Toegang van het publiek tot documenten van de instellingen van de Europese Gemeenschap

Met dit groenboek wordt de aanzet gegeven voor een openbare raadpleging over de toegang tot documenten van de instellingen. De Commissie maakt de balans op van de uitvoering van de regelgeving ter zake. Zij stelt voor de huidige regels aan te passen en een actiever beleid inzake informatieverspreiding te voeren door de regels inzake toegang tot milieu-informatie op te nemen in het algemene systeem voor toegang tot documenten en een juist evenwicht te creëren tussen het recht van het publiek op inzage en de bescherming van openbare en particuliere belangen.

BESLUIT

Groenboek van de Commissie van 18 april 2007 "Toegang van het publiek tot documenten van de instellingen van de Europese Gemeenschap - Evaluatie" [COM(2007) 185 def. - Niet in het Publicatieblad verschenen].

SAMENVATTING

Met dit groenboek wordt beoogd de verordening inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (Verordening EG nr. 1049/2001) te wijzigen. Dankzij deze verordening kreeg het publiek toegang tot een aanzienlijk aantal documenten die vroeger niet werden gepubliceerd. Deze verordening moet evenwel worden herzien in het licht van de arresten van het Gerecht van eerste aanleg, geschillenregelingen door de Europese ombudsman en andere ontwikkelingen op wetgevingsgebied.

De Commissie organiseerde hierover van midden april tot midden juli 2007 een brede raadpleging Zij publiceert in september 2007 een verslag over de resultaten van die raadpleging en doet de maand daarop voorstellen tot wijziging van de verordening inzake de toegang tot de documenten van de instellingen.

In dit groenboek maakt de Commissie in de eerste plaats de balans op van de regels inzake toegang tot documenten. Zij stelt vervolgens verbeteringen van die regels voor en verzoekt de deelnemers aan de raadpleging haar voorstellen te evalueren.

Inventaris van de bestaande regels inzake het recht van het publiek op toegang tot documenten

De ervaring heeft uitgewezen dat de verordening uitstekend heeft gefunctioneerd. Twee derde van de verzoeken worden door de Commissie ingewilligd. Het aantal aan de Commissie gerichte initiële verzoeken om toegang tot documenten is gestaag toegenomen. Het aantal confirmatieve verzoeken (dit zijn aanvragen waarin de Commissie wordt verzocht een weigering tot toegang opnieuw te overwegen) blijft daarentegen stabiel. Aanvragen bij het Hof van Justitie en klachten bij de Europese ombudsman vertegenwoordigen slechts een zeer klein percentage van het totale aantal behandelde verzoeken om toegang tot documenten.

Hoewel de uitvoering uitstekend heeft gefunctioneerd, dient de verordening niettemin te worden herzien om een aantal bepalingen te verduidelijken, gevolg te geven aan de rechtspraak van het Gerecht van eerste aanleg ter zake en rekening te houden met de jongste ontwikkelingen inzake toegang en transparantie.

In de eerste plaats moeten een aantal punten worden verduidelijkt. Het recht op toegang tot documenten botst bijvoorbeeld soms met het recht op de bescherming van persoonsgegevens. Daarom moet het onderscheid worden verduidelijkt tussen het recht van toegang voor het publiek en het bevoorrecht toegangsrecht tot documenten die niet aan het publiek kunnen worden bekendgemaakt. Ook op het gebied van de verspreiding van informatie die publiek mag worden gemaakt, kunnen verbeteringen worden aangebracht, bijvoorbeeld met betrekking tot het bereik van de registers, het aantal documenten dat direct ter beschikking van het publiek wordt gesteld en de gebruiksvriendelijkheid van de elektronische informatiesystemen.

Voorts onderstreept de Commissie dat het Gerecht van eerste aanleg reeds talrijke bepalingen van de verordening heeft verduidelijkt, zowel wat algemene kenmerken, procedurekwesties als uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten betreft. De Commissie acht het verstandig deze rechtspraak in een nieuw communautair besluit te integreren.

Een aantal andere ontwikkelingen maken de herziening van de verordening noodzakelijk:

de toepassing van het Verdrag van Århus op de communautaire instellingen en organen (Verordening EG nr. 1367/2006 ): dit verdrag is van toepassing op milieu-informatie. Het garandeert het publiek een recht op toegang tot milieu-informatie waarover de communautaire instellingen en organen beschikken. Deze instellingen en organen moeten de milieu-informatie ook in gemakkelijk toegankelijke elektronische gegevensbanken ter beschikking stellen van het publiek. De Commissie merkt op dat de bepalingen van Verordeningen 1049/2001 en 1367/2006 elkaar gedeeltelijk overlappen, bijvoorbeeld wat de werkingssfeer en de begunstigden betreft. Bij Verordening 1049/2001 wordt namelijk een algemene regeling inzake toegang tot documenten vastgesteld, terwijl Verordening 1367/2006 slechts betrekking heeft op de toegang tot milieu-informatie. Ook is Verordening 1049/2001 slechts van toepassing op het Parlement, de Raad, de Commissie en de communautaire agentschappen, terwijl Verordening 1367/2006 voor alle Communautaire instellingen en organen geldt. Bepaalde in beide verordeningen vastgestelde uitzonderingen op het recht op toegang zijn echter niet identiek. Hoewel beide systemen grotendeels convergeren, kunnen bepaalde verschillen aanleiding geven tot uiteenlopende interpretaties en is een herziening van de verordening noodzakelijk;
transparantie van de Raadsvergaderingen: de Raad heeft zijn procedures onlangs gewijzigd met het oog op een transparantere besluitvorming. Voortaan worden de openbare besprekingen en debatten van de Raad in alle officiële EU-talen via het internet verspreid. Daarmee gaat de Raad verder dan wat Verordening 1049/2001 voorschrijft.

