De toekomst van het Europese audiovisuele regelgevingbeleid
Begin 2003 nam de Commissie het initiatief tot een brede openbare raadpleging over de richtlijn "Televisie zonder grenzen" en de eventuele herziening hiervan. Deze mededeling belicht de voornaamste bevindingen van de raadpleging en stelt op basis daarvan een aantal initiatieven op de korte en middellange termijn in het vooruitzicht. In deze mededeling wordt de balans opgemaakt van recente ontwikkelingen op audiovisueel gebied en worden de diverse communautaire beleidsmaatregelen die van invloed zijn op de sector onder de loep genomen.
MAATREGEL
Mededeling van de Commissie van 15 december 2003 over de toekomst van het Europese audiovisuele regelgevingbeleid [COM(2003) 784 def. - Niet in het Publicatieblad verschenen].
SAMENVATTING
BELANGRIJKSTE ONTWIKKELINGEN OP AUDIOVISUEEL GEBIED IN EUROPA
In 2001 was de Europese audiovisuele markt bijna 95 miljard euro waard; ten opzichte van 2000 was er sprake van een toename met 5,2%. TV en film, - de twee voornaamste branches van de sector - vertegenwoordigden in 2001 tweederde van de markt; de filmindustrie, met inbegrip van video's, nam daarvan 15% voor haar rekening. Overigens vertoonde de DVD-sector de meeste dynamiek in 2002, aangezien de omzet ervan in de detailverkoop gelijk was aan die van traditionele VHS-cassettes.
De ontwikkeling van de tv-markt zwakte in 2001 af, voornamelijk als gevolg van de onbevredigende resultaten van de traditionele commerciële kanalen, die kampten met een algehele crisis van de reclamemarkt. Het dynamische karakter van de gehele sector betaaltelevisie bleek evenwel uit een jaarlijkse groei met ca. 13%. Voorlopige indicaties voor 2002 bevestigden deze trend. Eind 2002 ontvingen meer dan 18% van de Europese huishoudens digitale uitzendingen. Hierbij ging het met name om satellietdoorgifte, terwijl doorgifte via de kabel slechts in enkele landen wijdverbreid was.
De handelsbalans in de audiovisuele sector, met name voor omroepen, bioscoopproducties en distributierechten voor films op video is nog voortdurend in de min als gevolg van de forse negatieve handelsbalans met de VS, die in 2000 meer dan acht miljard dollar bedroeg.
Bijna alle EU-huishoudens beschikken over een tv-toestel en een groot aantal heeft er twee of meer. Wat betreft de gemiddelde dagelijkse kijktijd: Oostenrijk is nog steeds het land waar de mensen het minst tv-kijken (153 minuten) en in Spanje is de tv het populairst (262 minuten).
De EU behield haar prominente rol bij de vervaardiging van speelfilms: 630 producties in 2002 tegenover omstreeks 450 in de Verenigde Staten. Er moet echter op gewezen worden dat een omvangrijk gedeelte van de Europese producties niet een kritische massa aan toeschouwers trekt (d.w.z. 100 000 of meer bioscoopbezoekers). Bij investeringen in de productie van films kunnen filmmakers in de VS nog altijd over productie- en promotiebudgets beschikken die veel hoger liggen dan de voor EU-producties beschikbare budgets. Het grote aantal Europese coproducties van de laatste tijd zou een tegenwicht kunnen bieden tegen deze wanverhouding (250 coproducties in 2002).
Naast de digitale televisie zijn - op het terrein van de technologische ontwikkeling - de drie voornaamste technische vernieuwingen die een positieve bijdrage kunnen leveren aan de ontwikkeling van de audiovisuele sector: de hoge-definitie-televisie, vlakke beeldschermen en interactieve televisie.
COMMUNAUTAIR BELEID DAT VAN INVLOED IS OP DE AUDIOVISUELE SECTOR
Niet slechts de ondersteuningsmechanismen (MEDIA-programma) en de communautaire regelgeving inzake inhoud (richtlijn "Televisie zonder grenzen": zie hierna) zijn van invloed op de Europese audiovisuele sector, maar ook een groot aantal beleidsterreinen van de Gemeenschap heeft een aanzienlijk effect op mediaondernemingen; dit maakt een samenhangende aanpak op communautair niveau noodzakelijk, waarbij rekening wordt gehouden met alle betrokken beleidsterreinen.
