EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 18.4.2017
COM(2017) 171 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
over de herziening van het toepassingsgebied van Richtlijn 2012/19/EU betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (de nieuwe AEEA-richtlijn)
en
over de herbeoordeling van de termijnen voor het halen van de inzamelingspercentages als bedoeld in artikel 7, lid 1, van de nieuwe AEEA-richtlijn en de eventuele vaststelling van afzonderlijke inzamelingspercentages voor één of meer van de in bijlage III bij de richtlijn vermelde categorieën van soorten van elektrische en elektronische apparatuur
Inleiding
Dit verslag voldoet aan de volgende voorschriften van Richtlijn 2012/19/EU betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur() (de nieuwe AEEA-richtlijn):
1.Herziening van het toepassingsgebied van de nieuwe AEEA-richtlijn overeenkomstig artikel 2, lid 1, onder b). Dit omvat de parameters voor het maken van het onderscheid tussen grote en kleine apparatuur in bijlage III (artikel 2, lid 5).
2.Herbeoordeling van de termijnen voor het halen van de inzamelingspercentages als bedoeld in artikel 7, lid 1, en de eventuele vaststelling van afzonderlijke inzamelingspercentages voor één of meer van de in bijlage III vermelde categorieën, met name warmte- of koude-uitwisselende apparatuur, fotovoltaïsche panelen, kleine apparatuur, kleine IT- en telecommunicatieapparatuur en kwikhoudende lampen (artikel 7, lid 6).
Dit verslag is bedoeld om het Europees Parlement en de Raad op de hoogte te brengen van het optreden van de Commissie en de conclusies met betrekking tot beide kwesties.
1. Herziening van het toepassingsgebied van de nieuwe AEEA-richtlijn, met inbegrip van de parameters voor het maken van het onderscheid tussen grote en kleine apparatuur
1.1.Inleiding
De herziening van het toepassingsgebied van de nieuwe AEEA-richtlijn overeenkomstig artikel 2, lid 5, werd geschraagd door een voor de Commissie uitgevoerde studie naar de "Review of the scope of Directive 2012/19/EU"(). De volgende taken zijn uitgevoerd:
I.wijzigingen van het toepassingsgebied van de nieuwe AEEA-richtlijn als gevolg van de wijziging van de categorieën van soorten van elektrische en elektronische apparatuur (EEA) identificeren en beoordelen of het toepassingsgebied van de nieuwe AEEA-richtlijn zal moeten worden aangepast als gevolg van deze wijzigingen;
II.de parameters voor het maken van het onderscheid tussen kleine en grote apparatuur herzien;
III.de mogelijke verschillen tussen het open toepassingsgebied van de nieuwe AEEA-richtlijn en het toepassingsgebied van de BGGS-richtlijn() vergelijken, en beoordelen of het toepassingsgebied van de nieuwe AEEA-richtlijn zal moeten worden aangepast als gevolg van deze verschillen;
IV.de mogelijke economische, sociale en milieueffecten van een eventuele wijziging van het toepassingsgebied van de nieuwe AEEA-richtlijn beoordelen;
V.in voorkomend geval, op basis van deze beoordeling eventuele wijzigingen voorstellen die moeten worden aangebracht in het toepassingsgebied van de nieuwe AEEA-richtlijn.
Voor de herziening zijn belanghebbenden en deskundigen geraadpleegd in gerichte vraaggesprekken() en zijn documenten met betrekking tot de wijziging van het toepassingsgebied geanalyseerd, in het bijzonder door productgroepen vast te stellen die onder het open toepassingsgebied van de nieuwe AEEA-richtlijn vallen.
Hieronder volgen de belangrijkste bevindingen van de herziening.
1.2.Herziening van het toepassingsgebied
De studie was toegespitst op drie aspecten van het toepassingsgebied van de nieuwe AEEA-richtlijn.
De wijzigingen die in het toepassingsgebied van de richtlijn zijn aangebracht (van de huidige 10 categorieën in bijlage I bij de nieuwe AEEA-richtlijn, die nog steeds van toepassing zijn gedurende de overgangsperiode, tot 6 nieuwe categorieën in bijlage III. Hieronder vallen twee "open" categorieën van grote en kleine apparatuur).
Het onderscheid tussen kleine en grote apparatuur.
De verschillen tussen het open toepassingsgebied van de nieuwe AEEA-richtlijn en het toepassingsgebied van de BGGS-richtlijn.
