Geleidelijke creatie van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid

INLEIDING

Al meer dan twintig jaar bundelen de lidstaten hun krachten om de strijd aan te gaan tegen transnationale verschijnselen zoals terrorisme, drugshandel of clandestiene immigratie. Toen het vrije verkeer van personen als één van de voornaamste elementen van de interne markt werd erkend in 1986, bleek deze informele samenwerking tussen regeringen van de lidstaten onvoldoende om het hoofd te kunnen bieden aan de internationale omvang die criminele netwerken hadden aangenomen en om te kunnen voldoen aan de behoefte aan veiligheid van de Europese burger. Besloten werd derhalve samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken te integreren in het Verdrag van Maastricht zodat dit een volwaardig beleid kan worden van de Europese Unie.

Naast de communautaire pijler werd een intergouvernementele pijler opgericht en nieuwe juridische instrumenten kwamen tot stand. Deze samenwerking, die werd gelanceerd bij de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie in 1993, bleek zowel qua werking als qua resultaten zeer onbevredigend. De herziening van het Verdrag betreffende de Europese Unie heeft dan ook aanleiding geven tot belangrijke wijzigingen in het besluitvormingsproces.

Om een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand te brengen is met het Verdrag van Amsterdam een nieuwe titel "Visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen" ingevoegd in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. De controle van de buitengrenzen, asiel, immigratie en justitiële samenwerking op het gebied van burgerzaken maken voortaan deel uit van de eerste pijler, waarop de communautaire methode van toepassing is. Deze "communautarisering" zal echter geleidelijk plaatsvinden in het ritme van de besluiten van de Raad van de Europese Unie binnen een termijn van vijf jaar na de inwerkingtreding van het nieuwe verdrag. Alleen politiële en justitiële samenwerking op het gebied van strafzaken blijven deel uitmaken van de derde pijler, waaraan met het nieuwe verdrag voorkoming en bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat worden toegevoegd.

Deze institutionele ontwikkelingen brengen nieuwe soorten van besluitvorming mee waardoor meer en meer doelmatige maatregelen kunnen worden goedgekeurd die leiden tot nauwere samenwerking tussen de lidstaten.

HISTORISCH OVERZICHT

Het begin van de samenwerking (1975-85)

Vanaf 1975 werd geleidelijk intergouvernementele samenwerking tot stand gebracht op het gebied van immigratie, asielrecht en politiële en justitiële samenwerking. Als eerste voorbeeld kan de Trevi-groep worden genoemd in het kader waarvan de Ministers van Binnenlandse Zaken bijeenkwamen om het terrorisme aan te pakken en de politiële samenwerking op dat gebied in de Gemeenschap te coördineren. De Ministers van Binnenlandse Zaken hielden zich hier bezig met kwesties als openbare orde en terrorisme en in het kader van deze Groep werden verschillende werkgroepen en subgroepen opgericht. Omdat bij dit proces de regels van het intergouvernementele spel werden gevolgd stonden de Europese Instellingen hierbuiten.

Van de Europese Akte naar het Verdrag van Maastricht (1986-1992)

De Europese Akte die in 1986 werd goedgekeurd betekende een keerpunt in deze samenwerking die tot dan toe op weinig transparante wijze was verlopen, zowel ten aanzien van de burgers als ten aanzien van de communautaire instellingen. In een nieuw artikel 8A werd het vrije verkeer van personen gedefinieerd als één van de vier voornaamste elementen van de interne markt waardoor dit gebied uitdrukkelijk onder communautaire bevoegdheid wordt geplaatst. Bij de samenstelling van de nieuwe werkgroepen na de ondertekening van de Europese Akte, werd rekening gehouden met deze evolutie en zijn nu waarnemers opgenomen van de Commissie. Voorts brachten de ad hoc groep "immigratie" die sedert 1986 de ministers omvat die belast zijn met immigratiezaken, evenals de CELAD, het Europees Comité voor Drugsbestrijding, hun secretariaat onder bij dat van de Raad van de Europese Unie. Ook andere groepen werden opgericht zoals de GAM (Groep wederzijdse bijstand) die belast is met douanezaken. Daarnaast kwam een raad bestaande uit de Ministers van Justitie van de lidstaten regelmatig bijeen. Deze raad hield zich bezig met justitiële samenwerking zowel voor straf- als voor burgerzaken alsmede met bepaalde vraagstukken die ressorteren onder de Europese politieke samenwerking.

