1.           PROBLEEMSTELLING

Volgens een voorzichtige inschatting van de ICES is de EU-vissersvloot elk jaar verantwoordelijk voor de dood van ongeveer 200 000 zeevogels in de EU-wateren en de niet-EU-wateren[1], maar de ICES wijst erop dat er onvoldoende nauwkeurige gegevens over de omvang van de incidentele vangsten zijn. Dit vormt een uitdaging voor de beoordeling van de impact van de visserij op zeevogels en weerspiegelt het gebrek aan systematische monitoring en rapportage van incidentele vangsten. Toch blijkt uit het advies van de ICES en uit de resultaten van een studie die de “Marine Ressources Assessment Group” (MRAG) ter ondersteuning van deze effectbeoordeling heeft verricht[2], dat de sterfte van zeevogels als gevolg van bijvangsten aanzienlijk is in een aantal EU- en niet-EU-visserijtakken en voor een aantal soorten, waarvan sommige kwetsbaar of bedreigd zijn. Meer bepaald:

· is bekend dat minstens 60 van de 346 soorten zeevogels incidenteel worden gevangen in vistuig in de EU-wateren en de niet-EU-wateren. Minstens 49 daarvan (25 in de EU-wateren en 24 in de niet-EU-wateren) zijn aangemerkt als soorten waarvan de instandhouding wereldwijd of op het niveau van lokale populaties problematisch is;

· zijn zes soorten die incidenteel worden gevangen in de visserij in de EU-wateren en 22 soorten in de niet-EU-wateren, soorten met ernstige instandhoudingsproblemen, die door de IUCN zijn aangemerkt als kwetsbaar of bedreigd.

Hieronder volgt een overzicht van de problemen en de onderliggende oorzaken die leiden tot bijvangsten van zeevogels.

· Frequente interacties tussen de visserij en zeevogels zijn onvermijdelijk en leiden tot bijvangsten omdat zeevogels voor hun overleving en broedsucces in steeds sterkere mate afhankelijk zijn geworden van hun banden met de visserij. Bovendien zijn beuglijnen[3] en staande netten[4], die voor een groot deel van de bijvangst van zeevogels verantwoordelijk zijn, de meest efficiënte methoden om bepaalde hoogwaardige vissoorten te vangen en worden zij bijgevolg op ruime schaal gebruikt.

· De huidige beheersmaatregelen in het kader van de EU-regelgeving inzake visserij (het gemeenschappelijk visserijbeleid) en milieu (de vogelrichtlijn, de habitatrichtlijn en de kaderrichtlijn mariene strategie (KRMS)) en die welke zijn opgenomen in internationale verdragen en overeenkomsten, zijn grotendeels ondoeltreffend omdat de maatregelen over verschillende verordeningen en overeenkomsten verspreid zijn en coherentie missen.

· Er is zowel op EU-niveau als internationaal onvoldoende besef dat de bijvangsten van zeevogels dringend moeten worden aangepakt; de uitvoering van de maatregelen is inconsistent en de vissers krijgen geen stimulansen om aan de huidige maatregelen te voldoen of vrijwillig zelf maatregelen te nemen.

· Er is een gebrek aan kennis over de omvang van de bijvangsten van zeevogels en aan populatiegegevens doordat slechts sporadisch wordt gemonitord en er geen formele verplichting is om de bijvangsten van zeevogels in de EU-wateren te monitoren. In de externe wateren is de monitoring in de meeste visserijtakken inconsistent aangezien die niet verplicht is, maar vrijwillig gebeurt.

· Voor de beugvisserij zijn bijvangstbeperkende maatregelen ontwikkeld, maar bij gebrek aan regelgeving worden die in de EU-wateren slechts in geringe mate en in de externe wateren enkel sporadisch toegepast. Er is minder nadruk gelegd op bijvangsten van zeevogels met andere soorten vistuig (hoofdzakelijk staande netten) en daardoor blijft het aantal aanvaardbare bijvangstbeperkende maatregelen voor deze soorten vistuig beperkt.

