Nauwere samenwerking

INLEIDING

De beoogde uitbreiding van de Europese Unie met landen in Midden- en Oost-Europa vergt een aanpassing van de werkwijze van de Europese instellingen. Bij vorige uitbreidingen zijn er weliswaar wijzigingen in aangebracht, maar in wezen is de institutionele opzet nog steeds dezelfde als toen er slechts zes lidstaten waren.

De toeneming van het aantal lidstaten heeft geleid tot een grotere verscheidenheid binnen de Europese Unie wat doelstellingen, gevoelig liggende kwesties en prioriteiten betreft. Deze verscheidenheid is voor de Europese Unie een rijkdom, maar kan ook een belemmering vormen als het tempo van de Europese integratie wordt bepaald door de lidstaten die het minst snel willen gaan.

In dit opzicht zorgt het Verdrag van Amsterdam voor een hervorming zonder precedent, aangezien het in het Verdrag betreffende de Europese Unie bepalingen opneemt die een gedifferentieerde integratie mogelijk maken. Het gaat om de toevoeging van drie artikelen (43 tot en met 45) aan het Verdrag betreffende de Europese Unie. Dankzij deze artikelen zullen de lidstaten die onderling een nauwere samenwerking willen aangaan, gebruik kunnen maken van de instellingen, procedures en regelingen van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.

Zo zullen de lidstaten die sneller vorderingen willen maken, dit via onderlinge samenwerking kunnen doen, terwijl de andere lidstaten zich desgewenst later bij die samenwerking zullen kunnen aansluiten.

VOORWAARDEN

Volgens het Verdrag van Amsterdam moet aan een aantal algemene voorwaarden zijn voldaan om een nauwere samenwerking te kunnen aangaan. Het gaat om voorwaarden die moeten voorkomen dat een dergelijk initiatief het functioneren van de interne markt bemoeilijkt. Met andere woorden: het acquis communautaire dient behouden te blijven. Daarom kan een nauwere samenwerking alleen dan worden aangegaan, als die samenwerking:

• de doelstellingen beoogt van de Unie te bevorderen en haar belangen te beschermen;
• strookt met de beginselen van de Verdragen en met het ene institutionele kader van de Unie;
• alleen in laatste instantie wordt gebruikt;
• betrekking heeft op ten minste een meerderheid van de lidstaten;
• geen afbreuk doet aan het "acquis communautaire" en aan de maatregelen die krachtens de andere bepalingen van de Verdragen zijn aangenomen;
• geen afbreuk doet aan de bevoegdheden, rechten, verplichtingen en belangen van de niet aan deze samenwerking deelnemende lidstaten;
• voor alle lidstaten openstaat en hun de mogelijkheid biedt te allen tijde partij te worden bij de samenwerking, op voorwaarde dat zij het basisbesluit en de in het kader daarvan aangenomen besluiten naleven.

Nauwere samenwerking is mogelijk op de onder het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap vallende terreinen en bij de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Wat het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) betreft, waren de opstellers van het Verdrag van Amsterdam van mening dat het instrument van de constructieve onthouding van stemming reeds voor de benodigde flexibiliteit zorgt en er dus geen behoefte is aan nauwere samenwerking.

Naast de algemene voorwaarden voor nauwere samenwerking die zijn vastgesteld bij artikel 43, zijn er nog specifieke voorwaarden per beleidspijler van de Europese Unie:

• bij de eerste pijler zijn de specifieke voorwaarden dat de beoogde samenwerking:

- geen betrekking heeft op gebieden die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen;

- geen afbreuk doet aan beleidslijnen, activiteiten of programma's van de Gemeenschap;

- geen betrekking heeft op het burgerschap van de Unie en niet discrimineert tussen de onderdanen van de lidstaten;

- binnen de grenzen van de bij het Verdrag aan de Gemeenschap verleende bevoegdheden blijft;

- geen discriminatie of beperking van de handel tussen de lidstaten vormt en de mededingingsvoorwaarden tussen de lidstaten niet vervalst;

• bij de derde pijler zijn de specifieke voorwaarden dat de beoogde samenwerking:

- strookt met de bevoegdheden van de Europese Gemeenschap en met de in titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde doelstellingen;

- tot doel heeft de Unie in staat te stellen zich sneller te ontwikkelen tot een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.

HOE WORDT DE SAMENWERKING AANGEGAAN?

In het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap is een nieuw artikel 11 ingevoegd.

In dit nieuwe artikel is bepaald dat, wat de Europese Gemeenschap betreft, de Europese Commissie het initiatief tot een nauwere samenwerking neemt na een desbetreffend verzoek van de betrokken lidstaten. Zij is vrij een voorstel voor de beoogde samenwerking in te dienen of niet, maar als zij besluit geen voorstel in te dienen, moet zij de redenen daarvan meedelen aan de betrokken lidstaten.

