Integratie van migratievraagstukken in het buitenlands beleid

1) DOELSTELLING

In dit document worden drie doelstellingen vastgelegd: het verschijnsel migratie moet binnen een grotere context worden bekeken, waarbij rekening dient te worden gehouden met de factoren die bijdragen tot internationale migratie, met de situatie waarin personen die bescherming behoeven zich bevinden en met de gevolgen die de migratie in de ontwikkelingslanden teweegbrengt; er wordt voorts een overzicht gegeven van het communautaire immigratiebeleid, waarbij aangegeven wordt hoe de migratieproblematiek in het ontwikkelingsbeleid en de voor dat doel opgezette programma's is verwerkt; tot slot worden richtsnoeren gegeven voor het verbeteren van het beheer van de migratiestromen, waarbij het accent ligt op de bestrijding van illegale immigratie.

2) MAATREGEL

Mededeling van de Commissie van 3 december 2002 aan de Raad en het Europees Parlement: Integratie van migratievraagstukken in de betrekkingen van de Europese Unie met ontwikkelingslanden [COM(2002) 703 def. - niet in het Publicatieblad verschenen].

3) SAMENVATTING

Migratie vertegenwoordigt voor de Europese Unie (EU) een strategische prioriteit. Immigratie mag niet uitsluitend als probleem worden gezien. Erkend moet worden dat dit verschijnsel ook positieve kanten heeft en kan bijdragen tot groei en positieve ontwikkelingen, zowel in de Unie als in de landen van herkomst.

Er wordt nu geleidelijkaan een communautair beleid ontwikkeld op het gebied van asiel en migratie, gebaseerd op het Verdrag van Amsterdam en de door de Europese Raad van Tampere geformuleerde prioriteiten. Voornoemde mededeling maakt integraal deel uit van deze brede benadering. In maart 2003 zal de Commissie een volgende mededeling uitbrengen over de interactie tussen immigratie en het sociaal en werkgelegenheidsbeleid van de Unie.

Tijdens de Europese Raad van Sevilla is over illegale immigratie gesproken en de Raad heeft er bij die gelegenheid op gewezen dat het buitenlands beleid - inzonderheid het ontwikkelingsbeleid - en de daarbij gebruikte instrumenten kunnen inspelen op de factoren die de migratiestroom veroorzaken. De Raad heeft daarom gevraagd om het immigratiebeleid te integreren in de betrekkingen die de Unie met derde landen onderhoudt. De Raad heeft ook verzocht om een verslag over de doeltreffendheid van de communautaire financiële middelen voor het repatriëren van immigranten en afgewezen asielzoekers, voor het beheer van de buitengrenzen en voor asiel- en immigratieprojecten in derde landen.

De mededeling bestaat uit twee onderdelen:

• Deel I: Migratie en ontwikkeling
• Deel II: Verslag over de doeltreffendheid van de financiële middelen die op communautair niveau beschikbaar zijn

2. Bij het integreren van met migratie samenhangende kwesties in het buitenlands beleid van de Gemeenschap moeten vier basisprincipes worden aangehouden:

• De integratie van deze aspecten in het buitenlandse optreden van de Gemeenschap moet in overeenstemming zijn met de algehele samenhang van ons buitenlands beleid en optreden. Derde landen moeten veeleer worden aangemoedigd mee te werken dan worden bestraft wanneer zij niet willen meewerken.
• Op de lange termijn zullen de acties op het gebied van migratie zich moeten concentreren op de onderliggende oorzaken van de migratiestromen door middel van armoedebestrijding, institutionele opbouw, versterking van de capaciteit en conflictpreventie.
• Aan migratieaspecten dient aandacht te worden besteed in het kader van de "nationale en regionale strategiedocumenten", die de grondslag vormen voor EU-programma's voor steun aan derde landen.
• Er zullen extra middelen moeten worden gereserveerd. Deze middelen moeten gebruikt worden voor de financiering van specifieke, gerichte acties op migratiegebied, die een aanvulling vormen op maatregelen die via begrotingslijnen voor meer algemene ontwikkelingsmaatregelen worden gefinancierd.

