WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING bij Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de Richtlijnen 2008/98/EG betreffende afvalstoffen, 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval, 1999/31/EG betreffende het storten van afvalstoffen, 2000/53/EG betreffende autowrakken, 2006/66/EG inzake batterijen en accu’s, alsook afgedankte batterijen en accu’s, en 2012/19/EU betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur /* SWD/2014/0208 final */
1.
Omschrijving van het probleem
Hoewel het afvalbeheer binnen de Europese Unie
blijft verbeteren, loopt de Europese economie momenteel een aanzienlijke
hoeveelheid potentiële secundaire grondstoffen mis. In 2010 bedroeg de totale
afvalproductie in de Europese Unie 2 520 miljoen ton. Van deze totale
hoeveelheid is slechts een beperkt deel (36 %) gerecycleerd, terwijl de
rest is gestort of verbrand. Daarvan was ongeveer 600 miljoen ton
recycleerbaar of herbruikbaar. De Europese Unie loopt zo belangrijke kansen mis
om de grondstoffenefficiëntie te verbeteren en een meer circulaire economie tot
stand te brengen, om groei en banen te creëren, kostenefficiënte maatregelen te
nemen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen en haar afhankelijkheid
van ingevoerde grondstoffen te verkleinen. Zonder nieuwe initiatieven om het afvalbeheer in de
Europese Unie te verbeteren, zullen in de volgende jaren aanzienlijke
hoeveelheden waardevolle grondstoffen verloren blijven gaan. Zonder een
duidelijk perspectief op middellange termijn, onder andere door het vastleggen
van streefdoelen, loopt de Europese Unie het risico dat in toenemende mate zal
worden geïnvesteerd in weinig flexibele, grootschalige projecten vooral voor de
verwerking van "restafval". Deze kunnen ambities op langere termijn
voor een efficiënter gebruik van hulpbronnen in de weg staan. De verspreiding van beste werkwijzen tussen
lidstaten zal beperkt blijven en de economische omstandigheden zullen
onvoldoende stimuli voor afvalpreventie, hergebruik of recycling van
afvalstoffen bieden. Bijgevolg zullen grote prestatieverschillen op het gebied
van afvalbeheer tussen de lidstaten blijven bestaan. Daarenboven zal de
kwaliteit van essentiële controle-instrumenten zoals statistieken inzake
afvalproductie en afvalbeheer suboptimaal blijven en zal een aantal
rapporteringsverplichtingen ingewikkeld blijven zonder veel meerwaarde op te
leveren.
2.
Subsidiariteitsanalyse
Het voorstel draagt rechtstreeks bij aan de EU
2020-strategie, in het bijzonder aan haar vlaggenschipinitiatief "Een
efficiënt hulpbronnengebruik in Europa", en hangt nauw samen met het
stappenplan naar een efficiënt gebruik van hulpbronnen en het
grondstoffeninitiatief van de Europese Unie. Het biedt eveneens een direct
antwoord op de gedeelde ambities van de Europese Unie op het gebied van milieu
en afvalstoffen, zoals vastgesteld in het zevende milieuactieprogramma. De bevoegdheid van de Europese Unie om op het
gebied van afvalbeheer actie te ondernemen, is gestoeld op artikel 191 van het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met betrekking tot de
bescherming van het milieu, volgens hetwelk "het beleid van de Unie op
milieugebied bijdraagt tot het nastreven van de volgende doelstellingen:
behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, bescherming
van de gezondheid van de mens, behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke
hulpbronnen en bestrijding van klimaatverandering". Inzonderheid voldoet het voorstel aan specifieke
herzieningsclausules in de drie EU-afvalrichtlijnen (de Kaderrichtlijn
afvalstoffen, de Stortrichtlijn en de Verpakkings- en
verpakkingsafvalrichtlijn) die de Commissie verplichten bestaande
afvalbeheerstreefdoelen te herzien. Ervaringen uit het verleden hebben geleerd
dat EU-brede doelstellingen en streefdoelen voor afvalbeheer in de meeste
lidstaten een belangrijke drijfveer voor een beter beheer van hulpbronnen en
afvalstoffen zijn geweest. Gemeenschappelijke doelstellingen en streefdoelen
dragen ook bij aan een betere werking van de Europese afvalmarkt, bijvoorbeeld
door richtsnoeren voor investeringsbeslissingen te bieden, samenwerking tussen
lidstaten te garanderen en een zekere harmonisering tussen de nationale
regelingen voor producentenverantwoordelijkheid te garanderen. EU-brede streefdoelen
zijn ook noodzakelijk om aan de Europese ondernemingen de minimale schaal te
bieden om in nieuwe recyclingtechnieken te investeren. Het voorstel pakt milieuproblemen met
transnationale implicaties aan, waaronder de gevolgen van ongepast afvalbeheer
voor de uitstoot van broeikasgassen, luchtvervuiling en de aanwezigheid van
zwerfvuil, vooral in het mariene milieu.
