16.7.2014   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 226/10

1.1.

De vrijeberoepssector kan in de toekomst, na enige aanpassingen in maatschappelijk opzicht, een wezenlijke bijdrage leveren aan een kwalitatief hoogwaardige openbare dienstverlening, bijv. op het gebied van de gezondheidszorg, alsook aan een goed functionerende welvaartsstaat, aan de bescherming van de burgerrechten en aan de economische welvaart. Vrije beroepen horen in elke democratische samenleving thuis en kunnen de werkgelegenheid en het bbp een flinke boost geven.

1.2.

Sommige lidstaten kennen het begrip „vrij beroep” niet, maar de onderliggende structuur en de daarmee samenhangende maatschappelijke problemen en oplossingen daarvoor treft men in de hele EU aan. Daarbij wordt regelmatig geklaagd over een gebrek aan toezicht en kwaliteitsbewaking, maar dan gaat het slechts om uitvoeringsproblemen en niet om systeemfouten.

1.3.

Zowel „rules-based regulation” als „principles-based regulation” is geschikt voor een optimale regulering van de vrije beroepen.

1.4.

De dienstverlening door vrijberoepsbeoefenaars wordt gekenmerkt door een „informatieasymmetrie” tussen dienstverlener en -ontvanger. De diensten betreffen existentiële bestaanskwesties, gezondheid, recht of essentiële economische zaken. Daarom moet de dienstverlener aan bijzonder hoge professionele en ethische vereisten voldoen.

1.5.

Veel landen kennen een prijsregulering voor bepaalde beroepen. En dat kan de consument beschermen. Maar die regelingen behoeven een specifieke rechtvaardiging en moeten dusdanig worden geformuleerd dat zij het algemeen belang en niet dat van een gegeven belangengroepering dienen.

1.6.

In alle lidstaten vertegenwoordigen beroepsorganisaties of -verenigingen de belangen van hun sector en spelen zij een adviserende en deels ook mederegulerende rol in de overheidsregulering. Door voortdurend en daadwerkelijk samen te werken met de overheidsinstellingen, zorgen zij ervoor dat het algemeen belang van de burgers wordt beschermd. De administratieve vereenvoudiging is een van de prioriteiten van de vrije beroepen, die hiervoor financiële en personele middelen uittrekken zonder dat zij hiervoor enige vorm van financiële compensatie van de overheid ontvangen.

1.7.

De lidstaten geven vorm aan en zien toe op het zelfbestuur in hun land. Daarbij moeten conflicten tussen noodzakelijke regulering en belangenbehartiging vermeden worden en ook moeten de verwachtingen van de consument aangaande kennis, ethiek en andere eigenschappen van de dienstverlener worden gehonoreerd.

1.8.

De bijdrage van de vrije beroepen aan het goede verloop van het administratieve, politieke en economische leven van een lidstaat wordt op nationaal en Europees niveau erkend. Zij dragen immers bij aan de modernisering en doeltreffendheid van de overheid en de dienstverlening aan burgers en consumenten.

1.9.

Het gaat hier om een sector die van doorslaggevend belang is vanwege de daaraan verbonden kansen op banen voor jongeren die vrije ondernemers willen worden en hun eigen kennis te gelde willen maken. Mensen die een vrij beroep uitoefenen, moeten zich aan de wettelijke voorschriften en/of cao’s houden die van toepassing zijn op de medewerkers die bij hen in loondienst zijn en de jongeren die bij hen het vak leren, zich specialiseren of een stage volgen.

2.1.

Het begrip „vrij beroep” stamt af van het begrip „artes liberales”, waarmee in de vroege oudheid de activiteiten werden aangeduid van docenten, advocaten, bouwkundigen, architecten, ingenieurs of artsen. Toen was de uitoefening van de „artes liberales” nog een voorrecht voor de „vrije burgers” en de adellijken.

2.2.

Sinds de 19e eeuw wordt het „vrije beroep” niet meer aan de hand van het persoonsgebonden criterium „geboren in vrijheid” gedefinieerd, maar is de uitgeoefende bezigheid de maatstaf.

2.3.

Tegen het begin van de 19e eeuw waren de scheidslijnen tussen bepaalde vrije beroepen en de staat sterk vervaagd. Dit ging ten koste van onafhankelijke dienstverlening en resulteerde in een zekere minachting onder de bevolking. Dit gold met name voor advocaten: hun benoeming en overplaatsing werd deels door het gerecht beslist. Ook toezicht en tucht waren voor een deel een rechterlijke zaak.

2.4.