Ondanks de aanbevelingen op het gebied van het vrij verkeer van personen in het Witboek van de Commissie van 1985 bleven terreinen zoals justitie en binnenlandse zaken hoofdzakelijk ressorteren onder de intergouvernementele samenwerking. Zo kreeg de intergouvernementele groep van coördinatoren "vrij verkeer van personen" in 1988 van de Europese Raad van Rhodos tot taak voorstellen te formuleren voor maatregelen aan de hand waarvan het vrije verkeer van personen kon worden gekoppeld aan veiligheid wanneer de controle aan de binnengrenzen eenmaal zou zijn afgeschaft. Deze groep legde in 1989 een werkprogramma op tafel ("Palma-document") waarin gepleit werd voor een meer gecoördineerde aanpak van de verschillende aspecten van samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. De verschillende werkgroepen die in de loop der jaren werden opgericht werkten namelijk gescheiden aan de voorbereiding van hun verslagen voor ministers die in verschillende samenstellingen vergaderen. Bovendien hadden het Europees Parlement en de nationale parlementen, gezien juist de aard van deze samenwerking, geen enkele controle op de maatregelen die in dit kader werden genomen.

De instrumenten die werden gebruikt kwamen overeen met een traditionele intergouvernementele methode: enerzijds overeenkomsten en anderzijds het formuleren van resoluties, conclusies en aanbevelingen. Deze besluiten, instrumenten van het klassiek internationaal recht, kwamen tot stand buiten het kader van de Raad van de Europese Unie. Wij noemen ondermeer de Overeenkomst van Dublin van 1990 met betrekking tot het vaststellen van de staat die verantwoordelijk is voor het onderzoek van een asielaanvraag die is ingediend in één van de lidstaten van de Gemeenschap en de resoluties van Londen eveneens met betrekking tot het asielrecht.

Meer bindende teksten werden door bepaalde lidstaten goedgekeurd in de jaren tachtig : het Akkoord van Schengen in 1985, de Uitvoeringsovereenkomst van Schengen in 1990, waarbij nieuwe operationele structuren werden opgezet ondermeer om te zorgen voor politiële en douanesamenwerking (Schengen informatiesysteem - SIS). Zo bleek het noodzakelijk het ondoorzichtige systeem van de overleggroepen te integreren in een overkoepelende structuur : het ging er niet alleen om de doelmatigheid te verbeteren van de acties die door de lidstaten worden genomen op het gebied van justitie en binnenlandse zaken maar tevens de werkzaamheden van al deze instanties te coördineren en dubbel werk te vermijden.

De institutionalisering van samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken: titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie (1992-98)

In titel VI werd het reeds bestaande systeem voor intergouvernementele samenwerking gedeeltelijk overgenomen, hetgeen de opgeworpen kritiek verklaart: te veel werkniveaus in het kader van de derde pijler, complexiteit en gebrek aan doorzichtigheid. De structuur van de derde pijler, waarbij men zich liet inspireren door die van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, verschafte de communautaire instellingen slechts een beperkte rol zonder een echte mogelijkheid om controle uit te oefenen op de besluiten van de lidstaten:

• het Hof van Justitie was alleen bevoegd inzake de interpretatie van overeenkomsten indien dit uitdrukkelijk was neergelegd in een clausule van de tekst (overeenkomst of andere);
• het Europese Parlement kon door de Raad worden geraadpleegd, maar werd in de meeste gevallen slechts geïnformeerd;
• de Europese Commissie bezat een initiatiefrecht dat tot bepaalde gebieden was beperkt en dat zij deelde met de lidstaten;
• de Raad werd vaak in zijn acties beknot omdat hij verplicht was elk besluit met eenparigheid van stemmen goed te keuren.

Het Verdrag van Amsterdam wijzigt de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken door een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid met grootsere en meer toegespitste aspiraties, meer doelmatige en democratische methodes en met een meer evenwichtige rol voor de instellingen te creëren.

DE WERKINGSMETHODE VAN TITEL III A VAN HET VERDRAG TOT OPRICHTING VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAP

Titel IV omvat de volgende gebieden:

• Vrij verkeer van personen
• Controle aan de buitengrenzen
• Asiel, immigratie en bescherming van de rechten van ingezetenen van derde landen
• Justitiële samenwerking op het gebied van burgerzaken

Deze kwesties van gemeenschappelijk belang vielen vroeger onder de bepalingen van titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie (ook wel de derde pijler genoemd).

De totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid in vijf jaar

In het Verdrag van Amsterdam worden deze gebieden overgebracht naar het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, waar de Instellingen een volledig andere rol krijgen dan die welke zij uit hoofde van titel VI hadden.

