WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING bij het Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de bevriezing en confiscatie van opbrengsten van misdrijven in de Europese Unie

Afwijzing van aansprakelijkheid: deze samenvatting verbindt uitsluitend de diensten van de Europese Commissie die bij de opstelling ervan betrokken waren en loopt niet vooruit op de uiteindelijke vorm van een mogelijk besluit van de Commissie.

1. Omschrijving van het probleem

Bij het bestrijden van de activiteiten van de georganiseerde criminaliteit komt het erop aan criminelen de opbrengsten van misdrijven te ontnemen. Georganiseerde criminaliteit is vooral op winst gericht. Door zo veel mogelijk van die winst in beslag te nemen, worden criminele activiteiten belemmerd, wordt criminaliteit ontmoedigd omdat blijkt dat misdaad niet loont en komen middelen ter beschikking die opnieuw kunnen worden geïnvesteerd in rechtshandhaving of maatregelen ter preventie van criminaliteit.

De problematiek die in deze effectbeoordeling aan de orde wordt gesteld, is dat er in de EU te weinig criminele vermogensbestanddelen worden ontnomen. Thans zijn er nog steeds weinig ramingen van in de lidstaten aan de georganiseerde criminaliteit verloren gegaan geld en het welslagen van ontneming van vermogensbestanddelen. Volgens ramingen in een aantal recente verslagen en niet-officiële bronnen zijn de jaarlijkse opbrengsten van de georganiseerde criminaliteit in sommige lidstaten zeer hoog[1]. Deze cijfers staan in schril contrast met de bedragen die jaarlijks in de Unie worden ontnomen[2]. Hoewel slechts enkele lidstaten statistieken verzamelen over de jaarlijks ontnomen opbrengsten uit criminaliteit, lijkt het aantal bevriezings- en confiscatieprocedures in de EU en de ontnomen opbrengsten uit criminaliteit thans onvoldoende in vergelijking met de geraamde inkomsten van georganiseerde criminele groepen of met het aantal ernstige misdrijven waarvoor rechterlijke instanties strafrechtelijke veroordelingen uitspreken.

Georganiseerde criminaliteit is vaak van grensoverschrijdende aard en criminele groepen beleggen hun vermogensbestanddelen steeds meer in het buitenland. De jacht op vermogensbestanddelen die zich in een andere lidstaat bevinden, blijft problematisch, omdat het steeds moeilijker wordt om deze op te sporen en door de juridische belemmeringen bij bewijsverkrijging en tenuitvoerlegging van beslissingen tot bevriezing en confiscatie.

Hoewel confiscatie van vermogensbestanddelen een grondslag heeft in het internationaal recht, het Europees recht en het recht van de lidstaten, is die rechtstak nog steeds onvoldoende ontwikkeld en wordt hij nog steeds te weinig toegepast. Het is onwaarschijnlijk dat een lidstaat erin slaagt een aanzienlijk deel van de criminele vermogensbestanddelen te confisqueren en dat het vastgestelde doel van het confiscatierecht wordt bereikt.

2. Analyse van de subsidiariteit

De EU heeft al maatregelen vastgesteld op het gebied van confiscatie en ontneming van criminele vermogensbestanddelen. Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon vormen artikel 82, leden 1 en 2, en artikel 83, lid 1, VWEU de rechtsgrondslag voor de ondersteuning van maatregelen op dit gebied. Wat de meest geschikte rechtsgrondslag is en wat de omvang van de harmonisatiebevoegdheden van de EU is, hangt af van de vraag of er sprake is van een specifieke bepaling over harmonisatie of wederzijdse erkenning.

Conform artikel 5, lid 3, VEU mag de Unie alleen optreden wanneer de doelstellingen van een voorgestelde maatregel niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt. In artikel 67 VWEU wordt bepaald dat de Unie een hoog niveau van veiligheid voor de burgers waarborgt, door middel van maatregelen ter voorkoming en bestrijding van criminaliteit. In toenemende mate wordt erkend dat het confisqueren van criminele vermogensbestanddelen een essentieel instrument is om de georganiseerde criminaliteit te bestrijden, die zeer vaak van grensoverschrijdende aard is en dus op een gemeenschappelijke basis moet worden aangepakt. Dit geldt des te meer in de EU, waar de afschaffing van de binnengrenzen het gemakkelijker maakt grensoverschrijdende misdrijven te plegen.