Migratie en ontwikkeling

De EU en de internationale migratiestromen

• Het officiële jaarlijkse nettocijfer voor binnenkomende migratie in de EU is op dit moment ca. 2,2 per 1000 inwoners. Juridisch dient men een onderscheid aan te leggen tussen economische migranten en personen die bescherming behoeven. Het werkelijke aantal niet-gereguleerde migranten in de EU kan alleen maar worden geschat.
• Het merendeel van de economische migranten is afkomstig uit landen met gemiddelde inkomens of uit landen waarvan de economie zich in een overgangsfase bevindt. Onderdanen van arme ontwikkelingslanden migreren doorgaans naar regionale centra van economische groei. De ververeenvoudiging van deze Zuid-Zuidmigratie kan een relevant aspect zijn van de EG-ontwikkelingssamenwerking met de betrokken landen.

Oorzaken van internationale migratie

• De belangrijkste oorzaken van migratie zijn: negatieve of geringe economische groei, een ongelijke inkomensverdeling, overbevolking en een hoge bevolkingsgroei, hoge werkloosheidspercentages, gewapende conflicten en etnische zuiveringen, schendingen van de mensenrechten, vervolgingen, natuurrampen (of - meer algemeen - verslechtering van het milieu), en zwak bestuur.
• Veiligheid en verbetering van de sociaal-economische situatie in de gastlanden zijn de voornaamste aantrekkende factoren. Aangezien Europa te kampen heeft met een tekort aan arbeidskrachten, zowel in sectoren waarvoor een hoog opleidingsniveau als die waarvoor een laag opleidingsniveau vereist is, wordt steeds vaker een beroep gedaan op de arbeidsmarkt in ontwikkelingslanden voor de aanwerving van deze werknemers. Voor deze mensen zijn praktische raad en ondersteuning onontbeerlijk.
• Een succesvol ontwikkelingsproces leidt op korte termijn vaak tot een toename van internationale migratie, aangezien een aantal personen de beschikking krijgt over de middelen om te migreren, terwijl in het land van herkomst nog onvoldoende bevredigende mogelijkheden zijn. Dit verschijnsel, dat "migration hump" wordt genoemd, verdwijnt normaal gezien later weer.

Gastlanden en vluchtelingen

• Veel ontwikkelingslanden zijn genoodzaakt grote aantallen vluchtelingen (veel groter dan die in de EU) onthaal te bieden. In 2002 waren er wereldwijd 13 miljoen vluchtelingen en asielzoekers, waarvan 1,9 miljoen (15 %) op het grondgebied van de EU. Het aantal asielzoekers dat de EU binnenkomt is de afgelopen tien jaar gehalveerd (op dit moment minder dan 400.000 personen per jaar).
• De financiële en institutionele middelen in de ontwikkelingslanden zijn beperkt, en dat betekent dat vluchtelingen en asielzoekers een zware wissel op deze landen trekken. De Gemeenschap financiert projecten voor humanitaire hulp aan vluchtelingen en probeert de gastlanden tegelijk te helpen om hun zwakke infrastructuur en institutionele capaciteiten zo goed mogelijk te beheren. De Gemeenschap financiert ook projecten voor de repatriëring van vluchtelingen naar het land van herkomst.

Gevolgen van internationale migratie voor ontwikkelingslanden

• Economisch gezien kunnen zowel de gast- als de herkomstlanden baat ondervinden bij migratie. Het geld dat emigranten terugsturen naar hun land van herkomst vertegenwoordigt voor veel ontwikkelingslanden een aanzienlijke positieve bijdrage aan de betalingsbalans en een belangrijke bron van deviezen. De Commissie is van mening dat de overheid in landen die migranten opvangen een belangrijke rol kan spelen om ervoor te zorgen dat deze middelen goedkoop, in overeenstemming met de wet en veilig kunnen worden overgemaakt naar de landen van herkomst.
• De mondialisering neemt in intensiteit voortdurend toe en gespecialiseerde werknemers komen zo in de verleiding te emigreren. Als hoog gekwalificeerde personen hun land verlaten (de zogenaamde brain drain) kan dat ernstige gevolgen hebben voor de ontwikkeling van de betrokken landen. Het zesde kaderprogramma voor onderzoek en technologische ontwikkeling van de Gemeenschap, dat voor wetenschappers uit derde landen, waaronder de minst ontwikkelde landen, opleidingsactiviteiten aanbiedt om de algemene wetenschappelijke en technologische capaciteit van ontwikkelingslanden te stimuleren, bevat elementen ter bevordering van de feitelijke terugkeer van deelnemers. Vrijwillige terugkeer van migranten betekent immers dat ontwikkelingslanden de beschikking krijgen over een grote hoeveelheid financieel, menselijk en sociaal kapitaal.

