MEDEDELING VAN DE COMMISSIE - Een evaluatie van het programma Auto-Olie II

SAMENVATTING

In deze mededeling worden de benadering en werkzaamheden geëvalueerd van het programma Auto-Olie II, en wordt gerapporteerd over de voornaamste resultaten in termen van

* voorspellingen inzake emissies en luchtkwaliteit

* de ontwikkeling van modelvormingsinstrumenten voor het beoordelen van beleidsopties

* conclusies betreffende de kosteneffectiviteit van de bestudeerde beleidsopties.

Het eerste programma Auto-Olie markeerde een nieuwe start in de ontwikkeling van het communautaire milieubeleid in zoverre de stakeholders werden betrokken bij een technisch programma dat erop gericht was de meest kosteneffectieve manieren vast te stellen om aan bepaalde overeengekomen luchtkwaliteitsdoelstellingen te voldoen. Het programma resulteerde in twee voorgestelde richtlijnen waarbij brandstofkwaliteits- en voertuigemissienormen werden ingesteld die vanaf 2000 van toepassing moesten zijn.

Auto-Olie II was oorspronkelijk bedoeld als analytische grondslag voor een soortgelijk pakket maatregelen die vanaf 2005 van toepassing moesten zijn. Aangezien in de bemiddelingsovereenkomst tussen de Raad en het Parlement over de "richtlijnen Auto-Olie I" in feite veel van de 2005-normen werden vastgesteld, kreeg het programma een radicaal nieuwe vorm. De daaruit voortvloeiende herziene doelstellingen waren

(1) het voltooien van de werkzaamheden voor het beoordelen van de toekomstige luchtkwaliteit en het instellen van een consistent kader waarbinnen verschillende beleidsopties voor de reductie van emissies kunnen worden beoordeeld met gebruikmaking van de beginselen van kosteneffectiviteit, gezonde wetenschap en transparantie;

(2) het zorgen voor de analytische grondslag en input voor een beperkte overblijvende reeks communautaire maatregelen die rond 2005 moeten ingaan;

(3) het zorgen voor de grondslag, in termen van gegevens en modelvormingsinstrumenten, voor de overgang naar luchtkwaliteitsstudies op langere termijn die betrekking hebben op alle emissiebronnen.

Net als zijn voorganger is Auto-Olie II gebaseerd op de beginselen van kosteneffectiviteit, gezonde wetenschap en transparantie; het programma wordt ook gekenmerkt door de deelname van een bredere groep stakeholders dan het geval was bij Auto-Olie I. De kosteneffectiviteit van maatregelen is getoetst aan overeengekomen luchtkwaliteitsdoelstellingen uit aangenomen of voorgestelde communautaire wetgeving. Er zijn afzonderlijke werkgroepen opgericht voor het vaststellen van beleidsopties betreffende voertuigtechnologie, brandstofkwaliteit, inspectie en onderhoud, niet-technische maatregelen en fiscale instrumenten. Veel van de potentiële maatregelen die in deze werkgroepen zijn vastgesteld zijn geanalyseerd met gebruikmaking van het TREMOVE-model, een geïntegreerd model uit de vervoersector waarmee de kosten en effecten van technische en niet-technische maatregelen betreffende het wegvervoer worden geanalyseerd.

De toekomstige emissies van het wegvervoer zijn geraamd met gebruikmaking van een basisscenario dat binnen Auto-Olie II is ontwikkeld. De resultaten duiden erop dat de emissies van de traditioneel gereguleerde verontreinigende stoffen tegen 2020 tot minder dan 20% van hun niveau in 1995 zullen dalen, terwijl de CO2-emissies minstens tot 2005 zullen blijven stijgen. Vergelijking met bestaande emissiescenario's voor andere bronnen duidt erop dat het aandeel van de totale (niet-CO2-) emissies dat toe te schrijven is aan het wegvervoer tussen 1990 en 2010 fors zal dalen en het relatieve belang van andere sectoren dienovereenkomstig zal stijgen.

De implicaties van deze emissie-extrapolaties voor de toekomstige luchtkwaliteit zijn beoordeeld met gebruikmaking van twee complementaire modelbenaderingen. Beide verzamelingen resultaten voorspellen een grote verbetering van de kwaliteit van de stedelijke lucht tegen 2010, hoewel aan verscheidene milieudoelstellingen nog niet zal zijn voldaan. Wat de bestudeerde verontreinigende stoffen betreft hebben de belangrijkste resterende uitdagingen betrekking op zwevende deeltjes, het regionale ozongehalte in de troposfeer en bepaalde gelokaliseerde overschrijdingen van stikstofdioxidedoelstellingen.

De binnen Auto-Olie II uitgevoerde beoordeling van beleidsopties heeft geleid tot de vaststelling van kosteneffectieve opties voor de reductie van de emissies van voertuigen op 2 en 3 wielen, hetgeen geresulteerd heeft in het feit dat onlangs een Commissievoorstel is aangenomen. Op het gebied van brandstofkwaliteit is het effect van het wijzigen van de specificaties voor benzine- en dieselbrandstof bestudeerd, hoewel opgemerkt dient te worden dat het effect van het verlagen van de zwavelspecificaties onder 50 delen per miljoen niet is beoordeeld. Preliminaire gegevens betreffende speciale brandstofeisen voor bepaalde categorieën voertuigen duiden erop dat deze kunnen bijdragen aan het oplossen van lokale verontreinigingsproblemen. Analyse van niet-technische maatregelen in representatieve steden heeft het niet geringe potentieel ervan aangetoond voor de gelijktijdig reductie van de emissies en het verminderen van de kosten, mits deze op optimale wijze worden gecombineerd om mogelijke negatieve effecten te vermijden. Ook fiscale maatregelen blijken een zowel voor het milieu als de economie gunstige oplossing te bieden.

De bestaande wetgeving betreffende de brandstofkwaliteit en emissies van lichte bedrijfsvoertuigen, zware bedrijfsvoertuigen en voertuigen op twee en drie wielen bevat een aantal herzieningsclausules met betrekking waartoe werkzaamheden binnen de Commissie aan de gang zijn. Hoofdstuk 5 bevat een situatierapport betreffende elk van deze gebieden. Een voorstel voor een richtlijn waarbij de emissienormen voor voertuigen op twee en drie wielen worden aangescherpt op basis van werkzaamheden die in de context van Auto-Olie II werden uitgevoerd, is al door de Commissie aangenomen. Technische actualiseringen betreffende lichte en zware bedrijfsvoertuigen worden door de Commissie waarschijnlijk in de loop van het komende jaar voorgesteld. Wijziging van Richtlijn 98/70/EG inzake de brandstofkwaliteit hangt af van de uitkomst van een aan de gang zijnde overlegronde betreffende zwavelniveaus in benzine en diesel.

Hoewel via het Programma Auto-Olie II veel werd bereikt, vormen bepaalde tekortkomingen in het proces een belangrijke gelegenheid om conclusies te trekken over de wijze waarop soortgelijke programma's in de toekomst moeten worden geleid. Deze lessen worden in het slothoofdstuk behandeld.

In de bijlage is een lijst van in deze mededeling gebruikte acroniemen opgenomen.

1. Inleiding

Het Programma Auto-Olie II is onlangs voltooid. Auto-Olie II was een technisch programma van werkzaamheden dat gezamenlijk door verscheidene Commissiediensten en een brede groep stakeholders werd uitgevoerd teneinde beleidsopties te beoordelen voor het bereiken van luchtkwaliteitsdoelstellingen, waarbij het accent vooral lag op de reductie van de emissies van het wegvervoer. Auto-Olie II was gebaseerd op de beginselen van kosteneffectiviteit, gezonde wetenschap en transparantie.

De resultaten van Auto-Olie II worden beschreven in een serie rapporten van werkgroepen en consulenten alsmede in een overzichtsrapport van de diensten van de Europese Commissie dat beschikbaar is op het internet. Doel van deze mededeling is de gevolgde benadering en de belangrijkste resultaten van het programma toe te lichten, verslag te doen over de voortgang van een aantal op stapel staande gerelateerde wetgevingsvoorstellen, en een aantal suggesties te doen voor de toekomst.

2. Achtergrond

2.1. Het eerste Programma Auto-Olie

Een overzicht van de beginselen en methodologie van Auto-Olie wordt in de tekst in het kader gegeven. Het eerste Programma Auto-Olie werd in 1992 opgezet als analytische grondslag voor het instellen van emissie- en brandstofkwaliteitsnormen voor voertuigen voor het jaar 2000 en daarna. Er was behoefte aan een objectieve beoordeling van de meest kosteneffectieve manieren om de emissies van het wegvervoer terug te dringen teneinde de nieuwe luchtkwaliteitsnormen te bereiken die toen werden uitgewerkt. De Commissie verzocht dan ook de Europese auto- en olieraffinage-industrie deel te nemen aan een technisch werkprogramma met deze doelstelling.