· De vissers zien niet goed in en aanvaarden niet dat de bijvangst van zeevogels een probleem vormt en hebben moeite om te begrijpen dat bijvangstbeperkende maatregelen voordelen kunnen opleveren. Op het niveau van het individuele vaartuig worden de aanbevolen bijvangstbeperkende maatregelen als onevenredig gezien ten opzichte van de omvang van de effecten op de zeevogelpopulaties.

· Bij het onderzoek heeft men zich toegespitst op de beugvisserij, aangezien is geconstateerd dat die visserijtak de belangrijkste bron van bijvangsten is. Er is weinig aandacht besteed aan het uitwerken van maatregelen voor ander vistuig (bijv. staande netten, trawls en ringzegens) en het vinden van oplossingen daarvoor lijkt technisch een grotere uitdaging te zijn.

Dit alles heeft vooral gevolgen voor de vangstsector, de toeleverende bedrijfstakken, de bestuursdiensten van de lidstaten en van de EU, de regionale organisaties voor visserijbeheer (in de externe wateren), de onderzoekssector, de ngo's en het grote publiek. De uitvoering van maatregelen zal in de eerste plaats gevolgen hebben voor de ongeveer 54 000 vaartuigen in de EU die met beuglijnen of staande netten vissen.

2.           NOODZAAK EN SUBSIDIARITEIT

Dit voorstel heeft betrekking op een gebied dat onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt, en daarom is de subsidiariteit niet van toepassing. Krachtens het Verdrag is de EU exclusief bevoegd voor het beheer van de visserijactiviteiten voor instandhoudingsdoeleinden, waartoe het verminderen van de bijvangsten van biologisch kwetsbare soorten als zeevogels en walvisachtigen behoort.

3.           DOELSTELLINGEN

De doelstelling van dit initiatief is de incidentele vangsten van minstens 49 bedreigde zeevogelpopulaties door EU-vaartuigen die in de EU-wateren en de niet-EU-wateren actief zijn, tot een minimum te beperken en zo mogelijk volledig uit te bannen en de bijvangsten te beperken wanneer het gaat om andere zeevogelsoorten waarvan de populaties weliswaar stabiel zijn, maar waarvoor de bijvangsten zorgwekkend zijn.

De specifieke operationele doelstellingen die deze algemene doelstelling schragen, zijn:

(1) het opsporen en wegwerken van zwakke punten en incoherenties in de huidige beheersmaatregelen voor zowel de EU-wateren als de niet-EU-wateren;

(2) het consolideren en verzamelen van gegevens die cruciaal zijn om na te gaan hoe groot de bijvangst van zeevogels is en welke bedreiging die vormt, met name voor populaties van soorten waarvan de instandhouding problematisch is;

(3) het beperken, door de toepassing van passende bijvangstbeperkende maatregelen, van de bijvangst van zeevogelsoorten waarvan de instandhouding problematisch is, tot niveaus die niet langer een bedreiging voor de populaties van die soorten vormen.

Voorts zijn er twee ondersteunende doelstellingen die cruciaal zijn voor een beter begrip van het probleem en voor het vinden van praktische oplossingen:

(4) het aanpakken van de situatie waarin de vissers de bijvangst van zeevogels niet als problematisch ervaren en van het feit dat de vissers onvoldoende stimulansen krijgen om bijvangstbeperkende maatregelen te nemen;

(5) het oplossen van de nog bestaande problemen bij de bijvangstbeperkende maatregelen die nu in de beugvisserij worden toegepast, en het aanpakken van het gebrek aan doeltreffende bijvangstbeperkende maatregelen voor andere soorten vistuig, en vooral voor de visserij met staande netten.

De hervorming van het GVB, waarover momenteel wordt onderhandeld, is van cruciaal belang voor het bereiken van de doelstellingen van dit initiatief, dat wordt gezien als een onderdeel van een ecosysteemaanpak voor het visserijbeheer. Ongeacht de genomen maatregelen zullen, om dit te bereiken, verbeteringen in de samenhang tussen de regelgevende instrumenten nodig zijn, alsook een meer holistische aanpak voor het visserijbeheer, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke regionale kenmerken van de visserijtakken. Voor problemen met bijvangsten, waaronder die van zeevogels, houdt dit diverse belangrijke elementen in:

· een nieuwe geregionaliseerde aanpak op het gebied van de technische maatregelen, die het mogelijk maakt de bijvangstbeperkende maatregelen aan de specifieke visserijtakken aan te passen (invoering wellicht uiterlijk in 2016);

· een nieuw EU-meerjarenprogramma voor de verzameling van gegevens, waarin de monitoring van bijvangsten van zeevogels kan worden opgenomen (invoering gepland in 2014);

· financiële steun voor nieuwe maatregelen, die wordt verleend uit het huidige Europees Visserijfonds (EVF) en het nieuwe, in 2014 op te richten Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV);

· de proactievere rol die de Commissie in de ROVB’s moet spelen om corrigerend op te treden tegen de huidige povere naleving van de instandhoudings- en beheersmaatregelen van de ROVB's.

4.           BELEIDSOPTIES

De drie belangrijkste opties voor de verwezenlijking van deze doelstellingen zijn:

Optie 1: Status-quo. Een voortzetting van de huidige status-quo, waarbij geen verdere stappen worden ondernomen dan wat reeds bestaat in het kader van het huidige visserij- en milieubeleid van de EU.

Optie 2: Opstelling van een EU-actieplan. Vrijwillige maatregelen, ondersteund door regelgevende instrumenten in het kader van het hervormde GVB, de milieuwetgeving (vogel- en habitatrichtlijn), de internationale visserijwetgeving en de verdragen en overeenkomsten. Het actieplan zou een overkoepelend kader bieden voor monitoring en bijvangstbeperkende maatregelen voor alle visserijtakken, met begeleidende maatregelen ter financiële ondersteuning (steun uit het EVF en het EFMZV). Het is de bedoeling om op termijn de bijvangstbeperkende maatregelen op te nemen in het nieuwe kader voor technische maatregelen, waarbij specifieke maatregelen op regionaal niveau worden vastgesteld. De monitoring van de bijvangsten zou worden opgenomen in het nieuwe kader voor gegevensverzameling. Het actieplan zou ook aanbevelen onderwijs‑ en opleidingsprogramma’s voor vissers op te zetten om hen van het probleem bewust te maken en hen op de voordelen van de toepassing van bijvangstbeperkende maatregelen te wijzen. Voorts zouden stimulansen worden geboden voor onderzoek op het gebied van het ontwikkelen en testen van praktische bijvangstbeperkende maatregelen, met name voor de visserij met staande netten.

Optie 3: Op zich staande verordening. Bij deze optie wordt een striktere voorzorgsaanpak gevolgd dan bij optie 2. Het is de bedoeling bindende maatregelen vast te stellen volgens de gewone wetgevingsprocedure. Deze optie zou vooral gelden in de EU-wateren, terwijl de bepalingen voor EU-vaartuigen die in de externe wateren actief zijn, onder de reeds door de ROVB’s vastgestelde wetgevingskaders zouden blijven vallen. Bij deze optie wordt ervan uitgegaan dat de regionalisering van de technische maatregelen niet vóór 2016 van kracht zal worden en het nieuwe kader voor gegevensverzameling op zijn vroegst in 2014 tot stand zal komen en dat daarom, gezien de huidige staat van instandhouding van minstens 25 zeevogelsoorten in de EU-wateren, sneller regelgevende maatregelen moeten worden genomen om die soorten te beschermen.

Deze optie bevat twee subopties:

· suboptie 3a: omvat zowel de monitoring als de bijvangstbeperkende maatregelen;

· suboptie 3b: omvat alleen de bijvangstbeperkende maatregelen, terwijl voor de monitoring optie 2 geldt.

Er zou geen impliciete behoefte aan verdere onderzoeks‑, opleidings‑ of bewustmakingmaatregelen zijn. Het zou nog steeds mogelijk zijn om voor dergelijke maatregelen financiële steun uit het EVF of het EFMZV te krijgen.

5.           SAMENVATTING VAN DE EFFECTEN

De effecten van elke beleidsoptie zijn zo grondig mogelijk beoordeeld. Aangezien er evenwel onvoldoende relevante gegevens, en met name economische gegevens, voorhanden zijn, konden sommige van die effecten niet nauwkeurig worden gekwantificeerd.