Zoals bevestigd in het programma van Stockholm 2010-2014, moet de Unie de mogelijkheden die een gemondialiseerde economie aan de georganiseerde misdaad biedt, zien te verminderen, vooral in de context van een crisis die de kwetsbaarheid van het financiële system vergroot. De EU is bijgevolg beter in staat dan afzonderlijke lidstaten om een van de meest doeltreffende instrumenten ter bestrijding van georganiseerde criminele groepen te versterken.

De grensoverschrijdende dimensie van vermogensbestanddelen uit georganiseerde criminaliteit (die steeds meer in het buitenland en vaak in verschillende landen worden geïnvesteerd) is een extra argument voor pan-Europese maatregelen.

3. Doelstellingen

De algemene doelstelling op lange termijn is de inkomsten uit georganiseerde criminaliteit en de daarmee opgebouwde rijkdom in de EU aanzienlijk te doen afnemen. De algemene doelstellingen zijn de georganiseerde criminaliteit te bestrijden, slachtoffers recht te doen en het vertrouwen van de bevolking in het strafrechtsstelsel te vergroten. Gelet op de onderliggende elementen van het probleem kunnen vier specifieke beleidsdoelstellingen worden vastgesteld: i) de regels die de confiscatie van vermogensbestanddelen mogelijk maken, beter harmoniseren, met eerbiediging van de grondrechten, ii) geharmoniseerde minimumnormen vaststellen waarmee de lidstaten criminele vermogensbestanddelen kunnen bevriezen/in beslag nemen en beheren in afwachting van confiscatie, met eerbiediging van de grondrechten, iii) het de lidstaten gemakkelijker maken vermogensbestanddelen grensoverschrijdend te bevriezen/in beslag te nemen en te confisqueren, en iv) het gebruik van bevriezings- en confiscatie-instrumenten door ambtenaren van de lidstaten stimuleren.

4. Beleidsopties

Om de tekortkomingen die het gevolg zijn van het vatsgestelde probleem te verhelpen, werden 21 beleidsmaatregelen op EU-niveau in kaart gebracht (waarvan sommige complementair zijn).

Gelet op het grote aantal overwogen beleidsmaatregelen, werden de 21 EU-maatregelen eerst afzonderlijk getoetst aan mogelijke belemmeringen voor de uitvoering, zoals i) het bestaan van een adequate bevoegdheidstoewijzing aan de EU, ii) evenredigheid, en iii) verenigbaarheid met fundamentele constitutionele of strafrechtsbeginselen van de lidstaten. Ook de gevolgen voor de grondrechten werden in detail geanalyseerd aan de hand van de relevante jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens. Na de toetsing aan de belemmeringen voor uitvoering werden vier beleidsmaatregelen verworpen.

De resterende beleidsmaatregelen werden gegroepeerd in beleidsopties die verschillen wat betreft de reikwijdte van het EU-optreden: een niet-wetgevende optie, een minimale wetgevende optie (het corrigeren van tekortkomingen in het bestaande EU-rechtskader die verhinderen dat dit kader naar behoren functioneert) en een maximale wetgevende optie (verder gaan dan de doelstellingen van het bestaande EU-rechtskader). In het kader van de laatstgenoemde optie zijn twee maximale wetgevende subopties onderzocht, een met en een zonder EU-maatregelen betreffende de wederzijdse erkenning.

4.1. Beleidsoptie 1 – Status quo

Deze beleidsoptie houdt in dat er geen nieuwe EU-maatregelen worden vastgesteld, maar dat de bestaande activiteiten worden voortgezet. Dat er geen nieuwe EU-maatregelen komen, betekent niet dat er op EU-niveau niets verandert. Krachtens het Verdrag van Lissabon zal het bestaande EU-rechtskader op 1 december 2014 via inbreukprocedures afdwingbaar worden tegenover de lidstaten.