Het programma omvatte de volgende elementen:

* studies betreffende de verwachte ontwikkeling van voertuigemissies op basis van de huidige trends;

* het ontwikkelen van modellen om de resulterende luchtkwaliteit te voorspellen voor een reeks verontreinigende stoffen;

* onderzoek naar de interactie tussen voertuigemissies en brandstofkwaliteit;

* kosteneffectiviteitsstudies als hulpmiddel bij het vaststellen van veelbelovende pakketten maatregelen om aan de luchtkwaliteitsdoelstellingen te voldoen.

Het programma werd in 1996 beëindigd en onmiddellijk gevolgd door de aanneming van een mededeling van de Commissie waarin een toekomststrategie werd gepresenteerd voor de beheersing van de emissies van het wegvervoer (COM(96)248). Een en ander ging vergezeld van voorstellen die uiteindelijk leidden tot de aanneming van Richtlijnen 98/69/EG betreffende de emissies van lichte bedrijfsvoertuigen en 98/70/EG betreffende de brandstofkwaliteit. Hierop volgden verdere voorstellen betreffende emissies van andere voertuigtypes en verbeterde procedures voor inspectie en onderhoud.

2.2. Ontwikkeling en doelstellingen van het Programma Auto-Olie II

De voorstellen die uit Auto-Olie I voortkwamen omvatten bindende normen die in 2000 moesten ingaan alsmede een beperkt aantal indicatieve normen betreffende voertuigemissies voor 2005. Tegelijk voorzagen zij in een vervolgprogramma dat moest zorgen voor de technische grondslag met het oog op het voltooien en bevestigen of wijzigen van de 2005-normen.

Auto-Olie II ging dus in het voorjaar van 1997 met dit doel van start. Gedurende 1998 werd echter duidelijk dat de Raad en het Parlement in feite veel van de 2005-normen zouden vaststellen. Het gevolg daarvan was dat het Programma Auto-Olie II werd bijgestuurd om de volgende doelstellingen te kunnen vervullen.

(1) het voltooien van de werkzaamheden betreffende het beoordelen van de toekomstige luchtkwaliteit en het instellen van een consistent kader waarbinnen verschillende beleidsopties voor de reductie van emissies kunnen worden beoordeeld met gebruikmaking van de beginselen van kosteneffectiviteit, gezonde wetenschap en transparantie.

(2) het zorgen voor de analytische grondslag en input voor een beperkte overblijvende reeks communautaire maatregelen die rond 2005 moeten ingaan

(3) het zorgen voor de grondslag, in termen van gegevens en modelvormingsinstrumenten, voor de overgang naar luchtkwaliteitsstudies op langere termijn die betrekking hebben op alle emissiebronnen.

De in de tweede doelstelling bedoelde nieuwe maatregelen kunnen omvatten:

* milieuspecificaties voor benzine- en dieselbrandstof ter aanvulling van de bindende specificaties voor zwavel en aromastoffen;

* milieuspecificaties voor voertuigen op twee en drie wielen;

* communautaire voorschriften voor de verbeterde technische controle van voertuigen;

* specificaties voor door bepaalde categorieën voertuigen gebruikte brandstoffen;

* milieuspecificaties voor vloeibaar petroleumgas, aardgas en biobrandstoffen.

Doel van deze mededeling is de in Auto-Olie II gevolgde benadering alsmede de belangrijkste resultaten en conclusies samen te vatten, verslag te doen over de voortgang van een aantal op stapel staande gerelateerde wetgevingsvoorstellen, en een aantal suggesties te doen voor de toekomst.

3. Benadering

Teneinde de overeengekomen doelstellingen te vervullen dienden veel binnen Auto-Olie I reeds uitgevoerde werkzaamheden te worden overgedaan, namelijk:

* het voorspellen van de toekomstige emissies van het wegvervoer en luchtkwaliteit en het vaststellen van de gebieden waar verdere inspanningen nodig zijn;

* vaststelling van mogelijke pakketten maatregelen in de sector wegvervoer die kunnen helpen bij het bereiken van de luchtkwaliteitsdoelstellingen;

* raming van de kosten en effecten van deze beleidsscenario's.

De ervaringen met Auto-Olie I en de herziene doelstellingen van Auto-Olie II leidden anderzijds tot een aantal verschillen in benadering.

* Een van de lessen die uit Auto-Olie I diende te worden getrokken was dat binnen het programma een breed spectrum van belangen aan bod moest komen. Deelname aan de werkgroepen van AOPII werd dan ook uitgebreid tot alle belangstellende stakeholders inclusief de lidstaten en niet-goevernementele organisaties. Ook het Europees Parlement werd volledig van de voortgang van de werkzaamheden op de hoogte gehouden.

* In de tweede plaats werd, teneinde de voorbereidselen te treffen voor langere luchtkwaliteitsstudies betreffende alle emissies, een inspanning geleverd om de emissies te ramen van andere sectoren dan het wegvervoer en mogelijke bijkomende maatregelen voor deze sectoren vast te stellen.

* In de derde plaats vereiste de ontwikkeling van een consistent kader voor het beoordelen van een brede reeks beleidsopties de ontwikkeling van instrumenten en databases waarmee aan technische en niet-technische maatregelen op gelijke voet aandacht kon worden besteed.

* In de vierde plaats werd erkend dat een geïntegreerde benadering ook vereiste dat aan andere effecten aandacht werd geschonken waar men zich niet direct op richtte. Zo werd kooldioxide (CO2) niet als een beleidsfactor gezien in deze analyse, en lag het accent op luchtkwaliteit veeleer dan op klimaatverandering. Men zag evenwel in dat bij het beoordelen van zowel technische als niet-technische maatregelen met trends in de emissies van broeikasgassen rekening dient te worden gehouden teneinde contraproductieve neveneffecten te vermijden. In het programma werden toekomstige trends in de CO2-emissies aangegeven en een beoordeling opgenomen van het effect van de luchtkwaliteitsmaatregelen op de CO2.

Het programma werd beheerd door een horizontale groep ad hoc, die over de voortgang van de werkzaamheden rapporteerde aan een "contactgroep" bestaande uit alle relevante stakeholders. De verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van de diverse activiteiten werd gedelegeerd aan zeven werkgroepen van deskundigen, elk voorgezeten door een Commissiedienst, waaraan echter door talrijke stakeholders en andere deskundigen werd deelgenomen.

Er werden luchtkwaliteitsdoelstellingen vastgesteld voor vijf belangrijke verontreinigende stoffen: benzeen (C6H6), koolmonoxide (CO), stikstofdioxide (NO2), zwevende deeltjes (PM10) en ozon (O3). Deze werden hoofdzakelijk ontleend aan onlangs voorgestelde of aangenomen richtlijnen waarin grens- of streefwaarden voor de luchtkwaliteit worden vastgesteld die in 2005 of 2010 moeten worden bereikt. De relevante doelstellingen zijn opgenomen in tabel 1.

Teneinde de huidige en toekomstige concentraties van deze verontreinigende stoffen te ramen, moesten de emissies van benzeen, CO en PM10 alsmede de ozonprecursors: stikstofoxiden (NOx) en vluchtige organische stoffen (VOCs) worden geraamd. De emissies van zwaveldioxide (SO2) werden eveneens geraamd. De door de Commissie voorgestelde nationale emissiemaxima voor stikstofoxiden en vluchtige organische stoffen werden overgenomen als aanvullende emissiebeperkingsdoelstellingen voor "regionale" ozon. Deze zijn opgenomen in tabel 2.

Tabel 1: Belangrijkste milieudoelstellingen van het Programma Auto-Olie-II

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

* De precieze streefwaarde wordt in COM(1999) 125 omschreven als het hoogste 8-uurgemiddelde voor één dag, niet te overschrijden op meer dan 20 dagen per kalenderjaar gemiddeld over drie jaar.

Tabel2: tegen 2010 te bereiken nationale emissiemaxima voor NOx en VOCs (duizend ton), (COM (99)125) [1]

[1] De hier aangehaalde cijfers zijn overgenomen uit het oorspronkelijke voorstel van de Commissie voor een richtlijn inzake nationale emissiemaxima voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen en werden gebruikt als milieudoelstellingen in het kader van Auto-Olie II. Onlangs is in de Raad een politiek akkoord bereikt over een andere reeks streefwaarden, maar het eindresultaat hangt af van het resultaat van de tweede lezing in het Parlement en een mogelijke bemiddelingsprocedure.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4. Belangrijkste resultaten van Auto-Olie II

4.1. Resultaten voor de emissies en luchtkwaliteit

De gedetailleerde resultaten voor de emissies en luchtkwaliteit worden gepresenteerd in de technische rapporten. De bedoeling hier is een kort overzicht te geven van deze resultaten.

