TWEEDE VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT Over de toepassing van de Richtlijnen 90/364, 90/365 en 93/96 (verblijfsrecht)

SAMENVATTING

Het onderhavige verslag is het tweede verslag over de toepassing van de drie richtlijnen betreffende het verblijfsrecht van burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, die in de ontvangende lidstaat geen economische activiteit verrichten ("niet-werkenden"). Het heeft betrekking op de periode 1999-2002.

Om te beginnen zijn in een aantal arresten van het Hof van Justitie belangrijke beginselen voor de toepassing van deze drie richtlijnen vastgelegd of bevestigd, met name:

- studenten moeten niet bewijzen dat zij over een bepaald bedrag aan toereikende bestaansmiddelen beschikken: een eenvoudige verklaring volstaat;

- de lidstaten mogen de bewijsmiddelen waarmee de toereikende bestaansmiddelen en de ziektekostenverzekering kunnen worden aangetoond, niet beperken, noch opleggen dat bepaalde documenten door de autoriteit van een andere lidstaat moeten worden afgeleverd of geviseerd;

- op de onder de drie richtlijnen vallende personen is het beginsel van non-discriminatie van toepassing en zij hebben recht op sociale uitkeringen in het kader van een niet op bijdragebetaling berustend stelsel, zoals een bestaansminimum, behoudens uitdrukkelijk bepaalde uitzonderingen;

- indien de onder de drie richtlijnen vallende personen in de ontvangende lidstaat een beroep doen op sociale bijstand, kan hun verblijfsrecht niet automatisch worden beëindigd door de ontvangende lidstaat, die blijk moet geven van solidariteit wanneer deze personen met tijdelijke moeilijkheden worden geconfronteerd;

- de lidstaten kunnen niet op geldige wijze de afgifte van een verblijfskaart aan onderdanen van een derde land die familie zijn van een burger van de Unie in de zin van het Gemeenschapsrecht, weigeren op grond dat deze op onwettelijke wijze of zonder het krachtens het Gemeenschapsrecht vereiste visum het land zijn binnengekomen of dat dit visum vervallen is;

- artikel 18 van het EG-Verdrag, dat het verblijfsrecht en het recht op vrij verkeer van burgers van de Unie vastlegt, heeft rechtstreekse werking, maar de vastgestelde beperkingen en voorwaarden blijven van toepassing;

- de bepalingen betreffende het vrije verkeer van personen moeten worden uitgelegd tegen de achtergrond van de eis tot eerbiediging van het familie- en gezinsleven vastgelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM); bijgevolg heeft de ouder die voor de kinderen zorgt die krachtens artikel 12 van Verordening 1612/68 in de ontvangende lidstaat het verblijfsrecht hebben, eveneens het verblijfsrecht op deze grond ongeacht zijn nationaliteit en zelfs indien de ouders inmiddels gescheiden zijn of indien de ouder die de hoedanigheid van burger van de Unie heeft, in de ontvangende lidstaat geen migrerende werknemer meer is.

De Commissie heeft harerzijds grotere inspanningen voor de correcte toepassing van de drie richtlijnen gedaan door het instellen van inbreukprocedures betreffende verschillende onderwerpen, bijvoorbeeld betreffende de herkomst van de bestaansmiddelen, de duur van de geldigheid van de verblijfskaart, de documenten die kunnen worden gevraagd, enz. Zij zal verder toezien op de correcte toepassing van de drie richtlijnen, met inachtneming van de weerslag van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en de hoedanigheid van de burger van de Unie.

Ten slotte wenst de Commissie met haar voorstel voor een nieuwe richtlijn betreffende het verblijfsrecht van 29 juni 2001, dat bij goedkeuring door de Raad en het Europees Parlement de verschillende bestaande juridische instrumenten zal vervangen, een oplossing te bieden voor de uit de drie richtlijnen voortvloeiende problemen:

- door het verblijfsrecht zonder voorwaarde of formaliteit te verlengen van drie tot zes maanden;

- door voor een verblijf van meer dan zes maanden de verblijfskaart te vervangen door een registratie en het bewijs van toereikende bestaansmiddelen en ziektekostenverzekering door een eenvoudige verklaring, zoals dit momenteel reeds het geval is voor de toereikende bestaansmiddelen bij studenten; en

- door het invoeren van een permanent verblijfsrecht dat verworven wordt na een verblijf van vier jaar in de ontvangende lidstaat en waarbij de voorwaarden voor het verblijfsrecht worden opgeheven en het statuut van de onder deze regeling vallende personen inzake sociale bijstand op permanente wijze wordt gelijkgeschakeld met het statuut van de onderdanen van de lidstaat.

INLEIDING

Het onderhavige verslag is het tweede verslag over de toepassing van de Richtlijnen 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht (PB L 180 van 13.07.1990, blz. 26), 90/365/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd (PB L 180 van 13.07.1990, blz. 28) en 93/96/EEG van de Raad van 29 oktober 1993 inzake het verblijfsrecht voor studenten (PB L 317 van 18.12.1993, blz. 59), de drie richtlijnen betreffende het verblijfsrecht van burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, die in de ontvangende lidstaat geen economische activiteit verrichten. De goedkeuring van deze drie richtlijnen markeert de uitbreiding van het vrije verkeer van personen voor het verrichten van een economische activiteit tot het vrije verkeer van personen als burgers en los van de verrichting van een economische activiteit.

Met dit verslag voldoet de Commissie aan de bij artikel 4 van de Richtlijnen 90/364 en 90/365 en artikel 5 van Richtlijn 93/96 opgelegde verplichting om om de drie jaar een verslag voor te leggen aan het Europees Parlement en de Raad. Het eerste verslag is voorgesteld op 17 maart 1999 [1]. Het tweede verslag heeft betrekking op de periode van deze datum tot aan de voorstelling van het tweede verslag. Daarnaast betreft ook het derde verslag van de Commissie over het burgerschap van de Unie [2], dat de periode 1997-2001 bestrijkt, naar de ontwikkelingen inzake het burgerschap van de Unie en met name het recht van vrij verkeer, dat de kern vormt van de met het burgerschap van de Unie verbonden rechten.

[1] COM(1999) 127 def.

[2] COM(2001) 506 def. van 07.09.2001.

Bovendien moet de Commissie op grond van artikel 5, tweede alinea, van Richtlijn 93/96 inzake het verblijfsrecht voor studenten daarbij in het bijzonder aandacht schenken aan de moeilijkheden die de toepassing van artikel 1 [3] van deze richtlijn voor de lidstaten kan opleveren en in voorkomend geval bij de Raad voorstellen indienen om deze moeilijkheden te verhelpen. Tot op heden heeft de Commissie geen moeilijkheden bij de toepassing van artikel 1 van de richtlijn vastgesteld. De lidstaten hebben evenmin melding gemaakt van moeilijkheden ingevolge een toevloed van studenten uit andere lidstaten of vanwege een onredelijke last voor de openbare middelen.

[3] Dit artikel bepaalt: "Teneinde de voorwaarden te preciseren ter vergemakkelijking van de uitoefening van het verblijfsrecht en onderdanen van een lidstaat die tot een beroepsopleiding in een andere lidstaat zijn toegelaten, zonder discriminatie de toegang tot de beroepsopleiding te waarborgen, kennen de lidstaten het verblijfsrecht toe aan iedere student die onderdaan is van een lidstaat en die dit recht niet bezit op grond van een andere bepaling van het Gemeenschapsrecht, alsmede aan zijn echtgenoot en hun ten laste komende kinderen, voor zover de student de betrokken nationale autoriteiten, naar zijn keuze door middel van een verklaring of op enige andere ten minste gelijkwaardige wijze, verzekert dat hij over de nodige bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste van de bijstandsregeling van de ontvangende lidstaat komen, en mits de student bij een erkende instelling ingeschreven is om daar als hoofdbezigheid een beroepsopleiding te volgen en hij een ziektekostenverzekering heeft die alle risico's in de ontvangende lidstaat dekt."