4.2. Beleidsoptie 2 – Niet–wetgevende optie

In het kader van de niet-wetgevende optie zouden workshops worden gebruikt ter bevordering van de tenuitvoerlegging van bestaande verplichtingen op het gebied van confiscatie (beleidsmaatregel 1) en ter bevordering van de tenuitvoerlegging van bestaande verplichtingen op het gebied van wederzijdse erkenning (beleidsmaatregel 12). Op gebruik gerichte workshops voor beleidsmakers in sommige lidstaten over de mogelijke opbrengst van confiscatie van vermogensbestanddelen (beleidsmaatregel 15), zou het gebruik van deze instrumenten kunnen aanmoedigen en een forum voor kennisdeling en praktijkervaring kunnen vormen.

4.3. Beleidsoptie 3 – Minimale wetgevende optie

Deze optie bestaat uit op omzetting en gebruik gerichte workshops en aanvullende beleidsmaatregelen om de vastgestelde tekortkomingen in het bestaande rechtskader inzake wederzijdse erkenning aan te pakken. Wat de tenuitvoerlegging van beslissingen tot confiscatie betreft, heeft deze optie als doel het rechtskader te vereenvoudigen door de Kaderbesluiten 2006/783/JBZ en 2005/214/JBZ samen te voegen en de werkingssfeer ervan uit te breiden tot alle beslissingen tot schadeloosstelling die in het kader van strafprocedures worden gegeven (beleidsmaatregel 14). Deze optie zou ook inhouden dat geconsolideerde formulieren voor wederzijdse erkenning worden ingevoerd (beleidsmaatregel 19). Deze optie zou ook met zich brengen dat wederzijdse erkenning voorrang moet krijgen op verdragen voor wederzijdse rechtshulp wat verzoeken tussen lidstaten betreft (beleidsmaatregel 20).

4.4. Beleidsoptie 4.1 – Maximale wetgevende optie zonder wederzijdse erkenning

Deze optie bestaat uit alle beleidsmaatregelen die geen wetgevende maatregelen inzake wederzijdse erkenning inhouden.

Om de confiscatiebevoegdheden te versterken, voorziet deze optie via een ruime definitie van "opbrengsten" in de mogelijkheid om alle in geld berekenbare voordelen, inclusief indirecte opbrengsten, te confisqueren (beleidsmaatregel 2).

Als oplossing voor het probleem van de verjaring van confiscatiemaatregelen na afloop van de strafprocedure voorziet deze optie in het afsplitsen van confiscatieprocedures van strafprocedures (beleidsmaatregel 4) zodat ook na een zekere tijd, ook wanneer de strafprocedure al is beëindigd, financiële onderzoeken kunnen worden gevoerd en niet ten uitvoer gelegde beslissingen nog ten uitvoer kunnen worden gelegd.

Deze optie zou ook leiden tot de versterking van ruimere confiscatie (beleidsmaatregel 5) door de werkingssfeer van de delicten waarop deze van toepassing is, uit te breiden en door daarin minstens te voorzien wanneer een rechterlijke instantie oordeelt dat het veel waarschijnlijker is dat de vermogensbestanddelen van een persoon die is veroordeeld voor een delict dat onder artikel 83, lid 1, VWEU valt, afkomstig zijn van soortgelijke criminele activiteiten.

Om de obstakels voor vervolging uit de weg te ruimen, voorziet deze optie ook in confiscatie zonder veroordeling in een beperkt aantal gevallen (beleidsmaatregel 6). Dit zou confiscatie mogelijk maken in gevallen waarin geen strafrechtelijke veroordeling kan worden verkregen omdat de verdachte is overleden, is gevlucht of niet kan terechtstaan vanwege geestesziekte.

Om confiscatie te vermijden, dragen criminelen, zodra tegen hen een onderzoek is ingesteld, hun vermogensbestanddelen vaak over aan derden die daarvan op de hoogte zijn. Deze optie houdt ook confiscatie bij derden in (beleidsmaatregel 7) voor vermogensbestanddelen die tegen een prijs die lager is dan de marktwaarde, werden verkregen en waarvan een redelijk persoon die zich in de positie van de derde bevindt, had moeten vermoeden dat deze van een misdrijf afkomstig waren. Wat bevriezing/inbeslagneming van criminele vermogensbestanddelen betreft, voorziet deze optie in geharmoniseerde minimumnormen (beleidsmaatregel 8). Zij voorziet ook in mechanismen om bevriezing te verzekeren (beleidsmaatregel 9); de lidstaten zouden over passende mechanismen moeten beschikken om ervoor te zorgen dat vermogensbestanddelen waarvoor het gevaar bestaat dat ze zullen worden verborgen of naar het buitenland zullen worden overgebracht, onmiddellijk kunnen worden bevroren/in beslag kunnen worden genomen door buitengerechtelijke autoriteiten, zelfs voorafgaand aan het verzoek om een rechterlijke beslissing.