Maar onder invloed van het liberalisme ontwikkelden zich in de 19e eeuw in verschillende lidstaten een „standsbewustzijn” en eigen, van de staat onafhankelijke, beroepsorganisaties. Daarmee kwam de advocatuur los van staatsinvloed. Ook de academisch gevormde artsen wisten zich tot op zekere hoogte van staatsregulering en -controle te bevrijden.

2.5.

De beroepsorganisaties namen beroepstoelating, uitoefening ervan en toezicht erop steeds meer over. En later werd de regelgeving aan de zelfbestuursorganen/organisaties overgelaten.

2.6.

De huidige definitie van het begrip „vrij beroep” is van sociologische aard.

2.7.

Vrije beroepen hebben de volgende kenmerken: verlening van een kwalitatief hoogwaardige dienst met ideëel en duidelijk intellectueel karakter waarbij de verlener hoog (academisch) is opgeleid, maatschappelijke relevantie van de dienst, een professioneel en economisch onafhankelijke verlener die persoonlijk, op eigen verantwoordelijkheid en professioneel onafhankelijk de dienst verleent, een specifieke vertrouwensrelatie tussen verlener en cliënt, geen streven naar winstmaximalisatie bij de verlener maar wel naar optimale dienstverlening, en verbondenheid aan nauwkeurige, strenge en deontologische voorschriften.

2.8.

Een dienstverlening kan ook tot de vrijeberoepssector behoren wanneer slechts aan sommige van deze kenmerken wordt voldaan. Zo is het in veel lidstaten geen probleem wanneer de dienst in het kader van een arbeidsovereenkomst wordt verleend, mits de professionele onafhankelijkheid maar gewaarborgd blijft. Het EESC stelt vast dat er een breed scala van vrije beroepen is ontstaan, evenals van ordes of organisaties die hun activiteiten binnen het stelsel van vrije beroepen in Europa reguleren. De nieuwe vrije beroepen, zoals psycholoog, maatschappelijk werker, belasting- of financieel consulent, landmeter of bemiddelaar, worden niet in alle landen als vrij beroep beschouwd. Daarom is een inclusieve benadering geboden.

2.9.

De nationale interpretatie van „vrij beroep” loopt zeer uiteen en in sommige lidstaten bestaat het begrip zelfs niet. Ook behoren in een aantal lidstaten slechts bepaalde diensten tot de sector: gezondheidszorg, advisering door bijv. advocaten, belastingadviseurs en accountants, arbeidsconsulenten, ingenieurs en architecten. Bovendien worden in andere lidstaten kunstenaars bij de sector ondergebracht.

2.10.

Hoe dan ook, in alle lidstaten moet worden voorkomen dat er misbruik wordt gemaakt van HET kenmerk van de vrijeberoepsuitoefening: de „informatieasymmetrie” tussen dienstverlener en cliënt. De diensten in kwestie zijn ingewikkeld en vergen veel deskundigheid. Daarom beschikt de cliënt doorgaans over onvoldoende gegevens, expertise en ervaring om de juiste verlener te kiezen en na afloop de kwaliteit van de dienstverlening te beoordelen.

2.11.

Het vrije beroep is dan ook op vertrouwen gebaseerd. De cliënt moet erop kunnen vertrouwen dat de dienstverlener zijn onbekendheid met de materie niet misbruikt, maar in het licht van zijn behoeften de best mogelijke diensten verleent. De cliënt geeft dus een „voorschot” aan vertrouwen. Minimumnormen en nakoming van deontologische voorschriften zijn de beste instrumenten om dat vertrouwen niet te schaden.

3.1.

In beginsel hanteren de lidstaten bij de regulering van vrije beroepen twee technieken: regelgeving op basis van principes („principles-based regulation”) en regelgeving op basis van verboden en geboden („rules-based regulation”).

3.2.

De regulering omvat zowel de morele uitoefeningsvoorwaarden als de ethische normen per beroepsgroep. En daarin komt de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de vrije beroepen tot uitdrukking. Dat alles heet deontologie.

3.3.

De „principles-based regulation” wordt gekenmerkt door abstracte beginselen waaraan per geval concreet gestalte moet worden gegeven („outcomes-based regulation”). Daarbij bepaalt de adressaat echter zelf hoe dat gebeurt. De „rules-based regulation” daarentegen is casuïstisch van aard.

3.4.

Beide mogelijkheden kennen voor- en nadelen. Maar zij voldoen allebei aan de grondbeginselen van maatschappelijke verantwoordelijkheid, onafhankelijke advisering en ondersteuning. Uiteraard zijn problemen en oplossingen daarvoor niet tijdloos en dus zijn aanpassingen van bestaande of uitvaardiging van nieuwe regels noodzaak.