De Raad van de Europese Unie zal in de komende vijf jaar nog de voornaamste rol blijven vervullen bij het nemen van besluiten op voornoemde gebieden. Beoogd wordt het vrije verkeer van personen, Europese burgers alsmede ingezetenen van derde landen te vergemakkelijken en tegelijkertijd een doelmatige samenwerking tot stand te brengen tussen de verschillende overheden om de strijd aan te binden tegen de internationale criminaliteit.

Het algemeen institutioneel mechanisme

De Raad blijft in dit proces een centrale rol vervullen maar is niet langer de enige acteur.

Aanvankelijk, tijdens de eerste vijf jaar na de inwerkingtreding van het nieuwe verdrag, zal de Raad zich met eenparigheid van stemmen uitspreken over door de Commissie of door een lidstaat geformuleerde voorstellen voor maatregelen. Alvorens de Raad een besluit neemt dient hij het Europees Parlement te raadplegen.

Daarna zal de Raad besluiten op voorstel van de Commissie. Deze laatste zal echter elk verzoek van een lidstaat dat erop gericht is dat de Commissie een voorstel indient bij de Raad, moeten onderzoeken. Na raadpleging van het Europees Parlement zal de Raad met eenparigheid van stemmen moeten besluiten of bij de goedkeuring van maatregelen die ressorteren onder titel IV de medebeslissingsprocedure en de stemming bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen moeten worden toegepast en of aanpassing nodig is van de bepalingen ten aanzien van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.

Naast zijn rol op het vlak van de besluitvorming blijft de Raad een coördinerende functie uitoefenen bij de bevoegde overheidsdiensten van de lidstaten en tussen deze diensten en de Europese Commissie. De talrijke niveaus van de bestaande werkgroepen worden afgeschaft. Deze groepen werken op hetzelfde niveau en zijn rechtstreeks verbonden met het Coreper (Comité van de permanente vertegenwoordigers).

N.B.: enkele maatregelen vallen onder een ander institutioneel mechanisme (artikel 67).

Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen

In het nieuwe verdrag krijgt het Hof van Justitie een belangrijker rol toebedeeld op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. Vroeger was het Hof niet bevoegd op deze gebieden en had het geen zeggenschap over door de Raad goedgekeurde maatregelen. Alleen indien een specifieke clausule was opgenomen in de overeenkomsten, was het Hof van Justitie bevoegd de bepalingen ervan te interpreteren en uitspraak te doen bij geschillen inzake de toepassing ervan.

In de nieuwe titel IV, die hoofdzakelijk betrekking heeft op het vrij verkeer van personen, asiel, immigratie en justitiële samenwerking op het gebied van burgerzaken, is het Hof van Justitie in de volgende gevallen bevoegd:

• een nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet kan het Hof vragen uitspraak te doen over de interpretatie van deze titel of over de geldigheid en de interpretatie van hierop gebaseerde besluiten van de Instellingen van de Gemeenschap, indien de nationale instantie zonder een dergelijk besluit van het Hof van Justitie zelf geen uitspraak kan doen;
• ook de Raad, de Commissie of een lidstaat kunnen het Hof vragen uitspraak te doen over de interpretatie van deze titel of op basis hiervan goedgekeurde besluiten.

Het Hof van Justitie is echter niet bevoegd uitspraak te doen over maatregelen of besluiten die zijn genomen met het oog op de afschaffing van controle op personen (burgers van de Europese Unie of ingezetenen uit derde landen) bij overschrijding van de binnengrenzen.

De lidstaten

De lidstaten behouden hun prerogatieven met name op het gebied van het vrij verkeer van personen. Alleen zij zijn bevoegd op het gebied van de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid. In dit kader kunnen zij rekening houden met aspecten van het buitenlands beleid.

In noodgevallen wanneer een lidstaat te maken krijgt met een plotselinge toevloed van ingezetenen uit derde landen kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen op voorstel van de Commissie ten behoeve van de betrokken lidstaat tijdelijke maatregelen nemen (van maximaal zes maanden) om het vrije verkeer of de binnenkomst van ingezetenen uit dit derde land aan banden te leggen.

De protocollen

Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland

Deze twee landen nemen geen deel aan de maatregelen die ressorteren onder titel IV, die derhalve voor hen niet bindend zijn. Zij brengen dan ook geen stem uit op gebieden die vallen onder de ruimte van veiligheid, vrijheid en rechtvaardigheid.

Indien het Verenigd Koninkrijk of Ierland echter wensen deel te nemen aan de aanneming en toepassing van een voorgestelde maatregel stellen zij de voorzitter van de Raad binnen een termijn van drie maanden na indiening van het voorstel of het initiatief bij de Raad hiervan in kennis. Na de aanneming van een maatregel door de Raad kunnen zij deze te allen tijde aanvaarden.