Het eerste verslag bevat een gedetailleerde beschrijving van de lange en moeizame omzetting van de drie richtlijnen in het nationale recht van de lidstaten. Deze fase is beëindigd met de goedkeuring van wetsbesluit nr. 358 van 2 augustus 1999 door de Italiaanse Republiek, enkele maanden voor de uitspraak van het arrest van het Hof van Justitie in zaak C-424/98, Commissie/Italiaanse Republiek, op 25 mei 2000.

Hoewel de omzetting gerealiseerd is, zijn individuele gevallen van slechte toepassing aan het licht gekomen naar aanleiding van bij de Commissie ingediende klachten of aan de Commissie verzoekschriften van het Europees Parlement gerichte verzoekschriften.

Tijdens de periode waarop het onderhavige verslag betrekking heeft, heeft de Commissie een grotere inspanning geleverd door inbreukprocedures in te stellen tegen de lidstaten die hun uit de drie richtlijnen voortvloeiende verplichtingen hebben geschonden door wettelijke of reglementaire bepalingen, circulaires, instructies of administratieve praktijken. In deze periode zijn er ook belangrijke ontwikkelingen geweest in de rechtspraak van het Hof van Justitie die, doordat de consequenties werden getrokken uit het burgerschap van de Unie, tot een soepeler interpretatie van de in de drie richtlijnen betreffende het verblijfsrecht vastgelegde voorwaarden hebben geleid. Het kroonstuk tijdens deze periode was het omvangrijke wetgevend initiatief van de Commissie, dat tot doel heeft de uitoefening van het recht van de burgers van de Unie om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven, te vergemakkelijken en vereenvoudigen door de verschillende bestaande juridische instrumenten te vervangen door een enkel instrument.

Ten slotte is de ondertekening en afkondiging van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie door de voorzitters van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie op 7 december 2000 te Nice van bijzonder belang voor het vrije verkeer van personen, niet omdat in het hoofdstuk Burgerschap en met name in artikel 45 wordt bevestigd dat elke burger van de Unie het recht heeft zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij het Gemeenschapsrecht zijn gesteld [4] -- wat eigenlijk niets wijzigt aan het bestaande Gemeenschapsrecht inzake het vrije verkeer van personen --, maar omdat het Handvest de fundamentele rechten die de drie instellingen van de Unie en met name de Commissie binden, codificeert en verduidelijkt en een richtsnoer vormt voor de interpretatie van de bepalingen inzake het bestaande recht van vrij personenverkeer en voor de huidige of toekomstige wetgevende initiatieven.

[4] Artikel 52, lid 2, van het Handvest.

I. E BIJDRAGE VAN DE JURISPRUDENTIE VAN HET HOF VAN JUSTITIE

In de periode waarop het onderhavige verslag betrekking heeft, heeft het Hof van Justitie ter zake vier arresten [5] gewezen. Het eerste arrest betrof een vordering van de Commissie tegen de Italiaanse Republiek wegens slechte omzetting van de drie richtlijnen.

[5] Arresten van het Hof van Justitie van 25 mei 2000 in zaak C-424/98, Commissie/Italiaanse Republiek, Jurispr. blz. I-4001; 20 september 2001 in zaak C-184/99, Grzelczyk, Jurispr. blz. I-6193; 25 juli 2002 in zaak C-459/99, BRAX, Jurispr. blz. I-6591; en van 17 september 2002 in zaak C-413/99, Baumbast, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie.

Uit het arrest van het Hof van Justitie van 25 mei 2000 [6] kunnen drie punten worden afgeleid:

[6] Zaak C-424/98, Commissie/Italiaanse Republiek, Jurispr. 2000, blz. I-4001.

a) De hoogte van de inkomsten van de familieleden van de onder Richtlijn 90/364 vallende personen, in vergelijking met de onder Richtlijn 90/365 vallende personen

In tegenspraak met het door de Commissie ingenomen standpunt heeft het Hof bevestigd dat het feit dat een lidstaat familieleden van personen die een beroepswerkzaamheid hebben uitgeoefend, gunstiger behandelt dan familieleden van de onder Richtlijn 90/364 vallende personen, op zich nog niet bewijst, dat het hogere bedrag dat van deze laatsten wordt verlangd, de beleidsruimte van de lidstaten te buiten gaat [7].

[7] De Italiaanse wet bepaalde immers dat de toereikende bestaansmiddelen van familieleden van onder Richtlijn 90/364 vallende personen minimaal een derde hoger moest zijn dan deze van familieleden van onder Richtlijn 90/365 vallende personen.

Aangezien de grief van de Commissie betrekking had op een specifiek verschil dat in de Italiaanse wetgeving was opgenomen en gelet op de overwegingen van het arrest, kan moeilijk als algemeen beginsel worden afgeleid dat de lidstaten volledig vrij zijn om het bedrag van de toereikende bestaansmiddelen van de doelgroepen van de beide richtlijnen te bepalen. Het Hof heeft daarenboven immers bevestigd, dat de lidstaten hun bevoegdheden moeten uitoefenen met inachtneming van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden, alsmede van de nuttige werking van de in de bepalingen van de richtlijnen vervatte maatregelen die erop zijn gericht de onderlinge belemmeringen van het vrije verkeer van personen af te schaffen teneinde de uitoefening van het recht van verblijf van de burgers van de Europese Unie en hun familieleden op het grondgebied van elke lidstaat te vergemakkelijken.

Het is evenwel slechts een theoretisch probleem, aangezien de enige lidstaat (Italië) die in een verschil voorzag, dit nog voor de uitspraak van het arrest van het Hof heeft afgeschaft.

b) De documenten die de onder de Richtlijnen 90/364 en 90/365 vallende personen moeten voorleggen

Het Hof heeft op grond van hetzelfde beginsel gesteld, dat de lidstaten gebruik moeten maken van de verschillende mogelijkheden die andere gemeenschapsrechtelijke voorschriften bieden, met name waar het de dekking door een bepaalde socialezekerheidsregeling en de hoogte van pensioenen of uitkeringen betreft, die kunnen worden bewezen door middel van op verzoek van de belanghebbenden afgegeven verklaringen van de nationale socialezekerheidsorganen en geoordeeld dat de Italiaanse Republiek met de beperking van de bewijsmiddelen die kunnen worden aangevoerd en inzonderheid met het voorschrift, dat bepaalde documenten door de autoriteiten van een andere lidstaat moeten zijn afgegeven of geviseerd, de door het Gemeenschapsrecht gestelde grenzen heeft overschreden.

