13.10.2017   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 345/114

Rapporteur:

Mihai MANOLIU

1.1.

Volgens het EESC laat de evaluatie van de tenuitvoerlegging van het milieubeleid (Environmental Implementation Review, EIR) zien dat de slechte, versnipperde en ongelijke tenuitvoerlegging van de EU-milieuwetgeving in tal van EU-lidstaten een ernstig probleem is. De onderliggende oorzaken van de gebrekkige tenuitvoerlegging die in de EIR worden genoemd, zijn een gebrek aan politieke wil bij de regeringen van veel lidstaten om een echte verbetering tot politieke prioriteit te verheffen en om voldoende middelen ter beschikking te stellen. De EIR-landenverslagen tonen aan hoeveel de EU nog moet doen om de in het 7e milieuactieprogramma (7e MAP) vastgelegde doelstellingen en mijlpalen te verwezenlijken:

1.2.

Het EESC beklemtoont dat een correcte tenuitvoerlegging van het milieuacquis van de EU in het belang van de Europese burgers is en reële economische en maatschappelijke voordelen heeft. Gezonde burgers hebben een gezonde omgeving nodig. Goedwerkende ecosystemen zijn een basisvoorwaarde voor landbouw- en vele andere economische activiteiten. Een gelijke naleving van milieunormen in de lidstaten zorgt voor een gelijk speelveld voor bedrijven. Door de economie aan te zetten tot milieuvriendelijke praktijken worden goede mogelijkheden geboden voor economische modernisering en innovatie, bedrijvigheid en werkgelegenheid en goede arbeidsvoorwaarden.

1.3.

De lidstaten zijn hoofdverantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging, maar de Commissie speelt een belangrijke rol: zij moet ervoor zorgen dat de tenuitvoerlegging op geschikte en gelijke wijze plaatsvindt. Politieke wil, integratie van het milieubeleid en andere beleidstakken, en een actieve betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld bij de besluitvorming en evaluatieprocessen zijn de belangrijkste voorwaarden voor een succesvolle tenuitvoerlegging door de lidstaten.

1.4.

Europese burgers waarderen de EU vanwege haar hoge milieunormen. De slechte tenuitvoerlegging van deze normen ondermijnt de geloofwaardigheid van de EU, alsof zij er niet voor kan zorgen dat deze normen op gelijke wijze worden toegepast door alle lidstaten van de EU.

1.5.

Het EESC is ingenomen met de EIR als een nieuwe aanpak en een belangrijke stap in een voortgaand proces dat is bedoeld om blijk te geven van de gezamenlijke inzet van de Commissie en de lidstaten om de tenuitvoerlegging van het milieubeleid en de milieuwetgeving te verbeteren. Dit proces moet worden voortgezet met voldoende aandacht voor synergieën, een alomvattende aanpak, transparantie en inclusiviteit.

1.6.

Het EESC steunt de geïntegreerde beleidsaanpak van de EIR en wijst erop dat dit ook moet gelden voor de integratie van milieu- en sociaal beleid. De tenuitvoerlegging van milieudoelstellingen kan alleen worden verbeterd als de sociale impact — de gevolgen voor de arbeidsmarkt en de consumenten, met name kwetsbare groepen — zorgvuldig en op proactieve wijze in aanmerking wordt genomen. Marktconforme instrumenten, zoals groene belastinghervormingen, zijn belangrijke instrumenten om de doelstellingen van de milieuwetgeving te verwezenlijken. In dit verband wijst het EESC erop dat de toezeggingen om subsidies die schadelijk zijn voor het milieu geleidelijk uit te faseren, moeten worden waargemaakt.

1.7.

De EIR zou de komende jaren verder moeten worden ontwikkeld door het toepassingsgebied ervan uit te breiden tot andere uit milieuoogpunt relevante wetgeving, zoals op het gebied van klimaat en chemische stoffen.

1.8.

De tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving moet op geïntegreerde wijze samen met andere beleidsterreinen worden geëvalueerd. Om sectoroverschrijdende oplossingen mogelijk te maken zouden gezamenlijke discussies binnen de Raad van ministers van milieu en andere Raadsformaties moeten worden georganiseerd. De relatie tussen het Europees semester en de EIR moet verder worden verduidelijkt om ervoor te zorgen dat de mogelijkheden van diverse instrumenten optimaal worden benut.

1.9.

Het EESC is ingenomen met de inspanningen van de Commissie om gestructureerde dialogen met de regeringen van de lidstaten op te zetten, aan de hand van de bevindingen van de landenverslagen. Om doeltreffend te zijn moeten deze dialogen transparant zijn en moet er sprake zijn van duidelijke resultaten en een follow-up. De voorwaarden voor een doeltreffende dialoog moeten worden onderzocht en vastgesteld voor alle betrokken partijen.

1.10.

Het EESC wijst erop dat een doeltreffende uitvoering van milieubeschermingsmaatregelen gedeeltelijk afhangt van een actieve rol voor het maatschappelijk middenveld — werkgevers, werknemers en andere vertegenwoordigers van de samenleving — zodat het grote publiek kan toezien op de correcte tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving dankzij een vrije toegang tot milieu-informatie, deelname aan het beleidsvormingsproces op milieugebied en toegang tot de rechter. Burgers moeten toegang hebben tot accurate verslagen over de tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving in de plaatsen waar zij wonen en werken. Bij alle positieve ontwikkelingen op het gebied van milieubescherming is sprake geweest van een grote betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld, dat als waakhond van de democratie fungeert.

1.11.

Het EESC betreurt het dat de cruciale rol van het maatschappelijk middenveld in de EIR onvoldoende aan bod komt. Een grotere betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld zou het EIR-project kunnen versterken. De organisaties van het maatschappelijk middenveld op nationaal niveau moeten in de gelegenheid worden gesteld om met hun deskundigheid en inzichten bij te dragen aan de landenverslagen, de gestructureerde dialogen met de landen en de follow-up daarvan. Het EESC is bereid om de dialoog met het maatschappelijk middenveld op EU-niveau te faciliteren.

2.1.

In mei 2016 heeft de Commissie de evaluatie van de tenuitvoerlegging van het milieubeleid (EIR) (1) gelanceerd met het oog op een betere tenuitvoerlegging van de EU-milieuwetgeving in de lidstaten van de EU. De EIR is een op informatie gebaseerd en coöperatief beleidsinstrument dat geen wettelijke vereisten of rapportageverplichtingen invoert. Zij is bedoeld als een continu proces met tweejaarlijkse nationale verslagen van de Commissie en dialogen met de lidstaten.

2.2.

In februari 2017 heeft de Commissie de eerste reeks van 28 landenrapporten gepubliceerd en een mededeling over de EIR met een samenvatting van de bevindingen en conclusies en de maatregelen die zij zal nemen.

3.1.

De EU beschikt over een uitvoerig milieuacquis. De correcte tenuitvoerlegging hiervan vormt echter een serieus probleem. Uit de EIR-landenrapporten blijkt de versnipperde en ongelijke tenuitvoerlegging van milieuwetgeving in de lidstaten. De EIR beschrijft op correcte wijze de voordelen van een goede tenuitvoerlegging voor de levenskwaliteit van de Europese burgers, een gelijk speelveld voor ondernemingen en de werkgelegenheid (2). De kosten wegens het niet-uitvoeren worden geraamd op 50 miljard EUR per jaar (3).

3.2.

In het 7e milieuactieprogramma (7e MAP) dat het Europees Parlement en de Raad in 2013 hebben goedgekeurd (4) wordt een betere tenuitvoerlegging van de wetgeving als één van de topprioriteiten genoemd. Het EESC is ermee ingenomen dat de Commissie dit streven met de EIR in de praktijk brengt.

3.3.

