Een evaluatie maken van de EU-regelgeving op telecommunicatiegebied voorstellen doen voor de belangrijkste elementen van een nieuw kader voor communicatie-infrastructuur en bijbehorende diensten.

Mededeling van de Commissie aan de Raad, aan het Europees Parlement, aan het Economisch en Sociaal Comité en aan het Comité van de regio's. Naar een nieuw regelgevingskader voor elektronische communicatie-infrastructuur en bijbehorende diensten. Herziening van de communicatieregelgeving 1999 [COM(1999) 539 def. 10.11.1999 - Niet verschenen in het Publicatieblad].

3) samenvatting

De liberalisering van de Europese telecommunicatiemarkt heeft op 1 januari 1998 haar hoogtepunt bereikt met de volledige liberalisering van alle telecommunicatienetwerken en -diensten in praktisch alle EU-lidstaten. De ontwikkelingen op het gebied van technologie, innovatie van het dienstenpakket, prijsdalingen en kwaliteitsverbeteringen ten gevolge van de invoering van concurrentie hebben de grondslag gelegd voor de overgang van Europa naar de informatiemaatschappij. De convergentie van de sectoren telecommunicatie, omroep en informatietechnologie brengt een ingrijpende verandering van de communicatiemarkt met zich mee. Dit geldt met name voor de convergentie van de vaste, mobiele, terrestrische en satellietcommunicatie en van communicatie- en plaatsbepalings- en positioneringssystemen. Wat de communicatie-infrastructuur en bijbehorende diensten betreft, raakt de traditionele scheiding van de regelgeving tussen deze sectoren steeds meer achterhaald en is een samenhangend regelgevingsstelsel vereist.

Tegen deze achtergrond wordt in deze mededeling een evaluatie gemaakt van het huidige regelgevingskader voor de communicatiesector, waarbij wordt ingegaan op de in de raadpleging inzake de convergentie gebleken behoefte van een meer horizontale aanpak van de regelgeving voor de communicatie-infrastructuur. In de mededeling wordt ook voortgebouwd op de essentiële ideeën die bijvoorbeeld naar voren zijn gekomen bij de raadpleging betreffende het groenboek over het radiospectrumbeleid, op het verslag over de ontwikkeling van de markt voor digitale televisie in de Europese Unie en op het vijfde verslag over de tenuitvoerlegging van het pakket telecommunicatieregelgeving.

Vijf uitgangspunten vormen de grondslag voor het nieuwe regelgevingskader en zullen de regelgevingsactiviteiten op Gemeenschaps- en nationaal niveau sturen. De toekomstige regelgeving dient:

op duidelijk gedefinieerde beleidsdoelstellingen te zijn gebaseerd;
zich te beperken tot het strikt noodzakelijke om die doelstellingen te bereiken (waarbij bijvoorbeeld mechanismen worden geïntroduceerd met de bedoeling de regelgeving nog verder te beperken als beleidsdoelstellingen ook via concurrentie kunnen worden bereikt);
de rechtszekerheid op een dynamische markt verder te verhogen;
technologie-neutraal te zijn (d.w.z. zij mogen niet het gebruik van een bepaald soort technologie voorschrijven of ten gunste daarvan discrimineren, maar dienen ervoor te zorgen dat de voorwaarden voor een bepaalde dienst equivalent zijn, ongeacht de middelen waarmee deze dienst wordt geleverd);
te worden gehandhaafd zo dicht mogelijk bij de plaats waar de betrokken activiteiten plaatsvinden, ongeacht of deze regelgeving op wereldwijd, regionaal of nationaal niveau is overeengekomen.

Uitgaande van deze vijf beginselen is de Commissie voornemens het nieuwe regelgevingskader als volgt te structureren:

sectorspecifieke wetgeving van de Gemeenschap. Deze omvat een kaderrichtlijn waarin de algemene en specifieke beleidsdoelstellingen worden vastgelegd en vier bijzondere richtlijnen voor vergunningverlening, toegang en interconnectie, universele dienst, en bescherming van gegevens en de persoonlijke levenssfeer (dit impliceert een aanmerkelijke vereenvoudiging van het huidige kader, in die zin dat het aantal wettelijke maatregelen wordt teruggebracht van twintig naar zes);
niet-bindende begeleidingsmaatregelen;
mededingingsbepalingen: veelvuldiger gebruik van de algemene mededingingsbepalingen van het Verdrag, zodat een groot deel van de sectorspecifieke regelgeving kan worden vervangen naarmate de concurrentie doeltreffender wordt.

