeling na 2006 en van het nieuwe gemeenschappelijk visserijbeleid (januari 2003) waarvoor de Commissie een vereenvoudiging van de bepalingen en de financieringsstructuur voorstelt. Het milieu neemt ook een centrale plaats in en de Commissie stelt voor om de financiële steun voor deze sector te vergroten en de mogelijkheid te creëren om maatregelen te nemen die strikt aan het milieu ten goede komen.

Het aandeel van de rubriek burgerschap, vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid zal in de loop der jaren stijgen tot een totaal van 25 miljard euro voor de hele periode.

In deze rubriek wordt voorgesteld om de EU als ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te versterken door middel van een vereenvoudigde structuur gebaseerd op drie kaderprogramma's (het "programma voor vrij verkeer en solidariteit op het gebied van buitengrenzen, asiel en immigratie", het "veiligheidsprogramma" en het "programma voor justitie en fundamentele rechten") die de veelheid aan instrumenten op dit terrein moeten vervangen. Het beheer van de middelen zou voor het grootste deel samen met de lidstaten gebeuren. De Commissie stelt voor om in het kader van het eerste programma een Agentschap voor de Buitengrenzen in te stellen en hoopt dat Europol, Eurojust en de Europese Politieacademie EU-organen zullen worden.

In deze rubriek worden eveneens acties en programma's voorgesteld voor de toegang tot basisgoederen en -diensten en ter bevordering van de Europese cultuur en de diversiteit, alsook de invoering van een instrument voor solidariteit en snelle reactie.

Onder de rubriek de Europese Unie als mondiale partner ligt het accent op de noodzaak om een politiek gewicht te bereiken dat in verhouding staat tot het economische gewicht van de Unie, zodat in de buurlanden en daarbuiten de Europese Unie zich niet tot economie en politiek beperkt, maar ook voor stabiliteit kan zorgen, conflicten kan voorkomen en crisissen kan beheersen. Als partner op het gebied van duurzame ontwikkeling moet de EU de armoede bestrijden, bijdragen tot de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling die de Verenigde Naties (VN) heeft vastgesteld, en gemeenschappelijke standpunten bevorderen die de coherentie van de multilaterale onderhandelingen ten goede komen. Als mondiale speler moet zij waken over een doeltreffend multilateralisme en bijdragen tot de veiligheid van de regio. Er moet ook gewerkt worden aan de samenhang in de bilaterale relaties of bij de internationale instellingen, concreet door het scheppen van een uniek beleidskader en een uniek programma per partnerland en per beleidsthema, alsook een gemeenschappelijk ontwikkelingsbeleid. Voor deze rubriek is 95 miljard euro uitgetrokken.

Voor deze rubriek stelt de Commissie een drastische vereenvoudiging voor van de instrumenten en een beleid dat zich bij het toekennen van de middelen baseert op samenhang en de nadruk op de resultaten. In de voorgestelde nieuwe structuur worden specifieke delen van het buitenlandse beleid rechtstreeks ondersteund met behulp van drie instrumenten: het pretoetredingsinstrument (PTI) dat de huidige instrumenten zal vervangen; het Europese Nabuurschap- & Partnerschapinstrument (ENPI) dat de huidige instrumenten zal aanvullen, en een nieuw instrument, "Ontwikkelingssamenwerking en economische samenwerking".

Om crisissen het hoofd te kunnen bieden, stelt de Commissie drie andere instrumenten voor: het instrument voor humanitaire hulp, de macrofinanciële bijstand (MFB) en het stabiliteitsinstrument. Dit laatste zou moeten dienen voor het aanpakken van grensoverschrijdende uitdagingen zoals de nucleaire veiligheid, verkiezingsondersteuning en het ontwikkelen van de capaciteit om de vrede te handhaven.

De tabel hieronder komt overeen met het financieel kader 2007 - 2013 zoals dat door de Commissie is voorgesteld in document COM (2004) 498 def. van 14 juli 2004.

Financieel kader 2007 - 2013

In miljoen euro, prijsniveau 2004

NB: Voor referentiedoeleinden en om vergelijkingen te vergemakkelijken zijn de uitgaven voor 2006 in het kader van de huidige financiële vooruitzichten volgens de voorgestelde nieuwe nomenclatuur uitgesplitst. De uitgaven omvatten de bedragen die betrekking hebben op respectievelijk het Solidariteitsfonds (961 miljoen EUR tegen de prijzen van 2004) en het EOF (geraamd op 3 miljard EUR).