Economische effecten

Bij optie 1 zullen de negatieve effecten in de vorm van directe kosten, veroorzaakt door aasverlies en door de schade die zeevogels aan de visvangst en het vistuig aanrichten, in de beugvisserij aanhouden. Daarnaast zullen er indirecte kosten zijn als gevolg van gederfde vangsten, aangezien op de geaasde haken zeevogels worden gevangen in plaats van vis. Uit ervaringen overal ter wereld blijkt dat deze kosten behoorlijk kunnen oplopen. Voor de visserij met staande netten en voor andere visserijtakken (trawls en ringzegens) zullen de effecten veel minder groot zijn, aangezien de directe en de indirecte kosten daar lager zijn.

In optie 2 en de subopties 3a en 3b zal de invoering van bijvangstbeperkende maatregelen op korte termijn tot directe kosten leiden, hoewel die in de beugvisserij kunnen worden gecompenseerd doordat er als gevolg van die maatregelen wellicht minder aasverlies, minder schade aan vistuig en vangsten en minder gederfde vangsten zullen zijn. De effecten van de twee opties op de visserij met staande netten zijn moeilijker te voorspellen, aangezien de bijvangstbeperkende maatregelen voor die visserijtak tot dusver beperkt zijn tot het sluiten van gebieden of het opleggen van beperkingen voor bepaalde gebieden. Die sluitingen kunnen leiden tot inkomstenderving, afhankelijk van de plaats, de omvang en de beschikbare alternatieve vangstmogelijkheden. Dit zal des te uitgesprokener zijn bij de subopties 3a en 3b, waar de maatregelen verplicht zullen zijn.

In de niet-EU-wateren worden van optie 2 slechts marginale gevolgen verwacht, aangezien de nadruk veeleer op consolidatie en een betere tenuitvoerlegging van de bestaande maatregelen zal liggen dan op de invoering van nieuwe maatregelen. In de subopties 3a en 3b zullen er geen extra gevolgen voor de externe wateren zijn, aangezien die visserijen verder onder de reeds door de ROVB’s vastgestelde wetgevingskaders zullen vallen, en niet onder een nieuwe verordening. De beide opties 2 en 3 kunnen positieve effecten hebben doordat de vissers worden geholpen om te voldoen aan de in het kader van certificeringsregelingen gestelde instandhoudingsvoorwaarden. Voorts kunnen er in het kader van deze opties positieve effecten zijn voor het ecotoerisme omdat de grotere zeevogelpopulaties nieuwe mogelijkheden voor vogelobservatie bieden.

Milieueffecten

Bij optie 1 zullen de bijvangsten van zeevogels wellicht op de huidige onhoudbare niveaus blijven, met mogelijke negatieve gevolgen voor de toestand van de populaties van minstens 49 soorten zeevogels.

In het kader van het EU-actieplan is, zoals blijkt uit wereldwijde ervaringen, in de beugvisserij op korte termijn een progressieve vermindering van de bijvangsten ten belope van 20 tot 30 % mogelijk. Op langere termijn kunnen de bijvangsten zelfs volledig worden uitgebannen. De vermindering van de bijvangsten in de visserij met staande netten is moeilijker te voorspellen, aangezien de bijvangstbeperkende maatregelen tot dusver enkel bestaan in het sluiten van gebieden of het opleggen van beperkingen voor bepaalde gebieden. Er zijn enkele voorbeelden van seizoenssluitingen in de visserij met staande netten die de bijvangsten aanzienlijk hebben doen afnemen.

Doordat de monitoring van de bijvangsten van zeevogels in het nieuwe kader voor gegevensverzameling wordt opgenomen, zullen alle betrokken visserijtakken beter worden bestreken en zullen ook gegevens beschikbaar worden over de visserij met trawls en ringzegens, waar bijvangsten worden vermoed.

In de externe wateren zal het actieplan voorzien in een mechanisme dat de naleving van de bestaande maatregelen bevordert. Door de bewustmaking, de opleiding en het onderzoek waarin deze optie voorziet, zal de vangstsector een beter begrip krijgen van het probleem en van de mogelijke oplossingen.