1.2.1.Wijzigingen van het toepassingsgebied van de nieuwe AEEA-richtlijn als gevolg van de wijziging van de categorieën van soorten van elektrische en elektronische apparatuur
In artikel 2, lid 1, in samenhang met de bijlagen I, II, III en IV, wordt het toepassingsgebied van de nieuwe AEEA-richtlijn uiteengezet.
Gedurende de overgangsperiode (13 augustus 2012 tot en met 14 augustus 2018) is het toepassingsgebied van de nieuwe richtlijn nagenoeg identiek aan dat van Richtlijn 2002/96/EG (de oude AEEA-richtlijn)(). De enige wijziging betreft de opneming van fotovoltaïsche panelen in categorie 4. Deze opneming was reeds beoordeeld in de effectbeoordeling die vóór de herschikking van de oude richtlijn() was uitgevoerd en is derhalve niet verder onderzocht als onderdeel van deze beoordeling.
Met ingang van 15 augustus 2018 zal het "open toepassingsgebied" van toepassing zijn. Elektrische en elektronische apparatuur zal dan in de zes nieuwe categorieën worden ingedeeld als bedoeld in de bijlagen III en IV bij de nieuwe richtlijn(
). Hiertoe behoren twee "open" categorieën van grote en kleine apparatuur die voorheen niet bestonden.
In de studie is allereerst onderzocht of alle apparatuur die onder de nieuwe AEEA-richtlijn valt binnen het toepassingsgebied van de richtlijn blijft. De conclusie was dat de nieuwe richtlijn van toepassing is op alle categorieën apparatuur die onder het toepassingsgebied van de oude richtlijn vallen. Er is tevens geconcludeerd dat het "openen" van het toepassingsgebied naar verwachting problemen zal wegnemen die voortvloeien uit de verschillende indelingen van producten door de lidstaten. Dit zal naar verwachting leiden tot meer rechtszekerheid en een betere harmonisatie in de tenuitvoerlegging van de nieuwe richtlijn.
Elektrische en elektronische apparatuur waarop de nieuwe richtlijn met ingang van 2018 van toepassing zal zijn, is vastgesteld als huishoudelijke verlichting en elektrische tweewielers zonder typegoedkeuring. Uit de studie is gebleken dat de opneming van deze productcategorieën aanvullende milieu-, administratieve en economische voordelen met zich mee brengt, waarbij de uitvoeringskosten naar verwachting beperkt zullen zijn.
Uit de studie is tevens naar voren gekomen dat in de nieuwe richtlijn geen nieuwe vrijstellingen worden ingevoerd. Er worden uitdrukkelijk vrijstellingen van het toepassingsgebied van de richtlijn in bevestigd die de meeste lidstaten reeds in de praktijk toepassen. Hiermee wordt de harmonisatie van de tenuitvoerlegging van de richtlijn gewaarborgd. Dit is in overeenstemming met het standpunt van de Commissie() dat de apparatuur die onder het toepassingsgebied van de oude richtlijn valt in de toekomst niet van het toepassingsgebied van de richtlijn mag worden uitgesloten.
In de studie wordt tot slot bevestigd dat het toepassingsgebied van de nieuwe AEEA-richtlijn niet ingrijpend is gewijzigd als gevolg van de gewijzigde categorieën van soorten van elektrische en elektronische apparatuur. De overgang van 10 naar 6 "open" categorieën zal naar verwachting de rechtszekerheid vergroten en zorgen voor een betere harmonisatie in de tenuitvoerlegging van de nieuwe richtlijn.
1.2.2.Beoordeling van de parameters voor het maken van het onderscheid tussen kleine en grote apparatuur
In de studie is ook onderzocht of het onderscheid tussen kleine en grote apparatuur (bv. apparatuur met een buitenafmeting van minder of meer dan 50 cm) in de AEEA-richtlijn passend is.
Hoewel erkend wordt dat geen enkel indelingscriterium perfect is, wordt in de studie geconcludeerd dat de drempel van een buitenafmeting van 50 cm om een onderscheid te maken tussen kleine en grote apparatuur uitvoerbaar en in overeenstemming is met de praktische problemen van "end-of-life"-marktdeelnemers. Het afmetingscriterium lijkt ook een doorslaggevende factor te zijn voor de inzameling, het afvalbeheer en de verwerking van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur. Regelingen voor afvalinzameling en verwerking aan het einde van de levensduur en de daaraan gerelateerde infrastructuur verschillen afhankelijk van de afmetingen van de apparatuur, die een nog belangrijkere factor vormen dan gewicht.