Migratiebeleid van de EU: de Commissie heeft de belangrijkste onderdelen van een gemeenschappelijk migratie- en asielbeleid geformuleerd in twee algemene mededelingen en een aantal wetsvoorstellen. Het gaat vooral om de volgende kwesties:

• de totstandbrenging van het basiskader voor toelating en verblijfsvoorwaarden van legale migranten en hun gezinnen (bijvoorbeeld uit hoofde van gezinshereniging);
• het vergemakkelijken van de mobiliteit van onderdanen van derde landen binnen de EU (vooral voor personen die reeds lange tijd ingezetenen zijn, of onderdanen van derde landen die studeren);
• versterking van de strijd tegen illegale migratie;
• verbetering van de samenwerking bij de terugkeer van illegale migranten.

Bijstand aan derde landen die rechtstreeks verband houdt met migratiebeheersing

Migratie is een nieuw werkterrein voor de samenwerkings- en ontwikkelingsprogramma's van de Gemeenschap. De meeste Gemeenschapsprogramma's op het gebied van migratie zullen in de periode van 2002-2004 ten uitvoer worden gelegd. Hieronder volgen de belangrijkste richtsnoeren (per regio):

• het Middellandse Zeegebied: in het kader van het MEDA-programma (EN) is een regionaal programma op het gebied van justitie en binnenlandse zaken opgezet (JBZ). Dat laatste programma houdt zich bezig met algemene problemen van de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, met inbegrip van criminele netwerken die zich bezighouden met het smokkelen van migranten en met mensenhandel. Wat migratieaspecten en in het bijzonder illegale migratie betreft, heeft dit programma met name betrekking op training voor politie en justitie en instelling van een Euromed-netwerk voor het verzamelen van gegevens en voor pluridisciplinair onderzoek naar migratieverschijnselen;
• de Westelijke Balkan: het regionale programma CARDS is opgezet om de regionale samenwerking te bevorderen, onder meer ten aanzien van justitie en binnenlandse zaken. De grenzen in deze regio zijn vrij gemakkelijk te overschrijden, terwijl de infrastructuur niet voldoet. Samenwerking op het gebied van migratie wordt dus steeds belangrijker;
• Oost-Europa en Centraal-Azië: het huidige regionale programma TACIS voor justitie en binnenlandse zaken heeft drie hoofddoelstellingen. Om te beginnen moet er een geïntegreerd systeem worden ontwikkeld voor grensbeheer, migratie en asiel. De tweede doelstelling bestaat in het bestrijden van de drugssmokkel naar Afghanistan. Tot slot moeten er efficiënte maatregelen worden getroffen ter bestrijding van corruptie in de partnerlanden. Het nieuwe regionale TACIS-programma voor Centraal-Azië omvat bovendien samenwerking op het gebied van migratie en aanverwante zaken (met name verbetering van de capaciteit op het gebied van grensbeheer);
• Azië: in het kader van ASEM (ontmoeting Azië en Europa) is een dialoog opgezet over migratie;
• Latijns-Amerika: de Commissie is begonnen met onderzoek naar methoden om een dialoog over migratiestromen op te zetten;
• ACS-landen (staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan): de Overeenkomst van Cotonou bevat specifieke bepalingen over samenwerking inzake migratie, onder andere met betrekking tot de preventie en bestrijding van illegale immigratie. In het kader van het partnerschap van de EU en de ACS en de ACS-EG-Raad van Ministers wordt bovendien een uitgebreide dialoog gevoerd over migratie.

Noodhulp en rehabilitatie: er bestaat een duidelijk verband tussen noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling (esdeenfr). In de context van de steun voor ontwortelde bevolkingsgroepen worden reeds verscheidene programma's uitgevoerd of voorbereid (bijvoorbeeld in CARDS-verband).