Protocol betreffende de toepassing van bepaalde aspecten van artikel 14 (oud artikel 7A) van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap op het Verenigd Koninkrijk en Ierland

Het Verenigd Koninkrijk en Ierland behouden zich het recht voor controles te verrichten ten aanzien van personen die hun grondgebied wensen binnen te komen, met name burgers van staten die verdragsluitende partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of andere overeenkomsten waardoor het Verenigd Koninkrijk en/of Ierland zijn gebonden en hun toestemming te verlenen hun grondgebied binnen te treden. Dit betekent tegelijkertijd ook dat de andere lidstaten controles kunnen verrichten ten aanzien van personen afkomstig uit het Verenigd Koninkrijk of Ierland.

Ierland heeft de wens te kennen gegeven zoveel mogelijk te willen deelnemen aan maatregelen die zijn genomen ter uitvoering van titel IV, voor zover deze de handhaving toelaten van het gemeenschappelijk reisgebied (de common travel area) met het Verenigd Koninkrijk (gebied waar het beginsel van vrij verkeer tussen Ierland en het Verenigd Koninkrijk geldt).

Protocol betreffende de positie van Denemarken

Denemarken neemt niet deel aan de maatregelen van titel IV met uitzondering van maatregelen tot vaststelling van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum of maatregelen betreffende een uniform visummodel.

Wat de uitwerking van het Schengen-acquis betreft beslist Denemarken binnen een termijn van zes maanden nadat de Raad een besluit heeft genomen of het dit besluit in zijn nationale wetgeving zal omzetten.

DE WERKINGSMETHODE VAN TITEL VI VAN HET VERDRAG BETREFFENDE DE EUROPESE UNIE

Titel VI "Bepalingen inzake politiële en justitiële samenwerking in strafzaken" heeft tot doel de strijd aan te gaan tegen de volgende verschijnselen en deze te voorkomen:

• racisme en rassenhaat;
• terrorisme;
• mensenhandel en misdrijven tegen kinderen;
• illegale drugshandel;
• illegale wapenhandel;
• corruptie en fraude

Dit moet mogelijk worden gemaakt door middel van :

• nauwere samenwerking tussen politiediensten, douane-autoriteiten en andere bevoegde autoriteiten in de lidstaten, zowel rechtstreeks als via de Europese politiedienst (Europol);
• nauwe samenwerking tussen justitiële en andere bevoegde autoriteiten van de lidstaten, rechtstreeks en via de Europese politiedienst (Europol);
• waar nodig, de onderlinge aanpassing van de bepalingen betreffende strafzaken in de lidstaten.

De doelstellingen van titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie zijn derhalve nader aangegeven. De lidstaten beseffen nu dat criminaliteit verder strekt dan hun nationale grondgebied. Transnationale netwerken zijn opgericht, en de enige manier om deze doeltreffend te bestrijden is nauwere samenwerking tussen de lidstaten.

Algemeen institutioneel mechanisme

De Raad van de Europese Unie blijft de belangrijkste stem hebben in het besluitvormingsproces in het kader van titel VI. Om de hierboven beschreven doelstellingen te bereiken kan hij de volgende instrumenten gebruiken:

• gemeenschappelijke standpunten, waarin de aanpak van de Unie ten aanzien van een bepaalde aangelegenheid wordt beschreven;
• kaderbesluiten, voor de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten. Deze kaderbesluiten zijn evenals richtsnoeren (het instrument dat wordt gehanteerd in het kader van de communautaire pijler) verbindend voor de lidstaten ten aanzien van het te bereiken resultaat, waarbij aan de nationale instanties de bevoegdheid wordt gelaten vorm en middelen te kiezen;
• besluiten, voor elk ander doel dan de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten. Deze besluiten zijn verbindend en de Raad neemt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de maatregelen aan die nodig zijn om deze besluiten op het niveau van de Unie ten uitvoer te leggen;
• overeenkomsten, die door de lidstaten worden goedgekeurd in overeenstemming met hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen. Tenzij anders bepaald treden zij in werking zodra zij zijn bekrachtigd door ten minste de helft van de lidstaten die ze hebben goedgekeurd.

Een coördinatie comité bestaande uit hoge ambtenaren formuleert adviezen voor de Raad en werkt mee aan de voorbereidingen van zijn werkzaamheden.

De Commissie wordt ten volle betrokken bij de werkzaamheden op de in titel VI bedoelde gebieden en kan op alle gebieden meer initiatieven nemen.