De toekomstige emissies werden geraamd op basis van het zogenaamde "referentiescenario van Auto-Olie II", in essentie een "business-as-usual scenario", dat de gehele EU15, de periode 1990-2020, en alle emissiebronnen bestrijkt. In de methodologie voor het construeren van het referentiescenario werd een duidelijk onderscheid gemaakt tussen emissies van het wegvervoer en andere emissies. Hoewel aanzienlijke inspanningen werden geleverd om een robuust model te ontwikkelen voor het ramen van de emissies van het wegvervoer, werden gegevens betreffende andere bronnen over het algemeen ontleend aan bestaande emissie-extrapolaties die waren verricht in de context van andere luchtverontreinigingsprogramma's.

4.1.1. Emissies van het wegvervoer

In het referentiescenario voor het wegvervoer werd ten volle rekening gehouden met de meest recente voertuig- en brandstofregelgeving. Er werd gebruik gemaakt van nationale voorspellingen die werden aangevuld met het scenario dat door de Commissie werd ontwikkeld met betrekking tot het macro-economische kader tot 2020, andere verkeersvoorspellingen van lokale, nationale en internationale instanties en gedetailleerde informatie betreffende het wagenpark, de kosten en prijzen.

In figuur 1 wordt een samenvatting gegeven van de resultaten van het referentiemodel voor het wegvervoer en zijn de totale emissies in de EU opgenomen van elke verontreinigende stof (inclusief CO2) in verhouding tot de niveaus van 1995. Men kan zien dat de emissies van alle verontreinigende stoffen behalve CO2 tegen 2020 naar verwachting zullen dalen tot minder dan 20% van hun niveaus van 1995, terwijl de CO2-emissies tot 2005 zullen blijven stijgen alvorens zich te stabiliseren (uitgaande van de veronderstelling dat de vrijwillige toezeggingen van de autofabrikanten worden nagekomen). Deze emissiereducties worden verwacht ondanks de voorspelde groei van de vervoersvraag. De SO2-emissies zullen het snelst dalen en al in 2005 dalen tot ca. 10% van hun niveaus van 1995, terwijl de NOx-emissies van de gereguleerde verontreinigende stoffen het traagst zullen dalen en in 2010 op ca. 30% van hun niveaus van 1995 zullen blijven.

Opgemerkt zij dat de resultaten betreffende zwevende deeltjes (PM) enkel betrekking hebben op dieselemissies. Er zij ook opgemerkt dat naast deze resultaten betreffende de totale emissies in de EU uit de resultaten van het referentiescenario ook aanzienlijke geografische variaties in de toekomstige reducties blijken.

4.1.2. Emissies van andere bronnen

Emissiescenario's voor andere bronnen werden ontleend aan het Regional Air Pollution Information and Simulation (RAINS) model van IIASA, een PM10-inventaris en -voorspelling die in 1998 door TNO werd uitgevoerd, of berekend op basis van andere bestaande scenario's met gebruikmaking van eenvoudige methodologieën (CO, benzeen en CO2).

Figuur 1: emissies van het wegvervoer in Europa

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Afgezien van individuele broncategorieën zoals grote stookinstallaties en afvalovens ging het instellen van bindende, kwantitatieve emissienormen voor de zes verontreinigende stoffen van Auto-Olie II in de sector wegvervoer niet echt gepaard met soortgelijke ontwikkelingen in andere sectoren. Hoewel redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de emissiereducties in de andere sectoren dan ook vermoedelijk over het algemeen minder indrukwekkend zullen zijn dan in de sector wegvervoer, zijn deze reducties ook over het algemeen moeilijker te voorspellen. Zo kon geen rekening worden gehouden met het potentiële effect van instrumenten als Richtlijn 96/61/EG inzake de geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (de IPPC-richtlijn) op de emissies. Bovendien reiken veel van de gebruikte scenario's slechts tot 2010, waarna de emissies geacht worden constant te blijven. Met vergelijkingen tussen het wegvervoer en andere emissies moet dan ook omzichtig worden omgesprongen, in het bijzonder wat de extrapolaties voor 2020 betreft.

Desondanks lijken de resultaten die in het technische rapport worden gepresenteerd voor andere bronnen dan het wegvervoer erop te wijzen dat op basis van de huidige trends en het beleid het aandeel van de totale emissies die toe te schrijven zijn aan het wegvervoer voor de zes verontreinigende stoffen van Auto-Olie II (exclusief CO2) tussen 1990 en 2010 fors zal dalen, en het relatieve belang van andere sectoren dienovereenkomstig zal toenemen.

4.1.3. Beoordelingen van de luchtkwaliteit

Binnen Auto-Olie II werden twee types beoordelingen van de luchtkwaliteit uitgevoerd:

(1) modelvorming effectbeoordeling stedelijke gebieden, gecoördineerd door het Instituut Milieuzaken van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek van de Europese Commissie;

(2) een aanvullende "gegeneraliseerde empirische benadering" door het Europees Milieuagentschap.

Bij de modelvorming effectbeoordeling stedelijke gebieden (UIA) stond een gedetailleerd onderzoek van de luchtkwaliteit in tien steden in Europa centraal. Dit onderzoek werd uitgevoerd met gebruikmaking van een geïntegreerde methodologie die werd ontwikkeld bij het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek met gebruikmaking van verscheidene modellen voor het bepalen en valideren van een realistisch fysisch en chemisch verband tussen emissies en luchtkwaliteitsconcentraties. Voor deze analyse werden geselecteerd Athene, Berlijn, Keulen, Dublin, Helsinki, Londen, Lyon, Madrid, Milaan en Utrecht. Globaal werden voor de beoordeling binnen een gebied van 300kmX300km rond elke stad gegevens over bronemissies verzameld en werden deze met de emissiegegevens van het referentiescenario gecombineerd om de ontwikkeling van deze emissies gedurende de modelvormingsperiode (1990-2020) te ramen. Alles samen omvatten de bestudeerde gebieden 1065 nederzettingen met 46,5% van de stedelijke bevolking van de EU15. Er werden vervolgens op basis van verspreidings- en fotochemische modellen met gebruikmaking van representatieve meteorologische gegevens luchtkwaliteitsextrapolaties gegenereerd, die werden gevalideerd aan de hand van monitoringgegevens.

De gegeneraliseerde empirische benadering (GEA) had betrekking op ca. 200 stedelijke agglomeraties en gebruikte eenvoudige "top-down" modellen om het gedeelte te ramen van de Europese stedelijke bevolking die in steden woont waarvan wordt aangenomen dat zij in de komende jaren niet aan de luchtkwaliteitsdoelstellingen zullen voldoen tenzij verdere maatregelen worden genomen. De aanpak vult de meer gedetailleerde UIA-modelvorming aan. Hoewel de vereenvoudigingen die deze bevat duidelijk onzekerheden kunnen invoeren, ligt het voordeel van de benadering in haar consistentie en steekproefomvang. Net als bij de UIA-modelvorming werden de emissie-extrapolaties van het referentiemodel van Auto-Olie II gebruikt als basis voor luchtkwaliteitsvoorspellingen voor het jaar 2010.

Beide groepen resultaten duiden erop dat de geraamde reductie van de emissies zal leiden tot een sterke verbetering van de stedelijke luchtkwaliteit in 2010. Desondanks zullen verscheidene milieudoelstellingen nog steeds niet worden gehaald, met name wat PM betreft. Het aantal bewoners van steden waar de doelstellingen voor vier of meer verontreinigende stoffen tegelijk worden overschreden zal naar verwachting dalen van meer dan 40 miljoen in 1995 tot minder dan 4,5 miljoen in 2010. Wat PM betreft, en onder voorbehoud van de verder in de tekst vermelde onzekerheden, wordt enkel een kleine daling verwacht van de totale bevolking van gebieden waar de doelstellingen niet worden gehaald, hoewel de omvang van de overschrijdingen sterk zal verminderen. Een slotconclusie luidt dat zelfs de totale eliminatie van de verkeersemissies bij onveranderd blijvende emissies van niet-vervoersbronnen niet voldoende zou zijn om tegen 2010 alle overschrijdingen uit te bannen. Toekomstige maatregelen moeten bijgevolg ook op andere sectoren dan het wegvervoer gericht zijn.

In verband met PM en ozon moet met name het volgende worden opgemerkt.

Bij de modelvorming voor PM10 waren er diverse belangrijke onzekerheden, waaronder de emissie-inventarissen, concentratiemetingen en het gebrek aan gedetailleerde modelvorming voor secundaire deeltjes. Ondanks deze beperkingen kan redelijkerwijs worden aangenomen dat blootstelling aan PM10 een significant stedelijk luchtkwaliteitprobleem zal blijven in de nabije toekomst.

Hoewel ozon met het oog op het toekomstige luchtkwaliteitsbeleid een belangrijke verontreinigende stof is, bleef modelvorming voor ozon binnen Auto-Olie II zeer beperkt aangezien in het kader van de parallel ontwikkelde ozonstrategie al een volledige beoordeling van de voor 2010 geraamde ozonniveaus plaatshad en de Commissie al een reeks nationale emissiemaxima had voorgesteld waaraan binnen deze termijn moest worden voldaan.