De rechtspraak van het Hof bevestigt dus de flexibiliteit van het bewijs van de door de twee richtlijnen gestelde voorwaarden en onrechtstreeks de keuzevrijheid van de betrokkene. Uit deze rechtspraak volgt enerzijds dat de onder de Richtlijnen 90/364 en 90/3654 vallende personen de keuze hebben tussen verschillende mogelijkheden om het bewijs van toereikende bestaansmiddelen en ziektekostenverzekering te leveren, zonder dat gevraagd kan worden dat de voor te leggen documenten door een autoriteit van een lidstaat zijn afgeleverd of geviseerd, en anderzijds dat een lidstaat de bewijsmiddelen niet kan beperken tot bijvoorbeeld rekeninguittreksels of door een andere lidstaat afgeleverde of door diens consulaire diensten geviseerde documenten. De lidstaat moet de betrokkene integendeel de vrije keuze laten tussen de mogelijke bewijsmiddelen, die openbare of onderhandse akten kunnen zijn.

c) De bepalingen inzake de bestaansmiddelen van studenten

Het Hof bevestigt het standpunt van de Commissie dat het stelsel van Richtlijn 93/96 inzake het verblijfsrecht van studenten met betrekking tot de toereikende bestaansmiddelen verschilt van dat van de twee andere richtlijnen. Na te hebben vastgesteld dat Richtlijn 93/96 geen enkele voorwaarde bevat betreffende het bedrag van de bestaansmiddelen of de noodzaak van rechtvaardiging hiervan door specifieke documenten, concludeert het Hof immers dat een lidstaat van de studenten die onder deze richtlijn vallen geen bewijs of waarborg van een bepaald bedrag aan bestaansmiddelen mag eisen, maar zich tevreden moet stellen met een verklaring of een ander minstens gelijkwaardig bewijsmiddel naar keuze van de betrokkene, zelfs wanneer hij vergezeld is door gezinsleden. Overigens heeft het Hof in zijn arrest Grzelczyk van 20 september 2001 (zie infra) voor recht verklaard dat "de financiële situatie van een student gaandeweg [kan] veranderen door omstandigheden waarop hij geen vat heeft. De juistheid van zijn verklaring kan dus enkel worden beoordeeld op het ogenblik waarop zij is afgelegd" (punt 45).

Uit de voornoemde rechtspraak blijkt dat de door een nationale autoriteit gestelde eis dat studenten die onder Richtlijn 93/96 vallen een specifiek document, bijvoorbeeld een rekeninguittreksel, dienen voor te leggen als bewijs dat aan de voorwaarde van toereikende bestaansmiddelen is voldaan, niet conform deze richtlijn is.

d) Het verblijfsrecht van niet-werkenden na een beroep op de sociale bijstand

Artikel 3 van de Richtlijnen 90/364 en 90/365 en artikel 4 van Richtlijn 93/96 bepaalt dat het verblijfsrecht blijft voortbestaan zolang degene die dit recht geniet aan de voorwaarden met betrekking tot toereikende bestaansmiddelen en ziektekostenverzekering voldoet. Op grond van deze bepaling stellen de lidstaten automatisch een einde aan het verblijfsrecht van de onder de drie richtlijnen vallende personen wanneer deze een beroep doen op sociale bijstand.

In zijn arrest van 20 september 2001 [8] in zaak C-184/99, Grzelczyk, heeft het Hof van Justitie de mogelijkheid van de lidstaten beperkt om op grond van bovengenoemde bepalingen van de drie richtlijnen het verblijfsrecht van de onder de drie richtlijnen vallende personen te beëindigen wanneer deze bij gebrek aan toereikende bestaansmiddelen een beroep doen op sociale bijstand.

[8] Jurispr. 2001, blz. I-6193.

Het Hof erkent weliswaar dat een lidstaat van mening kan zijn dat een student die een beroep heeft gedaan op de sociale bijstand, niet meer voldoet aan de aan zijn verblijfsrecht verbonden voorwaarden en dit verblijfsrecht kan beëindigen, maar bevestigt niettemin dat dit "binnen de ter zake door het Gemeenschapsrecht gestelde grenzen" (punt 42 van het arrest) dient te gebeuren, te weten met toepassing van het evenredigheidsbeginsel, en dat "dergelijke consequenties (...) geenszins automatisch [mogen] worden verbonden aan het feit dat een uit een andere lidstaat afkomstige student een beroep doet op de sociale bijstand van de ontvangende lidstaat" (punt 43). Het Hof sluit aldus onvoorwaardelijk en zonder enige uitzondering uit dat in geval van beroep op de sociale bijstand het verblijfsrecht automatisch kan worden beëindigd.

Het Hof baseert zich daarvoor op de zesde overweging van de considerans van Richtlijn 93/96, die bepaalt dat de verblijfsgerechtigden geen "onredelijke" belasting voor de openbare middelen van de ontvangende lidstaat mogen vormen, en leidt hieruit af dat "Richtlijn 93/96, zoals overigens ook de Richtlijnen 90/364 en 90/365, dus aanvaardt dat er een zekere financiële solidariteit bestaat tussen de onderdanen van deze lidstaat en die van de andere lidstaten, met name wanneer de problemen van de verblijfsgerechtigde van tijdelijke aard zijn" (punt 44).

Om te beginnen volgt uit de verwijzing naar de Richtlijnen 90/364 en 90/365 en de eenvormigheid van het door de drie richtlijnen gevolgde systeem, dat de rechtspraak van het Hof niet enkel kan worden toegepast op studenten, waarop de hoofdzaak betrekking had, maar naar analogie ook op de onder de Richtlijnen 90/364 en 90/365 vallende personen. Bovendien sluit het Hof uit dat de lidstaten het verblijfsrecht van studenten en andere niet-werkenden zouden kunnen beëindigen wanneer deze tijdelijk met financiële moeilijkheden worden geconfronteerd.

Uit het voorgaande volgt dat het Hof algemeen en zonder enige uitzondering voor studenten en andere categorieën van niet-werkenden de mogelijkheid van automatische beëindiging van het verblijfsrecht in geval van beroep op sociale bijstand heeft uitgesloten. Aldus zijn alle nationale bepalingen die in deze automatische beëindiging voorzien onverenigbaar met het Gemeenschapsrecht [9]. Hetzelfde geldt voor de mogelijkheid van de lidstaten om het verblijfsrecht te beëindigen wanneer de onder de drie richtlijnen vallende personen met name met tijdelijke moeilijkheden worden geconfronteerd. De Commissie zal ervoor waken dat de lidstaten de nodige maatregelen in die zin nemen.

[9] Naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van 20 september 2001 heeft de Commissie reeds een aanvullende aanmaningsbrief verzonden aan een lidstaat waarvan de wetgeving in een dergelijke automatische beëindiging voorzag, met speciale vermelding op de verblijfskaart zelf. De betrokken lidstaat heeft geantwoord dat de wetgeving naar aanleiding van het bedoelde arrest zou worden gewijzigd.

e) Het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit en de erkenning als burger van de Unie

Onder verwijzing naar de rechtspraak in zaak Martinez Sala [10] herhaalt het Hof van Justitie in het arrest Grzelczyk dat een burger van de Unie zich op het in artikel 12 van het EG-Verdrag neergelegde discriminatieverbod kan beroepen in alle binnen de materiële werkingssfeer van het Gemeenschapsrecht vallende situaties, waartoe met name die situaties behoren welke de uitoefening betreffen van de in artikel 18 van het EG-Verdrag neergelegde vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven.

[10] Arrest van 12 mei 1998 in zaak C-85/96, Jurispr. blz. I-2691.

Op grond van artikel 12 in samenhang met de bepalingen van het Verdrag over het burgerschap van de Unie stelt het Hof in zijn arrest Grzelczyk dat "de hoedanigheid van burger van de Unie (...) immers de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten [dient] te zijn en (...) degenen onder hen die zich in dezelfde situatie bevinden, ongeacht hun nationaliteit en onverminderd de uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen, aanspraak op een gelijke behandeling rechtens [verleent]" (punt 31) [11].

