4.4.2014   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 99/3

1.

2.

2.1.

2.2.

3.

3.1.

3.2.

3.3.

3.4.

3.5.

3.5.1.

3.5.2.

4.

4.1.

4.1.

5.

5.1.

5.1.1.

5.1.2.

5.2.

6.

7.

8.

8.1.

8.2.

8.3.

8.4.

8.5.

8.6.

8.7.

1.

Als verbindende factor voor mensen en regio's speelt het luchtvervoer een cruciale rol bij de integratie en het concurrentievermogen van de Europese Unie, maar ook bij de wisselwerking met de rest van de wereld. Het luchtvervoer levert een aanzienlijke bijdrage aan de economie van de Unie: meer dan 15 miljoen commerciële vliegtuigbewegingen per jaar, jaarlijks 822 miljoen reizigers vervoerd naar en van luchthavens in de Unie in 2011, 150 lijnvluchtmaatschappijen, een netwerk van meer dan 460 luchthavens en 60 luchtverkeersleidingsorganisaties (1). De Unie profiteert van haar positie als mondiale luchtvaarthub, waarbij alleen al luchtvaartmaatschappijen en luchthavens jaarlijks voor meer dan 140 miljard EUR bijdragen aan het bruto binnenlands product (bbp) van de Unie. De luchtvaartsector biedt in de Unie werk aan zo'n 2,3 miljoen mensen (2).

2.

De Europa 2020-strategie (3) onderstreept het belang van vervoersinfrastructuur als onderdeel van de strategie van de Unie voor duurzame groei in het komende decennium. Met name heeft de Commissie in haar witboek „Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte” (4) beklemtoond dat de internalisering van de externe kosten, het wegwerken van ongerechtvaardigde subsidies en het stimuleren van vrije en onverstoorde mededinging een onmisbaar onderdeel zijn van de inspanningen om de marktkeuzes in overeenstemming te brengen met de duurzaamheidsbehoeften. In dit „Stappenplan voor een interne Europese Vervoersruimte” wordt ook het belang onderstreept van een doelmatig gebruik van de hulpbronnen. In de praktijk moet werk worden gemaakt van vervoer dat minder en schonere energie gebruikt, beter gebruikmaakt van moderne infrastructuur en minder schade toebrengt aan klimaat en milieu, en met name belangrijke natuurlijke hulpbronnen zoals water, land en ecosystemen.

3.

De geleidelijke voltooiing van de interne markt heeft ertoe geleid dat voor luchtvaartmaatschappijen die binnen de Unie vliegen, alle commerciële beperkingen (zoals beperkingen inzake routes of aantal vluchten en tariefzetting) zijn opgeheven. Sinds de vrijmaking van het luchtvervoer in 1997 (5) is deze sector gegroeid als nooit tevoren. Deze ontwikkeling heeft dan weer bijgedragen tot de economische groei en het scheppen van banen. Hiermee werd ook de weg vrijgemaakt voor de opkomst van lowcostmaatschappijen, die een nieuw bedrijfsmodel hanteren dat gebaseerd is op korte omdraaitijden en zeer efficiënt gebruik van de vloot. Deze ontwikkeling heeft de verkeersstromen geweldig doen toenemen, met lowcostmaatschappijen die sinds 2005 in snel tempo groeien. In 2012 overtrof het marktaandeel van lowcostmaatschappijen (44,8 %) voor het eerst dat van de gevestigde luchtvaartmaatschappijen (42,4 %), een trend die zich in 2013 doorzette (met 45,94 % marktaandeel voor lowcostmaatschappijen tegenover 40,42 % voor gevestigde maatschappijen).

4.

Hoewel luchthavens in de hele Unie nog steeds overwegend eigendom zijn van en worden beheerd door de overheid (6), blijken particuliere ondernemingen een steeds grotere rol te gaan spelen. Het voorbije decennium zijn nieuwe markten gecreëerd door de gedeeltelijke privatisering van bepaalde luchthavens, maar ook door concurrentie om het beheer van luchthavens in overheidshanden, waaronder ook regionale luchthavens.

5.

Kleinere luchthavens zijn nog het vaakst in overheidshanden (7) en doen ook het vaakst een beroep op steun van de overheid om hun exploitatie te financieren. De tarieven van deze luchthavens worden meestal niet vastgesteld op basis van marktoverwegingen (en met name stevige, vooraf gemaakte winstgevendheidsprognoses), maar in hoofdzaak in het licht van lokale of regionale overwegingen. In de huidige marktomstandigheden blijven de winstgevendheidsvooruitzichten van commercieel gerunde luchthavens namelijk ook sterk afhankelijk (8) van de verwerkte volumes, waarbij luchthavens met minder dan 1 miljoen passagiers per jaar het meestal moeilijk hebben om hun exploitatiekosten te dekken. Daardoor wordt de overgrote meerderheid van regionale luchthavens op regelmatige basis door overheden gesubsidieerd.

6.

Bepaalde regio's ondervinden nog steeds nadeel van het feit dat zij moeilijk bereikbaar zijn vanuit de rest van de Unie, terwijl grote hubs geconfronteerd worden met toenemende congestie (9). Tegelijkertijd heeft de dichtheid van regionale luchthavens in bepaalde regio's in de Unie aanzienlijke overcapaciteit op het gebied van luchthaveninfrastructuur doen ontstaan ten opzichte van de vraag aan de passagierszijde en de behoeften van luchtvaartmaatschappijen.

7.

Het tariefsysteem op de meeste luchthavens van de Unie is van oudsher ontworpen als een openbaar gemaakte regeling van luchthavengelden die is gebaseerd op het aantal passagiers en het gewicht van het toestel (10). De ontwikkeling van de markt en de nauwe samenwerking tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen hebben echter geleidelijk de weg geëffend voor een breed scala zakelijke praktijken, zoals langlopende contracten met tariefdifferentiatie en soms aanzienlijke bedragen aan stimuleringsmaatregelen en marketingsteun die luchthavens en/of lokale overheden aan luchtvaartmaatschappijen betalen. Met name kan het zijn dat overheidsmiddelen die waren bestemd om de luchthavenexploitatie te ondersteunen, worden doorgegeven aan luchtvaartmaatschappijen, om meer commercieel verkeer aan te trekken, hetgeen de markten voor het luchtvervoer heeft verstoord (11).

8.

In haar mededeling inzake de modernisering van het EU-staatssteunbeleid (12) heeft de Commissie aangestipt dat het staatssteunbeleid zich dient te richten op het bevorderen van steunmaatregelen die goed ontworpen zijn, toegesneden zijn op het aanpakken van marktfalen en op doelstellingen van gemeenschappelijk belang van de Unie en op het voorkomen van een verkeerde besteding van publieke middelen. In bepaalde omstandigheden is het inderdaad zo dat staatssteun marktfalen kan corrigeren, en zodoende de markten beter laat functioneren en het concurrentievermogen versterkt. Voorts kan, wanneer de markten doelmatige uitkomsten opleveren die echter, uit oogpunt van cohesiebeleid, ontoereikend worden geacht, staatssteun worden gebruikt om meer gewenste, rechtvaardige marktuitkomsten te behalen. Staatssteun kan echter ook negatieve effecten hebben, zoals het verstoren van de mededinging tussen ondernemingen en het zodanig ongunstig beïnvloeden van het handelsverkeer tussen lidstaten dat het gemeenschappelijk belang van de Unie daardoor wordt geschaad. Daarom dient het toezicht op staatssteun in de sectoren van de luchthavens en het luchtvervoer ertoe bij te dragen dat publieke middelen slim worden ingezet voor groeigericht beleid, terwijl de concurrentieverstoringen die nefast zijn voor een gelijk speelveld op de interne markt, worden beperkt, met name door het bestaan van twee niet-winstgevende luchthavens in hetzelfde verzorgingsgebied en de totstandbrenging van overcapaciteit te vermijden.

9.

De toepassing van de staatssteunregels op de luchthavens en het luchtvervoer is een onderdeel van de inspanningen van de Commissie om het concurrentievermogen en het groeipotentieel van de luchthavens en luchtvaartmaatschappijen in de Unie te versterken (13). Een gelijk speelveld voor luchtvaartmaatschappijen en luchthavens in de Unie is van kapitaal belang voor deze doelstellingen, maar ook voor de interne markt als geheel. Tegelijk kunnen regionale luchthavens belangrijk blijken voor zowel de lokale ontwikkeling als de toegankelijkheid van bepaalde regio's, met name in het licht van de positieve prognoses voor de verkeersvolumes binnen het luchtvervoer in de Unie.

10.

In het kader van het algemene plan om in de Unie een eengemaakt luchtruim tot stand te brengen en rekening houdende met de marktontwikkelingen, heeft de Commissie in 2005 richtsnoeren vastgesteld voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (14) (hierna „de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005” genoemd). In die richtsnoeren werd nader aangegeven onder welke voorwaarden bepaalde categorieën staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen verenigbaar met de interne markt kunnen worden verklaard. Die richtsnoeren vormden een aanvulling op de richtsnoeren luchtvaartsteun van 1994 (15), die vooral bepalingen bevatten met betrekking tot de herstructurering van nationale luchtvaartmaatschappijen (flag carriers) en sociale steun ten behoeve van burgers van de Unie.

11.

Deze richtsnoeren geven de nieuwe juridische en economische situatie weer wat betreft de overheidsfinanciering van luchthavens en luchtvaartmaatschappijen. Ook geven zij nader aan onder welke voorwaarden dit soort overheidsfinanciering al dan niet staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vormt en, wanneer deze financiering staatssteun vormt, op welke voorwaarden deze dan verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag. De beoordeling van de Commissie is gebaseerd op haar ervaring en besluitvormingspraktijk, maar ook op haar analyse van de huidige marktomstandigheden in de sectoren van de luchthavens en het luchtvervoer. Zij laat dus haar benadering ten aanzien van andere infrastructuurvoorzieningen of sectoren onverlet. Met name is de Commissie van mening dat het enkele feit dat een luchthavenexploitant staatssteun ontvangt of heeft ontvangen, niet automatisch inhoudt dat ook zijn klanten-luchtvaartmaatschappijen steun ontvangen. Indien de voorwaarden die een luchtvaartmaatschappij op een bepaalde luchthaven krijgt, ook door een winstgerichte luchthavenexploitant zouden zijn toegekend, kan de luchtvaartmaatschappij niet worden geacht een voordeel te ontvangen voor de toepassing van de staatssteunvoorschriften.

12.

Wanneer steun van de overheid staatssteun vormt, is de Commissie van mening dat, onder bepaalde voorwaarden, bepaalde categorieën steun ten behoeve van regionale luchthavens en van luchtvaartmaatschappijen die van deze luchthavens gebruikmaken, te rechtvaardigen zijn, met name met het oog op de uitbouw van nieuwe diensten en om bij te dragen aan de lokale ontsluiting en de economische ontwikkeling. Niettemin dienen concurrentieverstoringen op alle betrokken markten in de beschouwing te worden betrokken en kan alleen staatssteun die evenredig en noodzakelijk is om bij te dragen aan een doelstelling van gemeenschappelijk belang, worden geaccepteerd.

13.

