De uitbreiding: een uitdaging

Bij de Europese top van Helsinki in december 1999 is de groep van kandidaat-lidstaten vastgesteld op 13 landen, te weten:

10 landen van Midden- en Oost-Europa (LMOE);
Cyprus, Malta en Turkije.

Met al deze landen, uitgezonderd Turkije, worden toetredingsonderhandelingen gevoerd; sinds 1998 (Cyprus, Estland, Polen, de Tsjechische Republiek, Hongarije en Slovenië) dan wel sinds 2000 (Malta, Letland, Litouwen, Slowakije, Roemenië en Bulgarije). De toetreding hangt af van de naleving van de in 1993 vastgestelde zogenaamde criteria van Kopenhagen (DE)(EN)(FR). Met uitzondering van Roemenië en Bulgarije zijn de toetredingsonderhandelingen met deze kandidaat-lidstaten in december 2002 afgesloten tijdens de Europese Raad van Kopenhagen. Sinds mei 2004 telt de uitgebreide Europese Unie dus 25 lidstaten. De nieuwe lidstaten nemen in juni 2004 aan de verkiezingen voor het Europees Parlement deel.

In de geschiedenis van de Europese eenwording is de uitbreiding zonder enige twijfel een gebeurtenis van groot belang die de politiek van ons continent de komende decennia diepgaand zal beïnvloeden. Een dergelijke uitbreiding is niet mogelijk zonder een voorafgaande hervorming van de manier waarop de Gemeenschap op dit moment functioneert, anders zou verlamming van de besluitvorming een gevolg kunnen zijn.

NIEUWE MOGELIJKHEDEN EN AANZIENLIJKE BEHOEFTEN

Mogelijkheden

Het eerste tussentijdse verslag van de Commissie over het effect van de uitbreiding van de Europese Unie op de beleidsmaatregelen van de Unie dateert van december 1995. Daarin werd de Commissie verzocht om dieper in te gaan op de evaluatie van de gevolgen van de uitbreiding voor de communautaire beleidsmaatregelen, in het bijzonder wat het landbouwbeleid en het structuurbeleid betreft. Met Agenda 2000 (es de fr) wordt voor het eerst op dat verzoek ingegaan. Met de daarin beschreven financiële vooruitzichten is een eerste uitdaging in het kader van de hervormingen van het communautaire beleid aangegaan.

De uitbreiding is een grote politieke en economische kans voor de Unie, die straks bijna 30 lidstaten zal tellen. Wat het algemene economische effect van de uitbreiding betreft, is het eerste gevolg hiervan dat de gemeenschappelijke markt van 370 tot ongeveer 455 miljoen consumenten is toegenomen. Bovendien krijgt de Europese Unie een sterkere positie op het internationale politieke toneel en op de wereldmarkten.

Tegelijkertijd zullen de belangen binnen de Unie sterker uiteenlopen, waardoor veel druk zal worden uitgeoefend om tot sectorale en regionale aanpassingen te komen. Dit vereiste dat er vóór de toetreding al de nodige maatregelen werden getroffen, zoals:

de hervorming van het functioneren van de Europese instellingen en organen;Het Verdrag van Nice is sinds februari 2003 van kracht; daarin wordt vastgesteld hoe de uitgebreide Europese Unie moet functioneren.
de overname van het communautaire acquis door de kandidaat-lidstaten en hun voorbereiding op de werking van de gemeenschappelijke markt;

Aanzienlijke behoeften

Het Tweede voortgangsverslag over de economische en sociale cohesie (es de en fr) laat zien dat de gemiddelde rijkdom van de LMOE, uitgedrukt in bruto binnenlands product (BBP), nog ruim onder die van de oudere lidstaten ligt. De oppervlakte en de bevolking van de Unie nemen met een derde toe, het BBP slechts met 5%. Van de 105 miljoen inwoners die deze landen tezamen tellen, leven meer dan 98 miljoen dan ook in gebieden waar het BBP per hoofd van de bevolking minder dan 75% bedraagt van het communautaire gemiddelde in de uitgebreide Unie.

Op alle economische en sociale gebieden zijn de behoeften van deze landen enorm: industrie, diensten, vervoer, milieu, landbouw, opleidingsniveau. Er moeten grote inspanningen worden verricht om de nationale vervoersnetwerken tot ontwikkeling te brengen en deze in de trans-Europese netwerken te integreren. Op milieugebied zijn vervuiling, afvalstoffenbeheer en luchtvervuiling de ernstigste problemen. Op het gebied van de werkgelegenheid hebben met de voorbereiding op de toetreding reeds ingrijpende veranderingen plaatsgevonden, waarvan de snelheid ook nog eens zal worden opgevoerd. Met name het aandeel van de industrie en de landbouw in de werkgelegenheid ligt zeer hoog; buiten de grote steden blijft de dienstensector zwak, terwijl de arbeidsproductiviteit onder het Europese gemiddelde ligt.