De lidstaten

Het nieuwe verdrag laat de uitoefening van de verantwoordelijkheden van de lidstaten ten aanzien van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid onverlet.

De lidstaten hebben vrijwel de exclusieve bevoegdheid voor samenwerking op de gebieden van titel VI. Om hun actie te coördineren houden zij elkaar op de hoogte, raadplegen zij elkaar en brengen zij samenwerking tot stand tussen de bevoegde diensten van hun overheden.

Zij brengen in internationale organisaties en bij internationale conferenties waaraan zij deelnemen gemeenschappelijke standpunten uit die zijn vastgesteld overeenkomstig deze titel.

De lidstaten kunnen een nauwere samenwerking invoeren in het kader van de instellingen, procedures en mechanismen van de Europese Unie, op voorwaarde dat de bevoegdheden en doelstellingen van de Europese Gemeenschap in acht worden genomen en de mogelijkheid ontstaat om sneller een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te creëren (zoals in het verleden met het stelsel van Schengen). De Raad zal met gekwalificeerde meerderheid van stemmen (positieve stem van ten minste tien leden) zijn toestemming verlenen. Indien een lidstaat als gevolg van deze nauwere samenwerking voor belangrijke nationale beleidsproblemen komt te staan, kan de Raad vragen of de Europese Raad zich over deze kwestie kan buigen.

Het Europese Parlement

Alvorens de Raad een kaderbesluit of een besluit neemt of een overeenkomst vaststelt, raadpleegt hij het Europees Parlement.

Het voorzitterschap van de Raad en de Commissie zullen het Europese Parlement regelmatig op de hoogte houden van de werkzaamheden die worden uitgevoerd op de gebieden die ressorteren onder titel VI.

Het Europees Parlement kan vragen stellen aan of aanbevelingen formuleren voor de Raad. Ieder jaar zal het Parlement een debat houden over de vooruitgang die is geboekt bij de politiële en justitiële samenwerking op het gebied van strafzaken.

Het Hof van Justitie

In het nieuwe verdrag wordt de bevoegdheid van het Hof van Justitie erkend om uitspraak te doen over de geldigheid en de interpretatie van kaderbesluiten en besluiten, over de interpretatie van overeenkomsten alsmede over de geldigheid en interpretatie van hun toepassingsmaatregelen.

Bij prejudiciële verzoeken geven de lidstaten in een individuele verklaring aan dat zij de bevoegdheid van het Hof van Justitie aanvaarden en vermelden zij welke nationale rechterlijke instantie een beroep kan doen op het Hof van Justitie. Volgens de keuze van de lidstaat kan hetzij de nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet, hetzij iedere rechtbank van deze staat, het Hof van Justitie kunnen vragen uitspraak te doen in een belangrijke kwestie met betrekking tot de interpretatie of de geldigheid van één van de bovengenoemde besluiten, wanneer deze rechtbank van oordeel is dat een uitspraak over dit punt noodzakelijk is om haar in staat te stellen een vonnis te vellen.

De protocollen

Protocol tot opneming van het Schengen-acquis in het kader van de Europese Unie

De lidstaten die de overeenkomsten van Schengen hebben ondertekend (alle lidstaten met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk en Ierland) werken voortaan samen aan de afschaffing van de binnengrenzen in het juridisch en institutioneel kader van de Europese Unie. De Raad treedt in de plaats van het in het kader van de overeenkomsten van Schengen opgerichte Uitvoerend Comité.

Ierland en het Verenigd Koninkrijk kunnen aan alle of aan enkele van de bepalingen van dit acquis deelnemen nadat de Raad met eenparigheid van stemmen van de dertien lidstaten die de overeenkomsten hebben ondertekend en van de vertegenwoordiger van de regering van de betrokken lidstaat hierover een besluit heeft genomen.

Ijsland en Noorwegen worden betrokken bij de uitvoering van het Schengen-acquis en de verdere ontwikkeling ervan.

Protocol gehecht aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap inzake asiel voor onderdanen van lidstaten van de Europese Unie

Overwegende dat alle lidstaten van de Europese Unie de mensenrechten en de fundamentele vrijheden eerbiedigen, kan een asielaanvraag van een onderdaan van een lidstaat uitsluitend in aanmerking worden genomen indien:

• de lidstaat waarvan de aanvrager onderdaan is maatregelen neemt die afwijken van zijn verplichtingen uit hoofde van het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden;
• de Raad een ernstige schending heeft geconstateerd van de rechten van de mens in het land waarvan de aanvrager onderdaan is;
• een lidstaat hiertoe eenzijdig besluit (België heeft zich ertoe verplicht iedere asielaanvraag individueel te onderzoeken om te voldoen aan haar eerdere internationale verplichtingen : de Overeenkomst van Genève van 1951 en het Protocol van New York van 1967).