Wat het behoud van de vermogensbestanddelen betreft, voorziet deze optie in de mogelijkheid om bevroren goederen te verkopen, althans wanneer de waarde ervan vermoedelijk zal dalen of wanneer het niet langer economisch verantwoord is ze te behouden (beleidsmaatregel 10).

Wat de uitoefening van bevoegdheden betreft, voorziet deze optie in rapportageverplichtingen (beleidsmaatregel 16) voor lidstaten, die gegevens verzamelen waarmee statistieken kunnen worden opgesteld die kunnen worden gebruikt voor evaluatiedoeleinden.

4.5. Beleidsoptie 4.2 – Maximale wetgevende optie met wederzijdse erkenning

Deze optie bestaat uit alle overwogen beleidsmaatregelen (maar de beleidsmaatregelen 19 en 20 overlappen elkaar gedeeltelijk). In vergelijking met optie 4.1 omvat zij ook de wederzijdse erkenning van alle soorten beslissingen (beleidsmaatregel 13). Deze optie houdt ook de wederzijdse erkenning in van beslissingen tot schadeloosstelling (beleidsmaatregel 14) door de Kaderbesluiten 2006/783/JBZ en 2005/214/JBZ samen te voegen en de werkingssfeer ervan uit te breiden tot alle beslissingen tot schadeloosstelling die in het kader van strafprocedures worden gegeven. Deze optie voorziet ook in geconsolideerde formulieren voor wederzijdse erkenning (beleidsmaatregel 19) en maatregelen waarmee de voorrang van wederzijdse erkenning kan worden afgedwongen (beleidsmaatregel 20).

5. Effectbeoordeling 5.1. Analyse van optie 1 - Status quo

Wat de optie "niets doen" betreft, zal naar verwachting trage vooruitgang worden geboekt in de richting van de specifieke doelstellingen. Het economische effect zal naar verwachting klein zijn en het gevolg zijn van de normale aangroei van de ontnomen vermogensbestanddelen. Waarschijnlijk zal de kloof tussen de criminele vermogensbestanddelen en de door de overheden ontnomen criminele vermogensbestanddelen groter worden. Het sociale effect zal waarschijnlijk verwaarloosbaar zijn na een lichte toename van de criminele vermogensbestanddelen die ten gunste van slachtoffers van misdrijven worden ontnomen. Deze optie zou geen effect hebben op crimineel gedrag. Zonder aanvullende EU-maatregelen zouden criminelen hun vermogensbestanddelen waarschijnlijk in andere lidstaten blijven investeren, waardoor de behoefte aan een grensoverschrijdende dimensie van confiscatie zou toenemen. Over het algemeen zouden grote leemtes blijven bestaan, zouden instrumenten voor wederzijdse erkenning onderbenut blijven en zou het bedrag van de in de hele EU geconfisqueerde criminele vermogensbestanddelen beperkt blijven in vergelijking met de geraamde omzet van de georganiseerde criminaliteit. Zonder EU-maatregelen zou de situatie weliswaar niet statisch zijn, maar de veranderingen zouden te traag verlopen. Derhalve zou met deze optie de doelstelling om meer criminele vermogensbestanddelen te ontnemen in de Unie, niet worden bereikt. De lidstaten zullen deze optie wellicht niet steunen. Het Europees Parlement zou met deze oplossing helemaal niet tevreden zijn.

