Witboek over diensten van algemeen belang

In dit witboek, dat het vervolg vormt op het groenboek over diensten van algemeen belang, wordt de aanpak van de Europese Unie uiteengezet om de ontwikkeling van kwalitatief hoogwaardige diensten van algemeen belang te bevorderen. Het stelt de belangrijkste punten voor van een strategie die moet garanderen dat alle burgers en ondernemingen in de Unie toegang krijgen tot kwalitatief hoogwaardige en betaalbare diensten.

BESLUIT

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's van 12 mei 2004, met als titel «Witboek over diensten van algemeen belang» [COM(2004) 374 def. - Nog niet bekendgemaakt in het Publicatieblad].

SAMENVATTING

Dit witboek stelt de conclusies voor die de Commissie heeft getrokken uit een brede publieke raadpleging (DE)(EN)(FR) op basis van het groenboek. Uit de raadpleging is gebleken dat de standpunten en invalshoeken aanzienlijk uiteenlopen. Desalniettemin lijkt er een consensus te zijn gegroeid over het feit dat tussen marktwerking en openbaredienstverlening een harmonieus evenwicht moet worden gevonden. In het witboek wordt uiteengezet welke aanpak de Commissie volgt om voor de Europese Unie een positieve rol weg te leggen bij de ontwikkeling van kwalitatief hoogwaardige diensten van algemeen belang, en worden de belangrijkste punten uitgelegd van een strategie die moet garanderen dat alle burgers en ondernemingen in de Unie toegang krijgen tot kwalitatief hoogwaardige en betaalbare diensten.

Met de presentatie van dit witboek heeft de Commissie niet de bedoeling het op Europees niveau gevoerde debat af te sluiten. Zij wil integendeel een bijdrage leveren aan de lopende discussie en deze een stap verder brengen door de rol van de Unie te definiëren en een kader vast te stellen waarbinnen de diensten van algemeen belang goed kunnen functioneren.

DE DIENSTEN VAN ALGEMEEN BELANG: EEN ESSENTIEEL ONDERDEEL VAN HET EUROPESE MODEL EN EEN GEDEELDE VERANTWOORDELIJKHEID VAN DE OVERHEDEN IN DE EUROPESE UNIE

Het witboek onderstreept krachtig het belang van diensten van algemeen belang als pijler van het Europese samenlevingsmodel en de noodzaak te garanderen dat kwalitatief hoogwaardige en betaalbare diensten van algemeen belang aan alle burgers en ondernemingen in de Europese Unie worden geleverd. In de Unie blijven diensten van algemeen belang essentieel voor de sociale en territoriale samenhang en voor het concurrentievermogen van de Europese economie.

De levering van diensten van algemeen belang kan worden georganiseerd in samenwerking met de private sector of worden toevertrouwd aan private of publieke ondernemingen, maar het blijft daarentegen een taak van de overheidsinstanties op het relevante niveau om de verplichtingen en opdrachten van openbaredienstverlening te definiëren. De relevante overheidsinstanties zijn ook verantwoordelijk voor de regulering van de markt en dienen erop toe te zien dat de dienstverleners de hun toevertrouwde opdrachten van openbaredienstverlening uitvoeren.

In deze context stelt het witboek voorop dat de verantwoordelijkheid voor diensten van algemeen belang wordt gedeeld tussen de Europese Unie en haar lidstaten. Dit concept van gedeelde verantwoordelijkheid ligt ten grondslag aan artikel 16 van het EG-Verdrag, krachtens welk de Europese Gemeenschap en de lidstaten, in het kader van hun respectieve bevoegdheden, een beleid moeten voeren dat aanbieders van diensten van algemeen economisch belang in staat stelt hun taken te vervullen. Het recht van de lidstaten om specifieke openbaredienstverplichtingen aan marktdeelnemers op te dragen en op de uitvoering ervan toe te zien, is tevens impliciet erkend in artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag.

Het EG-Verdrag biedt de Gemeenschap een hele reeks middelen om ervoor te zorgen dat de gebruikers in de Europese Unie toegang krijgen tot kwalitatief hoogwaardige en betaalbare diensten van algemeen belang. De Commissie is in dit verband van mening dat zij momenteel over passende en toereikende bevoegdheden in verband met diensten van algemeen belang beschikt om te garanderen dat goed functionerende diensten in de gehele Unie gehandhaafd en verder ontwikkeld kunnen worden. Desalniettemin blijft het volgens haar in de eerste plaats de taak van de relevante nationale, regionale en plaatselijke overheden om diensten van algemeen belang te definiëren, te organiseren, te financieren en erop toe te zien.