De UIA-modelvorming omvatte ook een berekening, met gebruikmaking van massabehoudstechnieken, van de bijdrage van elke categorie emissiebronnen aan de concentratie van elke verontreinigende stof in de tien steden. Hoewel elke brontoebedelingstechniek met onzekerheid gepaard gaat, duiden de resultaten van deze analyse erop dat het wegvervoer, ondanks het afnemende aandeel ervan in de totale emissies, een belangrijke invloed zal blijven hebben op de stedelijke luchtkwaliteit in die gevallen waarin overschrijdingen worden voorspeld.

4.2. Beoordeling van beleidsopties: de ontwikkeling van modelvormingsinstrumenten

Zoals gezegd in hoofdstuk 3 vereist de ontwikkeling van een consistent kader voor het beoordelen van alle mogelijke beleidsopties voor de reductie van de emissies de ontwikkeling van instrumenten waarmee technische en niet-technische maatregelen op voet van gelijkheid in aanmerking worden genomen. In deze context was een belangrijke bijdrage van Auto-Olie II het ontwikkelen en testen van het TREMOVE-model en de database ervan.

TREMOVE werd ontwikkeld door en voor de Commissiediensten in samenwerking met deskundigen uit de industrie, de lidstaten en de NGO's. Het doel ervan was het ondersteunen van het beleidsbeoordelingsproces binnen Auto-Olie II door te zorgen voor een geïntegreerd model van de vervoerssector waarmee de kosten en effecten (in termen van emissiereducties) van een uitgebreide reeks technische en niet-technische maatregelen betreffende het wegvervoer worden geanalyseerd. Binnen Auto-Olie II is het model gebruikt op de volgende manieren:

* om een algemeen referentiescenario te construeren en bovendien het algemene inzicht in het vervoerssysteem als geheel te verbeteren;

* om de kosteneffectiviteit van individuele maatregelen vast te stellen, rekening houdend met factoren zoals hun technische prestatie, effect op de rijkosten tijdens de levensduur en marktaanpassing;

* om kosteneffectieve beleidspakketten vast te stellen;

* om mogelijke neveneffecten (bv. lawaai en ongevallen) vast te stellen van maatregelen die zijn bedoeld om de luchtkwaliteit te verbeteren.

Doel van dit type model is niet het ontwikkelen van een bijkomende emissieberekeningsmethodologie, maar veeleer het combineren van de bestaande methodologieën in een algemeen beleidssimuleringsinstrument. De types vereiste inputgegevens zijn onder meer algemene economische conventies en aannames, ramingen van de kosten van verschillende maatregelen (inclusief investeringen en exploitatiekosten), het effect van de maatregelen op de emissies per kilometer van individuele voertuigen en informatie betreffende de kwaliteit van de marktbrandstoffen. Er moet worden beklemtoond dat het doel van dergelijk modellen erin bestaat te zorgen voor strategische begeleiding en dat deze inputgegevens cruciaal zijn voor de accuraatheid van de resultaten van de modellen.

De in het volgende punt gepresenteerde resultaten en conclusies zijn gebaseerd op analyses die zijn verricht met gebruikmaking van TREMOVE, dat door de stakeholders algemeen als een waardevol instrument werd aanvaard voor de geïntegreerde beoordeling van beleidsopties betreffende de emissies van het wegvervoer. Hoewel het duidelijk niet adequaat zou zijn om er één model uit te kiezen als basis voor verdere analyse, vormt het aanvaarden van dit type benadering een belangrijke vooruitgang voor beleidsontwikkeling op dit gebied.

4.3. Beoordeling van beleidsopties: resultaten en conclusies

Om redenen van vergelijkbaarheid werden alle beleidsmaatregelen verondersteld vanaf 2005 te worden uitgevoerd. Het is echter duidelijk dat de effectiviteit van bepaalde maatregelen (zoals regelingen voor het inbouwen van nieuwe onderdelen in oude modellen) kan worden bevorderd door deze eerder in te voeren. Teneinde een analyse mogelijk te maken van in de loop van de tijd veranderende kosten worden de totale kosten voor de samenleving uitgedrukt in huidige waardetermen, dat wil zeggen wordt de som van de jaarlijkse kosten tot het jaar 2020 contant gemaakt.

Binnen Auto-Olie II zijn onder meer de volgende beleidsopties bestudeerd: maatregelen betreffende de brandstofkwaliteit, inspectie en onderhoud, niet-technische maatregelen en fiscale instrumenten.

4.3.1. Maatregelen op het gebied van voertuigtechnologie

Gezien het akkoord dat tussen de Raad en het Parlement werd bereikt over bindende normen die in 2005 moeten ingaan, waren de binnen Auto-Olie II bestudeerde maatregelen op het gebied van voertuigtechnologie beperkt tot de geselecteerde toepassing van geavanceerde nabehandelingssystemen voor bepaalde categorieën voertuigen en tot motorfietsen. De invoering van geavanceerde nabehandelingssystemen zoals deeltjesvangers en NOx-verwijderende katalysatoren werd geacht deel uit te maken van het referentiescenario na 2005 voor personenwagens en lichte bedrijfsvoertuigen. Wat zware bedrijfsvoertuigen betreft werd ervan uitgegaan dat de deeltjesvangers vanaf 2005 zouden worden ingevoerd, terwijl de NOx-verwijderende katalysatoren rond 2008 zouden worden gemonteerd.

Bij mogelijke maatregelen betreffende motorfietstechnologie werd een onderscheid gemaakt tussen de verschillende types en groottes van motoren; de maatregelen hadden onder meer betrekking op motorwijzigingen, oxidatiekatalysatoren, directe inspuiting, inspuiting van secundaire lucht en driewegkatalysatoren. Gegevens betreffende de bijkomende kosten en reductie van de emissiefactoren die met deze maatregelen gepaard gingen, werden ontleend aan een studie die voor de Commissie werd uitgevoerd. De kosteneffectiviteit van vier beleidsscenario's inclusief verschillende combinaties van deze maatregelen werden bestudeerd met gebruikmaking van TREMOVE. De gemiddelde kosten voor de samenleving van de scenario's lagen tussen de 800 en 2700 miljoen EUR en leidden tot belangrijke VOC-reducties (tot 3% van de totale emissies van het wegvervoer in de EU), waarbij het potentieel groter is in zuidelijke lidstaten en in stedelijke gebieden waar de motorfiets veel wordt gebruikt.

Analyse betreffende de gerichte toepassing van geavanceerde technologiesystemen voor voertuigen duidde erop dat de toepassing ervan, in het bijzonder voor wat betreft bepaalde categorieën voertuigen met een relatief lange levensduur, belangrijke reducties van de emissies op lokaal niveau kan genereren en kan zorgen voor kosteneffectieve oplossingen om te voldoen aan de luchtkwaliteitsdoelstellingen in verontreinigde gebieden. Hoewel de gesimuleerde effecten vaak het potentieel van maatregelen voor de gehele EU overtroffen, hangen de impact en kosten zeer sterk af van de reikwijdte van de toepassing en de situatie van het lokale netwerk en voertuigenpark.

4.3.2. Maatregelen op het gebied van de brandstofkwaliteit

Wat de brandstoffen betreft werden scenario's bestudeerd voor benzine, diesel, "city fuels" en alternatieve brandstoffen. Gezien de voorspellingen van de luchtkwaliteit voor 2010 waren deze in de eerste plaats gericht op het reduceren van PM- en VOC-emissies. Er werd aandacht besteed aan vier benzinescenario's gericht op VOC-reducties samen met vijf dieselscenario's gericht op PM-reducties. Opgemerkt zij dat, aangezien de 2005-norm voor het zwavelgehalte van beide brandstoffen in Richtlijn 98/70/EG al op 50ppm was gesteld, geen van deze scenario's verder reducties van het zwavelgehalte omvatte. Opgemerkt zij ook dat de emissie-effecten van de bestudeerde scenario's berekend werden op basis van een reeks veronderstellingen die gedurende Auto-Olie I waren ontwikkeld inzake het verband tussen emissies en brandstofparameters. Deze veronderstellingen werden ontwikkeld op basis van de toentertijd beschikbare voertuigtechnologie. Naarmate nieuwe voertuigen oudere vervangen in het wagenpark zal de technische relevantie van deze veronderstellingen vermoedelijk afnemen.

De totale kosten voor de raffinage-industrie werden geraamd op 300 à 700 miljoen EUR per jaar wat de benzinescenario's betreft, en 400 à 1000 miljoen EUR per jaar wat de dieselscenario's betreft, hoewel er significante verschillen tussen de lidstaten te verwachten zijn. Het effect van deze kosten op de brandstofprijzen zou zeer beperkt zijn, en zou niet leiden tot significante veranderingen in de modale keuzen (zoals verschuivingen tussen benzine- en dieselvoertuigen of tussen particulier en openbaar vervoer). De gemiddelde kosten voor de samenleving van deze scenario's lagen tussen 1700 en 4300 miljoen EUR wat de benzinescenario's betreft en tussen 2200 en 6200 miljoen EUR wat de dieselscenario's betreft. Het effect van de benzinescenario's op de VOCs werd geraamd op ca. 1-3% van de totale emissies van het wegvervoer, maar volgens de ramingen zouden zij de NOx-emissies met ca. 1-2% doen stijgen. Zij kunnen ook een groter gebruik van additieven met zuurstofverbindingen vereisen. De dieselscenario's zouden volgens de ramingen de PM-emissies van het totale wegvervoer in 2010 met ca. 5-7% reduceren.