(a) Met inbegrip van de uitgaven voor het Solidariteitsfonds vanaf 2006 (961 miljoen EUR tegen de prijzen van 2004). De betreffende betalingen zijn evenwel slechts berekend vanaf 2007.

(b) Het EOF zou vanaf 2008 in de EU-begroting moeten worden opgenomen. De vastleggingen voor 2006 en 2007 worden slechts ter vergelijking vermeld. De bedragen van de betalingen houden geen rekening met de betalingen voor vastleggingen vóór 2008.

(c) Met inbegrip van de administratieve uitgaven voor andere instellingen dan de Commissie, voor pensioenen en voor Europese Scholen. De administratieve uitgaven van de Commissie zijn opgenomen in de vier eerste hoofdstukken van de uitgaven.

(d) Bedragen voorzien in het gemeenschappelijk standpunt van de Europese Unie met het oog op de conferentie over de toetreding van Bulgarije (CONF-BG-27/04).

Afstemming van de middelen op de doelstellingen De mededeling geeft ook uitleg over de budgettaire beperkingen en in het bijzonder de reeds aangegane verbintenissen die niet genegeerd kunnen worden, zoals de directe landbouwbetalingen (vastgesteld tot 2013), het cohesiebeleid voor de uitgebreide Unie, de toekomstige uitbreiding met Roemenië en Bulgarije en de strategieën van Lissabon en Göteborg. Als op de begroting minder middelen worden uitgetrokken dan nu het geval is, zullen niet alle verplichtingen nagekomen kunnen worden. Het plafond voor de vastleggingkredieten zal in 2006 namelijk 1,11% van het bruto nationale inkomen (BNI) van de EU vertegenwoordigen. Als men daar de vastleggingen voor het negende EOF aan toevoegt, die gemiddeld 0,03% van het BNI vertegenwoordigen, zou een plafond van 1% van het BNI niet volstaan en bepaalde compromissen impliceren.

De Commissie meent dat het belang van de vastgestelde uitdagingen een verhoging van de begroting rechtvaardigt, maar dat een geloofwaardig programma dat aan de behoeften van de Unie beantwoordt kan worden opgesteld met een algemeen plafond voor eigen middelen van 1,24% van het BNI.

Het plafond van 4% voor financiële overdrachten voor het cohesiebeleid wordt gehandhaafd en bij de berekening ervan wordt ook weer rekening gehouden met de bedragen voor de nieuwe instrumenten voor plattelandsontwikkeling en visserij.

Instrumenten en bestuur Of een beleid slaagt, hangt af van de efficiëntie van de uitvoeringsinstrumenten. Daarom herinnert de Commissie aan de voornaamste beginselen voor een goede taakverdeling: concentratie van de communautaire middelen, samenhang tussen de strategische doelstellingen en instrumenten, en partnerschap van alle betrokkenen.

De vereenvoudiging van de instrumenten is een cruciaal element van de mededeling dankzij de uitwerking van een routekaart met de doelstellingen, instrumenten en indicatoren en een dwingend tijdsschema. Deze vereenvoudiging zal rekening houden met de coherentie, de politieke dimensie van het project en het proportionaliteitsprincipe. De Commissie stelt dus voor om één instrument per beleidsgebied te gebruiken (één fonds per programma) en te bekijken of het beheer wel door haar diensten moet worden uitgevoerd. Bijlage 1 van het document beschrijft een algemene aanpak van het administratief bestuur.

De financieringsregeling Het stelsel van eigen middelen en de correctie van wanverhoudingen in de begroting worden in dit punt behandeld.

De Commissie merkt op dat het huidige stelsel van eigen middelen kritiek krijgt omdat het complex en weinig transparant is, maar herinnert eraan dat het financieel bekeken vrij goed werkt aangezien het stelsel zijn hoofddoel heeft bereikt, namelijk het verzekeren van de stabiliteit van de middelen. Zij meent dat een relatief grote en zichtbare financiering uit door de EU-burgers of marktdeelnemers betaalde belastingen de BNI-bijdragen deels kan vervangen. Drie mogelijke financieringsbronnen worden opgesomd, hoewel het niet de bedoeling was dat de Commissie in het kader van de financiële vooruitzichten 2007-2013 een nieuwe bron van eigen middelen zou voorstellen:

• een belasting op bedrijfsinkomsten;
• een echte BTW-financieringsbron;
• een energiebelasting.