De landenverslagen geven een overzicht van informatie die niet geheel nieuw is. Hun toegevoegde waarde ligt echter in het feit dat hiaten in de tenuitvoerlegging voor het eerst op alomvattende en horizontale wijze worden aangepakt, op belangrijke terreinen van de milieuwetgeving en voor alle lidstaten. Deze nieuwe vorm van evaluatie maakt het mogelijk de gemeenschappelijke onderliggende oorzaken en structurele obstakels te analyseren om te zorgen voor een betere tenuitvoerlegging en maatregelen en instrumenten te ontwikkelen.

3.4.

De benadering van de EIR maakt het bovendien mogelijk om niet louter met inbreukprocedures te reageren op een gebrekkige tenuitvoerlegging, maar over te gaan tot proactieve maatregelen die de onderliggende oorzaken van de gebrekkige uitvoering aanpakken. De lidstaten zijn echter hoofdverantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving van de EU. Erkend moet worden dat het gebrek aan politieke wil bij de regeringen van veel lidstaten om een echte verbetering tot politieke prioriteit te verheffen en hiervoor voldoende middelen beschikbaar te stellen, tot de onderliggende oorzaken van de gebrekkige tenuivoerlegging behoort die in de EIR worden genoemd (5). Het EESC hoopt dan ook dat de EIR kan helpen om de noodzaak van een betere tenuitvoerlegging op de politieke agenda van de EU-lidstaten en de zittingen van de Raad te plaatsen.

3.5.

De Commissie moet de gebrekkige tenuitvoerlegging van EU-wetgeving door de lidstaten aanpakken door middel van passende en strikte maatregelen, waaronder inbreukprocedures. Het EESC maakt zich echter zorgen over het feit dat dergelijke maatregelen tot nu toe geen effect hebben gesorteerd. Europese burgers waarderen de EU onder meer vanwege haar hoge milieunormen. Een slechte tenuitvoerlegging van deze normen ondermijnt dan ook de geloofwaardigheid van de EU in de ogen van haar burgers.

3.6.

De landenverslagen zijn een goed uitgangspunt voor een gestructureerde dialoog tussen de Commissie en iedere lidstaat, en stellen de lidstaten in staat van elkaar te leren, gemeenschappelijke problemen vast te stellen en beste praktijkvoorbeelden uit te wisselen, volgens het beginsel „kennis is macht maar kennis delen is kracht”.

3.7.

Aangezien burgers, lokale gemeenschappen en ondernemingen de echte actoren zijn als het gaat om de uitvoering van milieumaatregelen, moet het maatschappelijk middenveld een actieve rol spelen in de EIR. Het maatschappelijk middenveld zou een onontbeerlijke partner moeten worden.

3.8.

Het EESC waardeert het dat de Commissie de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld een belangrijke troef noemt voor de follow-up van de EIR. De EIR is echter nog steeds vrij vaag over de wijze waarop het maatschappelijk middenveld moet worden betrokken. De participatie van het maatschappelijk middenveld moet tijdens de hele EIR gewaarborgd zijn, niet alleen tijdens de follow-up. Dit aspect van de EIR moet nog worden ontwikkeld.

4.1.1.

Tot dusver heeft de EIR betrekking op de kringloopeconomie en afvalbeheer, natuur en biodiversiteit, luchtkwaliteit en lawaai alsook op waterkwaliteit en -beheer: zij omvat dus vele aspecten van de milieuwetgeving. Andere sectoren die nauw verband houden met deze beleidsterreinen moeten in de volgende ronde worden meegenomen in de evaluatie. Dit geldt met name voor mitigatie van en aanpassing aan de klimaatverandering, die van cruciaal belang zijn voor veel beleidsmaatregelen op milieugebied, zoals de bescherming van natuur en biodiversiteit en waterbeheer. De tenuitvoerlegging van de wetgeving inzake chemische stoffen is van cruciaal belang voor een gezond milieu, het welzijn en een circulaire economie.

4.2.1.