De effecten van de subopties 3a en 3b gelijken op die van optie 2, maar door het verplichte karakter van de maatregelen zullen in de visserijtakken waarin die maatregelen worden ingevoerd, de bijvangsten van zeevogels sneller kunnen afnemen. De monitoring in het kader van suboptie 3a zal de kennis over de incidentele vangsten van zeevogels verbeteren, maar dan wel alleen in die visserijtakken waar monitoring vereist zal zijn. De monitoring voor suboptie 3b zal identiek zijn aan die voor optie 2.

Aangezien in deze optie geen specifieke maatregelen voor de externe wateren zijn gepland, zullen de milieueffecten in deze visserijen waarschijnlijk vergelijkbaar zijn met die van optie 1.

Sociale effecten

Optie 1 zal door de ngo’s en het grote publiek negatief worden onthaald en worden gezien als een verzuim van de Commissie om te voldoen aan haar verplichtingen in het kader van internationale overeenkomsten en verdragen. De opties 2 en 3 zullen op een positieve reactie van de ngo's en het grote publiek kunnen rekenen. Ook de vangstsector en de nationale bestuursdiensten zullen de voorkeur geven aan optie 2, aangezien het hier om een bottom-upbenadering gaat en de maatregelen een regionale inslag hebben. De opties 3a en 3b zullen door de vangstsector en de overheidsdiensten negatief worden onthaald als zijnde onevenredig aan de omvang van het probleem. Het sluiten van gebieden of opleggen van beperkingen voor bepaalde gebieden in het kader van deze subopties kan, als dit al te beperkend is, een negatieve weerslag hebben op de werkgelegenheid.

Gevolgen voor het MKB

Bij optie 1 zullen er geen gevolgen voor het MKB zijn. Bij de opties 2 en 3 zullen er gevolgen zijn, maar in het geval van optie 2 zullen die tot een minimum kunnen worden beperkt, aangezien de maatregelen grotendeels vrijwillig zullen zijn, op de specifieke visserijtakken zullen zijn toegesneden, in andere verordeningen zullen worden opgenomen en voordelen zullen bieden die de ermee gepaard gaande kosten zullen compenseren. Voor de subopties 3a en 3b zullen de gevolgen vergelijkbaar zijn met die van optie 2, behalve dat de maatregelen verplicht zullen zijn, wat betekent dat zij minder op de specifieke kenmerken van de verschillende visserijtakken zullen kunnen worden toegesneden. Zowel bij optie 2 als bij optie 3 zou het vrijstellen van micro-ondernemingen van de genomen maatregelen de instandhoudingsdoelstellingen van dit initiatief ondermijnen, aangezien meer dan 90 % van de kleine vaartuigen effectief zou worden uitgesloten. Op grond van de evenredigheid is dit dus geen optie.

Vereenvoudiging en administratieve lasten

Voor optie 1 worden de administratieve kosten geacht neutraal te zijn. Voor optie 2 worden de administratieve kosten en de monitoringskosten geraamd op ongeveer 5,2 miljoen euro per jaar. Na 2014 zouden deze kosten afnemen door de integratie van de monitoring van de bijvangsten in het kader voor gegevensverzameling. Voor suboptie 3a worden de administratieve kosten geraamd op ongeveer 14,4 miljoen euro per jaar. De hogere kosten zijn het gevolg van de extra monitoring en controle. Voor suboptie 3b zouden de kosten vergelijkbaar zijn met die van optie 2, namelijk ongeveer 5,2 miljoen euro per jaar. In alle gevallen houdt meer dan 90 % van de kosten verband met monitoring en inspectie. De nationale bestuursdiensten ondervinden de grootste gevolgen.

6.           VERGELIJKING VAN DE OPTIES

Op basis van de verrichte analyse verdient optie 2 (het EU-actieplan) de voorkeur omdat die bij een hele reeks visserijtakken tot een vermindering van de bijvangsten van zeevogels zal leiden, en de kosten daarvan voor de visserijsector en de nationale bestuursdiensten minder hoog zullen zijn dan bij de andere opties.