Over een door de Commissie ingediend voorstel voor nauwere samenwerking beslist de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen na raadpleging van het Europees Parlement.

Voor de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken (derde pijler) geldt een andere procedure dan in het kader van de Europese Gemeenschap. In het nieuwe artikel 40 van het Verdrag betreffende de Europese Unie is immers bepaald dat het initiatief tot nauwere samenwerking door de betrokken lidstaten wordt genomen. Deze lidstaten richten hun verzoek een nauwere samenwerking te mogen aangaan aan de Raad, die er met gekwalificeerde meerderheid van stemmen over beslist. De Raad vraagt de Commissie om advies en zendt het verzoek toe aan het Europees Parlement.

BESCHERMINGSCLAUSULE

Zowel bij de eerste als bij de derde pijler is een met gekwalificeerde meerderheid van stemmen genomen Raadsbesluit nodig om een nauwere samenwerking te kunnen aangaan. Er is echter een vrijwaringsclausule die elke lidstaat de mogelijkheid biedt de stemming om belangrijke redenen van nationaal beleid tegen te houden.

In dat geval kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluiten de aangelegenheid voor te leggen aan de Europese Raad (derde pijler) of aan de Raad in de samenstelling van de staatshoofden en regeringsleiders (eerste pijler), telkens voor een besluit met eenparigheid van stemmen.

Het Hof van Justitie speelt in dit verband een cruciale rol. Het moet namelijk beoordelen hoe belangrijk de door een lidstaat aangevoerde redenen van nationaal beleid zijn. Het Hof van Justitie vormt dus de garantie tegen misbruik van de vrijwaringsclausule.

HOE FUNCTIONEERT DE SAMENWERKING?

Volgens het nieuwe artikel 44 van het Verdrag betreffende de Europese Unie nemen bij de uitvoering van een nauwere samenwerking alle leden van de Raad aan de beraadslagingen deel, maar de aanneming van besluiten blijft voorbehouden aan de leden van de Raad die de lidstaten vertegenwoordigen welke bij de nauwere samenwerking zijn betrokken.

Op de nauwere samenwerking zijn alle relevante bepalingen van het desbetreffende Verdrag (het Verdrag betreffende de Europese Unie of het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap) van toepassing. De besluiten worden dus genomen volgens de procedure die voor het betrokken onderwerp geldt (met eenparigheid van stemmen, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, volgens de medebeslissingsprocedure, volgens de raadplegingsprocedure, enz.).

De gekwalificeerde meerderheid wordt bepaald volgens dezelfde weging van de stemmen van de betrokken leden van de Raad als is vastgesteld in artikel 205 (oud artikel 148), lid 2, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.

Op te merken valt dat de andere instellingen die bij het besluitvormingsproces zijn betrokken (met name het Europees Parlement en de Commissie), zitting houden in hun volledige samenstelling, zonder onderscheid tussen leden met de nationaliteit van een lidstaat die aan de nauwere samenwerking deelneemt, en leden met de nationaliteit van een lidstaat die er niet aan deelneemt.

LATERE DEELNEMING DOOR EEN LIDSTAAT

Grondbeginsel van de regeling is dat deelneming aan een nauwere samenwerking openstaat voor elke lidstaat, dus ook voor de lidstaten die er niet van meet af aan bij zijn betrokken.

Op communautaire terreinen geldt dat een lidstaat die alsnog aan een bestaande samenwerking wil gaan deelnemen, de Raad en de Commissie van dit voornemen in kennis dient te stellen. Binnen drie maanden brengt de Commissie daarover advies uit aan de Raad. Een maand na dit advies neemt de Commissie een besluit over het verzoek tot deelneming en over de bijzondere regelingen die zij eventueel nodig acht.

Bij de derde pijler geldt een andere procedure dan bij de eerste, maar met dezelfde termijnen. In de eerste plaats kan de Commissie haar advies vergezeld doen gaan van een aanbeveling over de bijzondere regelingen die zij nodig acht om het mogelijk te maken dat de betrokken lidstaat aan de samenwerking deelneemt. Vervolgens is het de Raad die over het deelnemingsverzoek beslist. Het verzoek wordt goedgekeurd, tenzij de Raad besluit zijn beslissing erover aan te houden. In dit laatste geval geeft de Raad de redenen voor zijn besluit aan en stelt hij een termijn vast voor een nieuwe behandeling van het verzoek.

FINANCIERING

Met uitzondering van de administratieve kosten zijn de met een nauwere samenwerking gemoeide uitgaven ten laste van de deelnemende lidstaten, tenzij de Raad met eenparigheid van stemmen anders besluit.