Er werden meer stringente specificaties van de brandstofkwaliteit bestudeerd voor de zogenaamde "city fuels", d.w.z. brandstoffen die door bepaalde categorieën voertuigen in en rond stedelijke gebieden worden gebruikt. Brandstofformuleringen die verdere veranderingen in dichtheid, polyaromaten en T95 omvatten, kunnen zorgen voor PM-emissiereducties tot 20%. Alternatieve brandstoffen die binnen Auto-Olie II werden bestudeerd waren onder meer gasvormige brandstoffen (gecomprimeerd aardgas, vloeibaar petroleumgas, dimethylether), biobrandstoffen (biodiesel en bio-ethanol), en water-dieselemulsies. Het potentieel van dergelijke brandstoffen om reducties van de verontreiniging en CO2-emissies te bereiken wordt beschreven in het technische rapport, samen met de geraamde kosten ervan. Deze preliminaire gegevens duiden erop dat dergelijke brandstoffen een oplossing kunnen bieden voor bepaalde lokale problemen. Natuurlijk heeft veel recent onderzoek naar alternatieve brandstoffen en brandstoffen met een nieuwe samenstelling plaats buiten de context van Auto-Olie. Een belangrijke uitdaging in de toekomst bestaat erin om ervoor te zorgen dat bij de beleidsformulering met zoveel mogelijk relevant onderzoek rekening wordt gehouden.

4.3.3. Inspectie en onderhoud

In de emissiereducties die voorspeld worden in het referentiescenario wordt rekening gehouden met de verwachte algemene achteruitgang in de loop van de tijd van de emissieprestatie van individuele voertuigen. Er wordt echter geen rekening gehouden met het risico dat de emissiereductietechnologie compleet uitvalt. Het bestaan van goed functionerende programma's voor inspectie en onderhoud (I&O) is dan ook van cruciaal belang om ervoor te zorgen dat de verwachte emissiereducties worden gerealiseerd.

De maatregelen betreffende inspectie en onderhoud richtten zich vooral op de technische controle van met een katalysator uitgeruste wagens gebouwd volgens de Euro 1 norm, d.w.z. conform Richtlijn 91/441/EEG. In de studie werden de controles geëvalueerd in termen van het feit of men er wagens mee kon opsporen met een emissieniveau van meer dan 50% boven de relevante emissienormen. Ook werd de mogelijkheid onderzocht om gebruik te maken van remote sensing technieken. Volgens de studie werd met de momenteel voorgeschreven korte controle slechts 15% van de grote vervuilers onder de met een katalysator uitgeruste voertuigen opgespoord. Een goed functionerend I&O-programma zou tot forse emissiereducties kunnen leiden vanaf de invoering ervan. De ontwikkeling van boorddiagnosesystemen (OBD-systemen) wordt eveneens als veelbelovende gezien voor verdere technische controlesystemen.

4.3.4. Niet- technische maatregelen

Er werd een uitgebreide reeks niet-technische maatregelen op het gebied van vervoersbeleid en vraagbeheer bestudeerd inclusief verkeersbeheer, openbaar vervoer en intermodaliteit, beprijzingsmaatregelen en modernisering van het voertuigenpark. De informatie over praktijken op stedelijk niveau en de gegevens die nodig waren voor een kosteneffectiviteitsanalyse werden verzameld door middel van een vragenlijst die aan stedelijke autoriteiten, onderzoeksorganisaties, consulenten, pressiegroepen en exploitanten van openbaar vervoer werd toegestuurd. In de antwoorden werd aangegeven dat het huidige beleid zich over het algemeen richt op verkeersbeheer, openbaar vervoer en rekeningrijden, maar dat er weinig kwantitatieve informatie over de kosten en effecten van deze maatregelen was.

Een aantal maatregelen die van toepassing waren op Athene en Lyon werd beoordeeld met gebruikmaking van TREMOVE. Sommige individuele niet-technische maatregelen, zoals parkeerlasten en in de tijd gedifferentieerd rekeningrijden, bleken een significant potentieel effect te hebben op de totale emissies in deze gebieden. De meeste ervan gingen ook gepaard met kostenbesparingen en kunnen dan ook als "win-win" oplossingen worden gezien.

Er werden desondanks mogelijke negatieve effecten van sommige maatregelen vastgesteld, zoals de volgende.

* Maatregelen die bedoeld zijn om de congestie te reduceren werken meestal bijkomend verkeer in de hand;

* Beperkingen van het verkeer naar centrale stedelijke gebieden leiden tot de ontwikkeling van activiteiten in de voorstedelijke gordels, die bijkomende verkeersstromen genereren die veel moeilijker te beheersen zijn;

* Het emissie-effect van maatregelen die bedoeld zijn om de attractiviteit van het busvervoer te vergroten hangt in belangrijke mate af van de beladingsfactoren en emissiecijfers waarvan wordt uitgegaan

Het moet mogelijk zijn dergelijke negatieve effecten te vermijden door fysieke, beprijzings- en organisatorische maatregelen te combineren in een "push and pull" benadering van het gemotoriseerde wegvervoer. Dergelijke gecombineerde benaderingen zijn immers meestal effectiever dan op zichzelf staande maatregelen die zich slechts op één aspect van het vervoerssysteem richten, en bieden de beste mogelijkheden voor duurzame en kosteneffectieve oplossingen.

4.3.5. Fiscale maatregelen

De binnen Auto-Olie II bestudeerde fiscale maatregelen werden verdeeld in op zichzelf staande maatregelen die niet gekoppeld waren aan specifieke technische normen en maatregelen die bedoeld waren om specifieke voertuigtechnologie of brandstofkwaliteitsnormen te helpen bevorderen. Specifieke fiscale scenario's die met gebruikmaking van TREMOVE werden beoordeeld hadden met name betrekking op verhogingen van de minimumaccijns op brandstof op communautair niveau, het vervangen van inschrijvingsbelastingen door hogere brandstofaccijnzen, het vervangen van verkeersbelastingen door brandstofaccijnzen.

De resultaten duidden erop dat algemene, ongedifferentieerde verhogingen van de accijnzen tot kleine emissiereducties leidden (ongeveer 2%), maar andere maatschappelijke voordelen zouden hebben ervan uitgaande dat de toegenomen inkomsten gebruik worden om de belasting op arbeid te verlagen. Wijzigingen in de niveaus van de verkeers- en inschrijvingsbelasting bleken een hoger emissiereductiepotentieel te hebben, hoewel dit sterk varieert per lidstaat vanwege substantiële verschillen in hun huidige belastingsstructuur. Er zou een aanzienlijke analytische inspanning nodig zijn om te zorgen voor begrotingsneutraliteit.

4.3.6. Geïntegreerde beoordeling

Er werd algemeen aangenomen dat de in Auto-Olie II gebruikte methode tot belangrijke vooruitgang had geleid op het gebied van geïntegreerde beleidsbeoordeling. De stakeholders begroeten in het bijzonder als een aanwinst de gelijktijdige analyse van verscheidene luchtkwaliteitsdoelstellingen en het in aanmerking nemen van de prestatie van de vervoerssector in zijn geheel in plaats van het geïsoleerd beoordelen van individuele technische en niet-technische oplossingen. De voordelen van het gelijktijdig bestuderen van voertuigtechnologieën en brandstofkwesties, hetgeen voor het eerst plaatshad in het kader van Auto-Olie I, bleken opnieuw. De geografische differentiëring en het nauwe verband tussen emissievoorspellingen en luchtkwaliteitsextrapolaties maakte ook een betere beoordeling mogelijk van mogelijke oplossingen, terwijl waar nodig met bepaalde specificiteiten van een lidstaat rekening werd gehouden.

Uitgaande van de resultaten van de luchtkwaliteitsvoorspellingen en scenarioresultaten die hierboven worden beschreven lijkt het erop dat lokale maatregelen zullen bijdragen aan een kosteneffectieve oplossing voor de resterende luchtkwaliteitsproblemen die verband houden met CO, benzeen en NO2. Toch is het belangrijk de toekomstige trends in de vervoerssector op de voet te volgen. Dit zal ervoor zorgen dat de positieve verwachtingen in de praktijk worden vervuld en kan er tijdig worden opgetreden indien dit niet het geval blijkt te zijn.

5. Gerelateerde wetgevingsvoorstellen

De technische eisen in de communautaire wetgeving die gericht zijn op het reduceren van de emissies van het wegvervoer vallen in vier groepen uiteen.