De landenverslagen geven een zeer goed beeld van de milieu-uitdagingen waarvoor de afzonderlijke lidstaten staan en hun prestaties wat de tenuitvoerlegging van milieuwetgeving betreft. Het EESC is er tevens ingenomen mee ingenomen dat de landenverslagen verwijzen naar de duurzame-ontwikkelingsdoelstellingen in verband met deze uitdagingen. Hieruit blijkt dat verbetering van milieuprestaties deel uitmaakt van een grotere op duurzame ontwikkeling gerichte aanpak, waarmee economische, sociale en ecologische vooruitgang wordt nagestreefd op een geïntegreerde, holistische en evenwichtige manier.

4.2.2.

De landenverslagen bieden tevens een meerwaarde voor burgers en maatschappelijke organisaties in desbetreffende landen: niet alleen geven zij niet-gouvernementele belanghebbenden een goed beeld van de situatie in hun eigen land, maar zij stellen hen ook in staat de prestaties te vergelijken met die van andere lidstaten, en tekortkomingen en onbenut potentieel vast te stellen. De landenverslagen moeten worden beschouwd als een waardevol instrument voor het maatschappelijk middenveld in de Europese lidstaten waarmee zij hun regeringen ter verantwoording kunnen roepen voor het waarborgen van een gezond milieu. Zij helpen het maatschappelijk middenveld om aan te dringen op een betere tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving.

4.2.3.

Dit potentieel kan echter verder worden versterkt door het maatschappelijk middenveld nog meer te betrekken bij de voorbereiding van de landenverslagen, structurele dialogen en follow-up, en bij de evaluatie van de verslagen in de volgende tweejaarlijkse cyclus. Maatschappelijke organisaties beschikken over een uitgebreide vakkennis waarop een beroep kan worden gedaan om de belangrijkste milieuproblemen in hun land vast te stellen. Daarom moeten zij van begin af aan worden geraadpleegd.

4.2.4.

Om van de EIR een doorlopend proces te maken zal het belangrijk zijn om de vorderingen bij de tenuitvoerlegging van de aanbevelingen van de vorige nationale verslagen te volgen, en in de volgende ronde van de EIR een overzicht te geven van de resultaten.

4.3.1.

Het EESC waardeert het dat de Commissie de EIR beschouwt als een kans om de gemeenschappelijke onderliggende oorzaken van de gebrekkige tenuitvoerlegging te analyseren. De initiële beoordeling in de mededeling moet worden voortgezet met de lidstaten, waarbij rekening moet worden gehouden met de rechtstreekse ervaringen en kennis van niet-gouvernementele belanghebbenden, alsook met onderzoek door academici, denktanks en het EU-netwerk voor de tenuitvoerlegging en handhaving van de milieuwetgeving (IMPEL).

4.3.2.

De Commissie heeft al enkele belangrijke gemeenschappelijke onderliggende oorzaken aangewezen: ondoeltreffende coördinatie tussen lokale, regionale en nationale overheden, gebrek aan bestuurlijke capaciteit en ontoereikende financiering, gebrek aan kennis en gegevens, onvoldoende mechanismen om de naleving te garanderen en gebrekkige integratie en beleidssamenhang.

4.3.3.

De Commissie noemt enkele voorbeelden van een betere beleidscoördinatie en integratie, zoals een gecoördineerde aanpak van het beleid inzake schone lucht en het beleid inzake mobiliteit. Het EESC steunt deze geïntegreerde beleidsaanpak en wijst erop dat dit ook moet gelden voor de integratie van milieu- en sociaal beleid. De tenuitvoerlegging van milieudoelstellingen kan alleen worden verbeterd als de sociale impact — de gevolgen voor de arbeidsmarkt en de consumenten, met name kwetsbare groepen — zorgvuldig en op proactieve wijze in aanmerking wordt genomen.

4.3.4.

Uiteindelijk worden veel van deze problemen veroorzaakt door het gebrek aan politieke bereidheid (6). Daarom is het van belang dat de EIR slaagt in haar doelstelling om de tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving als een politieke kwestie te behandelen en als zodanig op de agenda van de EU te plaatsen.