De Commissie beklemtoont dat de belastingdruk voor de burgers niet zal toenemen.

Om wanverhoudingen in de begroting te corrigeren stelt de Commissie ten slotte een algemeen correctiemechanisme voor om de nettobijdragen te corrigeren boven een vooraf bepaalde solidariteitsdrempel. Het gaat hier om een percentage van het BNI, afhankelijk van de relatieve welvaart van de lidstaten.

VERBONDEN MAATREGELEN

Werkdocument van de Commissie van 14 juli 2004, "Voorstel voor verlenging van het interinstitutioneel akkoord over de begrotingsdiscipline en de verbetering van de begrotingsprocedure" [COM(2004) 498 def. - niet in het Publicatieblad bekendgemaakt] Dit werkdocument moet als basis dienen voor de onderhandelingen tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie met het oog op de vaststelling van gemeenschappelijke regels voor het beheer van het meerjarig financieel kader en de jaarlijkse begrotingsprocedure. Het stelt het behoud van de bestaande grondbeginselen met betrekking tot de begrotingsdiscipline voor, in het bijzonder wat betreft de indeling van de uitgaven in het financieel kader in grote categorieën ("rubrieken" genoemd), de vaststelling van maximumbedragen ("plafonds" genoemd) per rubriek voor de vastleggingskredieten en de vaststelling van een jaarlijks plafond voor de betalingskredieten. Rekening houdend met de bij de uitvoering van de vorige financiële kaders verworven ervaring stelt de Commissie daarnaast aanpassingen voor op het gebied van flexibiliteit, transparantie en interinstitutionele samenwerking, zoals de opname in het financieel kader van het Europees Ontwikkelingsfonds en van een nieuw Solidariteits- en snellereactiefonds, twee instrumenten die hoewel ze op het niveau van de Europese Unie worden beheerd op dit moment buiten het financieel kader "Agenda 2000" vallen.

Resolutie van het Europees parlement van 22 april 2004 over de mededeling van de Commissie "Bouwen aan onze gemeenschappelijke toekomst - Beleidsuitdagingen en begrotingsmiddelen in de uitgebreide Unie 2007-2013" - [A5-0268/2004 - Niet in het Publicatieblad bekendgemaakt]. Deze resolutie zet de beleidsprioriteiten van het Europees parlement voor het financieel kader 2007-2013 uiteen.

Analyseverslag van het Ierse voorzitterschap van 7 juni 2004 over het financieel kader 2007-2013, voorgelegd aan de Europese Raad van Brussel van 17 en 18 juni (10219/04). Deze Europese Raad heeft aan de Raad de voortzetting voorgesteld van de werkzaamheden in verband met het financieel kader 2007-2013 met betrekking tot de in het verslag van het Ierse voorzitterschap aangegeven aandachtspunten: de striktere vaststelling van de prioriteiten, het niveau van de vereiste uitgaven en een analyse van de met die uitgaven verbonden toegevoegde waarde voor de Unie.

Voortgangsverslagen van de Raad van ministers: 13120/04 van 7 oktober (pdf) (EN )(FR ), 12087/04 van 3 september (EN )(FR ) [PDF], 11607/04 van 19 juli (EN )(FR ) [PDF].

De financiering van de Europese Unie: Verslag van de Commissie over de werking van het stelsel van eigen middelen - [COM (2004) 505 def. - Deel I - Niet verschenen in het Publicatieblad].

De financiering van de Europese Unie: Verslag van de Commissie over de werking van het stelsel van eigen middelen - TECHNISCHE BIJLAGE - [COM (2004) 505 def. - Deel II - Niet verschenen in het Publicatieblad].

Voorstel voor een besluit van de Raad inzake het stelsel van eigen middelen - Voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de uitvoeringsmaatregelen voor de correctie van begrotingsonevenwichtigheden overeenkomstig de artikelen 4 en 5 van het besluit van de Raad van (...) betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen[COM (2004) 501 def. - Niet verschenen in het Publicatieblad].

Voortgangsverslag van het Nederlandse voorzitterschap van 14 december 2004 inzake het financieel kader 2007 - 2013, voorgelegd aan de Europese Raad van Brussel van 16 en 17 december 2004 [NL ] [PDF] (16105/04)

Laatste wijziging: 19.09.2005