DE BASISBEGINSELEN VAN DE AANPAK VAN DE COMMISSIE

De aanpak van de Commissie is gebaseerd op een reeks beginselen die tot uitdrukking komen in de sectorale beleidsvormen van de Gemeenschap. Deze beginselen kunnen worden verduidelijkt aan de hand van de resultaten van de publieke raadpleging over het groenboek:

de overheidsinstanties moeten dicht bij de burger kunnen werken:De Commissie respecteert de essentiële rol van de lidstaten en de regionale en plaatselijke overheden op het gebied van diensten van algemeen belang. De communautaire beleidslijnen op het gebied van diensten van algemeen belang zijn overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel gebaseerd op meer of minder ingrijpende maatregelen en het gebruik van diverse instrumenten;
de doelstellingen van openbaredienstverlening moeten worden gerealiseerd in concurrerende open markten:Een open en concurrerende interne markt enerzijds en de ontwikkeling van kwalitatief hoogwaardige, toegankelijke en betaalbare diensten van algemeen belang anderzijds zijn verenigbare doelstellingen;
de samenhang en de universele toegang moeten worden gewaarborgd:De toegang van alle burgers en ondernemingen tot kwalitatief hoogwaardige en betaalbare diensten van algemeen belang op het gehele grondgebied van de lidstaten is van essentieel belang voor de bevordering van de sociale en territoriale samenhang in de Europese Unie, waaronder het wegnemen van de nadelen die de verstgelegen regio's ondervinden als gevolg van hun moeilijke toegankelijkheid;
een hoog niveau van kwaliteit en veiligheid moet worden gehandhaafd: Niet alleen wenst de Commissie de levering van kwalitatief hoogwaardige diensten van algemeen belang te garanderen, zij wenst tevens de fysieke veiligheid te garanderen van de consumenten en de gebruikers, van alle personen die bij de productie en de levering van deze diensten betrokken zijn, en van het grote publiek, en met name te zorgen voor bescherming tegen mogelijke bedreigingen zoals terroristische aanslagen of milieurampen;
de rechten van gebruikers en consumenten moeten worden gewaarborgd: Deze rechten betreffen met name de toegang tot diensten, met inbegrip van grensoverschrijdende diensten, op het gehele grondgebied van de Unie voor alle bevolkingsgroepen, betaalbaarheid van diensten, bijvoorbeeld via bijzondere regelingen voor personen met een bescheiden inkomen, fysieke veiligheid, zekerheid en betrouwbaarheid, continuïteit, hoge kwaliteit, keuze, transparantie en toegang tot informatie van aanbieders en regelgevers;
de prestaties moeten worden gevolgd en geëvalueerd: Volgens de Commissie is systematische monitoring en evaluatie een onontbeerlijk instrument voor de handhaving en ontwikkeling van kwalitatief hoogwaardige, toegankelijke, betaalbare en efficiënte diensten van algemeen belang in de Europese Unie. De evaluatie moet multidimensioneel zijn en betrekking hebben op alle relevante juridische, economische, sociale en milieu-aspecten. Tevens moet bij de evaluatie rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de geëvalueerde sector en de verschillende situaties in de verschillende lidstaten en regio's daarvan;
de diversiteit van de diensten en de situaties moet worden gerespecteerd: Omdat er verschillen bestaan tussen de behoeften en voorkeuren van de gebruikers en consumenten naargelang hun economische, sociale, geografische of culturele situatie, moet de diversiteit van de diensten worden gewaarborgd. Dit is met name het geval voor de sociale en gezondheidsdiensten of voor omroepactiviteiten;
meer transparantie: Het transparantiebeginsel is een basisbeginsel voor de ontwikkeling en de tenuitvoerlegging van overheidsbeleid op het gebied van diensten van algemeen belang. Dankzij dit beginsel kunnen overheidsinstanties hun verantwoordelijkheid uitoefenen en kunnen democratische keuzes worden gemaakt en gerespecteerd. Het beginsel dient op alle aspecten van openbaredienstverlening van toepassing te zijn, gaande van de definiëring van de opdracht, over de organisatie, financiering en regulering, tot de productie en evaluatie, waaronder mechanismen om klachten te behandelen;
er moet rechtszekerheid worden geboden: De Commissie is zich ervan bewust dat de toepassing van het Gemeenschapsrecht op diensten van algemeen belang complexe vragen kan doen rijzen. Om deze reden gaat zij voortdurend acties ondernemen om de rechtszekerheid in verband met de toepassing van het Gemeenschapsrecht op de levering van diensten van algemeen belang te verbeteren. Zij is er al in geslaagd de bestaande regels inzake overheidsopdrachten te moderniseren en heeft initiatieven gelanceerd in verband met staatssteun en publiek-private partnerschappen.