1.2.3.Beoordeling van de verschillen tussen het toepassingsgebied van de nieuwe AEEA-richtlijn en dat van de BGGS-richtlijn
Het belangrijkste verschil tussen beide richtlijnen is de definitie van elektrische en elektronische apparatuur: a) apparaten die ongeacht de beoogde functie afhankelijk zijn van elektrische stromen of elektromagnetische velden (BGGS), of b) apparaten die uitsluitend voor een primaire (basis-)functie afhankelijk zijn van elektrische stromen of elektromagnetische velden (AEEA). Dit houdt in dat sommige typen apparaten die momenteel onder het toepassingsgebied van de BGGS-richtlijn vallen buiten het toepassingsgebied van de AEEA-richtlijn vallen (bv. grasmaaiers op benzine, gasfornuizen met uitsluitend elektronische ontsteking).
De mogelijkheid om het toepassingsgebied van de AEEA-richtlijn in lijn te brengen met dat van BGGS-richtlijn is in overweging genomen, waarbij door een verbrandingsmotor aangedreven tuingereedschap als voorbeeld is genomen. De conclusie was dat de opneming van dergelijke apparatuur in het toepassingsgebied van de AEEA-richtlijn geringe milieuvoordelen zou opleveren. Dit komt omdat in de praktijk ten minste 80 % van dergelijke apparaten aan het einde van hun levensduur reeds wordt gerecycled. Uit economisch oogpunt zou de opneming van die apparaten leiden tot extra kosten voor de producenten (bv. administratieve kosten voor de registratie van producenten in het nationale register van elke lidstaat waarin zij elektrische en elektronische apparatuur in de handel brengen).
De nadelen van de opneming in het toepassingsgebied van de AEEA-richtlijn van apparaten die alleen voor een secundaire functie stroom verbruiken, wegen dus zwaarder dan de mogelijke voordelen. De verschillende doelstellingen en de verschillende aard van de richtlijnen rechtvaardigen het verschil tussen het toepassingsgebied van de AEEA-richtlijn en dat van de BGGS-richtlijn. Verdere aanpassing aan het toepassingsgebied van de BGGS-richtlijn is derhalve niet gerechtvaardigd.
1.3.Conclusie ten aanzien van een mogelijk wetgevingsvoorstel
Rekening houdend met de voornaamste bevindingen van de studie die is uitgevoerd met het oog op een mogelijke herziening van het toepassingsgebied van de nieuwe AEEA-richtlijn, zijn geen verdere wijzigingen ervan gerechtvaardigd. Wijzigingen zouden ook verstorend werken nu de lidstaten zich nog in een overgangsperiode bevinden en zich aanpassen aan de nieuwe definities en het toepassingsgebied van de AEEA-richtlijn.
2.Herbeoordeling van de termijnen voor het halen van de inzamelingspercentages als bedoeld in artikel 7, lid 1, van de nieuwe AEEA-richtlijn en de eventuele vaststelling van afzonderlijke inzamelingspercentages voor één of meer van de in bijlage III bij de nieuwe AEEA-richtlijn vermelde categorieën van soorten van elektrische en elektronische apparatuur
2.1.Inleiding
De Commissie heeft voor de voorbereiding van dit verslag, dat vereist is uit hoofde van artikel 7, lid 6, van de nieuwe AEEA-richtlijn, onafhankelijke adviseurs de opdracht gegeven om relevante statistische gegevens, literatuur en technische informatie te onderzoeken. Zij heeft overleg gepleegd en een workshop gehouden met alle belangrijke betrokkenen (lidstaten, brancheorganisaties, regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, ngo's en onafhankelijke deskundigen)(). De volgende taken zijn uitgevoerd:
a.beschrijven van de moeilijkheden die de lidstaten zouden kunnen ondervinden bij het halen van de inzamelingspercentages als bedoeld in artikel 7, lid 1, van de nieuwe AEEA-richtlijn;
b.analyseren van de waarschijnlijke gevolgen van eventuele wijzigingen van de termijnen voor het halen van de inzamelingspercentages als bedoeld in artikel 7, lid 1;
c.analyseren van de waarschijnlijke gevolgen van de herziening van de inzamelingspercentages op basis van de geproduceerde hoeveelheid AEEA, zoals voorgesteld in artikel 7, lid 7;
d.analyseren van de mogelijkheid van de vaststelling van afzonderlijke inzamelingspercentages voor één of meer van de in bijlage III bij de nieuwe AEEA-richtlijn vermelde categorieën van soorten van elektrische en elektronische apparatuur en, indien nodig, voorstellen daarvoor indienen.
Hieronder volgen de voornaamste bevindingen van de beoordeling.