5.2. Analyse van optie 2 – Niet-wetgevende optie

Deze optie zou een beperkt economisch effect hebben. Op omzetting gerichte workshops zouden voor de lidstaten die de betrokken teksten nog niet hebben omgezet, een licht positief effect kunnen hebben op de omzetting. De kosten van de op gebruik gerichte workshops zouden verwaarloosbaar zijn en het nut ervan zou afhangen van de schaal waarop zij worden georganiseerd. Gelet op de ernstige onderbenutting van confiscatieprocedures zouden op gebruik gerichte workshops een belangrijker effect kunnen hebben op het gebruik en kunnen vermijden dat beslissingen nog steeds worden gegeven op basis van de veronderstelling dat confiscatie nutteloos is. Het sociale effect zou verwaarloosbaar zijn en het effect op crimineel gedrag vrij beperkt. Over het algemeen zou de niet-wetgevende optie waarschijnlijk weinig toegevoegde waarde bieden en zouden de op gebruik gerichte workshops het meest interessante aspect zijn. Deze optie zou nauwelijks de doelstelling bereiken meer criminele vermogensbestanddelen te ontnemen in de Unie en zou hevige kritiek van het Europees Parlement uitlokken.

5.3. Analyse van optie 3 – Minimale wetgevende optie

Naast het economische effect van op omzetting en gebruik gerichte workshops zouden betere instrumenten voor wederzijdse erkenning het aantal grensoverschrijdende tenuitvoerleggingsprocedures duidelijk doen toenemen en in zekere mate ook de waarde van de ontnomen vermogensbestanddelen. Het is echter moeilijk om de economische toegevoegde waarde van een -zelfs aanzienlijke- toename van het gebruik van instrumenten inzake wederzijdse erkenning te achterhalen. Een toename van het gebruik van instrumenten inzake wederzijdse erkenning zou de administratieve kosten verschuiven van de centrale autoriteiten naar de plaatselijke justitiële autoriteiten en de administratieve kosten voor het behandelen van verzoeken van andere lidstaten, zouden in beginsel moeten dalen. De tijdwinst die het gevolg is van een ruimer gebruik van wederzijdse erkenning (tegenover wederzijdse rechtshulp), zou snellere grensoverschrijdende tenuitvoerlegging mogelijk maken en de kansen op welslagen van ontneming vergroten door het risico te beperken dat vermogensbestanddelen worden weggemaakt. De overwogen consolidatie van formulieren voor wederzijdse erkenning zou kunnen impliceren dat de beroepsbeoefenaren initiële opleiding moeten krijgen, maar de kosten daarvan zouden waarschijnlijk door de voordelen worden gecompenseerd. Een bescheiden toename van het aantal ontnomen vermogensbestanddelen en van de waarde ervan moet logischerwijze leiden tot een bescheiden toename van het sociale effect in de vorm van schadeloosstelling voor slachtoffers. Een betere tenuitvoerlegging van grensoverschrijdende procedures zou waarschijnlijk leiden tot meer vertrouwen in de nationale strafrechtsstelsels en in de EU-ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Wat de grondrechten betreft, wordt een klein effect op het eigendomsrecht verwacht. Naar verwachting zal er een beperkt effect zijn op crimineel gedrag. Een betere tenuitvoerlegging van grensoverschrijdende procedures kan een aantal verplaatsingseffecten hebben die kunnen leiden tot een netto kapitaalvlucht van misdaadgeld uit de EU, met een licht negatief effect op het zwarte circuit en op de economieën van derde landen. Over het algemeen zou de minimale wetgevende optie waarschijnlijk een bescheiden toegevoegde waarde bieden. Deze optie zou nauwelijks de doelstelling bereiken om meer criminele vermogensbestanddelen te ontnemen in de Unie en zou door het Europees Parlement waarschijnlijk niet als een adequate oplossing voor het probleem worden beschouwd.

5.4. Analyse van optie 4.1 - Maximale wetgevende optie zonder wederzijdse erkenning

Naast de op omzetting en gebruik gerichte workshops, zouden ook de meeste beleidsmaatregelen, afzonderlijk beschouwd, ten minste een bescheiden economisch effect hebben. Gelet op het aantal beleidsmaatregelen en het grote gebrek aan gegevens over bevroren, geconfisqueerde en ontnomen bedragen en de kosten van met confiscatie verband houdende activiteiten, is het niet mogelijk de kosten van deze optie te kwantificeren. Bovendien kunnen in veel gevallen de kosten van tenuitvoerlegging verschillen afhankelijk van de kenmerken van de lidstaten.