4.3.5.

Het EESC benadrukt ook dat de bevoegdheden en kennis van de overheden voorwaarden zijn voor een goede uitvoering. Bovendien zijn bewustmaking en communicatie van vitaal belang om het maatschappelijk middenveld te helpen aan het EIR-proces deel te nemen.

4.3.6.

De Commissie noemt marktconforme instrumenten en investeringen als instrumenten om de doelstellingen van de wetgeving op milieugebied te verbeteren. Het EESC heeft in een eerder advies al gewezen op het potentieel van milieuvriendelijke belastinghervormingen door de belastingdruk te verleggen van arbeid naar het gebruik van hulpbronnen, wat zowel gunstig is voor de werkgelegenheid als voor de economische innovatie, en waardoor de nadelige gevolgen voor het milieu worden teruggedrongen (7).

4.3.7.

In hetzelfde advies heeft het EESC milieuonvriendelijke subsidies aan de kaak gesteld. Er is nog maar weinig vooruitgang geboekt. Zowel de belastinghervorming als de uitfasering van milieuonvriendelijke subsidies worden in de mededeling van de Commissie genoemd als belangrijke instrumenten voor een betere tenuitvoerlegging. Er wordt echter geen enkele aanpak voorgesteld om deze impasse te doorbreken.

4.4.1.

Zoals de Commissie opmerkt, ligt de verantwoordelijkheid voor de correcte tenuitvoerlegging van het milieuacquis van de EU in de eerste plaats bij de lidstaten. Toch zijn er ook belangrijke kwesties op EU-niveau die een goede tenuitvoerlegging kunnen belemmeren of ondersteunen. De slimme integratie van milieudoelstellingen en andere beleidsterreinen moet beginnen op EU-niveau, met een slimme en consistente regelgeving en de toewijzing van middelen. De vergroening van het GLB is een goed voorbeeld waaruit lering kan worden getrokken. Meer beleidssamenhang op het gebied van duurzame ontwikkeling op EU-niveau kan ook bijdragen aan betere milieuprestaties in de EU-lidstaten. De EIR moet ook worden gebruikt als mechanisme om feedback te verkrijgen over de vraag of de EU-beleidsmaatregelen of -wetgeving die ten uitvoer worden gelegd moeten worden verbeterd of geactualiseerd.

4.4.2.

Op grond van de resultaten van de eerste ronde van de EIR biedt de Commissie aan om de inspanningen van de lidstaten te verlichten door een gestructureerde uitvoeringsdialoog op te zetten met elke lidstaat, rechtstreeks op maat gesneden ondersteuning te bieden voor deskundigen van de lidstaten door hun vakgenoten in andere lidstaten, en gemeenschappelijke structurele kwesties te bespreken in de Raad. Het EESC is ingenomen met deze maatregelen — hoewel het betwijfelt of deze volstaan om de algemene kwaliteit van de milieuprestaties van de lidstaten te verbeteren.

4.5.1.

De invoering van gestructureerde dialogen, naar analogie van de aanpak in het proces van het Europees semester, werd reeds voorgenomen in het 7e MAP (8). De mededeling geeft geen informatie over de praktische regelingen voor deze dialogen, die niet mogen worden overgelaten aan de nationale regeringen. De voorwaarden voor een doeltreffende dialoog moeten worden onderzocht en vastgesteld voor alle betrokken partijen.

4.5.2.

Er moet worden gezorgd voor een evenwichtige deelname van een breed scala van niet-gouvernementele belanghebbenden, en van lokale en regionale overheden. Zij moeten ruim van tevoren worden uitgenodigd en worden voorzien van passende informatie zodat zij hun bijdragen kunnen voorbereiden.

4.5.3.