Het volgende communautaire beleid speelt een belangrijke rol bij de ontwikkeling van de audiovisuele sector:
Mededinging: de voorschriften op dit terrein hebben tot doel te verhinderen dat de mededinging op illegale wijze beperkt wordt en om een gezonde concurrentie te waarborgen zonder verstoring van de interne markt. Het EG-Verdrag verbiedt vormen van overheidssteun die de concurrentie vervalsen doordat bepaalde ondernemingen een voorkeursbehandeling krijgen. Staatssteun ten behoeve van "diensten van algemeen economisch belang" - waaronder publieke omroepdiensten - is echter toegestaan. Een mededeling van de Commissie van november 2001 heeft in dit verband de mogelijkheid geboden de criteria voor de toepassing van de mededingingsregels binnen de openbare omroepen (es de en fr) te verduidelijken. Door de goedkeuring van de mededeling over film in september 2001 heeft de Commissie de criteria uiteengezet, op grond waarvan staatssteun voor film- en televisieproducties verenigbaar is met het EG-Verdrag.
Mediapluralisme: maatregelen ter bescherming van het pluralisme van de media stellen in de regel een limiet vast voor het maximale aantal participaties in mediabedrijven en belemmeren een gelijktijdige cumulatie van zeggenschap over of deelname in mediabedrijven. Beoogd wordt hierdoor de vrijheid van meningsuiting te beschermen en te garanderen dat de media een breed scala aan standpunten en opinies uitdragen. In het Groenboek over diensten van algemeen belang van de Commissie van mei 2003 wordt er op gewezen dat de bescherming van het pluralisme in de media in eerste instantie een taak voor de lidstaten is. Op het ogenblik bevat het communautaire recht geen enkele bepaling op dit gebied. Een aantal communautaire wettelijke instrumenten levert echter een directe of indirecte bijdrage tot de doelstelling van het behoud van het mediapluralisme. Dit geldt voor de communautaire mededingingswetgeving en een aantal bepalingen van de richtlijn "Televisie zonder grenzen" (met name door haar voorschriften betreffende de bevordering van Europese producties en van producties van onafhankelijke producenten).
Auteursrecht: het wettelijke kader voor de vastlegging van deze rechten wordt uiteengezet in Richtlijn 2001/29/EG betreffende de harmonisatie van bepaalde aspecten van het auteursrecht en de naburige rechten in de informatiemaatschappij. Meer recentelijk hebben de Raad en het Parlement een richtlijn goedgekeurd betreffende de maatregelen en procedures om de handhaving van de intellectuele eigendomsrechten te waarborgen. Doel van de richtlijn is de harmonisatie van de wetgeving van de lidstaten inzake de middelen tot handhaving van de intellectuele eigendomsrechten en de vaststelling van een algemeen kader voor de uitwisseling van informatie tussen de bevoegde instanties van de lidstaten.
Elektronische communicatienetwerken en -diensten: in 1999 nam de Commissie het initiatief tot een omvangrijke herziening van het bestaande regelgevende kader voor de telecommunicatie om de sector beter in staat te stellen te concurreren en aan te passen aan de technologische vooruitgang en de eisen van de markt. Dit resulteerde in 2002 in de goedkeuring van een nieuw regelgevend kader voor elektronische communicatie, dat met ingang van juli 2003 van kracht is geworden. De in 2000 goedgekeurde richtlijn betreffende elektronische handel coördineert bepaalde aspecten waardoor de beginselen van de interne markt zo veel mogelijk ten goede komen aan de diensten van de informatiemaatschappij.
Consumentenbescherming: evenals voor de andere sectoren gelden alle communautaire regels inzake consumentenbescherming ook voor de audiovisuele sector. Hiertoe behoren met name de algemene bepalingen inzake oneerlijke en misleidende reclame en het recente voorstel voor een kaderrichtlijn betreffende oneerlijke "business-to-consumer"-handelspraktijken.