NIEUWE LIJNEN VOOR EEN SAMENHANGEND BELEID

Een van de belangrijkste vragen in de publieke raadpleging had betrekking op de behoefte aan een kaderrichtlijn inzake diensten van algemeen belang. De standpunten die dienaangaande in de publieke raadpleging naar voren werden gebracht, blijven verdeeld. Een aantal lidstaten en het Europees Parlement staan sceptisch.

Het blijft dan ook onzeker of een kaderrichtlijn in dit stadium de beste weg is en voldoende toegevoegde waarde biedt. De Commissie acht het daarom aangewezen momenteel geen voorstel in te dienen. Zij zal in beginsel haar sectorale beleid voortzetten en ontwikkelen door, waar nodig en passend, sectorspecifieke regels voor te stellen waardoor rekening kan worden gehouden met de specifieke vereisten en omstandigheden van elke sector.

De Commissie zal de haalbaarheid en de noodzaak van een kaderwet in verband met diensten van algemeen belang opnieuw onderzoeken op het ogenblik van de inwerkingtreding van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, en met name van de nieuwe rechtsgrondslag van artikel III-6. Dit artikel bepaalt: «Onverminderd de artikelen III-55, III-56 en III-136 en gezien de plaats die de diensten van algemeen economisch belang innemen als diensten waaraan eenieder in de Unie waarde hecht, alsook de rol die zij vervullen bij het bevorderen van sociale en territoriale samenhang van de Unie en de lidstaten, dragen de Unie en de lidstaten er overeenkomstig hun onderscheiden bevoegdheden en binnen het toepassingsgebied van de Grondwet zorg voor, dat deze diensten functioneren op basis van beginselen en onder de voorwaarden, met name economische en financiële, die hen in staat stellen hun taken te vervullen. Deze beginselen en voorwaarden worden bij Europese wet bepaald». Voorts zal de Commissie in 2005 de situatie van de diensten van algemeen belang in de Europese Unie en de behoefte aan horizontale maatregelen opnieuw onderzoeken. Zij is voornemens voor eind 2005 een verslag met haar vaststellingen in te dienen.

In het licht van de resultaten van de publieke raadpleging is de Commissie ook van mening dat het rechtskader voor de financiering van de openbaredienstverplichtingen (compensaties) verder moet worden verduidelijkt en vereenvoudigd. Zij is van plan om daartoe uiterlijk in juli 2005 een pakket maatregelen goed te keuren. De meeste onderdelen van dit pakket werden reeds in de vorm van een ontwerp ingediend voor overleg.

Voorts is in het openbaar debat benadrukt dat er een duidelijk en transparant kader moet komen voor de selectie van bedrijven die met de uitvoering van een dienst van algemeen belang worden belast. De Commissie is voornemens de EU-regelgeving die de transparante toewijzing van overeenkomsten van dienstverlening moet garanderen, te onderzoeken. Daarom is zij gestart met een raadpleging over de aanbestedingsaspecten van de publiek-private partnerschappen.

Daarnaast heeft het Groenboek ook veel belangstelling gewekt bij de belanghebbenden op het gebied van de sociale diensten en de gezondheidsdiensten, die erop wezen dat een vlotte ontwikkeling van deze diensten slechts mogelijk is als er meer voorspelbaarheid en duidelijkheid komt. De Commissie is van mening dat het nuttig is een systematische aanpak te ontwikkelen om de specifieke kenmerken van de sociale diensten en de gezondheidsdiensten van algemeen belang te identificeren en te herkennen, en om het kader te verduidelijken waarin die diensten functioneren en kunnen worden gemoderniseerd. Deze aanpak zal worden uiteengezet in een mededeling over de sociale diensten van algemeen belang, waaronder de gezondheidsdiensten, die in 2005 zou moeten worden goedgekeurd.

De evaluatie van de werking van de diensten, zowel op communautair als op nationaal niveau, is essentieel om te garanderen dat in een voortdurend evoluerende omgeving kwalitatief hoogwaardige, toegankelijke en betaalbare diensten van algemeen belang worden ontwikkeld. De Commissie verbindt er zich toe haar evaluaties op het gebied van diensten van algemeen belang te intensiveren en te verbeteren.

Op intern niveau heeft de communautaire sectorspecifieke regelgeving voornamelijk betrekking op de grote netwerkindustrieën. Volgens de Commissie heeft de publieke raadpleging over het groenboek deze aanpak bevestigd. Zij zal met de resultaten van deze raadpleging rekening houden bij de evaluaties die voor de verschillende sectoren zijn gepland.