(1) De specificaties inzake de kwaliteit van benzine en dieselbrandstof zijn neergelegd in Richtlijn 98/70/EG.

(2) De voertuigemissienormen inzake lichte bedrijfsvoertuigen ((internationale categorieën M1 en N1) zijn neergelegd in Richtlijn 70/220/EEG, zoals voor het laatst gewijzigd bij Richtlijn 98/69/EG (en vervolgens bij Richtlijn 1999/102/EG).

(3) De voertuigemissienormen inzake zware bedrijfsvoertuigen (andere categorieën) zijn neergelegd in Richtlijn 88/77/EEG, zoals voor het laatst gewijzigd bij Richtlijn 1999/96/EG.

(4) De voertuigemissienormen inzake voertuigen op twee of drie wielen zijn neergelegd in Richtlijn 97/24/EG.

De Richtlijnen 98/69/EG, 98/70/EG en 1999/96/EG bevatten allemaal voorschriften betreffende de actualisering en aanvulling van deze technische eisen. Doel van dit hoofdstuk is verslag te doen over de voortgang van sommige van deze actualiseringen alsmede parallelle ontwikkelingen in verband met de niet voor de weg bestemde mobiele machines.

Om de in 2.2 uiteengezette redenen is de koppeling tussen het Programma Auto-Olie II en deze wetgevingsactualiseringen niet zo sterk als oorspronkelijk de bedoeling was. Met name het feit dat veel van de bindende normen die in 2005 dienen in te gaan in de Richtlijnen 98/69/EG en 98/70/EG werden vastgesteld, leidde tot een bijsturing van de werkzaamheden in de zin van het minder centraal stellen van de opvulling van wetgevingsleemten en het meer centraal stellen van het leggen van een grondslag voor luchtkwaliteitsstudies op langere termijn. Niettemin hebben sommige resultaten van Auto-Olie II bijgedragen of zullen deze min of meer direct bijdragen aan de ontwikkeling van wetgeving die in dit hoofdstuk wordt beschreven. Een bijzonder voorbeeld is het voorstel waarin nieuwe normen worden vastgesteld voor voertuigen op twee en drie wielen, die gebaseerd zijn op kosteneffectiviteitsstudies die binnen Auto-Olie II zijn uitgevoerd en waarvan sprake is in hoofdstuk 4.

5.1. Specificaties inzake de brandstofkwaliteit

Richtlijn 98/70/EG maakt deel uit van het Auto-Olie I pakket van maatregelen waarin voorzien wordt in het kader van de toekomstige strategie voor de vermindering van de emissies van het wegvervoer welke wordt geschetst in Mededeling COM(96)248 van de Commissie. Zoals hiervoor uitgelegd besloten, daar waar het oorspronkelijke voorstel dat de mededeling begeleidde alleen beoogde bindende normen voor 2000 in te stellen, de Raad en het Europees Parlement ook bindende normen voor 2005 in deze richtlijn op te nemen.

De 2005-normen zijn neergelegd in de bijlagen III en IV van de richtlijn. Deze bijlagen zijn echter onvolledig en omvatten alleen de volgende specificaties:

* voor benzine, een research-octaangetal van minimaal 95, een motor-octaangetal van minimum 85, een gehalte aan aromatische verbindingen van maximaal 35 vol%, en een zwavelgehalte van maximaal 50 delen per miljoen;

* voor diesel, alleen een zwavelgehalte van maximaal 50 delen per miljoen.

Om deze reden voorziet artikel 9 van de richtlijn in een herziening van de richtlijn, als integraal onderdeel van de communautaire strategie om te voldoen aan de eisen van de luchtkwaliteitsnormen en daarmee verband houdende doelstellingen van de Gemeenschap. Aanvulling van de bindende 2005-specificaties was dan ook een van de maatregelen waarvoor Auto-Olie II de technische grondslag diende te verschaffen. Het was echter niet de bedoeling dat een dergelijke herziening de grenswaarden voor het zwavelgehalte van zowel benzine als diesel zou wijzigen, aangezien deze reeds in de richtlijn waren vastgesteld.

Sinds de aanneming van Richtlijn 98/70/EG heeft een aantal technologische, politieke en marktontwikkelingen ertoe geleid dat opnieuw de vraag aan de orde is of het maximale zwavelgehalte van benzine en diesel na 2005 moet worden verlaagd. Aangezien het programma Auto-Olie II geen betrekking had op deze vraag heeft de Commissie in mei 2000 een openbare uitnodiging uitgeschreven tot het indienen van materiaal over deze kwestie. De in de context van deze uitnodiging ingediende bijdragen zullen door een panel van onafhankelijk deskundigen worden samengevat en geëvalueerd. De Commissie zal gebruik maken van de bevindingen van deze ronde wanneer zij beslist of verdere voorwaarden betreffende het zwavelgehalte van benzine en diesel in de herziene richtlijn moeten worden opgenomen.

Men hoopt een voorstel tot wijziging van Richtlijn 98/70/EG begin 2001 te kunnen aannemen.

5.2. Lichte bedrijfsvoertuigen

Het Commissievoorstel dat leidde tot de aanneming van Richtlijn 98/69/EG was een ander onderdeel van het "Auto-Olie I pakket" dat Mededeling (96)248 van de Commissie vergezelde. Net als Richtlijn 98/70/EG ging Richtlijn 98/69/EG verder dan oorspronkelijk bepaald in het Commissievoorstel in het vaststellen van de vele technische normen die vanaf 2005 moesten ingaan. Niettemin bepaalt artikel 3, lid 1 van de Richtlijn dat de Commissie verder de volgende maatregelen dient voor te stellen die van kracht dienen te worden op 1 januari 2005:

* grenswaarden voor categorie N1, de klassen II en III, bij koude start en een lage omgevingstemperatuur (266 K of - 7° C);

* Gemeenschapsvoorschriften voor een betere technische controle;

* drempelgrenswaarden voor OBD-systemen van M1- en N1-voertuigen voor 2005/2006;

* onderzoek van de proef van type V inclusief de mogelijkheid tot afschaffing.

In tegenstelling tot de strategische analyse die de taak was van Auto-Olie II vindt een gedetailleerde technische bespreking en voorbereiding van deze maatregelen plaats in de Motorvoertuigemissiegroep (MVEG) van de Commissie. Hieronder wordt commentaar gegeven bij het milieubelang en de vooruitgang die betreffende elk van deze maatregelen is gemaakt, alsmede de gerelateerde kwesties van referentiebrandstoffen en een verbeterde duurzaamheidstest.

5.2.1. Koudestartemissies van N1-voertuigen van klasse II en III

Met "koudestartemissies" worden de emissies bedoeld van een voertuig dat bij koude temperaturen start en rijdt. Deze zijn ook relevant bij het begin van een reis bij normale temperaturen, voordat de motor en uitlaatsystemen hun bedrijfstemperatuur hebben bereikt. Aangezien veel reizen in stedelijke gebieden van korte duur zijn, kunnen koudestartemissies een overheersende factor zijn in de totale reisemissies. Hoewel deze maatregelen gericht zijn op voertuigen met benzinemotoren hebben veel N1-voertuigen van klasse II en III dieselmotoren, waarvan de emissieprestatie minder afhankelijk is van temperatuurvoorwaarden. Deze kwestie is dan ook niet van groot belang vanuit milieuoogpunt.

Het voorstel is niettemin besproken en in principe overeengekomen binnen de MVEG. Het zal naar verwachting de komende weken door de Commissie worden aangenomen.

5.2.2. Betere technische controle

Met de strikter wordende emissiegrenswaarden kan een relatief klein aantal voertuigen dat er niet aan voldoet verantwoordelijk zijn voor een toenemend aandeel in de totale voertuigemissies. Om deze reden kan een algemeen programma voor technische controle dat ervoor zorgt dat voertuigen goed worden onderhouden van cruciaal belang zijn om ervoor te zorgen dat de verwachte emissiereducties van het wegvervoer effectief worden bereikt.

Anderzijds zullen nieuwe voertuigen naar verwachting een stabielere emissieprestatie hebben dan oude. Aangezien de ontwikkeling van OBD-systemen gezien wordt als een veelbelovende toekomsttechniek zijn de inspanningen binnen de Commissie tot dusver gericht op de verdere ontwikkeling van OBD als een I&O-instrument ter ondersteuning van de technische controle veeleer dan op het verbeteren van de emissietestmethoden.