In dit verband dient te worden vermeld dat exploitatiesteun in beginsel een zeer verstorende vorm van steun is en alleen in uitzonderlijke omstandigheden kan worden toegestaan. De Commissie is van mening dat luchthavens en luchtvaartmaatschappijen in de regel hun eigen exploitatiekosten dienen te dragen. Toch kan de geleidelijke overschakeling naar een nieuwe marktrealiteit, zoals die hier in de punten 3 tot en met 7 werd beschreven, verklaren waarom regionale luchthavens vóór de aanneming van deze richtsnoeren vrij algemeen exploitatiesteun van overheden hebben gekregen. Tegen deze achtergrond zijn, voor een overgangsperiode, en mede om de luchtvaartsector in staat te stellen zich aan de nieuwe marktsituatie aan te passen, bepaalde categorieën exploitatiesteun voor luchthavens misschien onder bepaalde omstandigheden nog steeds te rechtvaardigen. Zoals uitgelegd in punt 5, wijzen, in de huidige marktomstandigheden, de beschikbare gegevens en een consensus binnen de sector op een verband tussen de financiële situatie van een luchthaven en haar verkeersvolumes, waarbij de financieringsbehoeften in de regel verhoudingsgewijs groter zijn voor kleinere luchthavens. Gezien de bijdrage van kleinere regionale luchthavens aan de economische ontwikkeling en de territoriale cohesie in de Unie, moeten beheerders van dit soort luchthavens daarom de tijd krijgen om zich aan de nieuwe marktsituatie aan te passen, bijvoorbeeld door de luchthavengelden voor luchtvaartmaatschappijen geleidelijk op te trekken, door maatregelen inzake rationalisering te introduceren, door hun bedrijfsmodellen te differentiëren of door nieuwe luchtvaartmaatschappijen en klanten aan te trekken om hun onbenutte capaciteit te gebruiken.

14.

Aan het eind van de overgangsperiode zouden luchthavens geen exploitatiesteun meer mogen krijgen en zouden zij hun exploitatie volledig uit eigen middelen moeten financieren. Hoewel compensaties voor niet-gedekte exploitatiekosten van diensten van algemeen economisch belang nog mogelijk dienen te blijven voor kleine luchthavens of om alle regio's met bijzondere behoeften bereikbaar te houden, zouden luchthavens dankzij door deze nieuwe richtsnoeren gestimuleerde marktverschuivingen in staat moeten zijn hun kosten te dekken, evenals in andere bedrijfstakken.

15.

De ontwikkeling van nieuwe verkeersstromen zou in beginsel op een goed onderbouwde businesscase moeten zijn gebaseerd. Luchtvaartmaatschappijen zijn, wanneer geschikte prikkels ontbreken, echter niet altijd bereid het risico te nemen om nieuwe routes te openen vanaf onbekende kleine luchthavens waarmee zij nog geen praktische ervaring hebben. Daarom kunnen luchtvaartmaatschappijen, onder bepaalde voorwaarden, aanloopsteun krijgen tijdens en zelfs na de overgangsperiode, indien zij daardoor de nodige prikkels krijgen om nieuwe routes vanaf regionale luchthavens te openen en daarmee de mobiliteit van burgers in de Unie verbetert door het oprichten van toegangspunten voor vluchten binnen de Unie en de regionale ontwikkeling wordt bevorderd. Aangezien afgelegen gebieden nadeel ondervinden van het feit dat zij moeilijk bereikbaar zijn, gelden voor aanloopsteun voor routes vanuit deze gebieden soepelere verenigbaarheidscriteria.

16.

De toewijzing van luchthavencapaciteit aan luchtvaartmaatschappijen dient dus geleidelijk doelmatiger (d.w.z. vraaggerichter) te worden en er zou minder overheidsfinanciering voor luchthavens nodig moeten zijn, aangezien particuliere investeringen meer ingeburgerd raken. Indien een reële vervoersbehoefte en positieve externaliteiten voor een bepaalde regio kunnen worden vastgesteld, dient ook na afloop van die overgangsperiode investeringssteun voor luchthavens te worden aanvaard, met maximale steunintensiteiten die een gelijk speelveld in de hele Unie garanderen.

17.

In het licht van dit alles komen deze richtsnoeren met een nieuwe benadering om steun aan luchthavens op zijn verenigbaarheid te toetsen:

18.

Bovendien zijn de verenigbaarheidsvoorwaarden voor aanloopsteun aan luchtvaartmaatschappijen gestroomlijnd en aangepast aan recente marktontwikkelingen.

19.

De Commissie zal een evenwichtige benadering hanteren, die neutraal is ten aanzien van de uiteenlopende bedrijfsmodellen van luchthavens en luchtvaartmaatschappijen en rekening houdt met de vooruitzichten voor de toename van het luchtverkeer, de behoefte aan regionale ontwikkeling en bereikbaarheid, en de positieve bijdrage van het bedrijfsmodel van de lowcostmaatschappij aan de ontwikkeling van bepaalde regionale luchthavens. Tegelijk mag er geen twijfel over bestaan dat een geleidelijke overgang naar een marktgerichte benadering vereist is. Behalve in een beperkt aantal, goed onderbouwde gevallen zouden luchthavens hun exploitatiekosten moeten kunnen dekken en zouden eventuele overheidsinvesteringen moeten dienen voor de financiering van de aanleg van levensvatbare luchthavens die voldoen aan de vraag van luchtvaartmaatschappijen en passagiers, terwijl verstoringen van de concurrentie tussen luchthavens en tussen luchtvaartmaatschappijen, maar ook het naast elkaar bestaan van twee niet-winstgevende luchthavens, dient te worden vermeden. Deze evenwichtige benadering dient transparant, gemakkelijk te begrijpen en eenvoudig toe te passen te zijn.

20.

Deze richtsnoeren laten voor de lidstaten de verplichting onverlet om het Unierecht in acht te nemen. Met name moeten de lidstaten, om te vermijden dat de investering tot milieuschade leidt, ook de inachtneming van de milieuwetgeving van de Unie waarborgen, onder meer de verplichting dat een milieueffectbeoordeling wordt uitgevoerd, voor zover van toepassing, en erop toezien dat alle vereiste vergunningen worden verkregen.

21.

De in deze richtsnoeren uiteengezette beginselen gelden voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen (16). Zij zullen worden toegepast in overeenstemming met het Verdrag en de afgeleide wetgeving die op grond van het Verdrag is aangenomen, alsmede met andere Unierichtsnoeren inzake staatssteun (17).

22.

Sommige luchthavens en luchtvaartmaatschappijen zijn gespecialiseerd in het vrachtvervoer. De Commissie heeft nog onvoldoende ervaring opgedaan bij het beoordelen van de verenigbaarheid van in vrachtvervoer gespecialiseerde luchthavens en luchtvaartmaatschappijen, om haar besluitvormingspraktijk te kunnen samenvatten in de vorm van specifieke verenigbaarheidscriteria. Voor deze categorieën ondernemingen zal de Commissie de gemeenschappelijke verenigbaarheidsbeginselen zoals die in onderdeel 5 zijn uiteengezet, toepassen via een beoordeling van geval tot geval.

23.

De Commissie zal de beginselen die zijn neergelegd in de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (18) en de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2014-2020 (19), of toekomstige richtsnoeren regionale steun, niet toepassen op staatssteun voor luchthaveninfrastructuur.

24.

Deze richtsnoeren vervangen de richtsnoeren luchtvaartsteun van 1994 en van 2005.

25.

Voor de toepassing van deze richtsnoeren wordt verstaan onder:

26.

Overeenkomstig artikel 107, lid 1, van het Verdrag zijn de staatssteunregels alleen van toepassing indien de ontvanger van de steun een onderneming is. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie dient een onderneming te worden omschreven als „elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd” (22). Iedere activiteit die bestaat uit het aanbieden van goederen en diensten op een markt, is een economische activiteit (23). Het economische karakter van een activiteit als dusdanig is niet afhankelijk van de vraag of die activiteit winst genereert (24).

27.

Het is nu duidelijk dat de activiteit van luchtvaartmaatschappijen die bestaat uit het aanbieden van vervoersdiensten aan passagiers en/of ondernemingen, een economische activiteit vormt. In de richtsnoeren luchtvaartsteun van 1994 is echter nog het idee terug te vinden dat „[d]e aanleg van nieuwe of de uitbreiding van bestaande infrastructuur (zoals luchthavens, autowegen, bruggen, enz.) een algemene economische beleidsmaatregel [is] waarop de Commissie geen toezicht kan uitoefenen op grond van de [Verdrags]voorschriften inzake steunmaatregelen van de staten”. In zijn arrest in de zaak-Aéroports de Paris (25) heeft de Unierechter zich tegen dit standpunt uitgesproken en verklaard dat ook de exploitatie van een luchthaven, die de levering van luchthavendiensten aan luchtvaartmaatschappijen en de verschillende dienstverleners op een luchthaven omvat, een economische activiteit is. In zijn arrest in de zaak-Flughafen Leipzig/Halle (26) heeft het Gerecht duidelijk gemaakt dat de exploitatie van een luchthaven een economische activiteit is, waarvan de aanleg van luchthaveninfrastructuur onlosmakelijk deel uitmaakt.

28.

Wat betreft financieringsmaatregelen uit het verleden, door de geleidelijke ontwikkeling van marktwerking in de luchthavensector (27) is het niet mogelijk een precieze datum te bepalen vanaf wanneer de exploitatie van een luchthaven zonder enige twijfel als economische activiteit moet worden beschouwd. De Unierechter heeft echter wel de ontwikkeling in het karakter van luchthavenactiviteiten erkend. In zijn arrest-Flughafen Leipzig/Halle heeft het Gerecht namelijk verklaard dat het vanaf 2000 niet langer mogelijk was om de toepassing van staatssteunvoorschriften op luchthaveninfrastructuur uit te sluiten (28). Bijgevolg moet, vanaf de datum waarop het arrest-Aéroports de Paris is gewezen (12 december 2000), de exploitatie en de aanleg van luchthaveninfrastructuur worden beschouwd als een taak die binnen het staatssteuntoezicht valt.

29.

Omgekeerd konden overheidsinstanties, door de onzekerheid die vóór het arrest-Aéroports de Paris bestond, met recht aannemen dat de financiering van luchthaveninfrastructuur geen staatssteun vormde en dat deze maatregelen dan ook niet bij de Commissie hoefden te worden aangemeld. Hieruit volgt dat de Commissie, op grond van de staatssteunregels, dit soort financieringsmaatregelen nu niet ter discussie kan stellen (29) wanneer deze vóór het arrest-Aéroports de Paris werden verleend (30).

30.

Hoe dan ook vormden maatregelen die werden toegekend voordat zich in de luchthavensector enige concurrentie ontwikkelde, geen staatssteun toen zij werden verleend, maar zouden zij als bestaande steun in de zin van artikel 1, onder b), punt v), van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (31) kunnen worden beschouwd indien aan de voorwaarden van artikel 107, lid 1, van het Verdrag is voldaan.

31.

De entiteit of de groep van entiteiten die de economische activiteit verricht van het verlenen van luchthavendiensten aan luchtvaartmaatschappijen - d.w.z. het verzorgen van de afhandeling van vliegtuigen (van de landing tot het opstijgen) en van passagiers en vracht, om luchtvaartmaatschappijen in staat te stellen luchtvervoersdiensten te verrichten (32) - zal hierna „de luchthaven” worden genoemd (33). Een luchthaven biedt luchtvaartmaatschappijen een reeks diensten aan („luchthavendiensten”) tegen betaling („luchthavengelden”). Hoewel de precieze omvang van de door de luchthavens verrichte diensten, alsmede de aanduiding van gelden als „vergoedingen” of „heffingen” binnen de Unie kan verschillen, vormt het verrichten van luchthavendiensten voor luchtvaartmaatschappijen in ruil voor luchthavengelden een economische activiteit in alle lidstaten.