Op internationaal niveau is de Commissie voornemens te zorgen voor de samenhang tussen het interne regelgeving van de Gemeenschap en de verbintenissen die de Gemeenschap en haar lidstaten in internationale handelsakkoorden op zich nemen. Tevens wenst zij diensten van algemeen belang te bevorderen in de ontwikkelingssamenwerking.

VERBONDEN MAATREGELEN

Resolutie van het Europees Parlement van 13 januari 2004 over het groenboek over diensten van algemeen belang [A5-0484/2003]. Het Parlement spreekt zijn voldoening uit over het verschijnen van het groenboek van de Commissie en verzoekt haar uiterlijk in april 2004 met vervolgmaatregelen te komen. Het is van mening dat een aantal diensten van algemeen belang, zoals onderwijs, volksgezondheid en volkshuisvesting, en ook diensten van algemeen belang die gericht zijn op handhaving of vergroting van pluralisme inzake informatie en culturele verscheidenheid niet binnen de werkingssfeer van de mededingingsregels moeten vallen. Voorts vraagt het Parlement de Commissie dit standpunt te verdedigen in de onderhandelingen in het kader van de Wereldhandelsorganisatie over de algemene overeenkomst inzake de handel in diensten. Het is van mening dat het noch mogelijk noch wenselijk is gemeenschappelijke definities van diensten van algemeen belang en de daaruit voortvloeiende verplichtingen tot openbaredienstverlening op te stellen, maar dat de Europese Unie gemeenschappelijke beginselen moet vaststellen zoals universaliteit en gelijke toegang, continuïteit, veiligheid, aanpasbaarheid, kwaliteit, doelmatigheid, betaalbaarheid, transparantie, bescherming van minder welvarende sociale groeperingen, bescherming van de gebruikers, de consumenten en het milieu alsook participatie van de burgers, waarbij met sectorspecifieke omstandigheden rekening dient te worden gehouden. Ook wijst het Parlement erop dat de mededingingsvoorschriften verenigbaar moeten zijn met de verplichtingen inzake de openbaredienstverlening. Tot slot spreekt het zich uit tegen liberalisering van de watervoorziening. Het Parlement is van oordeel dat diensten voor drinkwatervoorziening en afvalverwerking niet aan sectorrichtlijnen van de Europese Unie onderworpen moeten worden, en benadrukt dat de Unie voor deze sectoren de volledige verantwoordelijkheid inzake de kwaliteits- en milieubeschermingsnormen dient te behouden.

Groenboek van de Commissie van 21 mei 2003 over diensten van algemeen belang [COM(2003) 270 def. - Publicatieblad C 76 van 25.03.2004]. Dit groenboek van de Commissie behelst een totale herijking van haar beleid op het gebied van diensten van algemeen belang. De Commissie wil hiermee de aanzet geven tot een open discussie over de algemene rol van de Unie bij het vaststellen van de doelstellingen van algemeen belang die door deze diensten worden nagestreefd en over de wijze waarop die diensten georganiseerd, gefinancierd en geëvalueerd worden. Tegelijk wordt in het groenboek andermaal gewezen op de belangrijke bijdrage die de interne markt en de mededingingsregels leveren aan de modernisering en de verbetering van de kwaliteit en doeltreffendheid van talrijke openbare diensten, waarvan de burgers en ondernemingen in Europa de vruchten plukken. Tegen die achtergrond wordt in het groenboek eveneens aandacht besteed aan de mondialisering en de liberalisering en wordt tevens de vraag gesteld of er op communautair niveau een algemeen wettelijk kader voor de diensten van algemeen belang moet worden geschapen. Het groenboek wenst vraagstukken te behandelen die vragen doen rijzen over: de reikwijdte van eventuele communautaire maatregelen ter implementatie van het Verdrag, waarbij het subsidiariteitbeginsel ten volle geëerbiedigd wordt; de uitgangspunten die in een eventuele kaderrichtlijn betreffende diensten van algemeen belang vastgelegd zouden kunnen worden en de meerwaarde van een dergelijk instrument; de definitie van "good governance" op het terrein van organisatie, regulering, financiering en evaluatie van diensten van algemeen belang; maatregelen die tot een grotere rechtszekerheid zouden kunnen bijdragen en tot een logisch en harmonisch verband tussen de doelstelling van de handhaving van kwalitatief hoogwaardige diensten van algemeen belang en de strikte toepassing van de regels inzake mededinging en de interne markt.

Laatste wijziging: 24.08.2004