3.
Doelstellingen
De belangrijkste algemene doelstelling van het
voorstel bestaat erin te garanderen dat waardevolle materialen uit afvalstoffen
effectief worden hergebruikt, gerecycleerd en opnieuw in de Europese economie
worden ingezet, d.w.z. bijdragen aan de overgang naar een circulaire economie
waarin afvalstoffen in toenemende mate als hulpbronnen worden gebruikt en
nieuwe economische mogelijkheden en banen worden gecreëerd. Het voorstel heeft specifiek tot doel om: ·
de afvalwetgeving van de Europese Unie te
vereenvoudigen door de meetmethoden voor streefdoelen
te verduidelijken en te vereenvoudigen, door de belangrijkste definities aan te
passen en te verduidelijken, door de doelstellingen op een meer coherente
manier vast te leggen, door achterhaalde vereisten in te trekken en door de
rapporteringsverplichtingen te vereenvoudigen; ·
de monitoring te verbeteren door de kwaliteit van de afvalstatistieken te verbeteren, in het
bijzonder met betrekking tot streefdoelen, en door eventuele
tenuitvoerleggingsproblemen via een procedure voor "vroegtijdige
waarschuwing" te ondervangen; ·
optimaal afvalbeheer in alle lidstaten te
garanderen door de verspreiding van beste werkwijzen
en belangrijke instrumenten, zoals de economische instrumenten, te promoten en
door een minimale harmonisering van de regelingen voor uitgebreide
producentenverantwoordelijkheid (UPV) te garanderen; ·
afvalstreefdoelen op middellange termijn vast te
leggen in lijn met de EU-ambities op het gebied van efficiënt gebruik
van hulpbronnen en toegang tot grondstoffen. De voorgestelde
operationele doelstellingen zijn een afspiegeling van de ambities die in het
onlangs door de Raad en het Parlement aangenomen zevende milieuactieprogramma
van de Europese Unie (zevende MAP) zijn bekendgemaakt:
De
afvalproductie moet dalen en worden losgekoppeld van de evolutie van het bbp.
Er
moet in de hoogst haalbare mate gebruik worden gemaakt van hergebruik en
recycling.
Afvalverbranding
moet worden beperkt tot afvalstoffen die niet recycleerbaar zijn.
Het
storten van terugwinbaar afval moet geleidelijk worden verboden.
De
hoeveelheid zwerfvuil op zee moet drastisch dalen. De doelstellingen om de wetgeving te vereenvoudigen
en de regeldruk te verminderen (ook voor kmo's) en om te garanderen dat de
streefdoelen "geschikt zijn voor het beoogde doel", zijn volledig in
overeenstemming met de inspanningen van de Commissie om een gezonde regelgeving
te garanderen. Daarnaast houdt het voorstel sterk rekening met de bevindingen
van de "geschiktheidstest" (ex-postevaluatie) van de vijf
EU-richtlijnen inzake afvalstromen (met inbegrip van de Verpakkings- en
Verpakkingsafvalrichtlijn), die tegelijk met de herziening van de
EU-afvalstreefdoelen is uitgevoerd.
