[pic] | EUROPESE COMMISSIE |

Brussel, 21.12.2009

COM(2009)693 definitief

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO’S

inzake de tenuitvoerlegging van het geïntegreerd productbeleid

SEC(2009)1707

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO’S

inzake de tenuitvoerlegging van het geïntegreerd productbeleid

INLEIDING

Op 18 juni 2003 heeft de Commissie de mededeling "Geïntegreerd productbeleid – Voortbouwen op een milieugericht levenscyclusconcept"[1] aangenomen. Dit verslag vat de tenuitvoerlegging van dit beleid samen. Het werkdocument van de Commissie dat als bijlage bij dit verslag is gevoegd, bevat een gedetailleerde analyse.

Het geïntegreerd productbeleid (IPP) streeft naar samenhangende actie, gericht op "groenere" producten die kleinere milieueffecten combineren met een verbeterde dienstverlening aan de consument, door gebruikmaking van de meest geschikte beleidsinstrumenten en participatie van alle belanghebbende partijen. Het IPP wil de vervaardiging en het ontwerp van deze producten continu verbeteren en de consumenten aanmoedigen om ze te gebruiken.

Het IPP is gebaseerd op de volgende overwegingen:

- De productie en het gebruik van goederen en diensten (d.w.z. producten) veroorzaken de meeste schade aan het milieu. De situatie verslechtert nog door het toenemend aantal geconsumeerde producten in de EU en elders in de wereld.

- Milieubelasting door en negatieve milieueffecten van producten doen zich voor in verschillende stadia van hun levenscyclus (in diverse fasen van de productieketen, gedurende de gebruiksfase en bij de verwijdering van afgedankte producten). Corrigerende maatregelen dienen op een zodanige manier te worden ontwikkeld dat de milieubelasting niet eenvoudigweg wordt verschoven naar andere stadia van de levenscyclus of naar andere geografische gebieden.

- Door de grote variatie aan producten en negatieve effecten bestaat er geen pasklaar beleidsinstrument om ze allemaal tegelijk aan te pakken. Voor ieder geval afzonderlijk dient het passende beleidsinstrument of de gepaste combinatie van instrumenten te worden gekozen en op een gecoördineerde manier ingezet, vaak op meerdere beleidsgebieden tegelijk (bijvoorbeeld wetgeving inzake productontwerp, emissieplafonds, etikettering, fiscale maatregelen, vrijwillige verbintenissen van de industrie, enz.). Om deze instrumenten zo goed mogelijk te gebruiken, dient een groot aantal belanghebbende partijen te worden ingeschakeld, met inbegrip van beleidsmakers, bedrijven en consumenten.

De mededeling betreffende het IPP in 2003 werd voorafgegaan door voorbereidende studies in 1998 en een Groenboek geïntegreerd productiebeleid[2] in 2001. De mededeling werkte het doel van het IPP uit en stelde vijf 'IPP-beginselen' op: (1) het levenscyclusperspectief; (2) de samenwerking met de markt; (3) een grote rol voor de belanghebbende partijen; (4) de voortdurende verbetering van producten; (5) het gecoördineerd gebruik van beleidsinstrumenten. Het IPP diende ten uitvoer te worden gelegd door middel van drie strategische acties:

- Een bijdrage aan overkoepelende beleidsacties, met name de strategie voor duurzame ontwikkeling van de EU[3], het zesde Milieuactieprogramma[4] en het tienjarenkader van programma's inzake duurzame consumptie en productie[5].

- De aanvulling van het bestaande productgerelateerde beleid met een kader waarin milieuproblemen kunnen worden beoordeeld in het licht van de productlevenscyclus.

- De versterking van de coördinatie en de coherentie van milieugerelateerde productbeleidsinstrumenten.

Derhalve onderneemt het IPP zelf over het algemeen geen concrete actie inzake specifieke producten[6] maar voorziet het eerder in een conceptueel kader, richtsnoeren en instrumenten voor veel verschillende soorten beleid en actoren. De mededeling belichtte mogelijke actiegebieden en stelde verantwoordelijkheden voor voor de belangrijkste belanghebbende partijen.