5.2.3. OBD-drempelwaarden voor 2005/6

OBD-systemen zijn bedoeld om de bestuurder te waarschuwen bij een disfunctie van systemen die de verontreiniging verminderen. Zij zijn ook een kostbaar hulpmiddel bij de diagnose en reparatie van problemen en disfuncties in systemen voor controle van de voertuigemissies. Een technisch goed ontwikkeld OBD is aldus een belangrijk instrument om de emissies laag te houden tijdens het eigenlijke rijden, en dergelijke systemen zullen dan ook een essentiële rol spelen in toekomstige I&O-programma's. Richtlijn 98/69/EG voorziet in de invoering van de eerste fase van OBD-eisen voor benzinevoertuigen vanaf 2000/1 en voor dieselvoertuigen van categorie M1 vanaf 2003/4. Deze zullen in overeenstemming moeten worden gebracht met de technische ontwikkelingen, en misschien dienen er met name nieuwe OBD-drempelwaarden te worden bepaald voor benzinevoertuigen in samenhang met de 2005-emissienormen. Om de bovenstaande redenen is de verbetering van de OBD-eisen vanuit milieuoogpunt van grote waarde.

Momenteel is een technische studie ten behoeve van de Commissie aan de gang, en de Commissie rekent erop alle nodige voorstellen over deze kwestie gedurende het eerste semester van 2001 aan te nemen.

5.2.4. Onderzoek van de test van type V en de conformiteitscontrole tijdens het gebruik

De zogenaamde "test van type V" is een verouderende test die bedoeld is om de duurzaamheid te verifiëren van antiverontreinigingsapparatuur. Deze kwestie houdt verband met de conformiteitscontrole tijdens het gebruik die werd ingevoerd bij Richtlijn 98/69/EG. Zodra een volledig effectieve conformiteitscontrole tijdens het gebruik ingevoerd is, is het misschien niet langer nodig ook de duurzaamheid van antiverontreinigingsapparatuur op prototypes van voertuigen te testen bij de typegoedkeuring. Er is momenteel echter nog geen ervaring opgedaan met de effectiviteit van het systeem voor conformiteitscontrole tijdens het gebruik. Het lijkt nodig te wachten totdat die ervaring is opgedaan alvorens een beslissing te nemen over de toekomstige rol van de test van type V.

5.2.5. Referentiebrandstoffen

Bij het testen van de emissieprestatie van nieuwe voertuigen tijdens de typegoedkeuring dienen de fabrikanten referentiebrandstoffen te gebruiken die voldoen aan bepaalde specificaties in Richtlijn 98/69/EG. Deze referentiebrandstoffen bieden een standaardbasis voor laboratoriumtests. Het is echter mogelijk dat bepaalde specificaties voor referentiebrandstoffen niet representatief zijn voor de brandstoffen die werkelijk op de markt worden verkocht en soms tot emissieresultaten gedurende de laboratoriumtests leiden die niet noodzakelijk de emissieprestaties weerspiegelen van de voertuigen tijdens het gebruik. Aanpassing van een aantal van deze specificaties voor referentiebrandstoffen behoort tot de herzieningsverplichtingen van Richtlijn 98/69/EG. Met name de specificaties betreffende het zwavelgehalte van benzine en diesel en het gehalte aan aromastoffen en zuurstof van benzine moeten worden gewijzigd opdat de referentiebrandstoffen die gebruikt worden om voertuigen te testen kunnen voldoen aan de 2005-normen. Deze herziene specificaties voor referentiebrandstoffen zullen ervoor zorgen dat de brandstoffen die worden gebruikt voor de typegoedkeuring representatief zijn voor de brandstoffen die werkelijk op de markt worden verkocht.

Deze kwestie houdt nauw verband met de herziening van Richtlijn 98/70/EG, en met name de vraag of daarin verdere voorwaarden betreffende het zwavelgehalte zullen worden opgenomen. Er wordt een voorstel verwacht begin 2001, tegelijk met de wijziging van Richtlijn 98/70/EG.

5.2.6. Verbeterde duurzaamheidstest

Naast de in artikel 3, lid 1 van Richtlijn 98/69/EG opgesomde maatregelen die moeten ingaan op 1 januari 2005 bevat de richtlijn ook een lijst maatregelen die kunnen worden opgenomen in wetgeving die na 2005 van kracht wordt. Een ervan is de wijziging van de duurzaamheidseisen, inclusief een uitbreiding van de bestaande duurzaamheidstest.

Een uitbreiding qua tijd en afstand van de duurzaamheidseisen zou een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan toekomstige milieuverbeteringen.

5.3. Zware bedrijfsvoertuigen

De voorstellen in het kader van Auto-Olie I betreffende de brandstofkwaliteit en emissies van lichte voertuigen werden gevolgd door een voorstel inzake de emissies van zware bedrijfsvoertuigen. Dit leidde tot de aanneming van Richtlijn 1999/96/EG, waarin emissiegrenswaarden voor zware bedrijfsvoertuigen die moeten ingaan in 2000 en 2005, alsmede stringentere grenswaarden voor NOx-emissies die in 2008 moeten ingaan, worden vastgesteld.

Net als richtlijn 98/69/EG voorziet Richtlijn 1999/96/EG in de aanneming van een aantal verdere maatregelen die in 2005/6 in werking dienen te treden. Het gaat om:

* bepalingen betreffende de ontwikkeling van boorddiagnose- (OBD) en boordmeet- (OBM) systemen om de uitlaatemissies tijdens het gebruik te controleren;

* eisen inzake duurzaamheid en controle tijdens het gebruik;

* adequate grenswaarden voor momenteel niet gereguleerde verontreinigende stoffen die belangrijk kunnen worden als gevolg van de introductie op grote schaal van nieuwe alternatieve brandstoffen.

Voor de Commissie hebben al deze kwesties vanuit milieuoogpunt een hoge prioriteit; zij is voornemens relevante voorstellen in te dienen gedurende het eerste semester van 2001.

Bovendien moet de Commissie op grond van Richtlijn 1999/96/EG tegen 31 december 2002 rapporteren over de huidige stand van de technologie die nodig is om aan de bindende NOx-norm voor 2008 te voldoen. De Commissie start binnenkort met de desbetreffende werkzaamheden teneinde de industrie de nodige positieve signalen te geven in verband met de vlugge implementatie van deze norm.

5.4. Voertuigen op twee en drie wielen

De huidige emissiegrenswaarden voor motorfietsen en bromfietsen zijn bepaald in Richtlijn 97/24/EG en zijn sinds 17 juni 1999 bindend voor nieuwe EU-typegoedkeuringen. In artikel 5 van Richtlijn 97/24/EG wordt aan de Commissie gevraagd met voorstellen te komen voor een verdere aanscherping van de emissiegrenswaarden voor motorfietsen op basis van het onderzoek van het emissiereductiepotentieel van de technologie en een beoordeling van de kosten en baten die voortvloeien uit de toepassing van stringentere grenswaarden. Deze bepaling heeft geen betrekking op bromfietsen, aangezien een tweede fase die ingaat in 2002 al in Richtlijn 97/24/EG is geregeld.

Na een technische haalbaarheidsstudie heeft de Commissie de kosteneffectiviteit verder beoordeeld van vier beleidsscenario's die bestaan uit verschillende combinaties van technologische emissiebeheersingsmaatregelen voor motorfietsen. Op basis van deze analyse heeft de Commissie onlangs het voorstel COM(2000) 314 definitief aangenomen houdende wijziging van Richtlijn 97/24/EG.

Het voorstel bepaalt emissiegrenswaarden (zowel voor tweetakt- als voor viertaktmotoren) voor koolmonoxide (CO), koolwaterstoffen (HC) en stikstofoxiden (NOx) die, wat nieuwe voertuigtypes betreft, vanaf 1 januari 2003, en wat alle nieuwe voertuigen betreft, vanaf 1 januari 2004 dienen te worden toegepast voor de typegoedkeuring van motorfietsen. De nieuwe grenswaarden vertegenwoordigen belangrijke reducties ten opzichte van de huidige grenswaarden voor HC en CO. Er worden ook nieuwe grenswaarden voor drie- en vierwielers ingevoerd.

Verder omvat het voorstel vrijblijvende grenswaarden teneinde die lidstaten een alternatief aan te bieden welke meer geavanceerde milieutechnologie willen stimuleren via fiscale prikkels. Het voorstel voorziet in een tweede fase van emissiegrenswaarden om de motorfietsemissies vanaf 2006 verder te reduceren. Dergelijke grenswaarden kunnen pas in detail worden ontwikkeld wanneer de testcyclus is herzien. Een grondig herziene testcyclus is momenteel in ontwikkeling op het niveau van de VN-ECE-werkgroep Verontreiniging en Energie (GRPE - een subgroep van WP29). In overeenstemming met het tijdschema hiervoor wordt een nieuw voorstel voor eind 2002 haalbaar geacht; dit zal de nieuwe testcyclus en bindende emissiegrenswaarden die in 2006 ingaan, invoeren.

5.5. Niet voor de weg bestemde mobiele machines

Vanuit technisch oogpunt houden de emissies van niet voor de weg bestemde mobiele machines nauw verband met voertuigemissies. Zij worden momenteel geregeld door Richtlijn 97/68/EG, die betrekking heeft op motoren met compressieontsteking met een vermogen tussen 18 kW en 560 kW. Volgens overweging 5 van de richtlijn moet het toepassingsgebied van de richtlijn uiteindelijk tot benzinemotoren (vonkontsteking) worden uitgebreid.