32.

Binnen de Unie verschilt het wet- en regelgevingskader voor de eigendom en de exploitatie van individuele luchthavens van luchthaven tot luchthaven. Met name worden regionale luchthavens vaak in nauwe samenwerking met overheidsinstanties beheerd. In dat verband heeft het Hof van Justitie verklaard dat, onder specifieke omstandigheden, verschillende entiteiten geacht kunnen worden tezamen een economische activiteit te verrichten, en zodoende een economische eenheid te vormen (34). In de luchtvaartsector is de Commissie van mening dat een belangrijke rol in de zakelijke strategie van een luchthaven - door bijvoorbeeld rechtstreeks overeenkomsten met luchtvaartmaatschappijen te sluiten of door de luchthavengelden vast te stellen - een sterke aanwijzing zou zijn dat de betrokken entiteit inderdaad, alleen of gezamenlijk, de economische activiteit uitoefent van de exploitatie van de luchthaven (35).

33.

Naast luchthavendiensten kan een luchthaven ook andere commerciële diensten aanbieden aan luchtvaartmaatschappijen of andere gebruikers van de luchthaven, zoals ondersteunende diensten voor passagiers, expediteurs of andere dienstverrichters (bijv. door het verhuren van ruimte aan winkel- en restaurantexploitanten, parkeerbedrijven enz.). Deze economische activiteiten zullen hierna tezamen „niet-luchtvaartgebonden activiteiten” worden genoemd.

34.

Toch zijn niet alle activiteiten van een luchthaven noodzakelijkerwijs van economische aard (36). Aangezien de kwalificatie van een entiteit als onderneming steeds gebeurt met betrekking tot een specifieke activiteit, dient bij de activiteiten van een bepaalde luchthaven een onderscheid te worden gemaakt en dient te worden bepaald in hoeverre die activiteiten economisch van aard zijn. Indien een luchthaven zowel economische als niet-economische activiteiten uitoefent, dient deze alleen ten aanzien van de economische activiteiten als onderneming te worden aangemerkt.

35.

Het Hof van Justitie heeft verklaard dat activiteiten die behoren tot de uitoefening van overheidsprerogatieven die normaal gesproken onder de verantwoordelijkheid van de Staat vallen bij de uitoefening van zijn overheidsmacht, niet economisch van aard zijn en doorgaans niet onder het toepassingsgebied van de staatssteunregels vallen (37). Op een luchthaven worden activiteiten zoals luchtverkeersleiding, politietaken, douane, brandweer en activiteiten om de burgerluchtvaart te beveiligen tegen wederrechtelijke daden, en de investering met betrekking tot de infrastructuur en de uitrusting die nodig is om deze activiteiten te verrichten, doorgaans geacht geen economisch karakter te hebben (38).

36.

Overheidsfinanciering voor dit soort niet-economische activiteiten vormt geen staatssteun, maar dient strikt beperkt te blijven tot het compenseren van de kosten die deze doen ontstaan, en mag niet worden gebruikt voor de financiering van andere activiteiten (39). Alle mogelijke overcompensatie door overheidsinstanties van kosten gemaakt in verband met niet-economische activiteiten kan staatssteun vormen. Bovendien zou, indien een luchthaven, naast haar economische activiteiten, ook niet-economische activiteiten uitoefent, een gescheiden kostprijsadministratie vereist zijn om de overdracht te vermijden van overheidsmiddelen van de niet-economische activiteiten naar economische activiteiten.

37.

Overheidsfinanciering van niet-economische activiteiten mag niet leiden tot ongeoorloofde discriminatie tussen luchthavens. Het is immers vaste rechtspraak dat er van een voordeel sprake is wanneer overheidsinstanties ondernemingen bevrijden van de kosten die inherent zijn aan hun economische activiteiten (40). Daarom kan het zijn dat, wanneer het binnen een bepaalde rechtsorde normaal is dat burgerluchthavens bepaalde kosten moeten dragen die aan hun exploitatie verbonden zijn, terwijl dat voor andere burgerluchthavens niet het geval is, deze laatste groep mogelijk een voordeel verleend krijgt, ongeacht of deze kosten verband houden met een activiteit die doorgaans als niet-economisch wordt beschouwd.

38.

De overdracht van staatsmiddelen kan vele vormen aannemen, zoals rechtstreekse subsidies, belastingverlagingen (41), zachte leningen of andere soorten gunstige financieringsvoorwaarden. Van staatsmiddelen zal ook sprake zijn indien de Staat een voordeel verschaft in natura of in de vorm van gesubsidieerde diensten (42), zoals luchthavendiensten. Staatsmiddelen kunnen worden ingezet (43) op nationaal, regionaal of lokaal niveau. Ook bij financiering uit fondsen van de Unie zal er van staatsmiddelen sprake zijn wanneer de toekenning van de middelen uit die fondsen ter discretie van een lidstaat staat (44).

39.

Het Hof van Justitie heeft echter ook geoordeeld dat, zelfs indien de Staat de mogelijkheid heeft een overheidsbedrijf te controleren en een dominerende invloed op de activiteiten ervan uit te oefenen, dit niet automatisch het vermoeden rechtvaardigt dat deze controle in een concreet geval ook metterdaad wordt uitgeoefend (45). Daarom moet verder worden onderzocht of de door overheidsbedrijven verleende maatregelen aan de Staat toe te rekenen zijn. Het Hof van Justitie heeft aangegeven dat de toerekenbaarheid aan de Staat van een door een overheidsbedrijf verleende maatregel kan worden afgeleid uit een samenstel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van de zaak en de context waarin deze maatregel is genomen (46).

40.

Tegen die achtergrond vormen de middelen van een luchthaven in overheidshanden overheidsmiddelen. Bijgevolg is het mogelijk dat een luchthaven in overheidshanden steun verleent aan een luchtvaartmaatschappij die de luchthaven gebruikt, wanneer het besluit tot toekenning van de maatregel aan de Staat valt toe te rekenen en de overige voorwaarden van artikel 107, lid 1, van het Verdrag zijn vervuld. Voorts heeft het Hof van Justitie verklaard dat de vraag of een maatregel rechtstreeks door de Staat wordt verleend dan wel door van overheidswege ingestelde of aangewezen publiek- of privaatrechtelijke beheersorganen, niet ter zake doet om deze als staatssteun aan te merken (47).

41.

Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie vervalst financiële steun de mededinging wanneer deze de positie van een onderneming in vergelijking met andere ondernemingen versterkt (48).

42.

Ten algemene geldt dat, wanneer een door een lidstaat verleend voordeel de positie van een onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen op een bepaalde markt in de Unie versterkt, dit handelsverkeer tussen lidstaten moet worden geacht ongunstig te worden beïnvloed door dat voordeel (49).

43.

De concurrentie tussen luchthavens kan worden beoordeeld aan de hand van de keuzecriteria van luchtvaartmaatschappijen, met name door factoren te vergelijken zoals het soort verleende luchthavendiensten en de betrokken klanten, bevolking of economische activiteit, de congestie, de landzijdige bereikbaarheid, de hoogte van de heffingen en de algemene zakelijke voorwaarden voor het gebruik van luchthaveninfrastructuur en -diensten. De hoogte van de heffingen is in zoverre een cruciale factor dat de aan een luchthaven verleende overheidsfinanciering gebruikt kan worden om de luchthavengelden op een kunstmatig laag niveau te houden om luchtvaartmaatschappijen aan te trekken, met dus mogelijk een ernstige verstoring van de mededinging tot gevolg.

44.

De Commissie merkt voorts op dat luchthavens concurreren wat betreft het beheer van luchthaveninfrastructuur, ook op lokale en regionale luchthavens. De overheidsfinanciering van een luchthaven kan dus de mededinging verstoren op de markten voor de exploitatie van luchthaveninfrastructuur. Bovendien kan overheidsfinanciering voor zowel luchthavens als luchtvaartmaatschappijen de mededinging verstoren en het handelsverkeer op de markt voor luchtvervoer in de hele Unie beïnvloeden. Ten slotte kan ook de concurrentie tussen vervoersvormen ongunstig worden beïnvloed door overheidsfinanciering voor luchthavens of luchtvaartmaatschappijen.

45.

Het Hof van Justitie verklaarde in zijn arrest in de zaak-Altmark (50) dat ook overheidsfinanciering voor een onderneming die alleen lokale of regionale vervoersdiensten verricht, gevolgen kan hebben voor het handelsverkeer tussen lidstaten, omdat de verrichting van vervoersdiensten door die onderneming daardoor in stand kan blijven of toenemen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen afnemen om vervoersdiensten op de markt van die lidstaat aan te bieden. Zelfs de omstandigheid dat het steunbedrag vrij gering is of de onderneming die overheidsfinanciering ontvangt, vrij klein is, sluit immers niet a priori uit dat het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan worden beïnvloed. Bijgevolg kan overheidsfinanciering voor luchthavens of voor luchtvaartmaatschappijen die diensten vanaf die luchthavens aanbieden, het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden.

46.

In artikel 345 van het Verdrag is bepaald dat het Verdrag de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten onverlet laten. Lidstaten kunnen dus ondernemingen bezitten en beheren en kunnen aandelen of andere belangen in overheidsbedrijven of particuliere ondernemingen verwerven.

47.

Daarom wordt in deze richtsnoeren tussen de verschillende soorten begunstigden geen onderscheid gemaakt wat betreft hun juridische structuur, noch wat betreft de vraag of zij tot de overheid of de particuliere sector behoren. Telkens wanneer hier sprake is van luchtvaartmaatschappijen en luchthavens of ondernemingen die luchthavens beheren, omvat dit dan ook alle soorten rechtspersonen.

48.

Om te kunnen beoordelen of de onderneming een economisch voordeel heeft genoten, wordt het zogeheten criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie toegepast. De toepassing van dit criterium dient te zijn gebaseerd op de informatie die beschikbaar was op het tijdstip waarop de overheidsfinanciering werd verleend, en op de te verwachten marktevolutie en mag niet berusten op een analyse die uitgaat van een latere situatie (51).

49.

Dit betekent dat de Commissie, wanneer een luchthaven overheidsfinanciering geniet, zal nagaan of die financiering steun oplevert door te beoordelen of een particuliere aandeelhouder in gelijkaardige omstandigheden, op grond van de te verwachten rentabiliteit en afgezien van elke overweging van sociale aard of van regionaal of sectoraal beleid (52), dezelfde financiering zou hebben verschaft. Overheidsfinanciering die wordt verleend in omstandigheden die overeenstemmen met normale marktvoorwaarden, wordt niet als staatssteun beschouwd (53).

50.

Voorts heeft het Hof van Justitie verklaard dat het gedrag van een publieke investeerder kan worden vergeleken met dat van een particuliere investeerder die zich laat leiden door het uitzicht op rendement op langere termijn, gedurende de levensduur van de investering (54). Deze overwegingen zijn bijzonder relevant voor investeringen in infrastructuur, waarmee vaak aanzienlijke financiële middelen gemoeid zijn en die pas na vele jaren een positief rendement kunnen opleveren. Bij de beoordeling van de winstgevendheid van de luchthaven moet rekening worden gehouden met de inkomsten van de luchthaven.

51.