3.5.

De regelmatige toetsing door de EU van de regulering helpt daarbij en zou ook op nationaal niveau moeten plaatsvinden. Op die manier zouden oude vrije beroepen (bijv. in de „bouw”) „bevrijd” kunnen worden en kunnen er, waar nodig, regels worden gemaakt die van toepassing zijn op nieuwe vrije beroepen (bijv. in verband met gegevensverzameling of kredietverlening).

4.1.

De vrije beroepen dragen significant bij tot de creatie en het behoud van maatschappelijk gezien belangrijke infrastructuur. Ongeveer iedere zesde zelfstandige wordt als vrijberoepsbeoefenaar beschouwd en die tendens stijgt. Hetzelfde geldt voor iedere zesde werknemer.

4.2.

Ook is het aantal zelfstandig in vrije beroepen werkende vrouwen tussen 2008 en 2012 gestegen. Hun deelname ligt met ongeveer 45 % duidelijk boven het percentage zelfstandig werkende vrouwen in de gehele economie (31,1 %).

4.3.

Daarnaast draagt het vrije beroep, in euro, meer dan 10 % bij tot de bruto groei. De teruggang van de groei lag in het crisisjaar 2009 in het vrije beroep lager dan voor de totale economie van de Unie: „bedrijfsadviseurs” en „ingenieursbureaus” (goed voor 6 00  000 ondernemingen), „juridische adviseurs” en „accountants” (5 50  000), „architectenbureaus” (3 15  000) en „reclame- en marktonderzoeksbureaus” (2 70  000).

4.4.

Gezien het groeipotentieel van de sector en de werkgelegenheid die zij oplevert — merendeels hooggekwalificeerde en stabiele banen — verdient ook het commerciële aspect van vrije beroepen erkenning en steun. Het EESC juicht het toe dat de Commissie vrijeberoepsbeoefenaars erkent als volwaardige ondernemers en deze beroepsgroep wil steunen door hen op te nemen in de programma’s ter bevordering van de ontwikkeling en het concurrentievermogen van het mkb (kmo’s). Deze benadering vergt onderzoek naar en ontwikkeling van de wijze waarop de vrijeberoepssector is georganiseerd, zoals ook wordt voorgeschreven door de „Dienstenrichtlijn”. De vrijeberoepssector mag niet beperkt blijven tot eenmansbedrijven en kleine zelfstandigen. Het fenomeen van „schijnzelfstandigheid’ moet worden aangepakt.

5.1.

In alle lidstaten is het vrije beroep op maatschappelijk welzijn gericht. Het gezondheidswezen en de psychologische en sociale beroepen onderhouden een infrastructuur ten behoeve van de volksgezondheid.

5.2.

Die maatschappelijke band brengt echter wel een speciale ethische verantwoordelijkheid met zich mee. Juristen, fiscalisten en accountants dienen de rechtsstaat en beschermen bovendien de financiële belangen van hun cliënten. Maatschappelijk werkers en psychologen dragen bij tot een inclusief en een in relationeel, psychologisch en sociaal opzicht veel stabieler leefmilieu voor de Europese burgers. Architecten en ingenieurs beschermen de samenleving tegen de gevaren die gebouwen en technische installaties herbergen en ook bevorderen zij de maatschappelijke innovatiekracht en de levensstandaard van de mensen door verder te werken aan infrastructuur en nieuwe technische ontwikkelingen. Kunstenaars zorgen voor cultuur. Dit alles vergt, samen met de genoemde „informatieasymmetrie”, een hoogwaardige opleiding en zeer hoge ethische eisen.

5.3.

Gezien het feit dat het algemeen belang zo centraal staat in de vrije beroepen en gelet op de bijzondere eisen die daardoor worden gesteld aan de diensten die zij verlenen, moeten er dwingende beroepsregels worden opgesteld alsook een reeks algemeen erkende deontologische normen voor elke beroepscategorie. Daarom bestaan er in alle lidstaten al minimumvoorschriften. Alle ordes, organisaties en verenigingen van vrije beroepsbeoefenaren zouden over een code en over deontologische normen moeten beschikken. Daarnaast zouden er binnen elke beroepscategorie deontologische commissies moeten worden ingesteld.

5.4.

Voor zover er verder nog geen ethische codes bestaan, moeten die per lidstaat door de beroepsorganisaties als richtsnoeren worden opgesteld. Ook moeten de beroepsorganisaties en -verenigingen Europese codes formuleren om ervoor te zorgen dat de hoge eisen die aan de dienstverlening door het vrije beroep worden gesteld, voor heel Europa gelden. Artikel 37 van de „Dienstenrichtlijn” (2) schrijft het opstellen van een dergelijke code voor. Het belang van de zakelijke dienstverlening voor de cliënt en het specifieke vertrouwen dat deze de dienstverlener schenkt leiden ertoe dat de dienst persoonlijk moet worden verleend.