Om doeltreffend te zijn moeten deze dialogen op een resultaatgerichte wijze worden georganiseerd. De resultaten en volgende stappen, de verbintenissen van de deelnemers en de termijnen moeten duidelijk worden vastgesteld en gecontroleerd. In het 7e MAP is sprake van „partnerschapsovereenkomsten betreffende de tenuitvoerlegging” tussen de Commissie en de lidstaten. Dit instrument zou ook in de EIR kunnen worden overwogen. Verbintenissen kunnen worden aangegaan door niet-gouvernementele belanghebbenden, zoals de industrie, detailhandel of landbouw.

4.6.1.

Het EESC is ingenomen met de organisatie van peer-to-peer ondersteuning tussen nationale deskundigen. De rijke en lange ervaring van het EU-netwerk voor de tenuitvoerlegging en handhaving van de milieuwetgeving (IMPEL) dient hiervoor in aanmerking te worden genomen.

4.6.2.

De uitwisseling tussen afzonderlijke deskundigen moet worden aangevuld met bredere programma’s van wederzijdse ondersteuning tussen de lidstaten, vergelijkbaar met de twinningprojecten van Phare die de aanpassing aan het EU-acquis tijdens het EU-uitbreidingsproces in 2004-2007 hebben ondersteund. Ook moet de invoering van programma’s voor intercollegiale toetsing worden overwogen — vergelijkbaar met de evaluaties van de milieuprestaties van de OESO (Environmental Performance Reviews) (9).

4.7.1.

De Commissie is voornemens om gemeenschappelijke structurele belemmeringen voor een goede tenuitvoerlegging te bespreken in de Raad. Hiermee zou de kwestie van de tenuitvoerlegging op de politieke agenda komen te staan. Het ontbreekt echter aan informatie over de wijze waarop dit zal worden geregeld.

4.7.2.

Met de „vergroening” van het Europees semester is de afgelopen jaren getracht dit mechanisme voor centrale bestuurscoördinatie tussen de Commissie en de lidstaten te gebruiken om de milieuprestaties te verbeteren. Dit zou problemen in verband met milieuprestaties rechtstreeks onder de aandacht van de staatshoofden en regeringsleiders brengen, en geïntegreerde oplossingen vergemakkelijken.

4.7.3.

De vergroening van het Europees semester is tot dusver echter niet erg succesvol geweest. De Commissie wil de vergroening van het Europees semester niet vervangen door de EIR. Maar de relatie tussen het Europees semester en de EIR moet wel verder worden verduidelijkt om ervoor te zorgen dat de mogelijkheden van elk instrument optimaal worden benut.

4.7.4.

Besprekingen tijdens vergaderingen van de Raad van milieuministers zullen waarschijnlijk niet toereikend zijn. Om geïntegreerde en horizontale oplossingen mogelijk te maken zouden gezamenlijke besprekingen met andere Raadsformaties moeten worden gevoerd, zoals met de ministers van vervoer of werkgelegenheid en sociale zaken.

4.8.1.

De Commissie heeft terecht aangegeven dat de EIR niet in de plaats mag komen van gerechtelijke stappen om de tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving te verbeteren; dit valt niet onder het toepassingsgebied van de EIR. De meer coöperatieve benadering van de EIR zal echter alleen succesvol zijn indien de mogelijkheid van juridische consequenties en sancties op geloofwaardige en doeltreffende wijze wordt toegepast. Dit is van toepassing op inbreukprocedures van de Commissie in het geval van inbreuken op de milieuwetgeving, maar ook op de rechtsmiddelen waarmee burgers en het maatschappelijk middenveld hun regeringen op nationaal en EU-niveau ter verantwoording kunnen roepen.

4.8.2.

Het EESC herinnert de Commissie en de lidstaten eraan dat bepaalde maatregelen ter verbetering van de handhaving van de wetgeving in het 7e MAP waren opgenomen maar tot dusver niet aan de orde zijn gekomen:

4.8.3.

Het EESC zal zich in een apart advies buigen over de aangekondigde mededeling van de Commissie over de toegang van de burgers tot de rechter in milieuaangelegenheden.