Bijgevolg dient, wat de overheidsfinanciering voor luchthavens betreft, het onderzoek naar de inachtneming van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie te zijn gebaseerd op vooraf gemaakte winstgevendheidsprognoses voor de entiteit die de financiering verleent (55). Prognoses voor passagiers- en/of vrachtstromen die daarvoor worden gebruikt, dienen realistisch te zijn en moeten de toets van een redelijke gevoeligheidsanalyse doorstaan. Het ontbreken van een ondernemingsplan is een aanwijzing dat het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie misschien niet in acht wordt genomen (56). Bij gebreke van een ondernemingsplan kunnen lidstaten een analyse of interne documenten van de betrokken overheidsinstanties of luchthaven verschaffen waaruit duidelijk blijkt dat een analyse is gemaakt voordat de overheidsfinanciering is verschaft, hetgeen aantoont dat het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie in acht is genomen.

52.

Luchthavens kunnen een belangrijke rol spelen bij het stimuleren van lokale ontwikkeling of toegankelijkheid. Niettemin mogen regionale of politieke overwegingen niet in aanmerking worden genomen bij de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie (57). Dit soort overwegingen kunnen echter wel, onder bepaalde voorwaarden, in aanmerking worden genomen wanneer de steun op zijn verenigbaarheid wordt beoordeeld.

53.

Wanneer een luchthaven overheidsmiddelen ter beschikking heeft, kan steun aan een luchtvaartmaatschappij welke van die luchthaven gebruikmaakt, in beginsel worden uitgesloten wanneer de verhouding tussen de luchthaven en die luchtvaartmaatschappij voldoet aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Dit is normaal gesproken het geval indien:

54.

Een mogelijke benadering om de aanwezigheid van steun aan luchtvaartmaatschappijen te beoordelen, bestaat erin na te gaan of het tarief dat een luchthaven een bepaalde luchtvaartmaatschappij berekent, overeenstemt met het markttarief. Op basis van beschikbare en relevante markttarieven kan een passende benchmark worden bepaald, rekening houdende met de in punt 60 beschreven elementen.

55.

Om een benchmark te kunnen bepalen, kan allereerst een voldoende aantal vergelijkbare luchthavens worden geselecteerd die vergelijkbare diensten aanbieden op normale marktvoorwaarden.

56.

In dat verband wijst de Commissie erop dat momenteel een overgrote meerderheid van de luchthavens in de Unie overheidsfinanciering ontvangen om investerings- en exploitatiekosten te dekken. De meeste van die luchthavens kunnen alleen dankzij overheidssteun op de markt blijven.

57.

Luchthavens in overheidshanden werden door overheidsinstanties traditioneel beschouwd als infrastructuurvoorzieningen die de lokale ontwikkeling moeten bevorderen - en niet als ondernemingen die volgens marktregels opereren. Die tarieven van luchthavens zijn bijgevolg meestal niet vastgesteld op basis van marktoverwegingen, en met name stevige, vooraf gemaakte winstgevendheidsprognoses, maar in hoofdzaak in het licht van sociale of regionale overwegingen.

58.

Zelfs indien bepaalde luchthavens in particuliere handen zijn of worden beheerd zonder rekening te houden met sociale of regionale overwegingen, zijn de door die luchthavens berekende tarieven misschien sterk beïnvloed door de tarieven die worden berekend door de meerderheid van de door de overheid gesubsidieerde luchthavens, omdat luchtvaartmaatschappijen met deze laatste tarieven rekening houden wanneer zij onderhandelen met de luchthavens die in particuliere handen zijn of die door particuliere partijen worden beheerd.

59.

Onder deze omstandigheden heeft de Commissie sterke twijfel dat momenteel een geschikte benchmark kan worden bepaald om een daadwerkelijk markttarief voor door luchthavens verrichte diensten te kunnen vaststellen. Deze situatie kan in de toekomst veranderen of evolueren, met name wanneer de staatssteunregels volledig van toepassing zijn op overheidsfinanciering van luchthavens.

60.

Hoe dan ook vindt de Commissie dat een benchmarkingexercitie dient te zijn gebaseerd op een vergelijking van luchthavengelden, ongerekend eventuele voordelen voor de luchtvaartmaatschappij (zoals marketingsteun, kortingen of andere stimuleringsregelingen), van een voldoende aantal „referentieluchthavens”, waarvan de beheerders handelen als marktdeelnemers in een markteconomie. Met name dienen de volgende indicatoren te worden gebruikt:

61.

Momenteel vindt de Commissie een analyse vooraf van de winstgevendheidsverwachtingen het meest relevante criterium voor de beoordeling van door luchthavens met individuele luchtvaartmaatschappijen aangegane regelingen.

62.

In dat verband is de Commissie van mening dat tariefdifferentiatie een zakelijke standaardpraktijk is, zolang deze maar voldoet aan alle overige desbetreffende mededingingswetgeving en sectorale wetgeving (58). Niettemin dient dit beleid van tariefdifferentiatie zakelijk verantwoord te zijn om aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie te voldoen (59).

63.

De Commissie is van mening dat regelingen die luchtvaartmaatschappijen en een luchthaven aangaan, geacht kunnen worden in overeenstemming te zijn met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie wanneer zij, vooraf beschouwd, incrementeel bijdragen aan de winstgevendheid van de luchthaven. De luchthaven dient aan te tonen dat zij, wanneer zij een regeling met een luchtvaartmaatschappij treft (bijv. een individueel contract of een algemene regeling luchthavengelden), gedurende de looptijd van de regeling in staat is alle door de regeling met een luchtvaartmaatschappij ontstane kosten te dekken met een redelijke winstmarge (60) op basis van stevige vooruitzichten op middellange termijn (61).

64.

Om te kunnen beoordelen of een regeling die een luchthaven met een luchtvaartmaatschappij is aangegaan, in overeenstemming is met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, dienen, naast de luchthavengelden, ook de verwachte niet-luchtvaartgebonden inkomsten uit de activiteiten van de luchtvaartmaatschappij in aanmerking te worden genomen, ongerekend kortingen, marketingsteun of stimuleringsregelingen (62). Evenzo dient rekening te worden gehouden met alle incrementele kosten die de luchthaven naar verwachting met betrekking tot de activiteiten van de luchtvaartmaatschappij moet maken (63). Dit soort incrementele kosten kan alle uitgave- of investeringscategorieën omvatten, zoals incrementele kosten voor personeel, uitrusting en investeringen die ontstaan door de aanwezigheid van de luchtvaartmaatschappij op de luchthaven. Indien de luchthaven bijvoorbeeld dient uit te breiden of een nieuwe terminal of andere faciliteiten dient te bouwen in hoofdzaak om te voldoen aan de behoeften van een bepaalde luchtvaartmaatschappij, dient met die kosten rekening te worden gehouden bij het berekenen van de incrementele kosten. Daarentegen hoeven kosten die de luchthaven, ongeacht de met de luchtvaartmaatschappij aangegane regeling, hoe dan ook had moeten maken, niet in aanmerking te worden genomen bij de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

65.

Wanneer een luchthavenexploitant verenigbare steun heeft gekregen, wordt het uit die steun voortvloeiende voordeel niet doorgegeven aan een specifieke luchtvaartmaatschappij (64) indien de volgende voorwaarden zijn vervuld: de infrastructuur staat open voor alle luchtvaartmaatschappijen (65) (dit omvat infrastructuur die waarschijnlijk meer zal worden gebruikt door bepaalde categorieën luchtvaartmaatschappijen, zoals lowcost- of chartermaatschappijen) en is niet gebonden aan één specifieke luchtvaartmaatschappij, en de luchtvaartmaatschappijen betalen tarieven die ten minste de incrementele kosten, zoals gedefinieerd in punt 64, dekken. Voorts is de Commissie van mening dat in die omstandigheden, zelfs indien er sprake is geweest van staatssteun voor de luchtvaartmaatschappijen, dit soort steun hoe dan ook met de interne markt verenigbaar zou zijn geweest om dezelfde redenen als die welke de verenigbaarheid van de steun op het niveau van de luchthaven rechtvaardigen. Wanneer een luchthavenexploitant onverenigbare investeringssteun heeft gekregen, wordt het uit die steun voortvloeiende voordeel niet doorgegeven aan een specifieke luchtvaartmaatschappij indien de volgende voorwaarden zijn vervuld: de infrastructuur staat open voor alle luchtvaartmaatschappijen en is niet gebonden aan één specifieke luchtvaartmaatschappij, en de luchtvaartmaatschappijen betalen tarieven die ten minste de incrementele kosten, zoals gedefinieerd in punt 64, dekken. De Commissie is van mening dat onder die omstandigheden een sectoraal voordeel voor de luchtvaartsector of andere gebruikers niet valt uit te sluiten, maar dat een en ander niet dient te leiden tot terugvordering bij specifieke luchtvaartmaatschappijen of andere gebruikers.

66.

Wanneer de Commissie regelingen tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen moet beoordelen, zal zij ook rekening houden met de mate waarin de te beoordelen regelingen kunnen worden beschouwd als onderdeel van de tenuitvoerlegging van een algemene strategie van de luchthaven die ten minste op de lange termijn tot winstgevendheid moet leiden.

67.

In sommige gevallen kunnen overheidsinstanties bepaalde door luchthavens of luchtvaartmaatschappijen uitgeoefende economische activiteiten aanmerken als dienst van algemeen economisch belang (hierna „DAEB” genoemd) in de zin van artikel 106, lid 2, van het Verdrag en het Altmark-arrest (66), en compensatie verlenen voor het uitvoeren van die diensten.

68.

In dergelijke gevallen bieden de DAEB-mededeling (67) en Verordening (EU) nr. 360/2012 van de Commissie (68) het nodige houvast over de vraag in welke omstandigheden overheidsfinanciering van een DAEB staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag vormt. Steun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst zal worden getoetst aan Besluit 2012/21/EU van de Commissie (69) en de DAEB-kaderregeling (70). Deze instrumenten vormen samen het „DAEB-pakket”, dat ook van toepassing is op compensatie voor luchthavens en luchtvaartmaatschappijen. In het onderstaande zal slechts de toepassing van sommige van de in het DAEB-pakket uiteengezette beginselen worden toegelicht aan de hand van bepaalde voor de sector kenmerkende aspecten.

69.

Volgens het eerste Altmark-criterium moeten de taken die een dienst van algemeen economisch belang vormen, duidelijk worden omschreven. Dit vereiste valt samen met het vereiste van artikel 106, lid 2, van het Verdrag (71). Volgens de rechtspraak (72) moeten met het beheer van een DAEB belaste ondernemingen met die taak zijn belast door een besluit van een overheidsinstantie. Ook heeft de Commissie duidelijk gemaakt (73) dat, om een activiteit als DAEB te kunnen aanmerken, deze activiteit specifieke kenmerken moet hebben die haar onderscheiden van die van andere economische activiteiten en dat de doelstelling van algemeen belang die de overheid verwezenlijkt wil zien, niet gewoon de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van economische gebieden in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag mag zijn (74).

70.

Wat luchtvervoersdiensten betreft, kunnen openbare-dienstverplichtingen alleen worden opgelegd overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1008/2008 (75). Met name kan dit soort verplichtingen alleen worden opgelegd voor een bepaalde route of groep van routes (76) - en niet voor routes vanuit een bepaalde luchthaven, stad of regio, zonder verdere specificatie. Bovendien kunnen voor een route alleen openbare-dienstverplichtingen worden opgelegd om vervoersbehoeften te vervullen waaraan niet afdoende kan worden voldaan door een bestaande luchtroute of ander vervoermiddel (77).

71.

In dat verband dient te worden beklemtoond dat de inachtneming van de inhoudelijke en procedurele voorwaarden van Verordening (EG) nr. 1008/2008 niet afdoet aan de verplichting voor de betrokken lidstaat of lidstaten om de inachtneming van artikel 107, lid 1, van het Verdrag na te gaan.