Handelsbeleid: De Europese Gemeenschap en haar lidstaten hebben zich ten aanzien van de audiovisuele diensten niet vastgelegd, maar zij zijn bij de laatste multilaterale handelsonderhandelingen (de "Uruguay- ronde") uitzonderingsregelingen op de clausule van de meest begunstigde natie overeengekomen. Hierdoor heeft de Europese Unie meer armslag binnen de audiovisuele sector, waardoor het mogelijk wordt de bestaande nationale en communautaire maatregelen binnen deze sector te garanderen en nationale en communautaire beleidsterreinen en instrumenten verder te ontwikkelen om in te spelen op ontwikkelingen binnen de sector.
RESULTATEN VAN DE RAADPLEGINGSPROCEDURE OVER HET FUNCTIONEREN VAN DE RICHTTLIJN TZG
De richtlijn " Televisie zonder grenzen " ("richtlijn TZG") is de hoeksteen van het audiovisuele beleid van de EU en legt de minimumnormen vast die de regelgeving inzake de inhoud van televisie-uitzendingen van de lidstaten moet waarborgen. Deze minimumnormen omvatten in essentie de verplichting maatregelen te nemen om:
In de meeste door de Commissie in het kader van de raadplegingsprocedure ontvangen bijdragen worden de relevantie van het door de richtlijn TZG geboden regelgevingskader en de positieve bijdrage van dit instrument aan de verwezenlijking van het vrije verkeer van de omroepdiensten binnen de EU onderstreept. De belangrijkste resultaten van de raadpleging zijn:
- terwijl de meeste lidstaten van oordeel waren dat de regels aan hun doel beantwoordden, gaven andere lidstaten en organisaties voor de consumentenbescherming uiting aan hun verontrusting in verband met de uiteenlopende aard van de nationale wetgevingen en het daaraan verbonden gevaar dat de omroeporganisaties zich zouden kunnen vestigen in de lidstaten met de meest liberale wetgeving;
- enige lidstaten stelden de problematiek van de reclamevensters aan de orde. Daaronder verstaat men de praktijk dat omroeporganisaties een programma dat eigenlijk voor het publiek in het land van oorsprong is bedoeld, in een ander land - meestal een buurland - uitzenden, waarbij de oorspronkelijke reclameblokken worden vervangen door reclameblokken die specifiek gericht zijn op het doelpubliek in het andere land. Deze praktijk is weliswaar in overeenstemming met de beginselen van het vrij verrichten van diensten en van de vrije vestiging zoals geïnterpreteerd door het Hof van Justitie, maar wordt toch gekritiseerd omdat zij tot verstoring van de mededinging leidt en een bedreiging voor het pluralisme en de culturele verscheidenheid vormt.
- recht op informatie (bepalingen betreffende evenementen van aanzienlijk belang voor de samenleving): het debat toonde aan dat er geen dringende noodzaak bestond tot een herziening van deze bepaling van de richtlijn. In de bijdragen werden weliswaar diverse verbeteringen gesuggereerd, maar er werd geen overeenstemming bereikt over de vraag of het begrip "een aanzienlijk deel van het publiek" op Europees niveau gedefinieerd moest worden en over de noodzaak om de richtlijn op het punt van referentiedata te herzien.
- productie- en omroepquota: de meeste bijdragen spraken zich uit voor de status quo met betrekking tot de bevordering van Europese producties (artikel 4). Sommigen drongen aan op een aanscherping van de voorschriften; weer anderen stelden voor de bestaande voorschriften te vervangen door andere instrumenten, zoals investeringsverplichtingen of gerichte programma's ter ondersteuning van Europese producties. Het merendeel van de betrokkenen was ook met betrekking tot de quota voor Europese producties (artikel 5) voor de status quo. Verscheidene actoren waren echter voor de invoering van een geharmoniseerde definitie van het begrip "onafhankelijke producenten".