[11] In zijn arrest van 11 juli 2002 in zaak C-224/98, D'Hoop, Jurispr. blz. I-6191, zegt het Hof (punt 35) dat de hoedanigheid van burger van de Unie de garantie verleent om bij de uitoefening van het recht van vrij verkeer rechtens gelijk te worden behandeld.

Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat niet-werkende burgers van de Unie die legaal in een andere lidstaat verblijven, op grond van hun hoedanigheid van burger van de Unie recht hebben op dezelfde behandeling als de onderdanen van die lidstaat. Volgens het Hof zijn er evenwel beperkingen aan deze regel in geval van uitdrukkelijk in het Gemeenschapsrecht vastgestelde uitzonderingen. Het Hof erkent in het arrest Grzelczyk aldus impliciet het recht van de ontvangende lidstaat om de uitbetaling van beurzen om in het levensonderhoud te voorzien te weigeren aan studenten die het verblijfsrecht genieten op grond van artikel 3 van Richtlijn 93/96 [12]. In deze context zij eraan herinnerd dat studenten recht hebben op gelijke behandeling met betrekking tot steun inzake de toegang tot het onderwijs (inschrijving en schoolgeld) [13]. Het Hof stelt evenwel vast dat "daarentegen (...) geen enkele bepaling van de richtlijn de rechthebbenden [uitsluit] van het recht op sociale uitkeringen" (punt 39) en concludeert op grond van de artikelen 12 en 17 van het EG-Verdrag dat een lidstaat onderdanen van andere lidstaten dan de ontvangende lidstaat op het grondgebied waarvan deze onderdanen legaal verblijven niet van het recht op een sociale uitkering in het kader van een niet op premiebetaling berustend stelsel, zoals het bestaansminimum, mag uitsluiten op grond dat zij niet binnen de werkingssfeer van Verordening nr. 1612/68 vallen wanneer een dergelijke voorwaarde niet geldt voor onderdanen van de ontvangende lidstaat.

[12] Dit artikel bepaalt: "Deze richtlijn geeft studenten die het verblijfsrecht genieten geen recht op uitbetaling door de ontvangende lidstaat van beurzen om in het levensonderhoud te voorzien."

[13] De zevende overweging van de considerans van Richtlijn 93/96 bepaalt dat, bij de huidige stand van het Gemeenschapsrecht, de steun die aan studenten wordt toegekend om in hun onderhoud te voorzien, blijkens de rechtspraak van het Hof van Justitie niet onder de werkingssfeer van het Verdrag in de zin van artikel 7 van dat Verdrag valt. In de Engelse versie van de tekst is verkeerdelijk het woord "maintenance" voor "assistance granted to students" weggelaten.

Het is bijgevolg duidelijk dat de onder de Richtlijnen 90/364, 90/365 en 93/96 vallende personen op grond van de artikelen 12 en 17 van het EG-Verdrag recht hebben op gelijke behandeling met de nationale onderdanen en op sociale uitkeringen in het kader van een niet op bijdragebetaling berustend stelsel, behoudens de uitdrukkelijk in het Gemeenschapsrecht vastgelegde uitzonderingen. Zij hebben zelfs recht op sociale bijstand zonder dat de ontvangende lidstaat hun verblijfsrecht automatisch kan beëindigen of met name wanneer hun financiële moeilijkheden van tijdelijke aard zijn. Het verblijfsrecht van de onder de Richtlijnen 90/364, 90/365 [14] en 93/96 vallende personen blijft evenwel onderworpen aan de beperking dat zij geen onredelijke belasting voor de openbare middelen van de ontvangende lidstaat mogen vormen. In dergelijk geval kan de ontvangende lidstaat mits eerbiediging van het Gemeenschapsrecht en met name van het evenredigheidsbeginsel het verblijfsrecht, en derhalve ook hun recht op sociale bijstand, beëindigen.

[14] De Engelse, Zwedse an Finse versies van artikel 1 van Richtlijn 90/365 spreekt van ten laste van "the social security system of the host Member State", « ligga det sociala tryghetssystemet i värdmedlemsstaten (SV)» en «kuuluvan vastaanottavan jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmään (FI)». Deze zin moet overeenkomstig de andere taalversies van deze richtlijn en van de Richtlijnen 90/364 en 93/96 worden gelezen als ten laste van "the social assistance system of the host Member State". ligga det sociala bidragssystemet i värdmedlemsstaten (SV)» et «kuuluvan vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään (FI)»,

f) Weigering tot afgifte van een verblijfskaart bij onwettelijke wijze binnenkomst of verstreken visum

In zijn arrest van 25 juli 2002 inzake BRAX heeft het Hof van Justitie nogmaals het belang bevestigd van de bescherming van het gezinsleven van de onderdanen van de lidstaten op wie de gemeenschapsregeling betreffende het vrije verkeer van toepassing is. Het Hof heeft geoordeeld dat onderdanen van een derde land die met een burger van de Unie gehuwd zijn, hun verblijfsrecht rechtstreeks ontlenen aan de communautaire voorschriften, ongeacht of door een lidstaat een verblijfsvergunning is afgegeven. De afgifte van een verblijfsvergunning is een handeling waarbij de individuele positie van de betrokkene ten opzichte van de bepalingen van het Gemeenschapsrecht wordt vastgesteld.

Het Hof wijst er evenwel op dat de lidstaat de afgifte van de verblijfsvergunning afhankelijk kan stellen van de overlegging van het document waarmee de betrokkene zijn grondgebied is binnengekomen. De bevoegde nationale autoriteiten kunnen sancties opleggen voor de niet-naleving van de maatregelen inzake het toezicht op vreemdelingen, op voorwaarde dat deze evenredig zijn. Een lidstaat kan om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid tevens van het vrije verkeer afwijkende maatregelen nemen, echter enkel op grond van het persoonlijke gedrag van de persoon tot wie deze maatregelen gericht zijn.

De weigering van een verblijfsvergunning of een besluit tot verwijdering van het grondgebied die uitsluitend gegrond zijn op het niet vervullen van de wettelijke formaliteiten inzake het toezicht op vreemdelingen - zoals zonder visum een lidstaat binnenkomen - zijn daarentegen onevenredige maatregelen die derhalve in strijd zijn met de communautaire voorschriften wanneer de betrokkene het bewijs kan leveren van zijn identiteit en van zijn huwelijksband met een burger van de Unie.

Met betrekking tot de aanvraag van een verblijfsvergunning nadat het visum verlopen is, stelt het Hof dat volgens de gemeenschapsrechtelijke voorschriften voor de afgifte van een verblijfsvergunning geen geldig visum vereist is. Bovendien zou de verwijdering van het grondgebied op de enkele grond dat het visum verlopen is, een sanctiemaatregel zijn die kennelijk niet in een juiste verhouding staat tot de ernst van de inbreuk op de nationale voorschriften inzake het toezicht op vreemdelingen.

g) De rechtstreekse werking van artikel 18 van het EG-Verdrag - Toepassing van de voorwaarden en beperkingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel en de bescherming van het gezinsleven

Arrest van het Hof van Justitie van 17 september 2002 in zaak C-413/99, Baumbast

Het Hof heeft erkend dat het Verdrag niet verlangt dat de burgers van de Unie een beroepsactiviteit uitoefenen om de rechten betreffende het burgerschap van de Unie te genieten, met name het recht om zich op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er te verblijven. Verder heeft het Hof erkend dat artikel 18, lid 1, van het EG-Verdrag een duidelijke en nauwkeurige bepaling is en dat de toepassing van de beperkingen en voorwaarden die dit artikel stelt, vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing. Deze bepaling doet voor particulieren rechten ontstaan, welke zij in rechte geldend kunnen maken en welke de nationale rechter dient te handhaven.