Voorstellen ter verbetering van de regels voor toegang tot documenten

Op basis van deze balans concludeert de Commissie dat de huidige regels moeten worden aangepast om:

de directe toegang tot documenten te verbeteren;
het publiek beter over de activiteiten van de instellingen in te lichten;
het juridisch kader te verduidelijken;
een juist evenwicht te creëren tussen het recht van het publiek op toegang en de bescherming van openbare en particuliere belangen.

Om deze doelstellingen te realiseren, organiseert de Commissie een raadpleging over diverse voorstellen voor maatregelen. Zij stelt bijvoorbeeld voor de regels voor toegang tot documenten te verbeteren door een actiever beleid inzake informatieverspreiding te voeren, door de regels inzake toegang tot milieu-informatie in het algemene systeem voor toegang tot documenten op te nemen en door de bepalingen van de verordening die belangenconflicten kunnen veroorzaken te verduidelijken.

In de eerste plaats stelt de Commissie voor het wetgevend proces van de instellingen voor het grote publiek transparanter en toegankelijker te maken. Daarom wil zij het begrip "wetgevingsdocumenten" definiëren. Deze documenten moeten namelijk in beginsel direct en volledig toegankelijk zijn voor het publiek. Ook moet worden vastgesteld in welk stadium van de procedure de documenten moeten worden gepubliceerd, en de toegang moet worden vergemakkelijkt.

Voorts verzoekt de Commissie de deelnemers aan de raadpleging diverse voorstellen te evalueren. Zo bijvoorbeeld:

een meer systematische verspreiding van de documenten van de instellingen bij het publiek. De instellingen verspreiden weliswaar nu reeds veel informatie op hun internetsites, zoals Eur-lex, Prelex, de Observatiepost wetgeving van het Europees Parlement (EN)(FR), de registers van de documenten van het Parlement, de Commissie en de Raad en het Comitologieregister. De Commissie vraagt zich evenwel af of de informatie die in het kader van de registers van documenten en op de websites van de instellingen wordt verstrekt, voldoende volledig en toegankelijk is. Zij vraagt ook of de actieve informatieverspreiding eventueel op specifieke gebieden moet worden geconcentreerd.
de integratie van de regels voor toegang tot milieu-informatie in de algemene regeling inzake toegang tot documenten. Zoals hierboven reeds aangegeven, verschillen Verordening 1049/2001 en de regels voor toegang tot milieu-informatie op diverse punten, wat tot uiteenlopende interpretaties kan leiden. De Commissie stelt dan ook voor Verordening nr. 1049/2001 te wijzigen en de regels voor toegang tot milieu-informatie erin op te nemen. Bij een dergelijke wijziging wordt voor de toegang tot documenten van het Parlement, de Raad en de Commissie één regeling gehanteerd, wat voor de burger meer juridische coherentie en duidelijkheid creëert. Om tot één regeling te kunnen komen, moet het systeem van uitzonderingen op het toegangsrecht worden herzien en moet het bijvoorbeeld worden uitgebreid met uitzonderingen die tot doel hebben het milieu te beschermen.

De Commissie reikt tot slot concrete oplossingen aan om tot een juist evenwicht te komen tussen diverse en soms strijdige belangen:

toegang van het publiek en bescherming van persoonsgegevens: om deze twee vaak tegenstrijdige rechten met elkaar in evenwicht te brengen, stelt de Commissie de instellingen voor in de nieuwe verordening een aantal criteria voor de verspreiding van persoonsgegevens te definiëren. Die criteria zouden op twee beginselen gebaseerd zijn. In de eerste plaats moet de verspreiding van de gegevens in het algemeen belang zijn. Voorts mag de verspreiding van die gegevens geen afbreuk doen aan de privacy of de integriteit van de persoon;
toegang van het publiek en commerciële of economische belangen: er gelden specifieke regels voor de toegang tot informatie die is verkregen in het kader van onderzoek inzake staatssteun, antitrustmaatregelen, fusies, handelsbescherming of fraudebestrijding, en in verband met overheidsopdrachten en procedures voor subsidietoekenning. De Commissie acht het noodzakelijk dat deze specifieke regels en de verordening op elkaar worden afgestemd. Zij stelt dan ook voor dat bij de nieuwe verordening wordt bepaald dat geen toegang wordt verleend tot documenten die informatie bevatten waarvan slechts een beperkt aantal personen kennis heeft en waarvan de openbaarmaking ernstige schade kan toebrengen aan de legitieme belangen van de informatieverstrekker of aan derden;
toegang van het publiek en goed bestuur: verzoeken om documenten kunnen soms veel werk veroorzaken. Om transparantie en goed bestuur te verzoenen, stelt de Commissie voor met drie parameters rekening te houden: de omvang van de gevraagde documentatie, de definitie van documenten van de instellingen en de duur van de toepasbaarheid van uitzonderingen op het recht op inzage. De Commissie stelt dan ook voor specifieke bepalingen in te voeren voor de behandeling van verzoeken die buitensporig of duidelijk onredelijk zijn, met name met betrekking tot de termijnen. Bij de afhandeling van een bijzonder omvangrijk of ingewikkeld verzoek mogen de instellingen de antwoordtermijn namelijk slechts met ten hoogste vijftien werkdagen verlengen. Zij kunnen ook geen verzoeken afwijzen die duidelijk tot doel hebben de normale werking van een dienst te blokkeren. De Commissie stelt eveneens voor het begrip "document van de instellingen" te verduidelijken en uit te breiden tot de informatie die met de bestaande zoekmachines uit databanken kan worden gehaald. Tot slot stelt de Commissie voor omstandigheden vast te stellen waarvoor of waarna uitzonderingen al dan niet van toepassing zijn.

See also