Tegelijkertijd worden de op artikel 86 van het Verdrag gebaseerde richtlijnen vereenvoudigd en gecodificeerd in de vorm van één enkele juridische norm.

Uitgaande van deze algemene beginselen worden in deze mededeling de voorlopige standpunten van de Commissie op elk van deze terreinen uiteengezet en wordt alle betrokken partijen gevraagd om vóór 15 februari 2000 hun mening kenbaar te maken. Op basis van de ontvangen reacties zal de Commissie in de eerste helft van 2000 met voorstellen komen voor de aanpassing van het huidige kader.

Wat de bindende sectorspecifieke communautaire maatregelen betreft, behelst het toekomstig regelgevingskader de uitwerking van een nieuwe kaderrichtlijn waarin onder meer:

specifieke beleidsdoelstellingen voor de lidstaten worden geïdentificeerd;
specifieke rechten van consumenten worden gegarandeerd (bijvoorbeeld procedures voor geschillenregeling, oproepnummer hulpdiensten, toegang tot informatie enz.);
wordt gezorgd voor een adequaat niveau van interoperabiliteit voor communicatiediensten en apparatuur;
de rechten, verantwoordelijkheden, bevoegdheden en besluitvormingsprocedures van NRI's (Nationale regelgevende instanties) worden vastgelegd;
regels worden vastgesteld en opgelegd voor het nieuwe communicatiecomité en de nieuwe groep op hoog niveau voor communicatie.

De kaderrichtlijn zal vergezeld gaan van vier specifieke richtlijnen, gebaseerd op artikel 95 van het Verdrag:

een richtlijn inzake machtigingen en vergunningen (es de en fr)(met inbegrip van regels voor doelmatig beheer van en toegang tot schaarse middelen);
een richtlijn inzake de universele dienstverlening (es de en fr), met elementen uit de huidige spraaktelefonierichtlijn en de interconnectierichtlijn;
een richtlijn inzake toegang en interconnectie (es de en fr) (gebaseerd op de huidige interconnectierichtlijn en de richtlijn inzake televisienormen);
een richtlijn inzake gegevensbescherming en privacy in de telecommunicatiesector, bijgewerkt en verduidelijkt om rekening te houden met technologische ontwikkelingen.

Wat de mededingingsregels betreft, die zullen voor deze sector steeds belangrijker worden totdat ze in wezen de sectorale regelgeving zullen vervangen zodra de concurrentie op de markt definitief een feit is geworden.

In deze mededeling worden ook belangrijke wijzigingen voorgesteld van de bestaande wetgeving, waardoor het mogelijk moet worden de problemen waarvoor het nieuwe regelgevingskader geplaatst is, aan te pakken.

Deze wijzigingen hebben betrekking op de volgende kwesties:

Vergunningen en machtigingen

De Commissie beklemtoont dat het noodzakelijk is de administratieve belemmeringen voor markttoegang te verkleinen om zo te kunnen komen tot een concurrerende Europese markt voor de telecommunicatiediensten.

Zij stelt meer bepaald voor om:

algemene machtigingen te gebruiken als basis voor vergunningverlening voor communicatienetwerken -diensten, en specifieke machtigingen te reserveren voor de toewijzing van het radiospectrum en nummers;
een breed en coherent beleidskader voor communicatie-infrastructuur toe te passen, met inbegrip van omroepnetwerken;
ervoor te zorgen dat vergoedingen voor machtigingen alleen gerechtvaardigde en relevante administratiekosten dekken;
verder te gaan met het verlenen van machtigingen voor communicatiediensten via internet op basis van gelijkwaardigheid met andere communicatiediensten (m.a.w. geen internetspecifieke maatregelen).