De tweede beste optie is suboptie 3b (verplichte bijvangstbeperkende maatregelen), die het voordeel heeft dat de bijvangsten van bedreigde zeevogels, gelet op het indicatieve tijdschema voor de invoering van een nieuw kader voor technische maatregelen, sneller worden aangepakt dan in optie 2. Bij deze optie bestaat evenwel het risico dat niet-adequate of slecht geteste bijvangstbeperkende maatregelen worden ingevoerd; voorts is er een gebrek aan flexibiliteit om deze maatregelen in de loop van de tijd, naarmate meer gegevens beschikbaar worden, aan de gebieden of de visserijtakken aan te passen.

Op de derde plaats komt suboptie 3a (verplichte monitoring en bijvangstbeperkende maatregelen), die ook het risico op dezelfde tekortkomingen in zich draagt doordat de invoering van bijvangstbeperkende maatregelen in bepaalde visserijtakken verplicht zal zijn. Dat er ook wordt gewerkt met specifieke monitoringsvereisten maakt deze problemen nog erger en het gevaar bestaat dat de monitoring op de verkeerde gebieden of op verkeerde soorten vistuig wordt gericht.

De subopties 3a en 3b bevatten geen enkele bepaling inzake bewustmaking of onderzoek.

Optie 1 (status-quo) is de minst wenselijke optie. Op de korte termijn zijn er economische voordelen, maar met deze optie worden de beoogde specifieke doelstellingen niet bereikt. De huidige niveaus van bijvangsten van zeevogels zullen onaanvaardbaar hoog blijven en de kennis over de omvang van de bijvangsten ten opzichte van de populaties en over de bedreiging die de visserij voor de instandhouding van de zeevogels vormt, zal op een laag peil blijven.

7.           MONITORING EN EVALUATIE

Bij de voorkeursoptie, de vaststelling van een actieplan, zullen de lidstaten bij de Commissie om de twee jaar verslag uitbrengen over de omvang van de per visserij en per vistuigtype geconstateerde bijvangsten van zeevogels, de uitvoering van bijvangstbeperkende maatregelen en de doeltreffendheid van die maatregelen. De Commissie zal, in samenwerking met de ICES en het WTECV, een standaardformat voor de verslaglegging creëren waarmee de lidstaten gemakkelijker gegevens aan de Commissie kunnen voorleggen, en dat ook kan worden gebruikt om het ruimere publiek gemakkelijker toegang tot de gegevens te verschaffen.

Op basis van deze verslagen zal de Commissie, na het tweede verslag, een tussentijdse beoordeling van het actieplan maken en dan, op basis van deze informatie, een mededeling aan het Parlement en de Raad voorleggen met betrekking tot de uitvoering van dat plan.

De ICES, het WTECV en indien nodig andere deskundige instanties zullen om input voor deze beoordeling worden verzocht. Met name zal de ICES worden verzocht om voor de soorten waarvan de instandhouding problematisch is, ramingen van de populaties en de bijvangsten te maken om de omvang van het probleem te benchmarken.

Na het vierde verslag over de uitvoering (na 8 jaar) zal de Commissie het actieplan volledig opnieuw bekijken en evalueren en het op basis van de resultaten daarvan bijwerken. Deze beoordeling zou zo worden getimed dat zij samenvalt met de verplichting in het kader van de kaderrichtlijn mariene strategie om uiterlijk in 2020 een goede milieutoestand te bereiken.

Tegelijkertijd moeten de lidstaten op grond van artikel 12 van de vogelrichtlijn om de drie jaar verslag uitbrengen over de toepassing van krachtens die richtlijn genomen nationale maatregelen. Deze verslagen kunnen aanvullende informatie opleveren.

[1]               ICES-advies 2008, boek 1, punt 1.5.1.3. “Interactions between fisheries and seabirds in EU waters”.

[2]               MRAG. 2011. Contribution to the preparation of a Plan of Action for Seabirds http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/studies/index_en.htm.

[3]               Onder beuglijnen wordt een aantal onderling verbonden vislijnen verstaan, hetzij geankerd of drijvend, elk voorzien van een groot aantal haken met aas.

[4]               Onder staande netten worden netten verstaan die tijdens het vissen niet actief worden voortbewogen. Die netten bestaan uit een of meer afzonderlijke netten die zijn opgetuigd met een onder-, een boven- en een verbindingspees, en kunnen al dan niet zijn voorzien van verankerings-, drijf- en positiesignaleringsvoorzieningen.