OVERSCHRIJDING VAN DE BINNEN- EN BUITENGRENZEN

De Raad van de Europese Unie neemt in de vijf jaar volgende op de inwerkingtreding van het verdrag de nodige maatregelen om de doelstellingen tot stand te brengen die zijn vastgesteld in het Verdrag van Amsterdam.

Controle op personen aan de binnengrenzen van de Europese Unie

Alle controle van personen - burgers van de Unie of ingezetenen uit derde landen - aan de binnengrenzen van de Unie moet verdwijnen.

In tegenstelling tot de andere gebieden die ressorteren onder titel IV, is het Hof van Justitie niet bevoegd voor de controle op de geldigheid en toepassing van deze maatregelen.

Overschrijding van de buitengrenzen van de Europese Unie

De normen en bepalingen waaraan de lidstaten moeten voldoen met betrekking tot de controles bij het overschrijden van de buitengrenzen van de Europese Unie worden vastgesteld door de Raad.

De gemeenschappelijke voorschriften inzake visa voor voorgenomen verblijven van ten hoogste drie maanden dienen de volgende elementen te bevatten:

• een lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrens in het bezit moeten zijn van een visum, en van derde landen waarvan de onderdanen zijn vrijgesteld van deze verplichting;
• de procedures en voorwaarden voor de afgifte van visa door de lidstaten;
• een uniform visummodel (de lidstaten geven hetzelfde visummodel af aan ingezetenen uit derde landen);
• voorschriften betreffende een uniform visum (voor het afgeven van visa door de lidstaten bestaan gemeenschappelijke voorschriften).

Zoals bepaald in de algemene besluitvormingsprocedure van titel IV worden maatregelen met betrekking tot het tweede en vierde punt door de Raad met eenparigheid van stemmen genomen. Binnen een termijn van vijf jaar na de inwerkingtreding van het nieuwe verdrag moeten zij volgens de medebeslissingsprocedure met het Europees Parlement worden genomen.

In afwijking van de algemene procedure voor deze titel neemt de Raad maatregelen met betrekking tot het eerste en derde punt aan met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement.

Vrij verkeer van onderdanen van derde landen

Maatregelen worden getroffen tot vaststelling van de voorwaarden waaronder onderdanen van derde landen vrij kunnen reizen op het grondgebied van de lidstaten gedurende een periode van ten hoogste drie maanden.

Protocol betreffende de buitenlandse betrekkingen van de lidstaten in verband met de overschrijding van de buitengrenzen

De lidstaten behouden het recht om overeenkomsten te sluiten met derde landen, mits daarbij het Gemeenschapsrecht en andere internationale overeenkomsten ter zake worden geëerbiedigd.

HET ASIEL- EN IMMIGRATIEBELEID

Binnen een termijn van vijf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdamneemt de Raad maatregelen aan op de verschillende gebieden met betrekking tot asiel en immigratie. Voor maatregelen met betrekking tot het evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang van vluchtelingen en ontheemden, de voorwaarden voor toegang en verblijf van immigranten alsmede de rechten van onderdanen van derde landen geldt bovengenoemde termijn van vijf jaar niet.

Het asielbeleid

Internationale voorschriften op het gebied van asielrecht werden vastgesteld bij het Verdrag van Genève van 1951 en het Protocol van New York van 1967 betreffende de status van vluchtelingen. Voorts wordt overleg gepleegd met het Hoge Commissariaat van de Verenigde Naties voor vluchtelingen en met andere betrokken internationale organisaties wat betreft vraagstukken die betrekking hebben op het asielbeleid. De Raad neemt in dit kader maatregelen met het oog op de vaststelling van:

• criteria en instrumenten voor de vaststelling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielaanvraag die door een onderdaan van een derde land is ingediend in één van de lidstaten;
• minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten;
• minimumnormen voor het aanmerken van onderdanen van derde landen als vluchteling;
• minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus.

Andere maatregelen inzake vluchtelingen en ontheemden die moeten worden aangenomen zijn:

• minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming aan ontheemden uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren en voor personen die een internationale bescherming behoeven;
• bevordering van het evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van vluchtelingen en ontheemden (het probleem van de vluchtelingen uit het voormalig Joegoslavië in Duitsland heeft met name het nut aangetoond van dergelijke maatregelen mocht deze situatie zich opnieuw voordoen).