De belangrijkste economische analyse die is gepresenteerd om het gebrek aan gegevens aan te pakken, is een raming van de opbrengsten voor de EU27 op grond van een model dat gebruik maakt van proxy-indicatoren om een extrapolatie te maken van een gedetailleerde analyse van inkomsten en kosten in het Verenigd Koninkrijk (de enige lidstaat waarvoor een raming kan worden gemaakt van de inkomsten en kosten van alle elementen van het systeem van confiscatie van vermogensbestanddelen en die over een confiscatiesysteem beschikt dat redelijk lijkt op de maximale wetgevende suboptie). Hoewel de resultaten van deze oefening slechts indicatief zijn, zijn deze toch bemoedigend: volgens dat model zouden 21 van de 27 lidstaten voordeel halen uit deze optie (en veel lidstaten zelfs een zeer groot voordeel). Het feit dat confiscatie van vermogensbestanddelen in de meeste lidstaten potentieel voordelig lijkt te zijn, is een argument voor maatregelen op EU-niveau. Er kan worden aangenomen dat wanneer er meer vermogensbestanddelen worden ontnomen ten gunste van de overheid, er sprake zal zijn van een aanzienlijk sociaal effect aangezien dit, ten minste in sommige lidstaten, gepaard zal gaan met een toename van de ten gunste van slachtoffers van misdrijven ontnomen vermogensbestanddelen. De confiscatie van criminele vermogensbestanddelen zal leiden tot meer vertrouwen van het publiek in het strafrecht.

Maatregelen met een aanzienlijk positief effect op confiscatie-instrumenten (bv. maatregel 5 betreffende ruimere confiscatie, maatregel 6 betreffende confiscatie zonder veroordeling of maatregel 7 betreffende confiscatie bij derden) hebben ook het grootste effect op de grondrechten. Beperkingen van het eigendomsrecht en van het recht op een onpartijdig gerecht moeten gerechtvaardigd zijn, evenredig zijn en vergezeld gaan van toereikende waarborgen. Het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) heeft veel arresten gewezen waarin het consequent de toepassing van systemen van confiscatie zonder veroordeling in bijzondere gevallen heeft toegestaan. Het heeft zich echter niet uitgesproken over de principekwestie van de verenigbaarheid ervan met het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. De omkering van de bewijslast inzake de rechtmatigheid van de vermogensbestanddelen heeft tot dusver het kritische onderzoek van het EHRM doorstaan, mits die omkering op een eerlijke wijze wordt toegepast in de betrokken zaak, met gepaste waarborgen die de betrokken persoon in staat stellen de weerlegbare vermoedens aan te vechten. Het EHRM heeft systemen van ruimere confiscatie in specifieke gevallen consequent toegestaan, maar de verenigbaarheid ervan met het Verdrag wordt geval per geval beoordeeld. Ook hier zijn de aan de verweerder toegekende procedurele waarborgen bepalend bij de beoordeling van de evenredigheid van de maatregel. Een sterk argument dat pleit voor het rechtvaardigen van confiscatie bij derden, is het geval waarin vermogensbestanddelen zowel door de derde als door een slachtoffer worden opgeëist. Wanneer de pleger van een misdrijf over onvoldoende vermogensbestanddelen beschikt om een vordering te voldoen (wat vaak het geval is), zouden maatregelen ten gunste van de derde de positie van het slachtoffer verzwakken. Tijdelijke maatregelen, zoals beslissingen tot bevriezing, kunnen, gelet op hun voorlopige aard, verdere beperkingen van bepaalde rechten en beginselen betreffende het recht op een eerlijke rechtsgang rechtvaardigen, mits er voldoende waarborgen of rechtsmiddelen beschikbaar zijn en die beperkingen de wzenlijke inhoud van die rechten en beginselen niet aantasten. Wanneer de maatregelen van deze beleidsoptie evenredig worden toegepast en worden aangevuld met passende waarborgen in de EU-wetgevingsvoorstellen, zouden zij de grondrechten eerbiedigen.