De Raad (Milieu)[7] reageerde positief op het initiatief en steunde "het voornemen […] om de betrokken actoren aan te moedigen in hun beleid doelstellingen op te nemen om de milieueffecten van alle producten te beperken, en daarbij te streven naar een voortdurende verbetering van de producten en diensten …" .

Het IPP en de IPP-instrumenten werden sindsdien op alle niveaus in de praktijk omgezet, in meerdere of mindere mate in samenwerking met de industrie en andere belanghebbende partijen.

TENUITVOERLEGGING – EEN STAND VAN ZAKEN

De IPP-beginselen zijn thans geïntegreerd in allerlei initiatieven, waarbij vaak gebruik wordt gemaakt van het in de mededeling omschreven onderzoek en de daarin ontwikkelde instrumenten. Deze initiatieven verwijzen echter vaak niet expliciet naar het IPP. Het succes van de IPP-benadering dient om die reden te worden beoordeeld op basis van de inhoud van het beleid en niet op basis van expliciete verwijzingen naar IPP. Bovendien wordt er sinds de start van het IPP in het kader van de agenda voor betere regelgeving veel meer gestreefd naar een grotere coherentie van het productgerelateerd beleid[8]. De IPP-beginselen werden inderdaad met succes geïntegreerd in het overkoepelend actieplan inzake duurzame consumptie en productie en een duurzaam industriebeleid (SCP/SIP-actieplan, 2008) [9], dat op een effectieve manier het met de IPP-mededeling gestarte proces voortzet en vooruithelpt.

In de toekomst lijkt het opportuun om de twee processen verder te integreren en het IPP als een belangrijke component van de SCP/SIP-agenda te beschouwen.

VOORBEELDEN VAN DE TENUITVOERLEGGING VAN HET IPP OP COMMUNAUTAIR NIVEAU

Verschillende als gevolg van de IPP-mededeling ontwikkelde beleidsinitiatieven weerspiegelen de voorkeur van het IPP voor "groenere" producten in het licht van de hele levenscyclus.

Het actieplan inzake duurzame consumptie en productie en een duurzaam industriebeleid bundelt IPP-instrumenten tot een coherent beleidspakket voor "groenere" producten en slimmere consumptiepatronen. Het levert om die reden een enorme bijdrage aan de tenuitvoerlegging van de IPP-instrumenten op communautair niveau, waaronder wetgeving voor de voortdurende verbetering van productontwerp , in combinatie met herziene etiketteringsregelingen om de vraag van de consument naar zeer milieuvriendelijk producten te stimuleren, een kader voor groene overheidsopdrachten voor goederen en diensten, en mogelijke financiële prikkels om het gebruik van dergelijke producten aan te moedigen. Bovendien legt het in het kader van het actieplan opgestarte " detailhandelsforum " het IPP-instrument " groenere bedrijfsaankopen " ten uitvoer en verzekert het de samenwerking tussen de verschillende belanghebbende partijen om consumenten beter over duurzaamheid te informeren[10].

De richtlijn inzake ecologisch ontwerp voor energieverbruikende producten was een directe omzetting van de IPP-beginselen naar productontwerpwetgeving. Haar toepassingsgebied is in 2009 in het kader van het actieplan uitgebreid naar meer productgroepen (van energiegerelateerde producten). [11]

De nieuwe kaderrichtlijn betreffende afvalstoffen [12] maakt verschillende IPP-elementen wettelijk bindend, in het bijzonder de eis dat bij de ontwikkeling van het afvalbeleid de hele levenscyclus van materialen dient te worden beschouwd . Het levenscyclusperspectief ligt eveneens ten grondslag aan de bepaling van de batterijenrichtlijn [13] die verwijdering in plaats van recycling slechts toestaat als dit op milieugebied voordeliger is in het licht van de hele levenscyclus.