2.2.Herbeoordeling van de termijnen voor het halen van de inzamelingspercentages
Uit het overleg met de belangrijkste belanghebbenden en de beoordeling van het inzamelingsniveau dat de lidstaten de afgelopen jaren hebben gemeld(), blijkt dat het voor sommige lidstaten moeilijk zal zijn om de inzamelingspercentages voor 2019 te halen. Dit is het geval als het huidige inzamelingstempo en de huidige inzamelingspraktijken worden gehandhaafd. Bij het vaststellen van de lidstaten die riskeren het inzamelingspercentage voor AEEA niet te halen, is rekening gehouden met de afstand tot het beoogde percentage en met het tempo waarin vorderingen worden gemaakt.
Een probleem dat door de lidstaten en de belangrijkste belanghebbenden wordt gemeld, is het hoge inzamelingspercentage dat niet in de inzamelingsstatistieken van AEEA terug te vinden is. Dit is met name het geval wanneer de inzameling plaatsvindt buiten het kader van nalevingsregelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid of wanneer de AEEA niet door erkende recyclers van AEEA wordt verwerkt. Deze situatie wordt nog verder verergerd door de beperkte handhavings- en controlecapaciteiten in de lidstaten. Er is vastgesteld dat de grote gediversifieerde groep personen die betrokken is bij de verschillende activiteiten betreffende het beheer van AEEA, het beperkte publieke bewustzijn en de ontoereikende inzamelingsinfrastructuur bijkomende obstakels vormen voor de verwezenlijking van de doelstellingen.
Er zijn twee aanpassingen in overweging genomen om de problemen aan te pakken die sommige lidstaten ondervinden bij het halen van het inzamelingspercentage voor 2019:
I.het uitstellen van de uiterste termijn in 2019 om de lidstaten meer tijd te geven het inzamelingspercentage te halen, onverminderd de bestaande afwijkingen();
II.het verlagen van het inzamelingspercentage van 85 % van de geproduceerde AEEA, zonder wijziging van de termijn.
Een verlenging van de termijn zou de lidstaten meer tijd geven om in de infrastructuur te voorzien die noodzakelijk is voor de inzameling en verwerking van AEEA. Zij zouden dit kunnen doen door het aantal inzamelingspunten te verhogen, de logistiek tussen de inzamelings- en verwerkingscentra te verbeteren, capaciteit voor het verwerken van hoogwaardige materialen en het maximaliseren van de voordelen te ontwikkelen, en het toezicht op de ingezamelde stromen te vergroten. Uit de in 2008 uitgevoerde effectbeoordeling() voor de herziening van de oude AEEA-richtlijn is echter gebleken dat het mogelijk was om in 2016 een inzamelingspercentage te bereiken van 65 % van de in de handel gebrachte elektrische en elektronische apparatuur. Het zou derhalve niet passend zijn om de huidige termijn te verlengen.
Met betrekking tot een mogelijke herziening van het inzamelingspercentage van 85 % voor geproduceerde AEEA is er rekening gehouden met de inzamelingspercentages die de lidstaten voor de afgelopen jaren hebben gemeld en het tempo waarin vorderingen worden gemaakt voor wat betreft het bereiken van deze percentages. De conclusie is dat de lidstaten het probleem van niet-gemelde hoeveelheden informeel ingezamelde AEEA moeten aanpakken, omdat dit een doorslaggevende factor in de verwezenlijking van de doelstelling is. Het zou derhalve niet passend zijn om een herziening van het inzamelingspercentage in overweging te nemen zonder over nauwkeurige gegevens over niet-gemelde hoeveelheden AEEA te beschikken(). Het verlengen van de termijn of het verlagen van het inzamelingspercentage zou eveneens de verwezenlijking van de doelstellingen van de nieuwe AEEA-richtlijn in gevaar brengen en leiden tot een aanzienlijk verlies van hulpbronnen en inkomsten uit de recycling van hoogwaardige materialen. Het verlagen van het inzamelingspercentage zou echter wel de kosten van de verwerking van AEEA doen afnemen. Dit komt omdat er minder AEEA zou moeten worden verwerkt en de AEEA afval zou kunnen bevatten dat eenvoudiger te verwerken en te recycleren is. De totale verwerkingskosten zullen naar verwachting echter niet veel variëren vanwege de voortdurende behoefte aan investeringen om bij te blijven met de voortschrijdende technologie en de schaalvoordelen die deze kosten zouden kunnen compenseren.