Toegang en interconnectie

In de communautaire wetgeving is "toegang" een algemeen concept waaronder alle vormen van toegang tot openbaar beschikbare netwerken en diensten vallen, terwijl "interconnectie" betrekking heeft op de fysieke en logische onderlinge verbinding van netwerken. De regels voor toegang en interconnectie garanderen interoperabiliteit en zijn van wezenlijk belang om het mogelijk te maken dat concurrentie tot stand komt. De Commissie erkent het kritieke belang van de levering van toegangs- en interconnectiediensten voor de ontwikkeling van een concurrerende Europese markt en stelt bijgevolg voor:

specifieke communautaire maatregelen in stand te houden die betrekking hebben op zowel toegang als interconnectie, voorbouwend op de in de Interconnectierichtlijn en de richtlijn inzake televisienormen uiteengezette beginselen;
voor het geval van de toegang tot netwerkinfrastructuren, de NRI's in de lidstaten verantwoordelijk te maken voor specifieke toegangskwesties; de eigenaars van de infrastructuur met aanmerkelijke macht op de markt te verplichten onderhandelingen aan te gaan, onder commerciële voorwaarden, over aanvragen tot toegang; de mogelijkheid te behouden dat de NRI's tussenbeide komen om geschillen te beslechten;
voor het geval van interconnectie de eis van de richtlijnen voor kostengeoriënteerde interconnectie te handhaven ("hard" recht), maar dit concept te interpreteren door middel van aanbevelingen van de Commissie;
voor zover van toepassing, aanbevelingen betreffende toegang op te stellen; met name op korte termijn een aanbeveling aan de lidstaten over technische en economische aspecten van de ontbundeling van het aansluitnet te overwegen (het aansluitnet is de link waarmee de locatie van de klant wordt verbonden met een telecommunicatienetwerk). De Commissie is van mening dat de beschikbaarheid van ontbundelde toegang tot het aansluitnet leidt tot een verhoogde concurrentie en dat het daarnaast de invoering van hogesnelheidsinternettoegangsdiensten zou kunnen versnellen. In die context heeft zij op 24 november een aanbeveling inzake interconnectie van huurlijnen goedgekeurd waarin de lidstaten onder andere worden aangemoedigd maatregelen te treffen (zoals de ontbundeling van het aansluitnet en het verstrekken van vergunningen voor draadloze aansluitnetten) die de concurrentie in het netwerk voor lokale toegang vergroten;
het bestaande kader voor normalisatie in de telecommunicatiesector uit te breiden om er alle communicatie-infrastructuur en bijbehorende diensten mee te omvatten;
carrierkeuze (een vorm van netwerktoegang die in het huidige regelgevingskader voor interconnectie verplicht is gesteld) beschikbaar te maken voor mobiele gebruikers door dit als verplichting op te leggen aan mobiele exploitanten met aanmerkelijke macht op de markt.

Beheer van het radiospectrum

Gezien de grote omvang van met elkaar concurrerende vraag naar radiospectrum (es de en fr), niet alleen voor telecommunicatie maar ook voor andere toepassingen zoals vervoer, openbare veiligheid, omroep en O&O, stuiten de huidige methoden van indeling en toewijzing steeds meer op problemen bij het op elkaar afstemmen van vraag en aanbod. Gezien het belang van radiospectrum voor de ontwikkeling van nieuwe en innovatieve diensten als onderdeel van een concurrerende Europese markt voor communicatiediensten, is de Commissie van mening dat:

administratieve prijsstelling en veilingen van radiospectrum een middel kunnen zijn om te zorgen voor een efficiënt gebruik van het radiospectrum;
de bestaande vergunningenrichtlijn dient te worden gewijzigd teneinde de lidstaten de mogelijkheid te bieden secundaire handel in radiospectrum mogelijk te maken als onderdeel van een proces om het efficiënt gebruik van radiospectrum te bevorderen.

Universele dienst

Het bestaande regelgevingskader bepaalt dat de NRI's de netwerkexploitanten moeten verplichten ervoor te zorgen dat een gedefinieerd minimumpakket van diensten van een gedefinieerde kwaliteit voor allen beschikbaar is, onafhankelijk van de geografische locatie en voor een betaalbare prijs. De universele dienst, zoals thans gedefinieerd in de communautaire wetgeving, omvat de levering van spraaktelefonie, fax en spraakband-datatransmissie over modems (d.w.z. toegang tot het internet).