WELKE IMPLICATIES HEEFT DIT VOOR HET REGIONALE BELEID?

De toetreding van de nieuwe lidstaten was een enorme uitdaging voor het economische en sociale cohesiebeleid van de Europese Unie. Door de uitbreiding is namelijk binnen de Gemeenschap de facto een nieuwe groep ontstaan: de groep van landen met een inkomen lager dan 40% van het Europese gemiddelde. Om aan het solidariteitsbeginsel te voldoen, moet het Europese structuurbeleid zich concentreren op de gebieden met een ontwikkelingsachterstand in de betrokken landen, dat wil zeggen bijna het gehele grondgebied van die landen. Dit betekent echter niet dat de ongelijkheid binnen de oudere vijftien lidstaten is verdwenen, en in het regionale beleid zal daar toch nog rekening mee moeten worden gehouden.

Het voeren van een regionaal beleid is een nieuwe taak voor de overheden in de nieuwe lidstaten. Voor een goed beheer van de Structuurfondsen, waarop ze een beroep kunnen doen, moeten de werking en de bevoegdheden van alle overheden diepgaand worden aangepast om te kunnen voldoen aan het wettelijke kader waarop de structurele bijstandsverlening is gebaseerd. Op de volgende gebieden zijn reeds belangrijke inspanningen verricht:

het scheppen van een geschikt wettelijk kader;
de invoering van een administratieve indeling van het grondgebied volgens NUTS (es de fr);
de opstelling van geïntegreerde meerjarige regionale ontwikkelingsprogramma's;
het vaststellen van de bevoegdheden van alle deelnemende partijen aan de tenuitvoerlegging van het toekomstige regionale beleid in de kandidaat-lidstaten;
het naleven van de algemene beginselen van de structurele bijstandsverlening: programmering, partnerschap, additionaliteit, beheer, follow-up, evaluatie, betalingen en financiële controles.

DE PRETOETREDINGSSTRATEGIE

Bij de pretoetredingsstrategie zijn specifieke prioriteiten vastgesteld, die hoofdzakelijk berusten op de overname van het communautaire acquis door de kandidaat-lidstaten. Deze overname vindt in etappes plaats, naarmate de bilaterale onderhandelingen tussen de Commissie en de kandidaat-lidstaten over de 31 hoofdstukken waarin de bevoegdheden van de Europese Unie zijn vervat, worden geopend en vervolgens afgesloten.

Volgens de uitbreidingsstrategie van de Commissie die door de Europese Raad van Nice in december 2000 is goedgekeurd, heeft hoofdstuk 21 "Regionaal beleid en coördinatie van structurele instrumenten" een prioritair karakter vanwege de financiële implicaties. De onderhandelingen zijn sinds april 2002 voorlopig afgesloten voor Cyprus en de Tsjechische Republiek en sinds juni 2002 voor Estland, Letland en Litouwen. Eind juli 2002 hebben Malta, Slowakije, Slovenië en Hongarije ook overeenstemming over dit hoofdstuk bereikt met de Commissie. Polen is de laatste kandidaat-lidstaat waarmee de onderhandelingen over dit hoofdstuk, begin oktober 2002, zijn afgesloten. In december 2003 heeft de Europese Raad van Brussel opnieuw de inspanningen van Bulgarije en Roemenië verwelkomd en zijn deze beide landen aangemoedigd om hun hervormingen voort te zetten. Deze landen zullen in 2007 tot de Unie toetreden.

De toetredingsstrategie betekende ook een versterking van de institutionele en administratieve capaciteit van de betrokken landen om het acquis toe te passen en te bewerkstelligen dat hun bedrijven aan de communautaire normen voldeden. Over de vooruitgang die de kandidaat-lidstaten met de overname van het acquis boekten, werd regelmatig verslag uitgebracht aan de Raad. Om het de kandidaat-lidstaten mogelijk te maken aan de eisen van de pretoetredingsstrategie te voldoen, had de Commissie partnerschappen voor toetreding uitgewerkt en de communautaire programma's voor de kandidaat-lidstaten opengesteld. Zo had zij met ingang van januari 2000 het steunbedrag verdubbeld en bleef zij zorgen voor de tenuitvoerlegging van de Europa-overeenkomsten.