De in artikel 18 van het EG-Verdrag bedoelde en in Richtlijn 90/364 vastgestelde beperkingen en voorwaarden blijven van toepassing, aangezien de uitoefening van het verblijfsrecht van burgers van de Unie ondergeschikt kan zijn aan de bescherming van de legitieme belangen van de lidstaten. Hierbij dienen evenwel de grenzen die het Gemeenschapsrecht stelt en de algemene beginselen ervan, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, in acht te worden genomen.

Op grond van dit beginsel, toegepast op de omstandigheden van de zaak Baumbast, besluit het Hof dat er een onevenredige inbreuk op de uitoefening van het verblijfsrecht is, wanneer de ontvangende lidstaat het verblijfsrecht van de betrokkene weigert op grond dat de ziektekostenverzekering waarover hij beschikt geen spoedeisende zorg in het gastland dekt, terwijl hij en zijn gezin een volledige ziektekostenverzekering in een andere lidstaat van de Unie hebben en zij krachtens artikel 19, lid 1, onder a), van Verordening 1408/71 ten laste van de bevoegde lidstaat recht hebben op de verstrekkingen bij ziekte die door het orgaan van de lidstaat van vestiging worden verleend.

Bescherming van het gezinsleven

In het arrest Baumbast bevestigt het Hof ook het in het arrest van 11 juli 2002 in zaak C-60/00, Carpenter [15], vastgelegde beginsel dat de gemeenschapsrechtelijke bepalingen betreffende het vrije verkeer van personen moeten worden gelezen tegen de achtergrond van de eis tot eerbiediging van het gezinsleven van artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), die deel uitmaakt van de door het Gemeenschapsrecht erkende fundamentele rechten.

[15] Jurispr. 2002, blz. I-6279. In dit arrest heeft het Hof op grond van artikel 49 van het EG-Verdrag, gelezen tegen de achtergrond van het fundamentele recht op eerbiediging van het gezinsleven, voor recht verklaard dat de lidstaat van herkomst van een in diezelfde lidstaat gevestigde dienstverrichter die diensten verricht ten behoeve van personen die in andere lidstaten zijn gevestigd, het verblijf op zijn grondgebied niet mag weigeren aan de echtgenoot van die dienstverrichter, die onderdaan is van een derde land. Na eraan te hebben herinnerd dat "de gemeenschapswetgever heeft erkend dat het belangrijk is, het gezinsleven van de onderdanen van de lidstaten te beschermen teneinde de belemmeringen van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden op te heffen" (punt 38), stelt het Hof "dat het uitsluiten van een persoon uit een land waar zijn naaste verwanten wonen, een inmenging kan zijn in het recht op eerbiediging van het gezinsleven (...)" (punt 42 van het arrest).

Uitgaande van dit beginsel concludeert het Hof dat wanneer kinderen overeenkomstig artikel 12 van Verordening nr. 1612/68 een recht van verblijf in een gastland genieten teneinde aldaar algemeen onderwijs te volgen, dit artikel, opdat het niet elk nuttig effect zou worden ontnomen, aldus moet worden uitgelegd dat het de ouder die deze kinderen daadwerkelijk verzorgt, ongeacht zijn nationaliteit, toestaat bij hen te verblijven om de uitoefening van dat recht te vergemakkelijken, ondanks het feit dat de ouders inmiddels gescheiden zijn of dat de ouder die de hoedanigheid van burger van de Europese Unie bezit, in het gastland niet langer een migrerende werknemer is.

Volgens deze rechtspraak heeft de ouder die de kinderen verzorgt, ongeacht zijn nationaliteit en zelfs indien hij geen economische activiteit in de ontvangende lidstaat verricht, een verblijfsrecht zonder dat hij verplicht kan worden om het bewijs van toereikende bestaansmiddelen en een ziektekostenverzekering te leveren, omdat zijn verblijfsrecht niet onder Richtlijn 90/364 valt, maar gegrond is op artikel 12 van Verordening nr. 1612/68, waarin deze voorwaarden niet worden opgelegd.

II. E ACTIE VAN DE COMMISSIE ALS HOEDSTER VAN HET GEMEENSCHAPSRECHT

Inleiding

Aansluitend op de voornoemde rechtspraak van het Hof van Justitie zal de actie van de Commissie in het kader van het door haar uit te oefenen toezicht op de toepassing van het Gemeenschapsrecht inzake het vrije verkeer van personen zich op twee aspecten toespitsen: enerzijds de hoedanigheid van burger van de Unie, die volgens het Hof de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten dient te zijn, en anderzijds de fundamentele rechten zoals vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en de internationale instrumenten, die als algemene rechtsbeginselen integraal deel uitmaken van het Gemeenschapsrecht en hierdoor beschermd worden.

De hoedanigheid van burger van de Unie impliceert enerzijds dat het verbod van rechtstreekse of onrechtstreekse discriminatie op grond van de nationaliteit volledig van toepassing is op onderdanen van andere lidstaten die in de ontvangende lidstaat geen economische activiteit verrichten, onverminderd de uitdrukkelijk in het Gemeenschapsrecht vastgelegde uitzonderingen, en anderzijds dat de lidstaten een zekere solidariteit ten aanzien van deze personen moeten tonen, zonder dat zij evenwel een onredelijke last voor de openbare middelen van de ontvangende lidstaat mogen worden.

De bescherming van de fundamentele rechten is een belangrijke en beslissende factor voor de interpretatie van het Gemeenschapsrecht geworden. Zonder te willen vooruitlopen op de juridische gevolgen en het toekomstige statuut van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, hanteert de Commissie naast de bepalingen van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) verschillende bepalingen van het Handvest als basis voor de interpretatie van de gemeenschapsrechtelijke bepalingen inzake het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven. Het betreft met name:

a) de artikelen 33 (bescherming van het gezinsleven), 7 (eerbiediging van het privé-leven en het familie- en gezinsleven), 9 (het recht te huwen en het recht een gezin te stichten) en 14 (recht op onderwijs) in het kader van de toepassing van gemeenschapsrechtelijke bepalingen betreffende gezinshereniging;

b) de artikelen 8 (bescherming van persoonsgegevens) en 41 (recht op behoorlijk bestuur) voor de contacten van de burgers van de Unie met de nationale autoriteiten die met de toepassing van de drie richtlijnen belast zijn; en

c) de artikelen 20 (gelijkheid voor de wet), 21 (non-discriminatie), 22 (culturele, godsdienstige en taalkundige verscheidenheid), 25 (rechten van ouderen), 34 (sociale zekerheid en sociale bijstand), 35 (gezondheidsbescherming) en 36 (toegang tot diensten van algemeen economisch belang) bij de toepassing van het solidariteitsbeginsel en de gelijke behandeling met de onderdanen.