Uit de analyse is derhalve gebleken dat het naar beneden bijstellen van het inzamelingspercentage of het verlengen van de termijn zou leiden tot een aanzienlijk verlies van economische en milieuvoordelen. Hoewel het inzamelingspercentage voor 2019 ambitieus is, is het haalbaar als de lidstaten meer doen om de vastgestelde problemen geleidelijk aan te pakken, met name de niet-gemelde hoeveelheden AEEA die langs alle wegen worden ingezameld en het gebrek aan doeltreffende handhavings- en controlecapaciteiten. De vooruitgang die is geboekt door sommige lidstaten die reeds hoge inzamelingspercentages hebben bereikt, is daar een bewijs van. Nationale maatregelen om gedurende het proces activiteiten in verband met AEEA-beheer op te zetten, zoals verplichte rapportage overeenkomstig artikel 16 van de AEEA-richtlijn, en regelmatige controles door de nationale instanties, zijn van cruciaal belang voor de verwezenlijking van de doelstelling.
De Commissie zal de lidstaten ondersteuning en begeleiding bieden bij het aanpakken van de problemen die ten grondslag liggen aan de moeilijkheden die zij ondervinden bij de verwezenlijking van de doelstellingen. Dit is een onderdeel van een gericht initiatief om de lidstaten ertoe aan te zetten zich aan de AEEA-richtlijn te houden, dat tegelijk met dit verslag in het leven is geroepen en waarin de nadruk ligt op de belangrijkste voorschriften van de nieuwe richtlijn.
De Commissie concludeert op basis van de uitgevoerde beoordeling dat het niet gerechtvaardigd is om de termijnen voor het bereiken van het huidige inzamelingspercentage in de AEEA-richtlijn te herzien of om het inzamelingspercentage op basis van de geproduceerde hoeveelheid AEEA te herzien. Op dit moment zou een dergelijke herziening van de nieuwe AEEA-richtlijn ook leiden tot een aanzienlijke administratieve last, terwijl de nadruk zou moeten liggen op de tenuitvoerlegging van de nieuwe richtlijn.
2.3.Beoordeling van de eventuele vaststelling van afzonderlijke inzamelingspercentages voor één of meer categorieën elektrische en elektronische apparatuur
Bij de beoordeling van de effecten en de haalbaarheid van de vaststelling van afzonderlijke inzamelingspercentages voor één of meer van de in bijlage III bij de nieuwe AEEA-richtlijn vermelde zes categorieën van soorten elektrische en elektronische apparatuur zijn twee scenario's in overweging genomen. Voor het basisscenario, waarin de bepalingen van de nieuwe richtlijn worden weerspiegeld, is een algemeen inzamelingspercentage van 85 % van het gewicht van geproduceerde AEEA vastgesteld dat vanaf 2019 van toepassing zou zijn, zonder afzonderlijke inzamelingspercentages voor elke categorie elektrische en elektronische apparatuur. Uitgangspunt daarbij is dat het algemene inzamelingspercentage van 85 % vooral zal worden bereikt door een verhoging van de inzameling van zware en gemakkelijk toegankelijke AEEA die een positieve economische waarde heeft en minder duur (of rendabeler) is om te verwerken. In het tweede scenario is gekeken naar afzonderlijke inzamelingspercentages van 85 % van het gewicht van geproduceerde AEEA in elke categorie elektrische en elektronische apparatuur.
De uitgevoerde analyse was gericht op de vaststelling van de economische, sociale en milieueffecten van de verschillende hoeveelheden ingezamelde AEEA in elke categorie in deze twee scenario's. Daaruit bleek dat hoewel de vaststelling van afzonderlijke inzamelingspercentages enkele economische, sociale en milieuvoordelen met zich mee kan brengen, het moeilijk is om conclusies te trekken met betrekking tot de haalbaarheid van de vaststelling van deze doelstellingen op EU-niveau. De voorwaarden verschillen per lidstaat. In sommige gevallen wordt het inzamelingspercentage van 85 % van de geproduceerde AEEA in elke categorie bij lange na niet gehaald. Er zou ook sprake zijn van aanvullende verplichtingen voor de belanghebbenden en de lidstaten (bv. rapportage, controle), en een aanzienlijke toename van de administratieve last. Een wijziging van het bestaande percentage op dit moment zou heel goed een averechtse werking kunnen hebben en tot verwarring kunnen leiden.
Rekening houdend met de voornaamste bevindingen van de beoordeling, concludeert de Commissie dat het niet passend is om in dit stadium afzonderlijke inzamelingspercentages vast te stellen in de AEEA-richtlijn.