4.
Beleidsopties
Op basis van een diepgaande analyse van wat in het
verleden al dan niet doeltreffend is gebleken, en na uitgebreide raadpleging
van de belanghebbenden is beslist om de volgende drie opties (en een reeks
subopties en specifieke maatregelen) meer in detail te analyseren: Optie
1 – Volledige tenuitvoerlegging garanderen: • Geen extra
EU-actie zonder nalevingsbevordering. Optie
2 – Vereenvoudiging, betere monitoring, verspreiding van beste werkwijzen: •
Definities van belangrijke begrippen (bijvoorbeeld
"recycling" en "hergebruik") op elkaar afstemmen en
achterhaalde vereisten intrekken; •
de meetmethoden (slechts één methode om
"huishoudelijk en vergelijkbaar afval" te meten) en
rapporteringsverplichtingen vereenvoudigen; •
nationale registers betreffende afvalinzameling en
afvalbeheer creëren en eisen dat belangrijke gegevens en statistieken door
derden worden gecontroleerd; •
een procedure voor vroegtijdige waarschuwing
invoeren om de prestaties van de lidstaten op te volgen en, indien nodig,
tijdig corrigerende maatregelen eisen; •
minimumvoorwaarden voor de werking van
UPV-regelingen vastleggen. Optie
3 – EU-streefdoelen upgraden: De
huidige prestaties van de lidstaten die het verst staan, en de tijd die nodig
was om deze streefdoelen te bereiken, zijn in overweging genomen om
realistische streefdoelen en deadlines voor alle lidstaten voor te stellen en
tegelijk de belangrijkste doelstellingen van het zevende MAP te bereiken. Optie 3.1 – Hogere streefdoelen voor het
recycleren/hergebruiken van stedelijk afval formuleren: Laag: streefdoel van 60 % hergebruik/recycling tegen 2030;
50 % tegen 2025. Hoog: streefdoel van 70 % hergebruik/recycling tegen 2030;
60 % tegen 2025. Optie 3.2 – Hogere streefdoelen voor het
recycleren/hergebruiken van verpakkingsafval formuleren: Hogere materiaalgerichte streefdoelen tussen 2020 en 2030 (80 %
hergebruik/recycling). Variant: specifiek apart streefdoel voor non-ferrometalen
("metaalscheiding"). Optie 3.3 – Uitfaseren van het storten van
terugwinbaar stedelijk afval:
Verbod op plastic/papier/glas/metalen tegen 2025
(max. 25 % storten), totaal verbod tegen 2030 (max. 5 %). Optie 3.4 – Combinatie van opties 3.1, 3.2
en 3.3 Optie 3.5 – Zelfde als optie 3.4 met
verschillende deadlines voor verschillende groepen van landen Optie 3.6 – Zelfde als optie 3.4 met een
kortere deadline voor alle lidstaten met mogelijkheid tot uitstel voor sommige
lidstaten Optie 3.7 – Zelfde als optie 3.4 met een
uitbreiding van het stortverbod tot alle met stedelijk afval vergelijkbaar
afval
5.
Effectbeoordeling
De
effecten van de geïdentificeerde beleidsopties hebben hoofdzakelijk betrekking
op:
Kosten
en besparingen
van een betere afvalinzameling en -verwerking (bv. meer hergebruik en
recycling). Om de recyclingcijfers te verbeteren, moeten de
inzamelsystemen in de loop der tijd evolueren, bv. van
"brengsystemen" naar "huis-aan-huishaalsystemen". De
extra investeringskosten hiervoor zullen geleidelijk afnemen omdat de
inzamel- en verwerkingskosten voor gemengd restafval naar verwachting
zullen dalen, terwijl de inkomsten uit gerecycleerde materialen naar
verwachting zullen stijgen.