De Commissie erkent het belang van de universele dienst en stelt daarom onder meer voor:

voorlopig de huidige definitie en omvang van de universele dienst te behouden (maar wel de criteria voor mogelijke uitbreiding van de omvang ervan en mechanismen voor een periodieke herziening in de communautaire wetgeving in te bouwen);
tariefbeginselen op EU-niveau te ontwikkelen waarmee de betaalbaarheid van de universele dienst kan worden gegarandeerd.

De belangen van de gebruiker en de consument

Het huidige regelgevingskader bevat een aantal bepalingen die de belangen van gebruiker en consument in het algemeen moeten beschermen. Daarnaast zijn er op EU-niveau nog een aantal horizontale richtlijnen op het gebied van consumentenbescherming die voor alle sectoren, ook de telecommunicatiesector, gelden. Op dit gebied stelt de Commissie het volgende voor:

actualisering en verduidelijking van de richtlijn "Gegevensbescherming telecommunicatie" om rekening te houden met de technologische ontwikkelingen;
verplichte uitbreiding van het Europees oproepnummer 112;
handhaving en verzwaring van de bestaande verplichtingen met betrekking tot de procedures voor het behandelen van klachten en beslechten van geschillen;
informatie (met name over de tarieven) transparanter maken voor de consument;
de leveranciers verplichten om voor hun klanten informatie te publiceren over de kwaliteit van de dienst;
intrekking van Richtlijn 92/44/EG inzake huurlijnen, zodra er voldoende keus aan huurlijnen is voor alle gebruikers en de huurprijzen voor huurlijnen concurrerend zijn.

Nummering, naamgeving en adressering

De huidige communautaire wetgeving geeft de aanzet tot een geharmoniseerde aanpak van nummering, naamgeving en adressering en benadrukt hoe belangrijk het is om in heel Europa eind-tot-eindverbindingen tussen gebruikers, alsmede interoperabiliteit van diensten te garanderen. In die context stelt de Commissie het volgende voor:

nog niet tot specifieke regelgeving met betrekking tot de internet-naamgeving en -adressering over te gaan;
uitbreiding van de beschikbaarheid van nummerportabiliteit bij verandering van exploitant tot mobiele gebruikers, maar nog geen verplichte nummerportabiliteit bij verandering van exploitant tussen vaste en mobiele netwerken.

Specifieke kwesties op concurrentiegebied

Sectorspecifieke regelgeving in combinatie met de toepassing van concurrentieregels vergemakkelijkt de toegang tot de markt waarop de gevestigde exploitanten nog steeds een sterke positie hebben en zorgt ervoor dat nieuwe marktdeelnemers daadwerkelijk kunnen concurreren. Het is dus van fundamenteel belang het juiste evenwicht te vinden tussen sectorspecifieke regelgeving en de concurrentieregels. Meer bepaald zouden in de sectorspecifieke regelgeving meer concurrentierechtsconcepten, zoals het in artikel 82 van het Verdrag genoemde begrip "machtspositie", moeten worden gehanteerd om bijvoorbeeld de verplichtingen inzake kostenoriëntatie en niet-discriminatie op te leggen.

Institutionele kwesties

In het in deze mededeling voorgestelde regelgevingsmodel wordt duidelijk in toenemende mate besluitvorming aan NRI's gedelegeerd teneinde ervoor te zorgen dat de kaderregeling zo dicht mogelijk bij de markt in de lidstaten ten uitvoer wordt gelegd. Dit model heeft echter een tegenwicht nodig in de vorm van betere coördinatie van de besluitvorming en de standpunten van de NRI's op Europees niveau.

De Commissie stelt daarom voor:

de huidige twee telecommunicatiecomités te vervangen door een nieuw communicatiecomité, dat gebruikt maakt van de deskundigheid van een nieuwe groep op hoog niveau voor communicatie waarin de Commissie en de NRI's zitting hebben, om de consequente toepassing van Gemeenschapswetgeving te helpen verbeteren en de uniforme toepassing van de nationale maatregelen te maximaliseren;
de huidige wettelijke voorschriften te herzien, teneinde de onafhankelijkheid van de NRI's te versterken, een efficiënte verdeling van de bevoegdheden tussen de verschillende instanties op nationaal niveau te waarborgen, de samenwerking tussen sectorspecifieke en algemene mededingingsautoriteiten te verbeteren en transparantie te eisen van besluitvormingsprocedures op nationaal niveau.