De door de Commissie ingestelde inbreukprocedures

In de periode van drie jaar waarop het onderhavige verslag betrekking heeft, heeft de actie van de Commissie zich meer bepaald op de volgende onderwerpen toegespitst:

De herkomst van de toereikende bestaansmiddelen in het kader van Richtlijn 90/364

Hoewel Richtlijn 90/364 geen bepalingen bevat betreffende de herkomst van de toereikende bestaansmiddelen van de burgers van de Unie die op grond van deze richtlijn aanspraak maken op het verblijfsrecht, eisen bepaalde lidstaten dat de betrokkenen zelf over toereikende bestaansmiddelen moeten beschikken en aanvaarden zij geen bestaansmiddelen die afkomstig zijn van andere personen dan de echtgenoot of kinderen.

De Commissie meent dat met de eis dat de betrokkenen zelf over toereikende bestaansmiddelen beschikken of dat deze enkel van de echtgenoot of kinderen afkomstig mogen zijn, een bijkomende voorwaarde wordt opgelegd die in strijd is met de richtlijn, die niet uitsluit dat de toereikende bestaansmiddelen afkomstig zijn van een derde, met name een ouder of ongehuwde partner. Zij heeft in die zin aanmaningsbrieven gestuurd.

Andere lidstaten hebben eveneens op arbitraire wijze de voorwaarde toegevoegd dat de toereikende bestaansmiddelen eigen middelen dienen te zijn. Na de tussenkomst van de Commissie heeft Zweden deze voorwaarde uit zijn op 10 april 2001 in werking getreden wet geschrapt.

De duurzaamheid van de bestaansmiddelen en de geldigheidsduur van de verblijfskaart

In bepaalde lidstaten was de geldigheidsduur van de verblijfskaart afhankelijk van het bewijs van de duurzaamheid van de toereikende bestaansmiddelen. In de Richtlijnen 90/364 en 90/365 is bepaald dat de geldigheidsduur van de verblijfskaart kan worden beperkt tot een hernieuwbare termijn van vijf jaar en is voorzien in de mogelijkheid van bekrachtiging van de verblijfskaart aan het einde van het tweede verblijfsjaar. Op grond hiervan leverden de nationale autoriteiten een verblijfskaart van één of van vijf jaar af, naargelang de betrokkene toereikende bestaansmiddelen voor één of voor vijf jaar kon aantonen. Uit klachten is gebleken dat nationale autoriteiten eisten dat voor de afgifte van een verblijfskaart van vijf jaar toereikende bestaansmiddelen voor vijf jaar werden gestort op een bankrekening.

Na de tussenkomst van de Commissie hebben bepaalde lidstaten, waaronder Zweden, hun wetgeving in die zin aangepast, dat onder de Richtlijnen 90/364 en 90/365 vallende personen steeds een verblijfskaart van vijf jaar krijgen.

De Commissie herinnert eraan dat de afgeleverde verblijfskaart vijf jaar geldig moet zijn, ook al is de mogelijkheid van bekrachtiging aan het eind van het tweede verblijfsjaar conform het Gemeenschapsrecht. Deze oplossing ligt in de lijn van de in het Gemeenschapsrecht vastgelegde algemene regel dat de verblijfskaart vijf jaar geldig is en is in overeenstemming met de regeling inzake het vrij verkeer van werknemers, die voorziet in een verblijfskaart waarvan de geldigheidsduur minimum vijf jaar is.

Voor de afgifte van de verblijfskaart vereiste documenten

De documenten die de nationale autoriteiten kunnen eisen, worden op restrictieve wijze opgesomd in de drie richtlijnen ("Voor de afgifte van de verblijfskaart of het verblijfsdocument kan de lidstaat van de aanvrager slechts verlangen ...").

Het betreft de identiteitskaart of het paspoort, het bewijs van toereikende bestaansmiddelen en ziektekostenverzekering of - voor studenten - een verklaring inzake toereikende bestaansmiddelen en een bewijs van ziektekostenverzekering.

Bijgevolg is de praktijk van de lidstaten om naast de aangehaalde documenten nog andere documenten te eisen in strijd met de drie richtlijnen en vormt zij een belemmering van de uitoefening van het verblijfsrecht door de onder de drie richtlijnen vallende personen. Bepaalde lidstaten eisen soms nog:

1) een geboorteakte, soms met een officiële vertaling: de belangrijke gegevens die een dergelijke akte bevat (geboortedatum en -plaats) zijn ook vermeld op de identiteitskaart of het paspoort. Deze eis is dan ook niet gerechtvaardigd en bureaucratisch.

2) een bewijs van nationaliteit: hier geldt dezelfde opmerking. Deze eis is niet gerechtvaardigd, aangezien de lidstaten op grond van het Gemeenschapsrecht verplicht zijn om aan hun onderdanen een identiteitskaart of paspoort af te geven waarin hun nationaliteit vermeld staat. In geval van twijfel heeft de lidstaat het recht de authenticiteit van de identiteitskaart of het paspoort te controleren; hij kan echter in geen geval een bewijs van nationaliteit eisen.

3) uittreksel uit het strafregister of verklaring betreffende gerechtelijke antecedenten of bewijs van goed gedrag: lidstaten kunnen dergelijke documenten niet eisen, omdat het Gemeenschapsrecht hierin niet voorziet. Indien een lidstaat een beroep wil doen op het voorbehoud van openbare orde of veiligheid, moet hij de procedure van artikel 5, lid 2, van Richtlijn 64/221 volgen en gebruik maken van de mogelijkheid om andere lidstaten om inlichtingen te verzoeken.

In één lidstaat moeten alle onderdanen van andere lidstaten een verklaring inzake gerechtelijke antecedenten afleggen. Zij die weigeren, worden stelselmatig gecontroleerd. Deze praktijk is eveneens in strijd met artikel 5, lid 2, van Richtlijn 64/221 [16], dat bepaalt dat de raadpleging van andere lidstaten niet van stelselmatige aard mag zijn.

[16] Richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, PB 56 van 04.04.1964, blz. 850.

De Commissie heeft de lidstaten er reeds op gewezen dat het eisen van dergelijke documenten onverenigbaar is met het Gemeenschapsrecht en zal de reeds ingestelde inbreukprocedures voortzetten tegen de lidstaten die weigeren hun wetgeving aan te passen.

Discriminerende sancties wegens ontbreken van of niet-hernieuwde verblijfskaart

De Spaanse wetgeving bepaalt dat aan burgers van de Unie die geen verblijfskaart aanvragen of nalaten deze te vernieuwen, een boete van maximaal 3.000 EUR kan worden opgelegd, terwijl aan onderdanen die geen identiteitskaart hebben of nalaten deze te vernieuwen, slechts een boete van maximaal 300 EUR kan worden opgelegd. Klachten hebben gevallen aan het licht gebracht van een boete van 240 EUR wegens laattijdige vernieuwing (14 maanden vertraging) of 540 EUR omdat gedurende vier jaar geen verblijfskaart was aangevraagd.

De Commissie heeft Spanje dienaangaande op 5 april 2002 een met redenen omkleed advies gestuurd en heeft, gelet op het antwoord, beslist de zaak bij het Hof van Justitie aanhangig te maken.

De termijn voor afgifte van een verblijfskaart

De Commissie heeft heel wat klachten ontvangen in verband met lange termijnen voor de afgifte van een verblijfskaart - vaak meer dan zes maanden - of lange rijen wachtenden of het ontbreken van een speciaal loket voor burgers van de Unie, en de ongepaste houding van de met de afgifte van de verblijfskaarten belaste diensten.