- reclame en sponsoring: de meeste bijdragen staan positief tegenover de huidige bepalingen. Toch werd er ook op aangedrongen de regels inzake het inlassen van reclameboodschappen en telewinkelen te vereenvoudigen, met name met betrekking tot sportprogramma's en de tijdsafstand van 20 minuten tussen twee reclame-onderbrekingen. Over het algemeen staan de respondenten achter het verbod op televisiereclame voor tabaksproducten en geneesmiddelen die alleen op doktersvoorschrift verkrijgbaar zijn. Wat betreft de bepalingen inzake de duur van programma's, vragen sommige lidstaten, de meeste commerciële zenders en enkele reclamebureaus of de voorschriften niet versoepeld kunnen worden. Veel respondenten spraken - wat betreft de nieuwe reclametechnieken - de wens uit dat de Commissie de wijze van toepassing van de regels van de richtlijn ten aanzien van deze nieuwe technieken toelicht.
- bescherming van minderjarigen: de belanghebbende partijen zijn het er over het algemeen gesproken over eens dat de bepalingen van de richtlijn betreffende de bescherming van minderjarigen adequaat en duidelijk zijn. Daarentegen hebben een aantal deelnemers gewezen op de problemen die de handhaving van deze bepalingen zouden kunnen oproepen, met name in een on-line omgeving.
TOEKOMSTIGE STAPPEN
Gezien de resultaten van de raadplegingsprocedure is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de huidige marktsituatie geen herziening van de richtlijn op de korte termijn noodzakelijk maakt.
De Commissie is niettemin de mening toegedaan dat op de middellange termijn een grondige herziening van de richtlijn noodzakelijk zou kunnen zijn met het oog op technologische ontwikkelingen en veranderingen in de structuur van de audiovisuele markt. De Commissie zal bij deze eventuele herziening een uit twee fasen bestaande benadering hanteren.
Op de korte termijn
Op de korte termijn is de Commissie voornemens een interpretatieve mededeling over de bepalingen van de richtlijn betreffende televisiereclame goed te keuren. Deze mededeling zal in het bijzonder verduidelijken in hoeverre deze bepalingen van toepassing zijn op nieuwe reclametechnieken en zal eveneens een grotere rechtszekerheid waarborgen. De Commissie zal verder een voorstel tot actualisering van de aanbeveling betreffende de bescherming van minderjarigen en van de menselijke waardigheid publiceren.
Op de middellange termijn
Op de middellange termijn dienen een aantal kwesties nader te worden overdacht en besproken: dit zou kunnen resulteren in wijzigingen van de richtlijn TZG in een later stadium. Deze vraagstukken worden door de Commissie, hetzij met behulp van deskundigen, hetzij aan de hand van onafhankelijke studies doorgelicht. De volgende onderwerpen zullen worden besproken:
De studies zullen betrekking hebben op de volgende kwesties:
VERBONDEN MAATREGELEN
Interpretatieve mededeling van de Commissie over bepaalde aspecten van de bepalingen van de richtlijn "Televisie zonder grenzen" betreffende televisiereclame [COM(2004) 1450 - Publicatieblad C 102 van 28.4.2004].
Deze mededeling beoogt te verduidelijken hoe de bepalingen van de richtlijn TZG op bepaalde commerciële reclamevormen en -technieken van toepassing zijn, zoals splitscreen, virtuele en interactieve reclame. De conclusie van de mededeling luidt dat de nieuwe technieken en vormen van reclame op zich niet strijdig zijn met de richtlijn en uiteengezet wordt in hoeverre het gebruik ervan verenigbaar is met de bestaande wettelijke voorschriften.
Voorstel voor een aanbeveling van het Europees Parlement en de Raad van 30 april 2004 betreffende de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid en het recht op weerwoord in verband met de concurrentiepositie van de Europese industrie van audiovisuele en informatiediensten [COM(2004) 341 def. - Niet in het Publicatieblad verschenen].
Dit voorstel is bedoeld ter aanvulling van Aanbeveling 98/560/EG van de Raad, die op hetzelfde onderwerp betrekking heeft, waarbij rekening gehouden wordt met recente technologische ontwikkelingen en het veranderende medialandschap. Het voorstel betreft vier aspecten: recht op weerwoord in alle media; verantwoordelijkheid en bewustmaking; bestrijding van discriminatie; beoordeling of classificering van audiovisuele inhoud.
Laatste wijziging: 28.06.2004