4) toepassingsmaatregelen van de commissie

Mededeling - COM(2000) 239 def.

Mededeling van de Commissie betreffende de resultaten van de openbare raadpleging over de herziening van de communicatiewetgeving 1999 en uitgangspunten voor het nieuwe regelgevingskader

Uit de raadpleging bleek dat er over sommige beleidsvoorstellen een grote mate van overeenstemming bestaat, terwijl over andere de meningen uiteenlopen. De grote meerderheid van de respondenten staat positief ten aanzien van de volgende voorstellen:

handhaving van sectorspecifieke regelgeving parallel aan de mededingingsvoorschriften, die wordt ingetrokken wanneer de doelstellingen zijn bereikt door de markt;
vertaling van de van de doelstellingen en uitgangspunten van de mededeling die als richtsnoer moeten dienen voor de NRI's bij de besluitvorming op nationaal niveau;
uitbreiding van het toepassingsgebied tot de volledige communicatie-infrastructuur en de bijbehorende diensten;
grotere harmonisatie van de regelgeving in de lidstaten;
uitbreiding van het gebruik van algemene machtigingen voor het aanbieden van communicatiediensten en -netwerken;
waarborging van een efficiënt radiospectrumbeheer en oprichting van een deskundigengroep voor het radiospectrumbeleid;
handhaving van de huidige omvang van de universele dienst;
waarborging van de mogelijkheid tot ontbundeling van het aansluitnet in alle lidstaten;
handhaving van het huidige raamwerk voor standaardisatie;
aanpassing van de huidige richtlijn Gegevensbescherming telecommunicatie;
intrekking van de Huurlijnenrichtlijn zodra er voldoende concurrentie is bij het aanbieden van huurlijnen aan alle gebruiker;
opstelling van regels voor de dynamische afbakening van markten waar het de voorschriften inzake toegang en interconnectie betreft;
zorgen voor sterke en onafhankelijke NRI's.

Op de volgende gebieden lopen de meningen uiteen:

licentievergoedingen voor het financieren van de NRI's;
manier van spectrumverkoop en mogelijkheid om wederverkoop van spectrum toe te staan;
het voorstel om twee drempels voor asymmetrische verplichtingen ten aanzien van toegang en interconnectie in te voeren (aanzienlijke macht op de markt en dominantie);
richtsnoeren om de betaalbaarheid van de universele dienst te waarborgen;
nummeroverdraagbaarheid voor mobiele gebruikers;
de institutionele regelingen (uiteenlopende meningen betreffende de rol van het Communicatiecomité en de Communicatiegroep op hoog niveau);
de gebieden waarop specifieke vergunningen nog steeds gerechtvaardigd zijn
de aan de gebruiker aangeboden voorzieningen (zoals plaatsbepaling van de oproeper bij noodoproepen en tarieftransparantie op per gesprekbasis) en de kwaliteit van de dienst (NRI-bemoeienis met de kwaliteit van de dienst).

Op basis van al die elementen gaat de Commissie in de loop van juni 2000 vijf nieuwe richtlijnen indienen, namelijk een kaderrichtlijn samen met vier specifieke richtlijnen met betrekking tot vergunningen en machtigingen, toegang en interconnectie, rechten van gebruikers en consumenten inzake universele dienstverlening, en gegevensbescherming. De voornaamste overwegingen waardoor de Commissie zich zal laten leiden, zijn:

passende integratie in het nieuwe kader van de in de mededeling betreffende de herziening uiteengezette beginselen en doelstellingen;
een breed toepassingsgebied dat rekening houdt met de infrastructuur en de bijbehorende diensten;
overschakeling op een systeem van algemene machtigingen;
wijziging van het begrip "aanzienlijke marktmacht";
een duidelijke selectie van de markten waarop ex ante-regelgeving essentieel blijft;
waarborging van de gebruikers- en consumentenrechten;
de nummerportabiliteit;
actualisering van de bestaande richtlijn Gegevensbescherming telecommunicatie;
invoering van toegang tot plaatsbepalingsinformatie voor oproepen naar noodnummers.