72.

Wat luchthavens betreft, is de Commissie van mening dat het mogelijk is om, in goed onderbouwde gevallen, het volledige beheer van een luchthaven als DAEB aan te merken. In het licht van de in punt 69 geschetste beginselen kan dit volgens de Commissie alleen het geval zijn indien een deel van het potentieel door de luchthaven bediende gebied, zonder de luchthaven, zozeer geïsoleerd zou zijn van de rest van de Unie dat dit ten koste zou gaan van de sociaaleconomische ontwikkeling van dat gebied. Bij die beoordeling dient rekening te worden gehouden met andere vervoersvormen, en met name hogesnelheidstreinen of door veerboten verzorgde maritieme verbindingen. In die gevallen kunnen overheden aan een luchthaven een openbare-dienstverplichting opleggen om ervoor te zorgen dat de luchthaven open blijft voor commercieel verkeer. De Commissie constateert dat bepaalde luchthavens een belangrijke rol te vervullen hebben wat betreft de regionale ontsluiting van geïsoleerde, afgelegen of perifere regio's in de Unie. Dit soort situaties kan met name spelen ten aanzien van de ultraperifere gebieden, alsmede voor eilanden of andere regio's in de Unie. Na een individuele beoordeling en afhankelijk van de specifieke kenmerken van iedere luchthaven en van de regio die deze bedient, kan het met name gerechtvaardigd zijn om op die luchthavens DAEB-verplichtingen te definiëren.

73.

Gezien de specifieke voorwaarden verbonden aan openbare-dienstverplichtingen voor luchtvervoersdiensten (78) en gezien de volledige vrijmaking van de markten voor luchtvervoer, is de Commissie van mening dat de aan luchthavens opgelegde openbare-dienstverplichtingen niet ruimer mogen zijn dan de ontwikkeling van diensten voor commercieel luchtvervoer.

74.

Indien één van de cumulatieve criteria van het Altmark-arrest niet is vervuld, wordt met de compensatie voor de openbare dienst een economisch voordeel verleend aan de begunstigde ervan, en is er mogelijk sprake van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Dit soort staatssteun kan overeenkomstig artikel 106, lid 2, van het Verdrag als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd indien alle voor de toepassing van dat lid ontwikkelde verenigbaarheidscriteria zijn vervuld.

75.

Staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst is vrijgesteld van de verplichting tot aanmelding van artikel 108, lid 3, van het Verdrag indien de in Besluit 2012/21/EU uiteengezette voorwaarden zijn vervuld. Het toepassingsgebied van Besluit 2012/21/EU omvat compensatie voor de openbare dienst die wordt verleend aan:

76.

Staatssteun die niet onder Besluit 2012/21/EU valt, kan op grond van artikel 106, lid 2, van het Verdrag verenigbaar worden verklaard indien de voorwaarden van de DAEB-kaderregeling zijn vervuld. Wel dient te worden aangetekend dat, bij een toetsing aan zowel Besluit 2012/21/EU als de DAEB-kaderregeling, de overwegingen zullen gelden die in de punten 69 tot en met 73 van deze richtsnoeren zijn geformuleerd met betrekking tot het vaststellen van de aan luchthavens of luchtvaartmaatschappijen opgelegde openbare-dienstverplichtingen.

77.

Indien overheidsfinanciering voor luchthavens en/of luchtvaartmaatschappijen steun vormt, kan deze steun verenigbaar met de interne markt worden verklaard op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag, mits deze de in deze richtsnoeren in onderdeel 5.1 voor luchthavens en in onderdeel 5.2 voor luchtvaartmaatschappijen genoemde verenigbaarheidscriteria in acht neemt. Staatssteun voor luchtvaartmaatschappijen, die de winstgevendheid van de luchthaven (zie de punten 63 en 64) incrementeel doen dalen, mag alleen als verenigbaar met de interne markt overeenkomstig artikel 107, lid 1, van het Verdrag worden beschouwd indien de in onderdeel 5.2 van deze richtlijnen uiteengezette verenigbaarheidsvoorwaarden voor aanloopsteun zijn vervuld.

78.

Om te kunnen beoordelen of een steunmaatregel overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag verenigbaar met de interne markt kan worden geacht, gaat de Commissie in de regel na of de vormgeving van de steunmaatregel ervoor zorgt dat de positieve effecten voor het verwezenlijken van een doelstelling van gemeenschappelijk belang opwegen tegen de mogelijke negatieve effecten ervan op het handelsverkeer en de mededinging.

79.

In de mededeling over de modernisering van het EU-staatssteunbeleid werd ervoor gepleit om gemeenschappelijke beginselen uit te werken en vast te leggen die van toepassing zijn op de verenigbaarheidsbeoordeling die de Commissie voor alle steunmaatregelen uitvoert. Een steunmaatregel zal als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd overeenkomstig artikel 107, lid 3, van het Verdrag indien elk van de volgende voorwaarden is vervuld:

80.

Wat staatssteun in de luchtvaartsector betreft, is de Commissie van oordeel dat die gemeenschappelijke beginselen worden nageleefd wanneer staatssteun voor luchthavens of luchtvaartmaatschappijen voldoet aan alle voorwaarden van, onderscheidenlijk, onderdeel 5.1 en onderdeel 5.2. Daarom brengt inachtneming van deze voorwaarden de verenigbaarheid van de steun met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag met zich mee.

81.

Indien echter een steunmaatregel of de daaraan gekoppelde voorwaarden (zoals de financieringsmethode wanneer die van de staatssteunmaatregel integrerend deel uitmaakt) leiden tot een daarmee onlosmakelijk verbonden schending van het Unierecht, kan de steun niet met de interne markt verenigbaar worden verklaard (81).

82.

Daarbij komt dat, wanneer de Commissie individuele steun op zijn verenigbaarheid beoordeelt, zij rekening zal houden met procedures in verband met de schending van de artikelen 101 of 102 van het Verdrag die de begunstigde van de steun kunnen betreffen en die van belang kunnen zijn bij de toetsing van die steun aan artikel 107, lid 3, van het Verdrag (82).

83.

Investeringssteun voor luchthavens - in de vorm van individuele steun of in het kader van een steunregeling - zal als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag indien de in punt 79 genoemde cumulatieve voorwaarden zijn vervuld als uiteengezet in de punten 84 tot en met 108.

84.

Investeringssteun voor luchthavens zal worden geacht bij te dragen aan de verwezenlijking van een doelstelling van gemeenschappelijk belang, indien deze:

85.

Niettemin draagt het naast elkaar bestaan van twee niet-winstgevende luchthavens of het creëren van bijkomende onbenutte capaciteit niet bij tot een doelstelling van gemeenschappelijk belang. Indien een investeringsproject in hoofdzaak is bedoeld om nieuwe luchthavencapaciteit te creëren, moet de nieuwe infrastructuur - op de middellange termijn - voldoen aan de verwachte vraag van luchtvaartmaatschappijen, passagiers en expediteurs in het verzorgingsgebied van de luchthaven. Een investering die onvoldoende gebruiksvooruitzichten op middellange termijn biedt of die de vooruitzichten voor het gebruik van bestaande infrastructuur in het verzorgingsgebied doet afnemen, kan niet worden geacht een doelstelling van gemeenschappelijk belang te dienen.

86.

Bijgevolg zal de Commissie twijfel hebben ten aanzien van de vooruitzichten op middellange termijn voor het gebruik van luchthaveninfrastructuur op een luchthaven die in het verzorgingsgebied van een bestaande luchthaven ligt, wanneer de bestaande luchthaven niet op volledige of bijna volledige capaciteit draait. De vooruitzichten inzake gebruik op middellange termijn dienen te worden aangetoond op basis van deugdelijke prognoses voor passagiers- en vrachtstromen die zijn verwerkt in een vooraf opgesteld ondernemingsplan, en moeten aangeven wat het verwachte effect van de investering is op het gebruik van reeds bestaande infrastructuur (zoals een andere luchthaven) of andere vervoersvormen (met name verbindingen met hogesnelheidstreinen).

87.

Om te kunnen beoordelen of staatssteun doeltreffend is voor het verwezenlijken van de doelstelling van gemeenschappelijk belang, dient het aan te pakken probleem duidelijk in beeld te worden gebracht. Staatssteun dient te worden gericht op situaties waarin dit soort steun kan zorgen voor een wezenlijke verbetering die de markt zelf niet tot stand kan brengen.

88.

De omstandigheden waarmee kleinere luchthavens worden geconfronteerd bij het uitbouwen van hun diensten en het aantrekken van particuliere financiering voor hun infrastructuurinvesteringen, zijn vaak minder gunstig dan die waar de grote luchthavens in de Unie voor staan. Daarom is het mogelijk dat, in de huidige marktomstandigheden, kleinere luchthavens moeilijkheden ondervinden om, zonder overheidsfinanciering, de financiering van hun investeringen rond te krijgen.

89.

De behoefte aan overheidsmiddelen voor het financieren van investeringen in nieuwe infrastructuur zal, als gevolg van de hoge vaste kosten (83), variëren afhankelijk van de grootte van een luchthaven, en zal in de regel groter zijn voor kleinere luchthavens. De Commissie is van mening dat, in de huidige marktomstandigheden, de volgende categorieën luchthavens (84); en hun respectieve financiële levensvatbaarheid, kunnen worden onderscheiden:

90.

De lidstaten moeten aantonen dat de steunmaatregel een geschikt beleidsinstrument is om de beoogde doelstelling te verwezenlijken of de problemen te verhelpen waarvoor de steun een oplossing wil bieden. Een steunmaatregel zal alleen als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd indien dezelfde doelstelling niet met minder verstorende beleids- of steuninstrumenten kan worden verwezenlijkt.

91.

De lidstaten kunnen verschillende keuzes maken ten aanzien van het gebruik van uiteenlopende beleidsinstrumenten en vormen van steun. In de regel worden de betrokken maatregelen, wanneer een lidstaat andere beleidsopties heeft overwogen en het gebruik van een selectief instrument zoals staatssteun in de vorm van een subsidie is vergeleken met minder verstorende vormen van steun (zoals leningen, garanties of terugbetaalbare voorschotten), geacht een geschikt instrument te zijn.

92.

Waar mogelijk worden lidstaten aangemoedigd om nationale regelingen te treffen waarin de grote onderliggende beginselen voor overheidsfinanciering worden geformuleerd, en om de meest relevante kenmerken van de geplande overheidsfinanciering voor luchthavens aan te geven. Overkoepelende regelingen zorgen voor een samenhang bij het gebruik van overheidsmiddelen, verminderen de regeldruk voor kleinere steunverlenende overheden en versnellen de tenuitvoerlegging van de individuele steunmaatregelen. Voorts worden lidstaten aangemoedigd om duidelijke aanwijzingen te geven met betrekking tot de tenuitvoerlegging van staatssteunfinanciering voor regionale luchthavens.

93.

Werkzaamheden aan een individuele investering kunnen pas van start gaan nadat een aanvraag bij de steunverlenende overheid is ingediend. Indien de werkzaamheden van start gaan voordat een aanvraag bij de steunverlenende overheid is ingediend, zal steun ten behoeve van die individuele investering niet als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd.

94.

Een investeringsproject op een luchthaven kan op zich economisch aantrekkelijk zijn. Daarom dient te worden nagegaan of de investering, zonder enige staatssteun, niet of niet in dezelfde omvang zou zijn uitgevoerd. Mocht dit het geval blijken te zijn, dan zal de Commissie oordelen dat de steunmaatregel een stimulerend effect heeft.