Het levenscyclusconcept en de oproep tot voortdurende verbetering, alsmede het beginsel van de samenwerking met de markt, werden onderschreven in de thematische strategieën inzake het duurzame gebruik van de natuurlijke hulpbronnen[14] en inzake afvalpreventie en afvalrecycling[15]. De oproep van de afvalstrategie om in de EU goed uitgebouwde recyclingmarkten tot stand te brengen, is hiervan een voorbeeld.

De Commissie is onmiddellijk na de aanneming van de IPP-mededeling begonnen met de ontwikkeling van het Europese levenscyclusanalyseplatform (LCA-platform) , een op kwaliteit gecontroleerd Europees referentiesysteem voor levenscyclusgegevens en een LCA-handboek. Werk gaat voort op het gebied van specifieke richtsnoeren voor de toepassing van het levenscyclusperspectief in specifieke beleidsdomeinen, ook op internationaal niveau. Bovendien zijn in het kader van twee op vrijwillige basis uitgevoerde proefprojecten de praktische kanten van het IPP en het levenscyclusconcept in het bijzonder onderzocht[16], wat leidde tot vrijwillige verbintenissen van de industrie in dit verband.

Om te helpen bepalen welk beleid nodig is, heeft de Commissie beoordeeld welke producten de grootste impact hebben op het milieu en welke mogelijkheden er bestaan om deze producten te verbeteren[17]. De resulterende focus op huisvesting, vervoer en voedselproducten heeft onder meer geleid tot de in 2009 opgestarte Europese rondetafelconferentie inzake duurzame productie en consumptie van voedsel , waaraan vele belanghebbende partijen deelnemen[18], en tot de BUILD-UP-website.[19]

Het initiatief " leidende markt inzake recycling " tracht de vraag te stimuleren naar producten die zijn vervaardigd uit gerecycleerde materialen die een levenslang milieuvoordeel opleveren. De leidende markt inzake producten op biobasis tracht de ontwikkeling te stimuleren van duurzame producten die zijn vervaardigd uit hernieuwbare grondstoffen, bv. chemicaliën en kunststoffen op biobasis[20].

Via het 6de en 7de kaderprogramma voor onderzoek is een aantal onderzoeksprojecten gefinancierd die de tenuitvoerlegging van het IPP-beleid tot doel hebben, met name op het vlak van de verbetering van levenscyclusanalysemethodes, ecologisch ontwerp, industriële ecologie, afvalpreventie, recycling, bioraffinaderijen en duurzame consumptie.

VOORBEELDEN VAN DE TENUITVOERLEGGING VAN HET IPP OP HET NIVEAU VAN DE LIDSTATEN

Het IPP heeft een vaste plaats verworven in de activiteiten van de lidstaten, en dit vaak in nauw verband met de activiteiten op communautair niveau.

De lidstaten leveren een cruciale bijdrage aan het IPP door de communautaire wetgeving met IPP-elementen om te zetten en ten uitvoer te leggen . Voorbeelden zijn onder andere productontwerp- en etiketteringswetgeving en de internalisatie van milieukosten via regelingen voor producentenverantwoordelijkheid. Op nationaal niveau internaliseren verschillende lidstaten de milieukosten via bepaalde ecotaksregelingen.

De lidstaten hebben actie ondernomen om de vraag naar betere producten te doen toenemen , met name op het vlak van de groene overheidsopdrachten. Door toedoen van de zeven best presterende lidstaten is het EU-gemiddelde van groene overheidsopdrachten qua waarde gestegen naar 45%, waardoor bijvoorbeeld 25% minder CO2 wordt uitgestoten en de kosten over de volledige levensduur met 1% dalen. Nederland streeft naar 100% duurzame opdrachten van de nationale autoriteiten tegen 2010.