Wat de afgiftetermijn betreft, bepaalt artikel 5, lid 1, van Richtlijn 64/221 dat het besluit inzake de verlening of de weigering van de eerste verblijfsvergunning zo spoedig mogelijk moet worden genomen en uiterlijk zes maanden nadat de aanvraag is ingediend. Uit deze bepaling, die is opgenomen in de richtlijn betreffende maatregelen die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, volgt dat de verblijfskaart zo spoedig mogelijk moet worden afgeleverd. Enkel in geval van redenen van openbare orde die nopen tot raadpleging van de andere lidstaten kan een lidstaat bij wijze van uitzondering gebruik maken van de mogelijkheid om de verblijfskaart na maximaal zes maanden af te leveren. In geen geval mag voor de afgifte van een verblijfskaart de termijn van zes maanden vanaf het indienen van de aanvraag overschreden worden.

Wat het ontbreken van een speciaal loket voor burgers van de Unie betreft, zij eraan herinnerd dat het Gemeenschapsrecht - in tegenstelling tot wat het geval is voor grenscontroles -- niet in een dergelijke maatregel voorziet, ook al wordt hij in bepaalde lidstaten of steden toegepast. Een afzonderlijk loket voor burgers van de Unie en hun familieleden voor hun contacten met de vreemdelingenpolitie zou niettemin blijk geven van een goede organisatie van de nationale overheidsdiensten en de uitoefening van het verblijfsrecht van burgers van de Unie vergemakkelijken, aangezien de behandeling van aanvragen van verblijfskaarten voor burgers van de Unie veel eenvoudiger is dan de behandeling van aanvragen van onderdanen van derde landen. Aangezien de motivering voor deze maatregel het verschil in juridische regeling voor de twee categorieën van personen is, zou het hier geen discriminatie van onderdanen van derde landen betreffen. Met het oog op een snelle afhandeling van de aanvragen is een verschillende behandeling voor de twee categorieën van personen wenselijk.

Wat de werking van de nationale overheidsdiensten en het gedrag van nationale ambtenaren betreft, zij eraan herinnerd dat de organisatie van de nationale overheidsdiensten overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort. De lidstaten zijn evenwel verplicht om alle maatregelen te nemen die nodig zijn voor het vervullen van hun uit het Gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen en mogen zich dienaangaande niet op economische of financiële redenen beroepen. De Commissie neemt zich voor inbreukprocedures in te stellen tegen de lidstaten die, door een slechte organisatie van hun administratie of het ontbreken van het nodige personeel voor de behandeling van de dossiers van onderdanen van de andere lidstaten, de uitoefening van het verblijfsrecht van de onderdanen van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, belemmeren.

De toepassing van de nationale regeling inzake niet-gehuwde partners in plaats van Richtlijn 90/364

Het verblijfsrecht van de burgers van de Unie kan enkel aan de gemeenschapsrechtelijke regeling worden onderworpen. Indien een burger van de Unie niet binnen de werkingssfeer van de Richtlijnen 68/360, 73/148, 90/365 of 93/96 of de Verordeningen 1612/68 en 1251/70 valt, blijft als laatste mogelijkheid het verblijfsrecht op grond van Richtlijn 90/364, die het algemene verblijfsrecht vastlegt; hij dient dan evenwel te voldoen aan de voorwaarden van deze richtlijn inzake toereikende bestaansmiddelen en ziektekostenverzekering. Enkel indien hij niet aan deze twee voorwaarden voldoet, kan de nationale regeling op hem worden toegepast.

De lidstaten moeten bijgevolg in de laatste plaats onderzoeken of het verblijfsrecht op grond van Richtlijn 90/364 kan worden toegekend en de betrokkene hierover inlichten; indien hij niet aan de voorwaarden van deze richtlijn voldoet, kan het verblijfsrecht worden toegekend op grond van een nationale regeling.

Bepaalde lidstaten passen onmiddellijk de nationale wetgeving toe op ongehuwde partners [17], terwijl de verzoeker een burger van de Unie is en voldoet aan de voorwaarden van Richtlijn 90/364. De Commissie heeft de lidstaten erop gewezen dat dit een schending van het Gemeenschapsrecht vormt. Zij heeft het standpunt verdedigd dat de toereikende bestaansmiddelen van de verzoeker van een derde persoon afkomstig mogen zijn, met name van de ongehuwde partner.

[17] Vaak stelt deze wetgeving voorwaarden die als een inbreuk op de persoonlijke waardigheid kunnen worden beschouwd, bijvoorbeeld de verplichting om een bewijs van goed gedrag voor te leggen.

Het verblijfsvisum

Krachtens de Spaanse wetgeving zijn de onderdanen van derde landen die gehuwd zijn met of familie zijn van een burger van de Unie en zich met hem in Spanje vestigen, verplicht een verblijfsvisum (visado de residencia) aan te vragen. In enkele uitzonderlijke gevallen geldt deze verplichting niet. Bij een verblijf van meer dan drie maanden heeft een lidstaat volgens de Spaanse autoriteiten het recht om een nationaal visum verplicht te stellen voor onderdanen van derde landen.

De Commissie is van mening dat aan onderdanen van derde landen die familie zijn van een burger van de Unie en zich met hem in de ontvangende lidstaat vestigen, niet de verplichting kan worden opgelegd om een verblijfsvisum of een ander nationaal visum aan te vragen dan het in het kader van het Schengenakkoord opgelegde visum, ingeval voor de betrokkenen deze visumplicht krachtens het Gemeenschapsrecht geldt om het grondgebied van een lidstaat binnen te komen. Op 5 april 2002 heeft zij in die zin een met redenen omkleed advies aan Spanje gezonden, dat evenwel op zijn vroegere standpunt blijft.

De positie van de Commissie wordt versterkt door het arrest van het Hof van 25 juli 2002 inzake BRAX (punten 89 tot en met 91), waaruit blijkt dat een lidstaat de afgifte van een verblijfsvergunning aan een onderdaan van een derde staat die gehuwd is met een burger van de Unie niet afhankelijk mag stellen van de voorwaarde dat zijn visum nog geldig is. Het is a fortiori uitgesloten dat een nationaal visum zou worden geëist. Artikel 18 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst, die nationale visa toelaat voor een verblijf van meer dan drie maanden, heeft geen betrekking op onder het Gemeenschapsrecht vallende personen. Indien dit wel het geval was, zou deze bepaling wegens strijdigheid met het Gemeenschapsrecht niet kunnen worden toegepast (artikel 134 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst). Gelet op het Spaanse standpunt heeft de Commissie beslist de zaak aanhangig te maken bij het Hof van Justitie.

De permanente verblijfsvergunning - Discriminatie op grond van de nationaliteit

De Franse wetgeving voorziet in de afgifte van een permanente verblijfsvergunning bij de eerste hernieuwing van de verblijfskaart van EG-onderdanen, die tien jaar geldig is, op voorwaarde dat het land van herkomst van de betrokkene hetzelfde voordeel toekent aan Franse onderdanen.

De Commissie is van mening dat er hier sprake is van een discriminatie op grond van de nationaliteit ten aanzien van onderdanen van de andere lidstaten en dat de voorwaarde van wederkerigheid in strijd is met het Gemeenschapsrecht. Zij heeft Frankrijk op 24 april 2002 een met redenen omkleed advies gestuurd.

III. ET WETGEVEND INITIATIEF VAN DE COMMISSIE

Op 29 juni 2001 heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven [18]. Dit voorstel van de Commissie wordt momenteel besproken in de Raad en het Europees Parlement en zou begin 2004 moeten worden goedgekeurd [19].

[18] PB C 270 E/150 van 25.9.2001.