Pretoetredingsinstrumenten

De Europa-overeenkomsten zijn het juridische basisinstrument dat de betrekkingen tussen de Europese Unie en kandidaat-lidstaten regelt. Zij hebben betrekking op handelsvraagstukken, politieke dialoog en andere terreinen van samenwerking. Zo kunnen de vorderingen van kandidaat-lidstaten met de overname en de tenuitvoerlegging van het communautaire acquis en met de naleving van de prioriteiten van de partnerschappen voor toetreding worden gevolgd.

Het Partnerschap voor toetreding is de hoofdlijn van de strategie die alle vormen van bijstand ten behoeve van kandidaat-lidstaten samenbrengt in één enkel raamwerk voor de tenuitvoerlegging van nationale programma's om deze landen voor te bereiden op hun lidmaatschap van de Europese Unie. Via een meerjarenprogrammering worden bij dit instrument de prioriteiten op korte en middellange termijn voor elke kandidaat-lidstaat vastgesteld (met name voor de democratie, de macro-economische stabilisering, de nucleaire veiligheid en de overname van het acquis), terwijl ook de middelen worden aangegeven die beschikbaar zijn voor de voorbereiding van kandidaat-lidstaten op hun toetreding.

De toekomstige lidstaten namen deel aan de communautaire programma's. Die programma's dekken de meeste communautaire beleidsmaatregelen (onderwijs, opleiding, milieu, vervoer, onderzoek) en zijn een nuttige voorbereiding op de toetreding, doordat zij de geassocieerde landen en de burgers van die landen vertrouwd maken met de beleidsmaatregelen en de werkmethoden van de Unie.

De onderlinge aanpassing van de wetgevingen was een voorrangsdoelstelling. Het Bureau voor de uitwisseling van informatie over technische bijstand "Technical Assistance Information Exchange Office" (TAIEX) levert informatie over het hele communautaire acquis. Het verleent kandidaat-lidstaten bijstand aan overheidsdiensten en bedrijven via specifieke seminars of studiebezoeken.

De onderlinge aanpassing van de wetgevingen was ontoereikend: ook de instellingen die verantwoordelijk zijn voor de tenuitvoerlegging en de toepassing van het communautaire acquis moesten worden versterkt. Een heel belangrijk instrument voor die versterking van de instellingen is de samenwerking (twinning) (EN), ondermeer via de detachering van deskundigen uit de Unie in de kandidaat-lidstaten. Dat proces was begonnen met de detachering van zogenaamde "pretoetredingsadviseurs", dat zijn ambtenaren uit de lidstaten dan wel onafhankelijke deskundigen. Hun deskundigheid stelt hen in staat hun collega's in de kandidaat-lidstaten op te leiden, zodat deze op hun beurt voor het acquis belangrijke sectoren kunnen opzetten en versterken.

Financiële instrumenten

Om de doelstellingen van de pretoetredingsstrategie te kunnen bereiken, moest er ook gebruik worden gemaakt van ondersteunings- en financiële hulpinstrumenten. Om aan de behoeften van de kandidaat-lidstaten te voldoen, heeft de Europese Raad van Berlijn in 1999 besloten de pretoetredingssteun met ingang van het jaar 2000 te verdubbelen en twee specifieke instrumenten in het leven te roepen:

het pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid (ISPA) met een budget van 1 040 miljoen euro per jaar sinds 2000;
het pretoetredingsinstrument voor de landbouw (SAPARD) met een budget van 520 miljoen euro per jaar.

Deze beide instrumenten vormen een aanvulling op de bijstand in het kader van het programma Phare, dat sinds 1989 loopt, en dat de belangrijkste bron van steun in de kandidaat-lidstaten bleef.

Phare

De ontwikkeling van de doelstellingen van het programma Phare heeft in de loop der jaren gelijke tred gehouden met het proces van de overname van het acquis en de daaruit voortvloeiende behoeften. Voortaan zal Phare op de hiervolgende twee belangrijke prioriteiten gericht zijn.

Door de versterking van de administratieve en institutionele capaciteit van de voormalige kandidaat-lidstaten ("Institution building") werd op alle administratieve niveaus de invoering bevorderd van structuren met de deskundigheid en de capaciteit om regionale meerjarige ontwikkelingsprogramma's vast te stellen.

Investeringssteun ("Investment support") dient voor de aanpassing van bedrijven en infrastructuren aan de Europese normen. 70% van de totale begroting van Phare (1 560 miljoen euro) werd hieraan besteed.