Vele lidstaten streven ernaar consumenten beter te informeren . Naast de Europese milieutaks bestaan er in ongeveer de helft van de lidstaten nationale ecolabelregelingen, die in de meest succesvolle gevallen in één enkel land wel 10 000 producten betreffen. De coördinatie en integratie van het beleid op nationaal niveau is op vele vlakken geëvolueerd. De regelmatige uitwisseling van meningen en ervaringen in de door de Commissie voorgezeten reguliere vergaderingen inzake IPP wordt bijvoorbeeld aangevuld met interministeriële werkgroepen in de Noordse landen, met nationale IPP-coördinatie-instellingen en gespecialiseerde overheidsdiensten voor duurzame producten en duurzame consumptie in Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en de Duitse deelstaat Beieren.

De lidstaten hebben ook productspecifieke acties ondernomen. Denemarken, Finland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk hebben productpanels opgericht waarin belanghebbende partijen van de hele levenscyclus vertegenwoordigd zijn. Beieren heeft een aantal eco-ontwerpprojecten ondersteund inzake specifieke producten. Met name Italië, Denemarken, Nederland, Duitsland, Zweden en Frankrijk hebben eveneens actief vrijwillige overeenkomsten met de industrie nagestreefd met betrekking tot specifieke doelstellingen en acties.

Deze initiatieven worden vaak ondersteund door actief werk inzake levenscyclusgegevens en -methoden . Minstens één derde van de lidstaten ontwikkelt instrumenten en stimuleert het hanteren van de levenscyclusbenadering op een zeer actieve manier; sommige van hen hebben LCA-onderzoekscentra geopend.

Alle lidstaten hebben maatregelen genomen om het EU- milieubeheersysteem EMAS te promoten en zo het levenscyclusconcept te integreren in de activiteiten van organisaties.

VOORBEELDEN VAN DE TENUITVOERLEGGING VAN HET IPP DOOR BEDRIJVEN EN ANDERE BELANGHEBBENDE PARTIJEN

Brancheverenigingen, individuele bedrijven en ngo's hebben met de autoriteiten en onderzoekers samengewerkt op communautair, nationaal en lokaal niveau. De meeste productspecifieke activiteiten , met inbegrip van de proefprojecten van de Commissie, konden enkel worden gerealiseerd dankzij de proactieve medewerking van het bedrijfsleven en de ngo's. Het bedrijfsleven heeft eveneens een rol gespeeld - en doet dit nog steeds - in het beschikbaar maken van levenscyclusinformatie , met name door bij te dragen aan de Europese databank voor levenscyclusgegevens.

De bekendheid van het levenscyclusconcept is opmerkelijk toegenomen. Industriesectoren passen het meer en meer toe om hun aanpak inzake productbeleid en de communicatie met consumenten en autoriteiten te onderbouwen. Een typisch voorbeeld is het 'Eco-profiles'-initiatief van de kunststofindustrie in Europa. Een ander voorbeeld is de actieve deelname van brancheverenigingen - via het overlegforum - aan de ontwikkeling van uitvoeringsmaatregelen voor de eco-ontwerprichtlijn . Bedrijven nemen eveneens meer en meer deel aan initiatieven inzake op de levenscyclus gebaseerde beleidsontwikkeling , zoals bijvoorbeeld het detailhandelsforum, de Europese rondetafelconferentie inzake duurzame productie en consumptie van voedsel en het BUILD-UP-initiatief.

ER KAN NOG MEER WORDEN GEDAAN

Al bij al is er in de EU een opmerkelijke vooruitgang geboekt op het vlak van milieugestuurd productbeleid. Aangezien het IPP echter eerder een proces is dan een definitieve toestand, is er nog steeds ruimte voor verdere maatregelen. Sommige voor de hand liggende mogelijkheden zijn:

Het verder versterken van de rol van het IPP in het nationale beleid . Sommige lidstaten hebben voorbeeldige maatregelen genomen, maar vele lidstaten hinken nog steeds achterop. Aangezien het IPP een evolutief proces is, vallen er eveneens verschillende niveaus van vooruitgang vast te stellen die samenhangen met bredere ontwikkelingen in de loop van de verslagperiode, zoals de uitbreiding van de EU. Toch hebben verschillende nieuwe lidstaten al grote vooruitgang geboekt, terwijl verschillende EU-15 lidstaten nog onvoldoende inspanningen leveren.