5.5.

De persoonlijke vertrouwensband tussen de dienstverlener en de -ontvanger en de in het geding zijnde zeer persoonlijke rechtsgoederen nopen zonder meer tot wettelijke geheimbescherming, verschoningsrecht en een geheimhoudingsplicht voor de dienstverlener en zijn medewerkers. Dat zijn kenmerken van een rechtstaat waar het primaat van vrijheid heerst.

5.6.

Diensten die cruciaal zijn voor het algemeen belang moeten geografisch breed gespreid worden verricht. Daarbij moet worden gedacht aan medische zorg, sociale en psychologische dienstverlening, apotheken en rechtsbijstand, ook op het platteland.

5.7.

Deze eisen stellen voorop dat wie een vrij beroep uitoefent, de kwaliteit van zijn dienstverlening altijd laat prevaleren boven winstmaximalisatie, overeenkomstig de ethische beginselen die voor deze beroepsgroep gelden.

5.8.

Daarom kan de verdere ontwikkeling van de vrijeberoepsvoorschriften niet alleen op economische overwegingen zijn gebaseerd. Welke regulering dan ook dient gericht te zijn op dienstverlening door zeer gekwalificeerde personen die geografisch breed gespreid is en aan de hoogste kwaliteitsnormen voldoet. Voortdurend moet worden nagegaan of dat het geval is dan wel of er in wezen andere belangen spelen.

6.1.

Er moet een Europese uniforme definitie van „vrij beroep” komen. Daarbij kan worden volstaan met de algemene kenmerken ervan en een lijst van categorieën. Die definitie mag de opkomst van nieuwe vrije beroepen overigens niet belemmeren. Het Ontwerphandvest van de vrije beroepen, dat door verschillende Europese beroepsorganisaties onder leiding van de Raad van Europese Tandartsen (CED) is opgesteld, kan hier als voorbeeld dienen.

6.2.

Naast de nationale brancheorganisaties en de Europese branchevertegenwoordiging zou er in iedere lidstaat per categorie een beroepsorganisatie moeten zijn (daar waar beroepsordes dit nog niet hebben gedaan) die de deontologische beginselen samenvat, publiceert en uitwerkt. Voorts zouden die organisaties ook voor de naleving van die beginselen moeten zorgen.

6.3.

Want ook in de toekomst vergen de strenge ethische normen richtsnoeren en duidelijk geformuleerde ethische beginselen. Daarbij valt zowel aan strafbepalingen als deontologische beroepscodes te denken. Dat komt het consumentenvertrouwen ten goede.

6.4.

Los van al deze eisen moeten ook het concurrentie- en innovatievermogen van de vrije beroepen worden behouden en versterkt. Beoefenaars van vrije beroepen staan voor de uitdaging om wegwijs te worden in van lidstaat tot lidstaat verschillende normen en om in een steeds verder geïntegreerde interne markt de concurrentie aan te gaan met collega’s uit andere lidstaten.

6.5.

De regelingen voor die beroepen moeten stroken met de fundamentele Europese vrijheden zoals vrije dienstverrichting, vrijheid van vestiging en vrij verkeer. Daarom mag er in die regelingen geen sprake zijn van discriminatie, moeten zij de kern van het algemeen belang dienen en moeten zij proportioneel zijn. Tevens dienen zij met de nationale rechtstelsels te stroken. Dus vereisen bepaalde activiteiten specifieke kwalificaties.

6.6.

Bij activiteiten in de vrijeberoepssector worden zeer persoonlijke rechtsgoederen van de cliënt vaak aan bijzondere risico’s blootgesteld. Daarom moet de beroepstoegang met strenge voorwaarden worden geregeld. Daarbij gaat het om opleiding, andere persoonlijke zaken zoals een goede reputatie, medische geschiktheid of het afzien van een met het beroep onverenigbare activiteit. Op Europees niveau is hiervoor gezorgd middels de Richtlijn beroepskwalificaties (3) en speciale regelingen als de „Artsenrichtlijn”, de „Tandartsenrichtlijn”, de „Advocatenrichtlijn (4) en de „Jaarrekeningrichtlijn” (5).

6.7.