Pretoetredingssteun voor de landbouw

Met de pretoetredingssteun voor de landbouw (SAPARD) is sinds het jaar 2000 een bedrag van 520 miljoen per jaar gemoeid. Deze steun wordt verleend voor zwaartepunten als de verbetering van de structuren voor de verwerking, de afzet en de kwaliteitscontrole van levensmiddelen. Die maatregelen worden uitgevoerd aan de hand van nationale programma's en maken ook de financiering mogelijk van gerichte projecten voor geïntegreerde ontwikkeling ter ondersteuning van plaatselijke initiatieven.

Pretoetredingssteun voor structuurbeleid

Met het pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid (ISPA) (begroting 1 040 miljoen euro per jaar sinds 2000) worden voornamelijk investeringen in de infrastructuur in de sectoren milieu en vervoer gefinancierd.

HET BEHEER VAN DE STRUCTUURFONDSEN EN VAN HET COHESIEFONDS TUSSEN 2004 EN 2006

Tijdens de Europese Raad van Kopenhagen zijn de toetredingsonderhandelingen afgesloten, waardoor de weg werd geopend voor de toetreding van tien nieuwe lidstaten op 1 mei 2004. Voor de periode 2004-2006, heeft de Raad 21,7 miljard aan extra middelen uitgetrokken. Dit bedrag ligt onder het in 1999 tijdens de Europese Raad van Berlijn in het kader van Agenda 2000 vastgestelde maximum.

Met de richtsnoeren van de Commissie (es de en fr) hebben de nieuwe lidstaten de regionale programma's voor de periode 2004-2006 afgerond waarvoor sinds januari 2004 steun uit de Structuurfondsen wordt uitgetrokken. Zij nemen eveneens deel aan twee communautaire initiatieven: INTERREG III en EQUAL.

De nieuwe lidstaten krijgen 5,76 miljard voor de plattelandsontwikkeling in de periode 2004-2006. Polen krijgt als uitgesproken landbouwland bijna de helft van die steun. Met deze middelen wordt de modernisering, de herstructurering en de aanpassing aan de communautaire productienormen van de landbouwbedrijven van die landen ondersteund. Ook zal deze steun bijdragen aan de duurzame ontwikkeling van de plattelandsgebieden, met name via de volgende maatregelen: steun aan de probleemgebieden, de verbetering van de kwaliteit van voedingsmiddelen, milieumaatregelen in de landbouw en dierenwelzijn, herbebossing, en de oprichting van producentenverenigingen.

In het kader van de discussie over de toekomst van het regionale beleid (DE) (EN) (ES) (FR) (IT) in een uitgebreide Europese Unie, werkt de Commissie voorstellen uit voor een cohesiebeleid ná 2006. Begin 2004 brengt zij haar Derde Cohesieverslag uit. Het lijkt vrijwel zeker dat het cohesiebeleid wordt voortgezet, maar hoe dat beleid in grote lijnen gefinancierd moet worden, blijft een vraag. Volgens de huidige prognoses zien de grote lijnen van het toekomstige regionale beleid er als volgt uit:

De gebieden met een ontwikkelingsachterstand zouden onder de nieuwe doelstelling 1 komen te vallen. Deze doelstelling zou betrekking hebben op de gebieden in de Unie waarvan de economische convergentie nog niet is voltooid en bijna alle gebieden in de nieuwe lidstaten. Alleen Cyprus en de regio's Praag (Tsjechië) en Bratislava (Slowakije) zouden niet onder doelstelling 1 vallen. Voor de gebieden van doelstelling 1 in de "oude" Unie die vanwege de uitbreiding door een simpel statistisch effect niet meer voor steun in aanmerking zouden komen, geldt voortaan een overgangssteunregeling. 75% van de voor het toekomstige regionale beleid uitgetrokken kredieten gaan naar doelstelling 1.
Een vernieuwde doelstelling 2 krijgt 20% van de kredieten, waarmee projecten ten gunste van het regionale concurrentievermogen, de werkgelegenheid en opleiding worden ondersteund in gebieden die niet voor doelstelling 1 in aanmerking komen. Iedere lidstaat zou daaruit op nationaal niveau een totaalbedrag ontvangen en zich ertoe verplichten om de steun duidelijk af te bakenen wat thema, financiën en tijd betreft.
Voor de voortzetting van de interregionale samenwerking blijft nog 5% van de kredieten over. De interregionale samenwerking vindt plaats tussen gebieden aan de binnengrenzen en aan de buitengrenzen van de Unie.

See also