Er heeft overleg met de lidstaten plaatsgehad over een mogelijke uitbreiding van de werkingssfeer, en de Commissie is voornemens voor het einde van het jaar met een voorstel te komen.

6. Conclusies

6.1. Lessen die uit Auto-Olie II worden getrokken

Beide Auto-Olie-programma's hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan een meer opene, rationele en systematische benadering van de milieubeleidsvorming. Vooral Auto-Olie II was vernieuwend op een aantal manieren.

* Auto-Olie II werd gekenmerkt door de participatie van een brede groep stakeholders (inclusief de lidstaten, het Europees Parlement, de industrie en de NGO's) vanaf het vroegste stadium van de beleidsontwikkeling.

* Auto-Olie II was in zoverre een geïntegreerde benadering dat er gekeken werd naar een brede waaier potentiële maatregelen, zowel technische als niet-technische, om aan een aantal luchtkwaliteitsdoelstellingen te voldoen. Het omvatte een geïntegreerde beoordeling van deze maatregelen teneinde pakketten vast te stellen die op de meest kosteneffectieve wijze aan deze doelstellingen kunnen voldoen.

* Via een intensieve dialoog tussen de stakeholders en de deelname van deskundigen heeft de structuur van Auto-Olie II ervoor gezorgd dat de resultaten ervan gebaseerd zijn op de beste beschikbare wetenschappelijke informatie. De ontwikkeling en acceptatie van modellen die het mogelijk maken dat de kosteneffectiviteit van zowel technische als niet-technische maatregelen op holistische wijze wordt beoordeeld, was een bijzonder nuttig resultaat van het programma.

Auto-Olie II zorgde ook voor een belangrijke leerervaring voor alle betrokkenen. Een in het bijzonder belangrijke les heeft betrekking op de wijze waarop de grondbeginselen van kosteneffectiviteit, gezonde wetenschap en transparantie moeten worden toegepast. Uiteindelijk bestaat het doel van programma's zoals Auto-Olie erin als hulpmiddel te fungeren bij de beleidsvorming en de ontwikkeling van wetgeving. Om deze doelstelling te vervullen is het essentieel dat zij voldoende flexibel zijn om gelijke tred te houden met de technologische, politieke en marktontwikkelingen. Tegenover het hoge niveau van transparantie en stakeholdersoverleg dat inherent is aan de methodologie van Auto-Olie dient te staan dat de stakeholders essentiële gegevens betreffende technologie en gerelateerde kosten moeten verstrekken: de stakeholdersparticipatie mag geen eenrichtingsverkeer worden.

Dit zijn nog twee lessen die relevant zijn voor de ontwikkeling van het toekomstige luchtkwaliteitsbeleid.

* Er is behoefte aan verbeterde wetenschappelijke kennis over de verbanden tussen emissiedoelstellingen en luchtkwaliteitseisen.

* Een werkelijk kosteneffectief beleidspakket vereist een geïntegreerde benadering van de bronnen, verontreinigende stoffen en maatregelen. Een van de hoofdconclusies van Auto-Olie II is dat het uitsluitend centraal stellen van het wegvervoer en specifieke bronnen geen garantie is voor een kosteneffectief resultaat. Net zo dient in de toekomst ook rekening te worden gehouden met de penetratie in de markt voor wegvoertuigen van alternatieven voor de inwendige-verbrandingsmotor.

Terwijl het voordeel van de Auto-Olie-benadering ligt in de systematische, geïntegreerde en transparante behandeling van beleidsdoelstellingen is het gevaar van een dergelijke benadering dat deze star kan zijn. Maar als beleidsbeslissingen gebaseerd moeten worden op de beste beschikbare wetenschappelijke informatie, zoals het Verdrag voorschrijft, moet het proces voor het verzamelen van dergelijke informatie aangepast zijn aan de tijdschalen die door dergelijke ontwikkelingen worden opgelegd. Inspanningen in de richting van een transparante en open dialoog met de stakeholders moeten dan ook niet uitlopen op de eis om starre methodologische benaderingen toe te passen die onverenigbaar zijn met voldoende flexibiliteit en politieke relevantie.

6.2. In de vervoerssector te nemen maatregelen

Wat de vervoerssector betreft heeft Auto-Olie II een aantal nuttige resultaten opgeleverd wat betreft de kosteneffectiviteit van een reeks technische en niet-technische maatregelen. Een aantal belangrijke conclusies in dit verband worden hieronder opgesomd. Terwijl sommige relevant zijn voor het communautaire optreden, moeten andere op nationaal of lokaal niveau worden ingevuld. De Commissie verzoekt de lidstaten hun rol in dit opzicht te vervullen.

* Er zijn kosteneffectieve opties vastgesteld voor het reduceren van de emissies van voertuigen op 2 en 3 wielen.

* Op het gebied van de brandstofkwaliteit is een belangrijke onopgeloste kwestie de mogelijke verdere reductie van de zwavelniveaus in benzine en diesel onder 50ppm. Momenteel is er een overlegronde over deze kwestie aan de gang. De aanpassing van andere brandstofparameters zal worden bezien in het licht van het resultaat van het herbekijken van de zwavelproblematiek.

* Speciale eisen voor brandstoffen die worden gebruikt door bepaalde categorieën voertuigen in en rond stedelijke gebieden kunnen bijdragen aan het oplossen van lokale verontreinigingsproblemen.

* Boordiagnosesystemen zullen een centrale rol spelen in de toekomstige ontwikkeling van inspectie- en onderhoudsprogramma's, maar zullen op korte termijn de normale controles niet vervangen.

* Niet technische maatregelen, die in de eerste plaats op nationaal of lokaal niveau moeten worden genomen, bieden een bijzonder attractieve mogelijkheid om tegelijk de emissies te reduceren en de kosten te verminderen. Om zo effectief mogelijk te zijn moeten zij in combinatie met elkaar worden toegepast en dient ervoor te worden gezorgd een aantal potentiële negatieve effecten te vermijden.

* Fiscale maatregelen bieden eveneens een "win-win" oplossing voor zowel het milieu als de economie. In geval van ongedifferentieerde verhogingen van de brandstofbelastingen ligt het belangrijkste voordeel erin dat er gezorgd wordt voor duurzame en relatief niet-vertekenende belastingmiddelen, terwijl de effectiviteit ervan voor het reduceren van de emissies afhangt van aannames betreffende de elasticiteit van de vervoersvraag. Daartegenover staat dat goed gerichte gedifferentieerde belastingen beschouwd worden als een effectief instrument om het gedrag van de consument te beïnvloeden, en kan men er dan ook vol vertrouwen van verwachten dat zij een effectief middel zijn om tegen zeer lage of geen maatschappelijke kosten een verbeterde milieuprestatie te versnellen in de vervoerssector.

6.3. De toekomst van het luchtkwaliteitsbeleid

De emissie- en luchtkwaliteitsextrapolaties die binnen Auto-Olie II zijn ontwikkeld duiden erop dat met betrekking tot de bestudeerde verontreinigende stoffen de volgende belangrijke uitdagingen nog overblijven:

* zwevende deeltjes

* gelocaliseerde NO2-overschrijdingen

* ozon (naleving van de NOx- en VOC-emissiemaxima).

Daarnaast is het belangrijk waakzaam te zijn voor actuele of nieuwe problemen die gepaard gaan met niet-gereguleerde verontreinigende stoffen zoals PAH, en de emissietrends te volgen om ervoor te zorgen dat de positieve vooruitzichten in verband met CO, benzeen en NO2 werkelijkheid worden.

Hoewel de analyse geleid heeft tot een aantal nuttige resultaten betreffende in de vervoerssector te nemen maatregelen komt er ook duidelijk uit naar voren dat er meer aandacht aan andere emissiebronnen zal moeten worden besteed wil men verdere verbeteringen bereiken op het gebied van de luchtkwaliteit. Met het oog hierop is de Commissie voornemens begin 2001 een nieuw geïntegreerd programma Schone lucht voor Europa te starten dat in 2004 moet resulteren in een algemene luchtkwaliteitsstrategie voor alle relevante emissiebronnen.

Tenslotte staat tegenover de verwachte reducties van verontreinigende emissies van het wegvervoer geen overeenkomstige reductie van de CO2-emissie. Hoewel de communautaire strategie betreffende CO2-emissies van het wegvervoer buiten het bestek van deze mededeling valt, is duidelijk dat dit een essentieel punt is dat behandeld moet worden in het kader van onze Kyoto-verplichtingen en het Europees Programma inzake klimaatverandering (ECCP). Terwijl het zwaartepunt van Schone lucht voor Europa zal liggen bij verontreinigende veeleer dan broeikasemissies zullen zeer nauwe banden met het ECCP in stand worden gehouden om ervoor te zorgen dat de gevolgde benaderingen volledig worden gecoördineerd.

Bijlage: lijst van acroniemen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>