Indien één of meer lidstaten worden geconfronteerd met een noodsituatie die wordt gekenmerkt door een plotselinge toevloed van onderdanen van derde landen, kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen op voorstel van de Commissie voorlopige maatregelen aannemen voor een periode van ten hoogste zes maanden.

Het immigratiebeleid

Voor dit beleid worden maatregelen genomen op de volgende gebieden :

• voorwaarden voor toegang en verblijf en normen voor de procedures inzake de afgifte door de lidstaten van langlopende visa en verblijfsvergunningen, met name met het oog op gezinshereniging;
• illegale immigratie en illegaal verblijf, met inbegrip van repatriëring van illegaal verblijvende personen.

Tot slot worden maatregelen aangenomen waarin de rechten en voorwaarden worden omschreven volgens welke onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat verblijven, in andere lidstaten mogen verblijven.

Nationale bepalingen die verenigbaar zijn met het verdrag van Amsterdam en de internationale overeenkomsten kunnen door de lidstaten in hun immigratiebeleid worden gehandhaafd of ingevoerd.

JUSTITIËLE SAMENWERKING OP HET GEBIED VAN BURGERLIJKE ZAKEN

Wanneer samenwerking in burgerlijke zaken grensoverschrijdende gevolgen heeft, worden maatregelen genomen volgens de werkingsmethode van titel IV van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Hiermee wordt beoogd:

• bij te dragen tot een beter begrip van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken die in een lidstaat zijn goedgekeurd door andere lidstaten; verbetering en vereenvoudiging van de samenwerking bij het vergaren van bewijsmiddelen alsmede de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken met inbegrip van beslissingen in buitengerechtelijke zaken;
• bevordering van de verenigbaarheid van de in de lidstaten geldende regels voor collisie- en jurisdictiegeschillen;
• afschaffing van hinderpalen voor de goede werking van burgerrechtelijke procedures, zonodig door bevordering van de verenigbaarheid van de in de lidstaten geldende bepalingen van burgerlijke rechtsvordering.

JUSTITIËLE SAMENWERKING IN STRAFZAKEN

Om justitiële samenwerking in strafzaken te bevorderen wordt gestreefd naar de volgende doelstellingen:

• het vergemakkelijken en het bespoedigen van de samenwerking tussen de bevoegde ministeries en de justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten met betrekking tot procedures en de tenuitvoerlegging van beslissingen;
• het vergemakkelijken van uitleveringen tussen lidstaten;
• het waarborgen van de verenigbaarheid van de in de lidstaten geldende voorschriften, voor zover nodig ter verbetering van die samenwerking;
• het voorkomen van jurisdictieverschillen tussen lidstaten;
• het geleidelijk aannemen van maatregelen tot vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de georganiseerde misdaad, terrorisme en illegale drugshandel.

De doelstellingen blijven algemeen en er is geen exact tijdschema. De thema's die worden aangesneden zijn complex en deze lijst van doelstellingen vormt een belangrijke eerste stap op weg naar justitiële samenwerking.

POLITIËLE SAMENWERKING

Politiële samenwerking geschiedt via gezamenlijke actie waartoe wordt besloten door de Raad van de Europese Unie en via de Europese politiedienst (Europol).

Gezamenlijk optreden

Gezamenlijk optreden bestrijkt onder meer de volgende gebieden:

• samenwerking met betrekking tot het voorkomen, opsporen en onderzoeken van strafbare feiten, operationele samenwerking tussen de diensten van de politie, de douane en andere gespecialiseerde instanties van de lidstaten;
• verzameling, opslag, verwerking, analyse en uitwisseling van relevante informatie met inbegrip van meldingen van verdachte financiële transacties;
• samenwerking en gezamenlijke initiatieven inzake opleiding, uitwisseling van verbindingsfunctionarissen, detacheringen, gebruik van apparatuur en forensisch onderzoek;
• samenwerking in verband met het opsporen van ernstige vormen van georganiseerde criminaliteit, gezamenlijke beoordeling van bepaalde onderzoekstechnieken.

De Europese politiedienst (Europol)

De Raad moedigt tevens de samenwerking via de Europese politiedienst aan en neemt binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van het nieuwe verdrag maatregelen om Europol in staat te stellen:

• specifieke onderzoeksacties door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten te vergemakkelijken, te ondersteunen en te coördineren;
• de bevoegde autoriteiten van de lidstaten te vragen onderzoek in specifieke zaken te verrichten en specifieke expertise te ontwikkelen die ter beschikking van de lidstaten kan worden gesteld om hen ter zijde te staan bij onderzoek naar georganiseerde criminaliteit;
• nauw samen te werken met functionarissen belast met opsporing/vervolging die zich specialiseren in de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit.