95.

Het stimulerende effect kan worden vastgesteld door middel van een analyse van het nulscenario (counterfactual), waarbij de omvang van de geplande activiteiten mét en zonder steun wordt vergeleken.

96.

Wanneer geen specifiek nulscenario bekend is, kan het stimulerende effect worden aangenomen wanneer er een financieringskloof voor de kapitaalkosten is, d.w.z. wanneer op basis van een vooraf opgesteld ondernemingsplan kan worden aangetoond dat er, in termen van netto contante waarde (85), een verschil is tussen de positieve en negatieve kasstromen (met inbegrip van de kosten van de investering in vaste activa) gedurende de levensduur van de investering.

97.

Het maximaal toelaatbare bedrag aan staatssteun wordt uitgedrukt als percentage van de in aanmerking komende kosten (de maximale steunintensiteit). De in aanmerking komende kosten zijn de kosten met betrekking tot de investeringen in luchthaveninfrastructuur (met inbegrip van planningkosten), grondafhandelingsinfrastructuur (zoals transportbanden voor bagage enz.) en luchthavenuitrusting. Kosten voor investeringen met betrekking tot niet-luchtvaartgebonden activiteiten (met name parkeerruimten en parkeergarages, hotels, restaurants en kantoren) komen niet in aanmerking (86).

98.

De investeringskosten met betrekking tot het verrichten van grondafhandelingsdiensten (zoals bussen, voertuigen enz.) komen niet in aanmerking, voor zover zij geen onderdeel zijn van de grondafhandelingsinfrastructuur (87).

99.

Wil investeringssteun aan luchthavens evenredig zijn, dan moet deze beperkt blijven tot de extrakosten (ongerekend extra inkomsten) die voortvloeien uit het feit dat het gesteunde project of de gesteunde activiteit wordt uitgevoerd in plaats van het alternatieve project dat of de alternatieve activiteit die de begunstigde in het nulscenario had uitgevoerd, d.w.z. indien hij de steun niet had ontvangen. Wanneer geen specifiek nulscenario bekend is, dient het bedrag van de steun, om evenredig te zijn, niet méér te bedragen dan de financieringskloof van het investeringsproject (de zogeheten „financieringskloof voor de kapitaalkosten”), die, op basis van een vooraf opgesteld ondernemingsplan, wordt bepaald als het verschil tussen de positieve en negatieve kasstromen (met inbegrip van de investeringskosten) gedurende de levensduur van de investering. Voor investeringssteun dient dit ondernemingsplan de economische levensduur van het actief te bestrijken.

100.

Omdat de financieringskloof zal verschillen naargelang de grootte van een luchthaven en in de regel groter zal zijn voor kleinere luchthavens, zal de Commissie een reeks toelaatbare maximale steunintensiteiten hanteren om algehele evenredigheid te garanderen. De steunintensiteit mag de maximaal toegestane intensiteit voor investeringssteun niet overschrijden en dient hoe dan ook niet verder te gaan dan de daadwerkelijke financieringskloof van het investeringsproject.

101.

In de volgende tabel wordt een overzicht gegeven van de maximaal toegestane steunintensiteit, afhankelijk van de grootte van een luchthaven gemeten aan de hand van het aantal passagiers per jaar (88):

102.

De maximale steunintensiteiten voor investeringssteun om luchthaveninfrastructuur te financieren, kunnen met maximaal 20 % worden verhoogd voor luchthavens in afgelegen gebieden, ongeacht hun grootte.

103.

Luchthavens met een gemiddelde passagiersstroom van minder dan 1 miljoen passagiers per jaar dienen ten minste 25 % bij te dragen in de financiering van de totale in aanmerking komende investeringskosten. Investeringsprojecten op bepaalde luchthavens met een gemiddelde passagiersstroom van minder dan 1 miljoen passagiers per jaar die in perifere regio's van de Unie gelegen zijn, kunnen echter een financieringskloof opleveren die hoger is dan de maximaal toegestane steunintensiteiten. Na een individuele beoordeling en afhankelijk van de specifieke kenmerken van iedere luchthaven, investeringsproject en de bediende regio, kan een intensiteit van meer dan 75 % in uitzonderlijke omstandigheden gerechtvaardigd zijn voor luchthavens met een passagiersstroom van minder dan 1 miljoen passagiers per jaar.

104.

Om rekening te houden met de specifieke omstandigheden in verband met de verplaatsing van een bestaande luchthaven en de beëindiging van luchthavenactiviteiten op een bestaande locatie, zal de Commissie staatssteun met name op zijn evenredigheid, noodzaak en maximale steunintensiteiten beoordelen aan de hand van de analyse van de financieringskloof of het nulscenario van ieder specifiek geval, ongeacht de gemiddelde passagiersstroom op die luchthaven.

105.

Daarnaast kunnen luchthavens met een gemiddelde passagiersstroom van meer dan 5 miljoen passagiers per jaar, in zeer uitzonderlijke omstandigheden die gekenmerkt worden door duidelijk marktfalen en rekening houdende met de omvang van de investering, de onmogelijkheid om de investering op de kapitaalmarkt te financieren, een zeer hoog aantal positieve externaliteiten en de concurrentieverstoringen, steun krijgen voor het financieren van luchthaveninfrastructuur. In dergelijke gevallen zal de Commissie echter steeds een diepgaande beoordeling uitvoeren, met name wat betreft de evenredigheid, noodzaak en maximale steunintensiteiten van de verleende steun aan de hand van de analyse van de financieringskloof of het nulscenario van ieder specifiek geval, ongeacht de gemiddelde passagiersstroom op die luchthaven.

106.

Met name kan het naast elkaar bestaan van twee niet-winstgevende luchthavens of het creëren van bijkomende ongebruikte capaciteit in het verzorgingsgebied van bestaande infrastructuur, verstorende effecten hebben. Bijgevolg zal de Commissie in beginsel twijfel hebben ten aanzien van de verenigbaarheid van investeringen in luchthaveninfrastructuur op een luchthaven die in het verzorgingsgebied van een bestaande luchthaven ligt (89), wanneer de bestaande luchthaven niet op volledige of bijna volledige capaciteit draait.

107.

Voorts kan, met het oog op het vermijden van de negatieve effecten van steun die zich kunnen voordoen wanneer luchthavens te maken krijgen met zachte budgetbeperkingen (90), investeringssteun ten behoeve van luchthavens met een passagiersstroom van maximaal 5 miljoen passagiers worden verleend ofwel als een eenmalig vast bedrag om de in aanmerking komende investeringskosten te dekken ofwel in jaarlijkse tranches om de financieringskloof voor de kapitaalkosten te dekken, zoals die uit het ondernemingsplan van de luchthaven blijkt.

108.

Om eventuele verstoringen verder te beperken, moet de luchthaven, daaronder begrepen alle investeringen waarvoor steun wordt verleend, openstaan voor alle potentiële gebruikers en mag zij niet gebonden zijn aan één specifieke gebruiker. In geval van een fysieke beperking van de capaciteit dient de toewijzing te gebeuren aan de hand van relevante, objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria.

Aanmeldingsverplichtingen voor steunregelingen en individuele steunmaatregelen

109.

De lidstaten worden aangemoedigd om steunregelingen voor investeringssteun ten behoeve van luchthavens met een jaarlijkse gemiddelde passagiersstroom van minder dan 3 miljoen passagiers aan te melden.

110.

Wanneer een steunregeling wordt beoordeeld, zullen de voorwaarden met betrekking tot de noodzaak van de steun, het stimulerende effect en de evenredigheid van de steun geacht worden te zijn vervuld indien de lidstaat zich ertoe heeft verbonden om in het kader van de goedgekeurde steunregeling pas individuele steun te verlenen nadat hij zich ervan heeft vergewist dat aan alle voorwaarden van dit onderdeel is voldaan.

111.

Door een hoger risico op concurrentieverstoring dienen de volgende steunmaatregelen steeds afzonderlijk te worden aangemeld:

112.

Exploitatiesteun voor luchthavens - in de vorm van individuele steun of in het kader van een steunregeling - zal gedurende een overgangsperiode van tien jaar te rekenen vanaf [4 april 2014] als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag indien de in punt 79 genoemde cumulatieve voorwaarden zijn vervuld als uiteengezet in de punten 113 tot en met 134.

113.

Zoals in punt 13 is gesteld, zal, om luchthavens de tijd te geven zich aan een nieuwe marktrealiteit aan te passen en om verstoringen in het luchtverkeer en de ontsluiting van de regio's te voorkomen, gedurende een overgangsperiode van 10 jaar exploitatiesteun voor luchthavens worden geacht bij te dragen aan de verwezenlijking van een doelstelling van gemeenschappelijk belang, indien deze steun:

114.

Niettemin draagt het naast elkaar bestaan van twee niet-winstgevende luchthavens niet bij tot een doelstelling van gemeenschappelijk belang. Wanneer een luchthaven is gevestigd in hetzelfde verzorgingsgebied als een andere luchthaven met reservecapaciteit, moet het ondernemingsplan, op basis van deugdelijke prognoses voor passagiers- en vrachtstromen, aangeven wat het verwachte effect op het verkeer op de andere luchthavens in datzelfde verzorgingsgebied is.

115.

De Commissie zal dan ook twijfel hebben bij de vooruitzichten van een niet-winstgevende luchthaven om tegen het einde van de overgangsperiode haar exploitatiekosten volledig te dekken, indien een andere luchthaven in hetzelfde verzorgingsgebied is gevestigd.

116.

Om te kunnen beoordelen of staatssteun doeltreffend is voor het verwezenlijken van een doelstelling van gemeenschappelijk belang, dient het aan te pakken probleem duidelijk in beeld te worden gebracht. Staatssteun dient te zijn gericht op situaties waarin dit soort steun kan zorgen voor een wezenlijke verbetering die de markt zelf niet tot stand kan brengen.

117.

De omstandigheden waarmee kleinere luchthavens worden geconfronteerd bij het uitbouwen van hun diensten en het aantrekken van particuliere financiering, zijn vaak minder gunstig dan die waar de grote luchthavens in de Unie voor staan. Daarom is het mogelijk dat, in de huidige marktomstandigheden, kleinere luchthavens moeilijkheden ondervinden om, zonder overheidsfinanciering, de financiering van hun exploitatie rond te krijgen.

118.

In de huidige marktomstandigheden zal de behoefte aan overheidsmiddelen voor het financieren van exploitatiekosten, als gevolg van de hoge vaste kosten, variëren afhankelijk van de grootte van een luchthaven, en zal deze behoefte in de regel groter zijn voor kleinere luchthavens. De Commissie is van mening dat, in de huidige marktomstandigheden, de volgende categorieën luchthavens, en hun respectieve financiële levensvatbaarheid, kunnen worden onderscheiden:

119.

Daarom is de Commissie van oordeel dat de jaarlijkse passagiersstroom van de luchthaven niet meer dan 3 miljoen passagiers mag bedragen, wil deze voor exploitatiesteun in aanmerking kunnen komen (91).

120.

De lidstaten moeten aantonen dat de steun geschikt is om de beoogde doelstelling te behalen of voor de problemen waarvoor de steun een oplossing moet bieden. Een steunmaatregel zal alleen als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd indien dezelfde doelstelling niet met minder verstorende beleids- of steuninstrumenten kan worden verwezenlijkt (92).

121.