Voordelen
verbonden
aan de grotere beschikbaarheid van (secundaire) grondstoffen,
waardoor de risico's van toekomstige prijsstijgingen van primaire
grondstoffen die de Europese verwerkingsindustrie waarschijnlijk te
wachten staan, zullen afnemen.
Voordelen
voortvloeiend uit
betere mogelijkheden voor hergebruik en recycling van afvalstoffen op
de interne markt van de Europese Unie (beter gebruik van bestaande en
ontwikkeling van nieuwe, innovatieve infrastructuren voor afvalverwerking,
met gunstige gevolgen voor de afvalbeheersector in de Europese Unie).
Kosten
en voordelen verbonden
aan een betere monitoring, minder administratieve lasten en
vereenvoudiging.
Banencreatie,
omdat
van de bovenste trappen van de afvalhiërarchie (inclusief gescheiden
inzameling, hergebruik en recycling) geweten is dat ze veel
arbeidsintensiever zijn dan afvalverwijdering en -verbranding.
Voordelen
in termen van maatschappelijke aanvaarding. Voor de infrastructuur die
nodig is voor hergebruik en recycling van afvalstoffen is de
maatschappelijke aanvaarding doorgaans veel groter dan voor
afvalverwijderings- en verbrandingsinstallaties.
Positieve
effecten voor het milieu, zowel rechtstreeks (beter afvalbeheer, minder
zwerfvuil, ook in het mariene milieu) als onrechtstreeks (lagere uitstoot
van broeikasgassen en minder luchtvervuiling dankzij het vermeden gebruik
van onbewerkte grondstoffen en energie). Hierdoor zullen de effecten op de
menselijke gezondheid ook positief zijn.
Terwijl
enkele van deze effecten (vooral deze verbonden aan een betere afvalinzameling,
milieuvoordelen en banencreatie) in cijfers en bedragen kunnen worden
uitgedrukt, kunnen andere aspecten alleen op een meer kwalitatieve manier
worden beschreven (bijvoorbeeld verminderde afhankelijkheid van ingevoerde
grondstoffen). Hoewel
de effecten van optie 1 ("volledige tenuitvoerlegging") in
vergelijking met een scenario met ongewijzigd beleid zijn beoordeeld, is bij
het vaststellen van de effecten van opties 2 en 3 "volledige
tenuitvoerlegging" als uitgangspunt gebruikt. Optie
1 – Volledige tenuitvoerlegging van bestaande wetgeving De
jaarlijkse nettokosten (hogere inzamel-/verwerkingskosten min milieuvoordelen)
van deze optie worden tegen 2020 op 1 500 miljoen EUR geraamd en
zullen in 2035 naar verwachting geleidelijk dalen tot minder dan
600 miljoen EUR in alle 28 lidstaten van de Europese Unie. De geraamde
stijging op het gebied van rechtstreekse werkgelegenheid bedraagt
36 761 voltijdsequivalenten (VTE). Optie
2 – Vereenvoudiging, betere monitoring, verspreiding van beste werkwijzen Hoewel
het verbeteren van de statistieken, via nationale registers bijvoorbeeld, van
sommige lidstaten extra inspanningen zal vragen, zal dit tegelijk de
rapporteringskosten doen dalen. Het voorgestelde "systeem voor
vroegtijdige waarschuwing" zal zowel van de Commissie als van de lidstaten
inspanningen vergen, maar kan de behoefte aan inbreukprocedures in een later
stadium doen afnemen en ook ongeschikte investeringen voorkomen. Een
aanzienlijke vereenvoudiging van de rapporteringseisen voor de lidstaten zal
kostenbesparingen opleveren; deze kunnen worden gebruikt om de eventuele
nettokosten van maatregelen ter verbetering van de monitoring te dekken. Ten