Wat milieu- ngo's, consumentenorganisaties en kmo's betreft kan de deelname aan IPP-processen en de toepassing van de IPP-instrumenten verder worden aangemoedigd en vergemakkelijkt. Over het algemeen lijkt er meer behoefte aan steun en dialoog om de bekendheid te vergroten van de milieuvoordelen die de levenscyclusbenadering kan opleveren om de algemene negatieve effecten van producten te verminderen. Veel productpanels en de proefprojecten tonen aan dat dit in concrete gevallen bijzonder goed kan worden bereikt door samen te werken.

Zoals de IPP-mededeling reeds aangeeft, kan IPP eveneens toegepast worden op de milieuverbetering van niet-industriële producten en diensten . Initiatieven in die zin zijn opgestart in het kader van het SCP/SIP-actieplan, zoals het reeds vermelde detailhandelsforum en de Europese rondetafelconferentie inzake duurzame productie en consumptie van voedsel.

De IPP-instrumenten "heffingen" en "subsidies" worden op communautair niveau nog niet toegepast .

BELEIDSINITIATIEVEN VAN HET IPP TOT HET SCP/SIP-ACTIEPLAN

Het IPP werd door de Commissie uitgewerkt op het moment dat nieuwe belangrijke initiatieven werden genomen inzake milieubeleid die gepaard gingen met een koerswijziging van end-of-pipe-actie naar preventie. Op communautair niveau riep het 6de Milieuactieplan op tot het toepassen van IPP op de natuurlijke hulpbronnen en op het afvalbeleid. Op internationaal niveau bracht de top van Johannesburg acties inzake duurzame productie- en consumptiepatronen onder de aandacht van de beleidsmakers.

Omdat erkend werd dat vele milieuproblemen worden veroorzaakt door het groeiende aantal en de steeds groter wordende variatie aan wereldwijd verhandelde producten en materialen, werd IPP gezien als een aanvulling op het sectorale milieubeleid inzake afval, water, lucht en chemische stoffen.

Twee jaar nadat de Raad de IPP-mededeling had bekrachtigd, stelde de Commissie de thematische strategieën inzake natuurlijke hulpbronnen en afval voor, die op deze twee gebieden voortbouwden op de IPP-beginselen. Nog twee jaar later publiceerde de Commissie haar overlegdocument inzake een toekomstig SCP/SIP-actieplan, en keurde dit plan het jaar daarna goed.

Het actieplan voorziet tegen 2012 in een toetsing van sommige van zijn elementen én van het plan zelf, waardoor de oproep tot concrete maatregelen voor het ten uitvoer leggen van de IPP-instrumenten hoog op de politieke agenda blijft staan.

CONCLUSIES

Het IPP tracht de meest geschikte beleidsinstrumenten te gebruiken voor de voortdurende verbetering van producten. Het is eerder een proces dan een eindpunt. Het vereist een sterke bewustwording van beleidsmakers en andere belanghebbende partijen, alsook de wil om dat bewustzijn dagelijks te vertalen naar concrete actie.

De IPP-aanpak heeft een enorme bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van verschillende takken van milieubeleid: productontwerp, gebruik van natuurlijke hulpbronnen en afvalbeheer. De lidstaten, het bedrijfsleven en andere belanghebbende partijen hebben de tenuitvoerlegging van het IPP actief ondersteund door directe participatie op communautair niveau, de omzetting van communautaire wetgeving, door economisch belang ingegeven acties en andere eigen initiatieven.