In nagenoeg alle lidstaten zijn de vrijberoepsbeoefenaars verplicht om zich regelmatig bij te laten scholen (Continuing Professional Development, CPD). Wel bestaan er verschillen betreffende het toezicht op die bijscholing en de gevolgen van een niet naar behoren afgesloten cursus. Gezien de steeds complexere situaties, de voortdurende technologische ontwikkelingen in de geneeskunde en de techniek en de alsmaar toenemende (inter)nationale juridische voorschriften, is het de verantwoordelijkheid van de sector zelf erop toe te zien dat alle vrijberoepsbeoefenaars efficiënte bijscholing volgen.

6.8.

In de meeste lidstaten kunnen de vrijberoepsbeoefenaars bijna onbeperkt samenwerkingsverbanden met beoefenaars van andere beroepen aangaan. In sommige lidstaten wordt die mogelijkheid echter beperkt tot bepaalde categorieën van het vrije beroep, worden er bepaalde vereisten aangaande meerderheid, stemrecht of bedrijfsleiding gesteld en is kapitaaldeelneming door derden uitgesloten. Dergelijke eisen kunnen een manier zijn om eenzijdige economische doelstellingen bij de vrijeberoepsuitoefening te vermijden.

6.9.

Ook kan de samenwerking met personen uit een andere sector resulteren in conflicten met betrekking tot het beroepsgeheim of het verschoningsrecht. In dit verband moet ervoor worden gezorgd dat een dergelijke samenwerking niet ten koste gaat van de bescherming van de lastgevers, cliënten of patiënten. Dergelijke fricties kunnen inderdaad worden vermeden door de kring van vennoten te begrenzen.

7.1.

In alle lidstaten worden de belangen van de vrijeberoepssector behartigd door de staat of door beroepsverenigingen en -organisaties. Autonomie is in veel lidstaten onlosmakelijk met „vrije uitoefening van het vrije beroep” verbonden.

7.2.

Op dit vlak bestaan er twee concepten in de lidstaten. In het ene concept vertegenwoordigen de beroepsorganisaties en -verenigingen op basis van vrijwillige aansluiting de beroepsbelangen en dragen zij bij aan de (overheids)regulering van het beroep. Ook dienen zij als doorgeefluik van de opvattingen van de achterban over professionele normen en deontologie. In het andere concept beslissen zij, als indirect onderdeel van de overheid, over de toelating tot het beroep en houden zij toezicht op de uitoefening van dat beroep. Autonomie en overheidsinmenging sluiten elkaar niet uit, maar oefenen veeleer een gemeenschappelijke functie uit.

7.3.

De autonomie beweegt zich dus tussen zelfbestuur en staatsinmenging. Autonome regulering vrijwaart tegen overheidsingrijpen terwijl tegelijkertijd het algemeen belang wordt gediend, hetgeen de dienstontvangers en consumenten ten goede komt.

7.4.

Die autonomie is tevens in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, krachtens hetwelk besluiten zo dicht mogelijk bij de betrokkenen worden genomen. De vrijberoepsbeoefenaars zelf beschikken over een bijzondere kennis van zaken en zijn daarmee de eerst aangewezenen om hun sector te besturen en te reguleren, volgens het beginsel van collegiale toetsing (peer review).

7.5.

Maar zelfbestuur en -regulering beperken de beroepsuitoefening. Zij belichamen namelijk indirect overheidsbestuur en behoeven daarmee bevoegdheidsoverdracht. Hoe dan ook, iedere vorm van autonomie en zelfregulering is gebonden aan de fundamentele vrijheden, het nationaal recht en het nationale en Europese kartelrecht.

7.6.

Conditio sine qua non voor autonomie is verplicht lidmaatschap in landen waar dat volgens de geldende wetgeving mogelijk is. Die vrijheidsbeperking is door het zwaarwegend algemeen belang gerechtvaardigd.

7.7.

Maar die lidmaatschapsvoorschriften mogen de vrijheid van vestiging en dienstverlening niet schaden. Behulpzaam daarbij zouden kunnen zijn erkenning van registraties in een andere lidstaat of kosteloze registratie wanneer betrokkene lid is van een vrijeberoepsorganisatie in een andere lidstaat.

7.8.

Ook in 2020 valt er vanuit te gaan dat er een spanningsveld zal zijn tussen staats- en individuele belangen en dat er ook dan behoefte zal bestaan aan onafhankelijke advisering en ondersteuning. Het vrije beroep zal ook dan naar alle waarschijnlijkheid nog wel worden uitgeoefend, maar alleen als het op tijd wordt gemoderniseerd en als daarbij geen afbreuk wordt gedaan aan het wezenlijke karakter, de comparatieve kennis(voorsprong), onafhankelijkheid en transparantie ervan, noch aan het daarop gebaseerde vertrouwen.