slotte zal het vastleggen van minimumvoorwaarden voor de werking van
UPV-regelingen onder andere hun kostenefficiëntie verbeteren. Optie
3 – EU-streefdoelen upgraden Voor
de jaren 2014 tot 2030 worden de belangrijkste effecten van de verschillende
subopties van optie 3 die in afdeling 4 hierboven worden beschreven, samengevat
in de tabel hieronder. Zoals blijkt uit de tabel, biedt een combinatie van
subopties 3.1, 3.2 en 3.3 (namelijk subopties 3.4-7) de beste
kosten-batenverhouding en leidt ze ook tot de creatie van meer banen en een
grotere daling van de uitstoot van broeikasgassen: Optie || Financiële kosten (NCW 2014-2030), miljard EUR (1) || Financiële kosten (NCW 2014-2030), miljard EUR (2) || Netto sociale kosten (1+2) || Banen (VTE in 2030) || Broeikas-gassen miljoen ton CO2eq (2030) || Broeikas-gassen miljoen ton CO2eq (2014-2030) Optie 3.1 - laag || -3,73 || -3,96 || -7,69 || 78 519 || -23 || -107 Optie 3.1 - hoog || -8,41 || -8,49 || -16,91 || 137 585 || -39 || -214 Optie 3.2 || -11,2 || -8,45 || -19,66 || 107 725 || -20 || -183 Optie 3.2 - metaalscheiding || -13,48 || -10,05 || -23,53 || 107 643 || -24 || -250 Optie 3.3 || 5,64 || -0,65 || 4,99 || 46 165 || -13 || -49 Optie 3.4 || -12,65 || -13 || -25,65 || 177 637 || -44 || -308 (1) Optie 3.5 en 3.6 || -13,62 || -13,58 || -27,2 || 177 628 || -44 || -320 (2) Optie 3.7 || -10,7 || -18,3 || -29 || || -62 || -443 Opmerking: Negatieve kosten
vertegenwoordigen een voordeel. Opties 3.4-7 bieden een coherent perspectief op
afvalbeheer in de Europese Unie op basis van de ervaringen uit het verleden van
de lidstaten die het verst staan: stortbeperkingen worden geleidelijk
ingevoerd, tegelijk met een gestage verhoging van de streefdoelen op het gebied
van recycling; dit helpt voorkomen dat er een overcapaciteit van
afvalverwerkingsinstallaties, zoals verbrandingsovens of andere laagpresterende
installaties, ontstaat. In vergelijking met "volledige
tenuitvoerlegging" zullen opties 3.4-7 ook een extra daling van de
hoeveelheid zwerfvuil op zee van 7 % tegen 2020 en 23 % tegen 2030
opleveren. Bijkomende besparingen dankzij kleinere instromen van zwerfvuil op
zee worden geraamd op 136 miljoen EUR tegen 2030, hoofdzakelijk omdat
stranden minder hoeven te worden schoongemaakt en schade aan vissersvaartuigen
en vistuigen wordt vermeden.
6.
Vergelijking van opties
Onderstaande
tabel biedt een samenvatting van de relatieve bijdrage van elke optie aan de
hoofddoelstellingen zoals beschreven in afdeling 3. Op die basis kunnen de
volgende conclusies worden getrokken:
Optie
2 zou nuttig zijn om de verwezenlijking van bestaande streefdoelen te
ondersteunen, maar lijkt essentieel als de voorgestelde nieuwe
streefdoelen worden gehanteerd. De in optie 2 voorgestelde maatregelen
dragen aan het merendeel van de geïdentificeerde doelstellingen bij en
moeten worden gezien als "begeleidende maatregelen" ter bevordering
van de naleving van de wetgeving en de verwezenlijking van de
streefdoelen.
Opties
3.1, 3.2 en 3.3 op zich zullen niet de beste resultaten opleveren in
termen van coherentie tussen de voorgestelde streefdoelen en de
kosten-batenverhouding. Optie 3.4 met een ruimer verbod op het
storten van afval (d.w.z. optie 3.7) lijkt het aantrekkelijkst.