De Raad richt een netwerk op voor onderzoek, documentatie en statistiek met betrekking tot grensoverschrijdende criminaliteit.

De acties op het gebied van de politiële samenwerking (met inbegrip van de activiteiten van Europol) zijn onderworpen aan een passende juridische controle door de bevoegde autoriteiten overeenkomstig de voorschriften die in elke lidstaat van toepassing zijn.

OPNEMING VAN DE SCHENGENRUIMTE IN DE EUROPESE UNIE

De afschaffing van de grenscontroles in het kader van wat de "Ruimte van Schengen" wordt genoemd is mogelijk geworden dankzij een initiatief in 1985 van Duitsland, Frankrijk en de Beneluxlanden. In 1990 werden in de Overeenkomst van Schengen gemeenschappelijke regels vastgesteld ten aanzien van visa, asielrecht, controle aan de buitengrenzen, samenwerking tussen politie en douanediensten om een vrij verkeer van personen mogelijk te maken in de landen die de overeenkomst hebben ondertekend zonder verstoring van de openbare orde. Een informatiesysteem werd opgezet om gegevens uit te wisselen betreffende de identiteit van personen. De lidstaten van de Europese Unie (met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk en Ierland) alsmede Noorwegen en IJsland hebben zich achter dit intergouvernementele initiatief geschaard.

Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie

De "nauwere samenwerking" van de lidstaten die de akkoorden van Schengen hebben ondertekend met betrekking tot de afschaffing van de binnengrenzen zal voortaan plaatsvinden in het juridisch en institutioneel kader van de Europese Unie. De Raad van de Europese Unie neemt de plaats in van het Uitvoerend Comité dat werd opgericht bij de Schengenakkoorden. De hierboven vermelde gemeenschappelijke voorschriften werden hetzij in titel IV van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, hetzij in titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie geïntegreerd. Zolang de Raad zich voor elke bepaling of elk besluit dat het acquis van Schengen vormt niet met eenparigheid van stemmen heeft uitgeproken over de juridische grondslag, worden deze geacht te zijn gebaseerd op titel VI. Elk nieuw voorstel op de gebieden visa, asielrecht, controle aan de buitengrenzen, samenwerking tussen politie en douane, zal op één van deze nieuwe grondslagen worden gebaseerd.

De doelstelling van het vrije verkeer van personen die werd opgenomen in de Europese Akte van 1986 kan tot stand worden gebracht met waarborging van een democratische controle en door de burgers de beschikking te geven over juridische middelen wanneer hun rechten in het geding zijn (Hof van Justitie en/of nationale jurisdictie afhankelijk van het gebied).

Ierland en het Verenigd Koninkrijk kunnen aan alle of enkele van de bepalingen van dit acquis deelnemen nadat de Raad hierover heeft besloten met eenparigheid van stemmen van de dertien partijen bij deze overeenkomst en de vertegenwoordiger van de regering van de betrokken lidstaat.

IJsland en Noorwegen worden betrokken bij de uitvoering van het Schengenacquis en de verdere ontwikkeling ervan.

Acquis van Schengen

Tot het acquis van Schengen worden de volgende akten gerekend :

• Akkoord van Schengen dat op 14 juni 1985 werd ondertekend tussen de landen van de Benelux, Duitsland en Frankrijk met betrekking tot de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen.
• De overeenkomst tot uitvoering van het akkoord van 14 juni 1985 die op 19 juni 1990 werd gesloten tussen België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg en Nederland alsmede de slotakte en de daaraan gehechte gemeenschappelijke verklaringen.
• De Protocollen en Overeenkomsten inzake de toetreding met Italië (ondertekend op 27 november 1990), Spanje en Portugal (ondertekend op 25 juni 1991), Griekenland,(ondertekend op 6 november 1992), Oostenrijk (ondertekend op 28 april 1995), alsmede Denemarken, Finland en Zweden (ondertekend op 19 december 1996) alsmede de slotakte en de bijbehorende verklaringen.
• De besluiten en verklaringen die zijn aangenomen door het bij de uitvoeringsovereenkomst van 1990 ingestelde Uitvoerend Comité alsook besluiten die ten behoeve van de uitvoering van de Overeenkomst zijn genomen door de instanties waaraan het Uitvoerend Comité bevoegdheden op het gebied van besluitvorming heeft verleend.

HERNUMMERING VAN DE VERDRAGEN

Bij de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam zijn de titels en artikelen van de verschillende verdragen hernummerd.

Zo zijn de artikelen K1 tot en met K14, die titel VI van het VEU vormen, nu 29 tot 42 genummerd.