Om de correcte prikkels te geven voor een doelmatig beheer van de luchthaven, dient het steunbedrag - in beginsel - vooraf te worden bepaald als een vast bedrag dat de verwachte financieringskloof voor de exploitatiekosten (die zijn vastgesteld aan de hand van een vooraf opgesteld ondernemingsplan) overbrugt voor een overgangsperiode van maximaal 10 jaar. Om die redenen dient een verhoging achteraf van het steunbedrag in beginsel niet als verenigbaar met de interne markt te worden beschouwd. De lidstaat kan het vooraf bepaalde bedrag als een vast, eenmalig bedrag uitkeren of in tranches, bijvoorbeeld op jaarbasis.

122.

In uitzonderlijke omstandigheden mag de betrokken overheid, wanneer de toekomstige ontwikkeling van kosten en opbrengsten met een hoge mate van onzekerheid is omgeven en de overheid geconfronteerd wordt met grote informatieasymmetrie, het maximumbedrag van de verenigbare exploitatiesteun berekenen volgens een model dat is gebaseerd op de initiële financieringskloof voor de exploitatiekosten bij het begin van de overgangsperiode. Die initiële financieringskloof voor de exploitatiekosten is het gemiddelde van de financieringskloof voor de exploitatiekosten (d.w.z. het bedrag van de exploitatiekosten dat niet door inkomsten wordt gedekt) gedurende de vijf jaar voorafgaand aan het begin van de overgangsperiode (d.w.z. de periode 2009-2013).

123.

Waar mogelijk worden lidstaten aangemoedigd om nationale regelingen op te zetten waarin de grote onderliggende beginselen voor overheidsfinanciering worden geformuleerd, en om de meest relevante kenmerken van de geplande overheidsfinanciering voor luchthavens aan te geven. Overkoepelende regelingen zorgen voor samenhang bij het gebruik van overheidsmiddelen, verminderen de regeldruk voor kleinere steunverlenende overheden en versnellen de tenuitvoerlegging van de individuele steunmaatregelen. Voorts worden lidstaten aangemoedigd om duidelijke aanwijzingen te geven met betrekking tot de tenuitvoerlegging van staatssteunfinanciering voor regionale luchthavens en luchtvaartmaatschappijen welke van die luchthavens gebruikmaken.

124.

Exploitatiesteun heeft een stimulerend effect indien te verwachten valt dat, zonder de exploitatiesteun en rekening houdende met de mogelijke beschikbaarheid van investeringssteun en de omvang van de verkeersstromen, het volume van de economische activiteit op de betrokken luchthaven aanzienlijk zou afnemen.

125.

Wil exploitatiesteun voor luchthavens evenredig zijn, dan moet deze beperkt zijn tot het minimum dat nodig is om de gesteunde activiteit te laten plaatsvinden.

126.

Het ondernemingsplan van de luchthaven moet de route uitzetten om tegen het eind van de overgangsperiode te komen tot volledige dekking van de exploitatiekosten. De essentiële parameters van dit ondernemingsplan maken integrerend deel uit van de verenigbaarheidsbeoordeling van de Commissie.

127.

De route naar een volledige dekking van de exploitatiekosten zal voor iedere luchthaven verschillend zijn en zal afhankelijk zijn van de initiële financieringskloof voor de exploitatiekosten van de luchthaven bij het begin van de overgangsperiode. Deze overgangsperiode zal beginnen te lopen vanaf 4 april 2014.

128.

Hoe dan ook zal het maximaal toegestane steunbedrag gedurende de volledige overgangsperiode beperkt blijven tot 50 % van de initiële financieringskloof gedurende een periode van 10 jaar (93). Indien bijvoorbeeld in de periode 2009-2013 de gemiddelde jaarlijkse financieringskloof van een luchthaven 1 miljoen EUR bedraagt, zou het maximumbedrag dat die luchthaven aan exploitatiesteun als een vast bedrag vooruit kan krijgen, 5 miljoen EUR (50 % x 1 miljoen EUR x 10) belopen over een periode van tien jaar. Voor die luchthaven zal geen verdere exploitatiesteun verenigbaar worden verklaard.

129.

Uiterlijk tien jaar na het begin van de overgangsperiode moeten alle luchthavens de volledige dekking van hun exploitatiekosten hebben bereikt en vanaf dat tijdstip zal voor luchthavens geen exploitatiesteun als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd, behalve wanneer het gaat om exploitatiesteun die in overeenstemming met de algemene staatssteunregels wordt verleend, zoals de regels die gelden voor de financiering van DAEB's.

130.

In de huidige marktomstandigheden kunnen luchthavens met een jaarlijkse passagiersstroom van maximaal 700 000 passagiers met toenemende moeilijkheden te maken krijgen om in de overgangsperiode van tien jaar hun kosten volledig gedekt te krijgen. Om die reden zal het maximaal toegestane steunbedrag voor luchthavens met maximaal 700 000 passagiers per jaar 80 % bedragen van de initiële financieringskloof voor de exploitatiekosten over een periode van vijf jaar na het begin van de overgangsperiode. Indien bijvoorbeeld in de periode 2009-2013 de gemiddelde jaarlijkse financieringskloof van een kleine luchthaven 1 miljoen EUR bedraagt, zou het maximumbedrag dat die luchthaven aan exploitatiesteun als een vast bedrag vooruit kan krijgen, 4 miljoen EUR (80 % x 1 miljoen EUR x 5) over een periode van vijf jaar belopen. De Commissie zal opnieuw bezien of deze categorie luchthavens een specifieke behandeling moet blijven krijgen en wat hun toekomstige vooruitzichten zijn voor een volledige dekking van de exploitatiekosten, met name in het licht van de veranderingen in de marktomstandigheden en de winstgevendheidsvooruitzichten.

131.

Bij het beoordelen van de verenigbaarheid van exploitatiesteun zal de Commissie rekening houden met de concurrentieverstoringen en de gevolgen voor het handelsverkeer. Wanneer een luchthaven is gevestigd in hetzelfde verzorgingsgebied als een andere luchthaven met reservecapaciteit, moet het ondernemingsplan, op basis van deugdelijke prognoses voor passagiers- en vrachtstromen, aangeven wat het verwachte effect op het verkeer op de andere luchthavens in datzelfde verzorgingsgebied is.

132.

Exploitatiesteun voor een luchthaven die in hetzelfde verzorgingsgebied ligt, zal alleen als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd wanneer de lidstaat kan aantonen dat alle luchthavens in datzelfde verzorgingsgebied in staat zullen zijn hun exploitatiekosten volledig te dekken tegen het eind van de overgangsperiode.

133.

Om de verstoringen van de concurrentie verder te beperken, moet de luchthaven openstaan voor alle potentiële gebruikers en mag zij niet gebonden zijn aan één specifieke gebruiker. In geval van een fysieke beperking van de capaciteit dient de toewijzing te gebeuren aan de hand van relevante, objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria.

134.

Voorts zal de Commissie, om de negatieve effecten op de mededinging en het handelsverkeer te beperken, goedkeuring verlenen voor exploitatiesteun voor luchthavens gedurende een overgangsperiode van tien jaar te rekenen vanaf 4 april 2014. De Commissie zal de situatie van luchthavens met een jaarlijkse passagiersstroom van maximaal 700 000 passagiers opnieuw bezien vier jaar na het begin van de overgangsperiode.

Aanmeldingsverplichtingen voor steunregelingen en individuele steunmaatregelen

135.

Lidstaten worden nadrukkelijk aangemoedigd om voor de financiering van luchthavens nationale regelingen inzake exploitatiesteun aan te melden - in plaats van individuele steunmaatregelen voor elke luchthaven afzonderlijk. Dit moet de regeldruk voor zowel de autoriteiten in de lidstaten als de Commissie verlichten.

136.

Door een hoger risico op concurrentieverstoring dienen de volgende steunmaatregelen steeds afzonderlijk te worden aangemeld:

Steun toegekend vóór het begin van overgangsperiode

137.

Exploitatiesteun die is toegekend vóór het begin van de overgangsperiode (daaronder begrepen de steun uitgekeerd vóór 4 april 2014) kan verenigbaar worden verklaard voor het volledige bedrag van de niet-gedekte exploitatiekosten, mits de in onderdeel 5.1.2 genoemde voorwaarden zijn vervuld, met uitzondering van de punten 115, 119, 121, 122, 123, 126 tot en met 130, 132, 133 en 134, in acht zijn genomen. Met name zal de Commissie, bij het beoordelen van de verenigbaarheid van vóór 4 april 2014verleende exploitatiesteun, rekening houden met de verstoringen van de mededinging.

138.

Zoals aangegeven in punt 15, zal staatssteun voor luchtvaartmaatschappijen die een nieuwe route in gebruik nemen om een regio beter te ontsluiten, als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag indien de in punt 79 genoemde cumulatieve voorwaarden zijn vervuld als uiteengezet in de punten 139 tot en met 153.

139.

Aanloopsteun voor luchtvaartmaatschappijen zal worden geacht bij te dragen aan de verwezenlijking van een doelstelling van gemeenschappelijk belang, indien deze:

140.

Wanneer een verbinding die met de nieuwe vliegroute zal worden geëxploiteerd, reeds op in termen van reistijd vergelijkbare voorwaarden wordt verzorgd door een hogesnelheidstreindienst of vanaf een andere luchthaven in hetzelfde verzorgingsgebied, kan die luchtverbinding niet worden geacht bij te dragen tot een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang.

141.

De omstandigheden waarmee kleinere luchthavens worden geconfronteerd bij het uitbouwen van hun diensten, zijn vaak minder gunstig dan die waar de grote luchthavens in de Unie voor staan. Ook zijn luchtvaartmaatschappijen niet altijd bereid het risico te nemen om nieuwe routes te openen vanaf onbekende luchthavens waarmee zij nog geen praktische ervaring hebben, en krijgen zij wellicht ook niet de juiste prikkels daartoe.

142.

Op deze grondslag wordt aanloopsteun alleen verenigbaar geacht voor routes die een luchthaven met minder dan 3 miljoen passagiers per jaar (94) verbinden met een andere luchthaven in de Europese Gemeenschappelijke Luchtvaartruimte (ECAA) (95).

143.

Aanloopsteun voor routes die een luchthaven in een afgelegen gebied verbinden met een andere luchthaven (al dan niet in de Europese Gemeenschappelijke Luchtvaartruimte (ECAA)) zal verenigbaar zijn, ongeacht de grootte van de betrokken luchthavens.

144.

Aanloopsteun voor routes die een luchthaven met meer dan 3 miljoen passagiers per jaar (96) verbinden met een luchthaven buiten afgelegen gebieden met minder dan 5 miljoen passagiers, kan alleen in goed onderbouwde uitzonderlijke gevallen met de interne markt verenigbaar worden verklaard.

145.

Aanloopsteun voor routes van of naar een luchthaven buiten afgelegen gebieden met meer dan 5 miljoen passagiers per jaar, kan niet met de interne markt verenigbaar worden verklaard.

146.

De lidstaten moeten aantonen dat de steun geschikt is om de beoogde doelstelling te behalen of om de problemen weg te werken waarvoor de steun een oplossing moet bieden. Een steunmaatregel zal alleen als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd indien dezelfde doelstelling niet met minder verstorende beleids- of steuninstrumenten kan worden verwezenlijkt (97).

147.