Het effect van deze optie op crimineel gedrag zou aanzienlijk zijn aangezien confiscatie zonder veroordeling (zelfs in een beperkt aantal gevallen) en confiscatie bij derden, criminelen zouden verplichten hun methoden te wijzigen en het hun moeilijker zouden maken om hun vermogensbestanddelen te verbergen. Deze optie zou een bescheiden kapitaalvlucht van misdaadgeld naar niet-EU-landen kunnen veroorzaken en een aanzienlijk negatief effect kunnen hebben op het zwarte circuit en op de economieën van derde landen. Over het algemeen zou deze optie waarschijnlijk een aanzienlijke toegevoegde waarde bieden. De tenuitvoerlegging van deze optie leidt onder meer onmiddellijk tot betere systemen voor confiscatie, bevriezing en beheer van vermogensbestanddelen. Deze optie zou echter ook een belangrijk effect hebben op het gebruik. Terwijl op gebruik gerichte workshops de beleidsmakers van de lidstaten over het mogelijke voordeel van confiscatie zouden informeren en hen op die manier in staat zouden stellen de verandering te bevorderen, zouden krachtiger wetgevingsinstrumenten het gebruik aanmoedigen door concreet de kansen op een geslaagd optreden te vergroten. Bovendien kan de harmonisatie van de confiscatiewetgeving ook de facto de wederzijdse erkenning bevorderen door ervoor te zorgen dat ontvangen beslissingen verenigbaar zijn met het rechtsstelsel van de uitvoerende lidstaat. Met deze optie zou de doelstelling om meer criminele vermogensbestanddelen te ontnemen in de Unie, worden bereikt. Zeer waarschijnlijk zou het Europees Parlement deze optie gematigd positief onthalen.

5.5. Analyse van optie 4.2 - Maximale wetgevende optie met wederzijdse erkenning

Wat het economische effect betreft, zouden extra EU-maatregelen op het gebied van de wederzijdse erkenning de resultaten van de analyse van de winstgevendheid voor de EU27 verder verbeteren. Het is echter niet mogelijk om voor deze beleidsoptie een precieze raming te geven van de opbrengst per land, gelet op het gebrek aan gegevens over het aantal in andere lidstaten ten uitvoer te leggen beslissingen en de daarmee gemoeide bedragen. De meerkosten voor lidstaten die veel buitenlandse beslissingen zonder veroordeling ontvangen voor tenuitvoerlegging, zouden volledig worden geneutraliseerd door de bestaande bepaling (van Kaderbesluit 2006/783/JBZ) dat de lidstaat die een beslissing tot confiscatie ten uitvoer legt, 50% van het ontnomen bedrag mag houden. Het sociale effect zou aanzienlijk zijn. Naast de gevolgen van de maximale optie zonder wederzijdse erkenning, zullen de verbeteringen op het gebied van wederzijdse erkenning naar verwachting leiden tot een groter vertrouwen in de EU-ruimte voor vrijheid, veiligheid en recht. Het effect op crimineel gedrag zou ook aanzienlijk zijn. De combinatie van de maatregelen in de maximale wetgevende optie en een aanzienlijk verbeterde tenuitvoerlegging van grensoverschrijdende procedures zou criminelen er waarschijnlijk toe verplichten om hun methoden te veranderen en zou verplaatsingseffecten kunnen hebben, die zouden kunnen leiden tot een netto kapitaalvlucht van misdaadgeld uit de EU. Dit zou leiden tot een nog groter effect op het zwarte circuit en op de economieën van derde landen. Over het algemeen zou deze optie waarschijnlijk een zeer aanzienlijke toegevoegde waarde bieden. De gecombineerde effecten van economische voordelen, aanzienlijke sociale effecten en een ruimer gebruik worden verder versterkt door maatregelen inzake wederzijdse erkenning die verder reiken dan die van de minimale wetgevende optie. Deze optie is volledig in overeenstemming met de doelstelling om meer criminele vermogensbestanddelen te ontnemen in de Unie. Waarschijnlijk zou het Europees Parlement deze optie positief onthalen.