Afstotende factoren: het ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap moet erop gericht zijn de afstotende factoren aan te pakken die tot de diepere oorzaken behoren van migratiestromen, en daarom dient het accent van dit beleid te liggen op het terugdringen van armoede. Het ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap heeft de volgende prioriteiten:

• Handel en ontwikkeling teneinde de werkloosheid en de slechte economische vooruitzichten terug te dringen. De Gemeenschap dient onder andere effectieve markttoegang te stimuleren voor producten uit ontwikkelingslanden in de EU, en om de integratie van ontwikkelingslanden in het wereldhandelsstelsel te bevorderen;
• Conflictpreventie, regionale integratie en samenwerking;
• Opbouw van institutionele capaciteit en goed bestuur (bijvoorbeeld door het bevorderen van institutionele hervormingen, het ondersteunen van de dialoog tussen overheid en oppositiegroepen, hervorming van het kiesstelsel, enzovoort);
• Voedselzekerheid en duurzame plattelandsontwikkeling: een ontwikkelingsbeleid dat bijdraagt tot voedselzekerheid en toegang tot voedsel en drinkwater leidt tot minder "overlevingsemigratie" door arme bevolkingsgroepen. Zo zal een beleid dat gericht is op duurzame plattelandsontwikkeling de ontvolking van het platteland doen afnemen.

Richtsnoeren

Beleidsdialoog en migratieclausule: er moet binnen de context van associatie- of samenwerkingsakkoorden tussen de EU en derde landen rekening worden gehouden met het verband tussen immigratie en ontwikkeling. Deze dialoog dient dus ook over andere kwesties te gaan, zoals de onderliggende oorzaken van migratie, de bestrijding van illegale immigratie, het vergemakkelijken van repatriëring, het bevorderen van de integratie van legale immigranten, en het verhogen van de mobiliteit van hoogopgeleide personen door het ondersteunen van mensen die willen bijdragen aan de ontwikkeling van hun land van herkomst, enzovoort.

Geschoolde werknemers: brain drain kan negatieve gevolgen hebben voor de zich ontwikkelende derde landen, en daarom moet gezorgd worden voor meer financieel aantrekkelijke lokale arbeidsplaatsen (de Gemeenschap kan bijvoorbeeld banen die nu nog door niet-onderdanen worden bezet aan mensen uit het land zelf aanbieden).

Overnameovereenkomsten (esdeenfr): de Gemeenschap heeft in november 2002 een overnameovereenkomst ondertekend met Hong Kong. Het is de bedoeling dat er ook onderhandelingen worden gestart over andere overeenkomsten. Deze overeenkomsten moeten gezien worden binnen het kader van een ruimere dialoog met derde landen over beleid, samenwerking en programmering. Die dialoog moet "pressiemiddelen" omvatten, ofwel stimulerende maatregelen (bijvoorbeeld het verlenen van betere markttoegang of tariefpreferenties, aanvullende ontwikkelingssteun, een royaler visumbeleid en een verhoging van de quota voor migrerende werknemers uit de betrokken landen), teneinde de medewerking van derde landen te verzekeren bij de onderhandeling over, en de afsluiting van overnameovereenkomsten. Er moet speciale communautaire steun komen voor het verbeteren van institutionele en technische capaciteiten om zo de voorbereiding en implementatie van overnameovereenkomsten met derde landen te vergemakkelijken.

Tussentijdse toetsing: de tussentijdse toetsing van de nationale en regionale strategiedocumenten (die in 2003 zou moeten beginnen) maakt het mogelijk om per land te bekijken in welke mate er prioriteit moet worden gegeven aan de specifieke programma's op het gebied van migratie. De Gemeenschap kan haar externe programma's eventueel aanpassen om meer aandacht te besteden aan allerhande met migratie samenhangende kwesties. Migratie heeft ook een weerslag op de wijze waarop het beleid op andere gebieden zich ontwikkelt. Dat geldt zeker voor het handelsbeleid (na Doha), het beleid op het terrein van duurzame ontwikkeling (na Johannesburg), en het beleid met betrekking tot criminaliteit en terrorisme.

Deel II: Verslag over de doeltreffendheid van de financiële middelen die op communautair niveau beschikbaar zijn: in het tweede deel van haar mededeling beoordeelt de Commissie de doeltreffendheid van de financiële middelen die op Gemeenschapsniveau beschikbaar worden gesteld voor de migratieproblematiek. De Commissie is van mening dat er een bredere analyse gemaakt moet worden, die niet alleen de bestaande instrumenten omvat, maar ook de instrumenten die momenteel in het kader van het gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid in overweging worden genomen.

Ofschoon de kredieten op dit gebied sinds het begin regelmatig vrij drastisch zijn verhoogd, zal bij de volgende herziening van de financiële vooruitzichten rekening moeten worden gehouden met de behoeften van een werkelijk gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid.

Laatste wijziging: 03.12.2007