In een vooraf door de luchtvaartmaatschappij opgesteld ondernemingsplan dient te worden vastgelegd dat de gesteunde verbinding vooruitzichten biedt om ten minste na drie jaar zonder overheidsfinanciering winstgevend te worden voor de luchtvaartmaatschappij. Zonder een ondernemingsplan voor een route moeten de luchtvaartmaatschappijen een onherroepelijke toezegging doen aan de luchthaven om de verbinding te blijven exploiteren voor een periode die ten minste even lang duurt als de periode dat zij aanloopsteun heeft ontvangen.

148.

Aanloopsteun voor luchtvaartmaatschappijen heeft een stimulerend effect indien mag worden verwacht dat, zonder de steun, het niveau van de economische activiteit van de luchtvaartmaatschappij op de betrokken luchthaven niet zou zijn toegenomen. Bijvoorbeeld in het geval dat de nieuwe route niet van start zou zijn gegaan.

149.

De nieuwe route mag alleen van start gaan nadat de steunaanvraag bij de steunverlenende autoriteit is ingediend. Indien de nieuwe route van start gaat voordat de steunaanvraag bij de steunverlenende overheid is ingediend, zal steun ten behoeve van die individuele route niet als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd.

150.

Aanloopsteun mag gedurende maximaal drie jaar tot 50 % van de luchthavengelden voor een route dekken. De in aanmerking komende kosten zijn de luchthavengelden ten aanzien van de route.

151.

Om ongewenste negatieve effecten op de mededinging en het handelsverkeer te vermijden, zal een nieuwe luchtverbinding (bijv. een stedenpaar) niet voor aanloopsteun in aanmerking komen wanneer deze verbinding reeds op in termen van reistijd vergelijkbare voorwaarden wordt verzorgd door een hogesnelheidstreindienst of door een andere luchthaven in hetzelfde verzorgingsgebied.

152.

Een overheid die een luchtvaartmaatschappij, al dan niet via een luchthaven, aanloopsteun wil verlenen voor een nieuwe route, moet haar voornemen tijdig kenbaar maken en hieraan voldoende ruchtbaarheid geven, om alle geïnteresseerde luchtvaartmaatschappijen in de gelegenheid te stellen hun diensten aan te bieden.

153.

Aanloopsteun mag niet worden gecumuleerd met andere vormen van staatssteun die worden toegekend voor de exploitatie van een route.

Aanmeldingsverplichtingen voor steunregelingen en individuele steunmaatregelen

154.

De lidstaten worden nadrukkelijk aangemoedigd om nationale regelingen inzake aanloopsteun voor luchtvaartmaatschappijen aan te melden, in plaats van individuele steunmaatregelen voor elke luchthaven afzonderlijk. Dit moet de regeldruk voor zowel de autoriteiten in de lidstaten als de Commissie verlichten.

155.

Door het hogere risico op concurrentieverstoring dient aanloopsteun voor buiten afgelegen gebieden gelegen luchthavens met een jaarlijkse gemiddelde passagiersstroom van meer dan 3 miljoen passagiers steeds afzonderlijk te worden aangemeld.

156.

Steunmaatregelen van sociale aard op het gebied van luchtvervoersdiensten zullen als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd overeenkomstig artikel 107, lid 2, onder a), van het Verdrag, op voorwaarde dat elk van de volgende voorwaarden is vervuld (98):

157.

De lidstaten worden nadrukkelijk aangemoedigd om nationale regelingen inzake steunmaatregelen van sociale aard aan te melden, in plaats van individuele steunmaatregelen voor elke luchthaven afzonderlijk.

158.

De op grond van deze richtsnoeren geldende maximale steunintensiteiten zijn van toepassing, ongeacht of de steun volledig uit staatsmiddelen dan wel gedeeltelijk door de Unie wordt bekostigd.

159.

Steun die op grond van deze richtsnoeren wordt toegestaan, mag niet worden gecumuleerd met andere staatssteun, de-minimissteun of andere vormen van Uniefinanciering indien die cumulering een steunintensiteit oplevert die hoger is dan de in deze richtsnoeren vastgestelde intensiteit.

160.

Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 659/1999 en Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (99) moeten de lidstaten jaarlijks verslagen indienen bij de Commissie. De jaarlijkse verslagen zullen op de website van de Commissie worden gepubliceerd.

161.

De Commissie is van mening dat verdere maatregelen nodig zijn om in de Unie de transparantie op het gebied van staatssteun te verhogen. Met name moeten stappen worden ondernomen om ervoor te zorgen dat de lidstaten, marktdeelnemers, het belangstellende publiek en de Commissie gemakkelijk toegang kunnen krijgen tot de volledige tekst van alle in de luchtvaartsector geldende steunregelingen en tot relevante informatie over de individuele steunmaatregelen.

162.

De lidstaten dienen op een uitgebreide staatssteunwebsite, op nationaal of regionaal niveau, de volgende informatie over staatssteunmaatregelen bekend te maken:

163.

De informatie moet worden bekendgemaakt nadat de subsidiebeschikking is gegeven, moet ten minste tien jaar worden bewaard en moet zonder beperkingen beschikbaar zijn voor belangstellenden (100).

164.

De lidstaten moeten ervoor zorgen dat gedetailleerde dossiers worden bijgehouden voor alle maatregelen waarbij overeenkomstig deze richtsnoeren staatssteun wordt verleend. Die dossiers moeten alle gegevens bevatten die nodig zijn om aan te tonen dat de verenigbaarheidsvoorwaarden in acht zijn genomen, met name die met betrekking tot de in aanmerking komende kosten en de maximaal toelaatbare steunintensiteit, voor zover van toepassing. Deze dossiers moeten gedurende tien jaar vanaf de datum van steunverlening worden bewaard en moeten de Commissie op haar verzoek worden verschaft.

165.

Om de Commissie in staat te stellen de stand van uitvoering van de uitfasering van exploitatiesteun voor luchthavens en de impact ervan op de mededinging te monitoren, moeten lidstaten regelmatig (op jaarbasis) een verslag indienen over de vooruitgang die is geboekt bij de afbouw van exploitatiesteun voor iedere luchthaven die dit soort steun geniet. In bepaalde gevallen kan een monitoring trustee worden aangesteld om toe te zien op de inachtneming van voorwaarden en verplichtingen waarvan de goedkeuring van de steun afhankelijk is gesteld.

166.

Als verdere garantie dat de verstoringen van de mededinging en het handelsverkeer beperkt blijven, kan de Commissie eisen dat voor bepaalde regelingen een beperking in de tijd geldt en dat een doorlichting wordt uitgevoerd. Doorlichtingen dienen met name te worden uitgevoerd voor regelingen waarvan de potentiële verstorende effecten bijzonder groot zijn, d.w.z. dat deze het risico inhouden dat zij de mededinging aanzienlijk kunnen beperken indien de tenuitvoerlegging daarvan niet te gelegener tijd wordt doorgelicht.

167.

Gezien de doelstellingen van de doorlichting en teneinde lidstaten geen onevenredige lasten op te leggen ten aanzien van kleinere steunbedragen, geldt deze verplichting uitsluitend voor steunregelingen waarvoor omvangrijke steunmiddelen zijn uitgetrokken, die nieuwe kenmerken bevatten of wanneer aanzienlijke marktverschuivingen, de technologie of de regelgeving worden verwacht. De doorlichting moet op basis van een gemeenschappelijke methode (101) worden uitgevoerd door een van de steunverlenende autoriteit onafhankelijke deskundige en moet worden openbaargemaakt.

168.

De doorlichting moet tijdig bij de Commissie worden ingediend zodat zij de eventuele verlenging van de steunregeling kan beoordelen, en in ieder geval zodra de regeling is afgelopen. De mate van diepgang en de methode waarmee deze doorlichting moet plaatsvinden, zullen worden bepaald in het besluit waarin de steunregeling wordt goedgekeurd. Bij een eventuele latere steunmaatregel met een soortgelijke doelstelling moet met de uitkomsten van de doorlichting rekening worden gehouden.

169.

De lidstaten dienen, zo nodig, hun bestaande regelingen aan te passen om deze uiterlijk twaalf maanden na 4 april 2014 in overeenstemming te brengen met deze richtsnoeren.

170.

De lidstaten wordt verzocht binnen twee maanden na 4 april 2014 hun uitdrukkelijke onvoorwaardelijke instemming met deze richtsnoeren mede te delen. Wanneer een antwoord uitblijft, zal de Commissie aannemen dat de betrokken lidstaat niet met de voorgestelde maatregelen instemt.

171.

De in deze richtsnoeren uiteengezette beginselen zullen worden toegepast vanaf 4 april 2014. Deze richtsnoeren vervangen de richtsnoeren luchtvaartsteun van 1994 en de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005.

172.

Gezien de ontwikkeling van de luchtvaartsector, en met name de vrijmaking van die sector, is de Commissie van mening dat de bepalingen van haar mededeling betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun (102) niet dienen te gelden voor lopende zaken van onrechtmatige exploitatiesteun aan luchthavens die vóór 4 april 2014 is verleend. Daarentegen zal de Commissie de in deze richtsnoeren uiteengezette beginselen toepassen op alle zaken met betrekking tot exploitatiesteun (lopende aanmeldingen en onrechtmatige, niet-aangemelde steun) voor luchthavens, zelfs indien de steun vóór 4 april 2014 en vóór het begin van de overgangsperiode werd verleend.

173.

Wat investeringssteun voor luchthavens betreft, zal de Commissie de in deze richtsnoeren neergelegde beginselen toepassen op alle aangemelde investeringssteun waarover zij zich vanaf 4 april 2014 moet uitspreken, zelfs wanneer de projecten vóór die datum werden aangemeld. Overeenkomstig de mededeling van de Commissie betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun zal de Commissie op onrechtmatige investeringssteun voor luchthavens de regels toepassen die van kracht waren op het ogenblik dat de steun werd toegekend. Zij zal de in deze richtsnoeren neergelegde beginselen dan ook niet toepassen op vóór 4 april 2014 verleende onrechtmatige investeringssteun voor luchthavens.

174.

Wat aanloopsteun voor luchtvaartmaatschappijen betreft, zal de Commissie de in deze richtsnoeren neergelegde beginselen toepassen op alle aangemelde aanloopsteun waarover zij zich vanaf 4 april 2014 moet uitspreken, zelfs wanneer de projecten vóór die datum werden aangemeld. Overeenkomstig de mededeling van de Commissie betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun, zal de Commissie op onrechtmatige aanloopsteun voor luchtvaartmaatschappijen de regels toepassen die van kracht waren op het ogenblik dat de steun werd toegekend. Zij zal de in deze richtsnoeren neergelegde beginselen dan ook niet toepassen op vóór 4 april 2014 verleende onrechtmatige aanloopsteun voor luchtvaartmaatschappijen.

175.

De Commissie kan te allen tijde deze richtsnoeren opnieuw bezien, maar uiterlijk zes jaar na 4 april 2014. Deze herziening zal zijn gebaseerd op feitelijke gegevens en de uitkomsten van brede raadplegingen door de Commissie op basis van door de lidstaten en stakeholders verstrekte gegevens. De Commissie zal de situatie van luchthavens met een jaarlijkse passagiersstroom van maximaal 700 000 passagiers opnieuw bezien, om na te gaan of deze categorie luchthavens specifieke verenigbaarheidsregels moet blijven genieten, gelet op de toekomstige vooruitzichten voor een volledige dekking van de exploitatiekosten, met name in het licht van de veranderingen in de marktomstandigheden en de winstgevendheidsvooruitzichten.

176.

Na overleg met de lidstaten kan de Commissie deze richtsnoeren vervangen of aanvullen om zwaarwegende redenen die verband houden met het mededingingsbeleid of het vervoersbeleid.