6. Vergelijking van de opties

De beleidsoptie die de voorkeur wegdraagt, is de maximale optie met maatregelen inzake wederzijdse erkenning, terwijl de maximale wetgevende optie zonder wederzijdse erkenning en de minimale wetgevende optie op een gedeelde tweede plaats staan. De voorkeuroptie eerbiedigt de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid omdat zij niet verder gaat dan nodig is om de beschreven doelstellingen te bereiken, met inachtneming van de grondrechten. Deze optie zou de harmonisatie van regels en de tenuitvoerlegging van beslissingen in de lidstaten aanzienlijk verbeteren, onder meer door bestaande bepalingen over ruimere confiscatie te wijzigen, door nieuwe bepalingen over confiscatie zonder veroordeling en confiscatie bij derden in te voeren en door te voorzien in de wederzijdse erkenning voor alle soorten beslissingen (met inbegrip van beslissingen die niet op een veroordeling zijn gebaseerd). De beleidsmaatregelen van de voorkeuroptie zijn gekalibreerd zodat zij evenredig zijn en niet onnodig inbreuk maken op de grondrechten. Om rekening te houden met de opmerkingen van in verdediging van verdachten gespecialiseerde advocaten, worden op EU-niveau minimumwaarborgen vastgesteld om volledig in overeenstemming te zijn met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Toezicht en evaluatie

De uitvoering van de voorkeuroptie moet in de toekomst aan toezicht en evaluatie worden onderworpen. Als gevolg van het gebrek aan statistische gegevens over confiscatie van vermogensbestanddelen en de geringe kwaliteit van de beschikbare gegevens, is het thans in de meeste landen niet mogelijk om een correcte, op bewijzen gebaseerde beoordeling te maken van de effecten van nieuw beleid / nieuwe wetgeving op EU- of nationaal niveau. Bovendien is ook informatie over de mate waarin wederzijdse erkenning grensoverschrijdende tenuitvoerlegging vergemakkelijkt, niet gemakkelijk te verkrijgen.

Daarom bevat de voorkeuroptie rapportageverplichtingen voor de lidstaten over de confiscatie van vermogensbestanddelen. De gegevens zullen ten minste jaarlijks worden verzameld door justitiële autoriteiten (rechterlijke instanties, openbare aanklagers), vermogensbeheerbureaus en andere instanties die belast zijn met de bestemming van vermogensbestanddelen. De gegevens die op die manier worden verzameld, zullen nuttig zijn voor werkzaamheden inzake toezicht en evaluatie en zullen de Commissie helpen om na te gaan in welke mate de voorgestelde wetgeving haar doelstellingen bereikt. Bijzondere aandacht moet uitgaan naar lidstaten waar gegevensverzameling nog in de kinderschoenen staat.

Om toezicht te houden op de daadwerkelijke uitvoering van de voorgestelde wetgeving, zal de Commissie een uitvoeringsplan vaststellen en regelmatig uitvoeringsverslagen opstellen op grond van raadplegingen van de lidstaten en belanghebbenden. Het eerste verslag zal in beginsel drie jaar na de inwerkingtreding van de wetgeving worden opgesteld. De inventarisatie van de wetgeving over confiscatie van vermogensbestanddelen in de lidstaten, die werd uitgevoerd ter voorbereiding van deze effectbeoordeling, zou kunnen worden gebruikt als grondslag voor het toezicht op de ontwikkelingen in het recht en in het gebruik in de lidstaten.

Ook zullen regelmatig evaluaties worden uitgevoerd en het eerste verslag zal worden bekendgemaakt vijf jaar na de inwerkingtreding van de wetgeving. De evaluatieverslagen zouden een kosten-batenanalyse kunnen bevatten om de huidige opbrengsten van de confiscatie te beoordelen en de toekomstige opbrengsten ervan te ramen.

Er zullen op omzetting gerichte workshops en andere deskundigenvergaderingen plaatsvinden waarop uitvoeringskwesties kunnen worden besproken. De uitwisseling van beproefde methoden in alle fasen van de confiscatieprocedure wordt voortgezet in het kader van het EU Asset Recovery Offices Platform.

[1]               In Italië is in 2011 naar schatting een bedrag van 150 miljard EUR aan opbrengsten uit de georganiseerde criminaliteit witgewassen (Bank van Italië, 2011). Volgens een officiële raming bedroegen de inkomsten uit georganiseerde criminaliteit in het Verenigd Koninkrijk in 2006 15 miljard GBP.

[2]               In 2009 bijvoorbeeld werd in het Verenigd Koninkrijk 189 miljoen EUR en in Nederland 60 miljoen EUR ontnomen.