·
Er
bestaat geen uitgesproken voorkeur tussen optie 3.4 en opties 3.5 en 3.6:
onderling verschillende streefdoelen vastleggen voor de lidstaten leidt tot een
hogere netto contante waarde, aangezien voordelen uit een beter afvalbeheer
door sommige lidstaten sneller worden gerealiseerd, maar het maakt de wetgeving
complexer. || Doelstelling 1 - Vereenvoudiging || Doelstelling 2 - Betere monitoring || Doelstelling 3 - Verspreiding van beste werkwijzen || Doelstelling 4 - Efficiënt gebruik van hulpbronnen Optie 1 || 0 || 0 || 0 || 0 Optie 2 || + + + || + + + || + + || + Optie 3 Optie 3.1 - laag Optie 3.1 - hoog Optie 3.2 Optie 3.3 Optie 3.4 Optie 3.5 Optie 3.6 Optie 3.7 || + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + Daarom wordt een
combinatie van opties 2 en 3.7 voorgesteld. In vergelijking met volledige
tenuitvoerlegging (optie 1) biedt deze combinatie tal van voordelen op het
gebied van:
daling van de administratieve lasten in het
bijzonder voor kmo's, vereenvoudiging en betere tenuitvoerlegging, ook
door streefdoelen "geschikt voor het beoogde doel" te houden;
banencreatie – tegen 2030 zouden meer dan 180 000
rechtstreekse banen kunnen worden gecreëerd, waarvan het merendeel niet
naar niet-EU-landen kan worden gedelokaliseerd;
lagere uitstoot van broeikasgassen – tussen
2014 en 2030 zou ongeveer 443 miljoen ton kunnen worden
vermeden;
secundaire grondstoffen die opnieuw in de
economie zullen worden ingezet – waardoor meer dan twee keer zo veel
stedelijk afval en verpakkingsafval zal worden gerecycleerd dan in 2011.
De voorgestelde maatregelen zullen als een katalysator werken om de
verwezenlijking van alle EU-streefdoelen te garanderen, die in 10 %
tot 40 % (afhankelijk van het materiaal) van de totale
grondstoffenbehoefte van de Europese Unie zullen helpen voorzien;
positieve effecten op het concurrentievermogen
van de Europese afvalbeheer- en recyclingsectoren en op de secundaire
sector in de Europese Unie (betere UPV, lagere risico's op het gebied van
toegang tot grondstoffen en grondstoffenprijzen);
7 % minder zwerfvuil op zee tegen 2020 en
24 % minder tegen 2030.
De voorgestelde streefdoelen op middellange termijn
zullen aan de lidstaten en de afvalverwerkers het nodige duidelijke signaal
geven zodat nieuwe strategieën en investeringen tijdig en met de nodige
zekerheid kunnen worden aangepast. Uit voorbije ervaringen is gebleken dat een
verbetering van het beheer van stedelijk en verpakkingsafval gecombineerd met
een stortverbod als een katalysator voor het beheer van alle andere soorten
afval werkt.
7.
Toezicht en evaluatie
De meeste
statistieken met betrekking tot afvalproductie en -verwerking (recycling,
nuttige toepassing, storten) worden nu al door de lidstaten opgesteld en aan de
Commissie meegedeeld (Eurostat/DG ENV). Er worden geen nieuwe streefdoelen
voorgesteld, het bestaande streefdoel zou voor sommige ervan worden geüpgraded
en verduidelijkt, achterhaalde streefdoelen zouden echter worden geschrapt. Met de steun van het Europees Milieuagentschap (EEA)
zal om de drie jaar de "afstand tot het streefdoel", zoals
weergegeven in de laatst beschikbare statistieken en verwachte gegevens worden
vastgesteld, in het bijzonder in de context van de voorgestelde procedure voor
"vroegtijdige waarschuwing". Het EEA is ook van plan om zijn ex-ante-
(model) en ex-postevaluatie van de prestaties van de lidstaten op het gebied
van beheer van stedelijk afval geregeld te updaten. In de toekomst kunnen ook
andere soorten indicatoren worden gegenereerd zoals het potentiële aantal ton
afval dat elk jaar voor de EU-economie verloren gaat, het gebruik van
secundaire grondstoffen in producten en op de markt.