[19] In bijlage I bij de conclusies van de Raad van Europa van Nice van 7, 8 en 9 december 2000, deel I, "Meer en betere banen", worden onder h) vermeld: "het vergemakkelijken van de mobiliteit van de Europese burgers" en "het vrije verkeer van personen bevorderen: vóór 2003 de inhoud van de richtlijnen inzake verblijfsrecht aanpassen, de regelgeving inzake het vrije verkeer van werknemers verbeteren".

De belangrijkste resultaten die dit voorstel voor niet-werkenden zou opleveren, zijn:

a) Voor een verblijf tot zes maanden, in plaats van de huidige drie maanden, worden burgers van de Unie en hun familieleden aan geen enkele voorwaarde of formaliteit onderworpen. Dit bespaart gepensioneerden die de gewoonte hebben enkele maanden in hun tweede verblijf in een andere lidstaat door te brengen, de administratieve kosten of de moeite om een verblijfskaart aan te vragen. Ook studenten die zich in het kader van communautaire uitwisselingsprogramma's binnen de Unie verplaatsen, zullen niet langer verplicht zijn een verblijfskaart aan te vragen.

b) Voor een verblijf van meer dan zes maanden zal de verplichte aanvraag en afgifte van een verblijfskaart vervangen worden door de mogelijkheid voor de lidstaten om de registratie van de burger van de Unie bij de bevoegde autoriteiten van zijn verblijfplaats te eisen, gecertificeerd door een attest. Bovendien zullen de lidstaten voor de afgifte van het registratie-attest van de betrokkene enkel kunnen eisen dat hij door middel van een verklaring of enig ander minstens gelijkwaardig middel naar zijn keuze garandeert dat hij over toereikende bestaansmiddelen en een ziektekostenverzekering beschikt, om te vermijden dat hij tijdens zijn verblijf ten laste van de sociale bijstand van de ontvangende lidstaat komt.

Het voorstel van de Commissie voorziet dus niet enkel in de afschaffing van de verblijfskaart in een eerste fase van vier jaar (uitgezonderd voor onderdanen van derde landen die familie zijn van een burger van de Unie), maar breidt het systeem van de richtlijn inzake het verblijfsrecht van studenten met betrekking tot de toereikende bestaansmiddelen uit naar gepensioneerden en andere niet-werkenden: de uitoefening van het recht van de burgers van de Unie om vrij op het grondgebied van de lidstaten te verblijven zal aldus worden vergemakkelijkt door het verdwijnen van de moeilijkheden in verband met het bewijs van hun bestaansmiddelen.

c) De derde grote vernieuwing in het voorstel van de Commissie is de invoering van een permanent verblijfsrecht, dat verworven wordt na een ononderbroken verblijf van vier jaar in de ontvangende lidstaat. Dit recht wordt vastgesteld door een permanente verblijfskaart die van onbeperkte duur is en rechtens om de tien jaar kan worden verlengd.

Deze oplossing zal de burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, een stabieler verblijfsstatuut geven dat vergelijkbaar is met dat van de onderdanen van de lidstaat: vanaf het ogenblik dat het permanent verblijfsrecht verworven is, zal dit immers niet langer aan voorwaarden onderworpen zijn en de personen op wie het van toepassing is zullen een absolute bescherming genieten tegen het risico van uitzetting om redenen van openbare orde of veiligheid. Ook wat de sociale bijstand betreft, verkrijgen de betrokkenen bij toekenning van het permanent verblijfsrecht hetzelfde statuut als de onderdanen van de lidstaat.

Indien het voorstel van de Commissie wordt goedgekeurd door het Europees Parlement en de Raad, zal dit de uitoefening van het verblijfsrecht door de onder de drie richtlijnen vallende personen vergemakkelijken doordat het verblijfsrecht zonder voorwaarden of formaliteiten wordt uitgebreid van drie naar zes maanden en doordat de formaliteiten en administratieve kosten bij een verblijf van meer dan zes maanden aanzienlijk zullen verminderen. Bovendien zal de verklaring die in de plaats komt van het bewijs van toereikende bestaansmiddelen en ziektekostenverzekering de mobiliteit van de burgers binnen de Unie aanzienlijk vergemakkelijken. Ten slotte zal het permanent verblijfsrecht het verblijfsrecht van de eronder vallende personen niet enkel versterken, maar hun statuut ook in belangrijke mate gelijkschakelen met dat van de onderdanen van de lidstaat.

De Commissie zal in het kader van de procedures voor het Europees Parlement en de Raad evenwel moeten beoordelen of het opportuun is de tekst van het voorstel te wijzigen overeenkomstig de ontwikkelingen van de recente rechtspraak van het Hof van Justitie die in het eerste deel van het onderhavige verslag is aangehaald.

IV. CONCLUSIE

Twaalf jaar na de goedkeuring van de drie richtlijnen betreffende het verblijfsrecht van niet-werkenden en enkele jaren na hun omzetting in de nationale wetgevingen, is de toepassing van de drie richtlijnen in beginsel bevredigend. Dit blijkt ook uit de afname van het aantal klachten bij de diensten van de Commissie. Evenwel zijn er nog steeds individuele gevallen van slechte toepassing. Deze zijn hoofdzakelijk te wijten aan een verkeerde interpretatie van de geldende teksten en aan de hierop gebaseerde administratieve praktijken van de nationale overheidsdiensten, met name de vreemdelingenpolitie, die vaak niet over personeel met voldoende kennis van het Gemeenschapsrecht beschikken dat de betrokken bepalingen zou kunnen toepassen met de flexibiliteit die volgens de geest van de drie richtlijnen vereist is.

De diensten van de Commissie staan ter beschikking van de nationale overheidsdiensten, alsmede van de burgers van de Unie om hun de steun en inlichtingen te verschaffen die zij nodig hebben. Elke burger van de Unie kan bij gewone brief om de tussenkomst van de diensten van de Commissie verzoeken wanneer hij met moeilijkheden in verband met de toepassing van de drie richtlijnen wordt geconfronteerd. De tussenkomst van de diensten van de Commissie heeft als voordeel dat zij de burger niets kost en doeltreffend is, vanwege het belang dat er door de nationale administraties aan gehecht wordt. Doordat er echter geen rechtstreeks contact is met de nationale diensten die bij een individueel geval betrokken zijn en door de eisen die inzake inbreukprocedures gelden, vergt een tussenkomst van de diensten van de Commissie veel tijd, terwijl een snelle oplossing vereist is. Er bestaan evenwel systemen die de burgers van de Unie hulp kunnen verlenen, zoals het SOLVIT-netwerk [20] waarmee een snelle oplossing voor een concreet probleem kan worden gezocht, of de Wegwijzerdienst [21], waar nuttige informatie kan worden verkregen.

[20] "Effectieve probleemoplossing in de interne markt", mededeling van de Commissie aan de Raad, aan het Europees Parlement, aan het Economisch en Sociaal Comité en aan het Comité van de Regio's, COM(2001) 702 van 27 november 2001. http://europa.eu.int/comm/internal_market/ solvit/

[21] http://europa.eu.int/ citizensrights Gratis nummer: 00800 67891011.

Ten slotte zal de toekomstige goedkeuring van het voorstel van de Commissie van 29 juni 2001 niet alleen een eenvoudig en uniek juridisch instrument creëren, maar ook de bureaucratie verminderen, de mobiliteit van de burgers van de Unie vergemakkelijken en het statuut van de onder de drie richtlijnen vallende personen na een verblijf van vier jaar in de ontvangende lidstaat dichter bij het statuut van de onderdanen van de lidstaat brengen.