Over het beleidsintegratieaspect van de tenuitvoerlegging van het IPP valt weinig concreets mee te delen omdat nieuw beleid maar zelden expliciet naar IPP verwijst. Over het algemeen is er echter een opmerkelijke vooruitgang geboekt wat betreft de acceptatie van het levenscyclusbenadering door belangrijke industrieën en beleidsmakers, de beschikbaarheid van levenscyclusgegevens en de eensgezindheid op het vlak van methodologie. Er is eveneens veel vooruitgang geboekt inzake het identificeren van de producten die het grootste verbeteringspotentieel bieden en van mogelijke verbeteringsmaatregelen.

Consumenteninformatie, eco-ontwerpwetgeving, schone productie en "groene" overheidsopdrachten/aankopen vormen nu de kern van het SCP/SIP-actieplan. Dat actieplan vormt de voortzetting van het door de IPP-mededeling geïnitieerde proces om het marktpotentieel van duurzamere producten te vergroten en slimmere consumptie te promoten. De voor 2012 geplande toetsing van het actieplan biedt een uitstekende kans om de ontwikkeling van het IPP verder te beoordelen.

[1] COM(2003) 302.

[2] COM(2001) 68.

[3] De vernieuwde strategie inzake duurzame ontwikkeling van 9 juni 2006 nr. 10117/06.

[4] COM(2001) 31.

[5] Zie http://www.un.org/esa/dsd/dsd_aofw_scpp/scpp_tenyearframprog.shtml.

[6] Wel werden twee proefprojecten uitgevoerd om de validiteit van de aanpak te testen en ervaring op te doen inzake de implementatie ervan. De keuze viel op mobiele telefoons en van tropisch hout gemaakte tuinstoelen, zonder dat dit een oordeel inhoudt over de omvang van de milieueffecten van deze producten of het verwachte verbeteringsniveau. Zie http://ec.europa.eu/environment/ipp/pilot.htm.

[7] Conclusies van de Raad van 12 november 2003 inzake het geïntegreerd productbeleid.

[8] COM(2005) 97.

[9] COM(2008) 397.

[10] Aangezien de detailhandelaren cruciale tussenpersonen zijn tussen producenten en consumenten, dienen ze in samenwerking met de producenten te zorgen voor passende etikettering en informatie op producten, om zo bij te dragen tot de koerswijziging naar duurzamere producten. De voorgestelde milieu-informatie moet verstaanbaar en duidelijk zijn en consumenten niet misleiden of verwarren.

[11] Richtlijn 2009/125/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de totstandbrenging van een kader voor het vaststellen van eisen inzake ecologisch ontwerp voor energiegerelateerde producten.

[12] Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende afvalstoffen.

[13] Richtlijn 2008/12/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake batterijen en accu’s, alsook afgedankte batterijen en accu’s.

[14] COM(2005) 670.

[15] COM(2005) 666.

[16] Zie: http://ec.europa.eu/environment/ipp/pilot.htm.

[17] Zie: http://ipts.jrc.ec.europa.eu/activities/sustainable_development/susproc.cfm.

[18] De Europese rondetafelconferentie inzake duurzame productie en consumptie van voedsel is een proces waaraan vele belanghebbende partijen deelnemen en dat erop gericht is: i) wetenschappelijk betrouwbare en uniforme milieu-analysemethoden te identificeren met betrekking tot de hele levenscyclus van voedsel- en drankproducten; ii) gepaste communicatie-instrumenten te identificeren voor consumenten en andere belanghebbende partijen; iii) de voortdurende milieuverbetering van voedsel- en drankproducten aan te moedigen in de hele toeleveringsketen.

[19] Op de build-up-website kunnen vakmensen uit de bouwsector, lokale autoriteiten en bewoners hun ervaringen delen met betrekking tot de terugdringing van het energieverbruik in gebouwen, zie http://www.buildup.eu/. De Europese Commissie heeft eveneens een gecoördineerde actie opgezet met vertegenwoordigers van de lidstaten om beste praktijken uit te wisselen inzake de tenuitvoerlegging van de richtlijn betreffende de energieprestatie van gebouwen (Richtlijn 2002/91/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2002 betreffende de energieprestatie van gebouwen, PB L 1/65 van 4.1.2003).

[20] COM(2007) 860.