19.10.2016   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 282/43

(1)

In maart 2015 kreeg de Commissie weet van een door Hongarije aan ondernemingen in de tabaksindustrie opgelegde nieuwe gezondheidsbijdrage. Bij brief van 13 april 2015 heeft de Commissie Hongarije een verzoek om inlichtingen inzake deze maatregel overgemaakt, waarbij de Hongaarse autoriteiten voorts werd meegedeeld dat de Commissie overwoog een bevel tot schorsing overeenkomstig artikel 11, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (2) uit te vaardigen.

(2)

Bij brief van 12 mei 2015 gaf Hongarije antwoord op dat verzoek om inlichtingen. Hongarije gaf echter geen reactie op de mogelijkheid dat de Commissie een bevel tot schorsing zou uitvaardigen.

(3)

Op 15 juli 2015 heeft de Commissie Hongarije in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna het „Verdrag” genoemd) met betrekking tot de aan ondernemingen in de tabaksindustrie opgelegde gezondheidsbijdrage (hierna het „inleidingsbesluit” genoemd). De Commissie beval in het inleidingsbesluit ook de onmiddellijke schorsing van de maatregel.

(4)

Het inleidingsbesluit werd in het Publicatieblad van de Europese Unie  (3) bekendgemaakt. Bij dat besluit heeft de Commissie belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over de maatregel te maken.

(5)

De Commissie heeft van twee belanghebbenden opmerkingen ontvangen. Op 20 oktober 2015 heeft de Commissie de Hongaarse autoriteiten deze opmerkingen overgemaakt, zodat zij de gelegenheid kregen hierop te reageren. Hongarije heeft niet gereageerd op deze opmerkingen.

(6)

Op 16 december 2014 heeft het Hongaarse Parlement Wet XCIV van 2014 aangenomen betreffende de gezondheidsbijdrage voor het jaar 2015 van ondernemingen in de tabaksindustrie (hierna de „wet” genoemd). De wet legt een belasting op, „gezondheidsbijdrage” genaamd, die wordt geheven over de jaaromzet welke uit de vervaardiging van en de handel in tabaksproducten in Hongarije behaald is en die bovenop bestaande bedrijfsbelastingen in Hongarije, met name de vennootschapsbelasting, wordt geheven. De belasting geldt voor erkende entrepothouders, importeurs, en geregistreerde bedrijven die in tabaksproducten handelen. De wet is bedoeld om middelen te verzamelen voor de financiering van het gezondheidsstelsel om de kwaliteit van de gezondheidszorg te verbeteren.

(7)

De gezondheidsbijdrage is verschuldigd op de jaaromzet die in het jaar vóór het belastingjaar behaald is uit de vervaardiging van en de handel in tabaksproducten in Hongarije, mits de uit deze activiteiten behaalde omzet ten minste 50 % van de totale jaaromzet van de onderneming uitmaakt. Er kunnen geen kosten in mindering worden gebracht, behalve de kosten van bepaalde investeringen in het belastingjaar. De gezondheidsbijdrage is progressief van aard. De toepasselijke bijdrage hangt als volgt van de jaaromzet van de belastingplichtige af:

(8)

Op grond van artikel 6, lid 6, van de wet kan de uit de gezondheidsbijdrage voortvloeiende verschuldigde belasting met maximaal 80 % van de verschuldigde bijdrage worden verminderd, als de onderneming investeringen doet die beantwoorden aan de definitie in punt 7 van artikel 3, lid 4, van wet C van 2000 betreffende de boekhouding (4). De vermindering is gelijk aan het positieve verschil tussen 30 % van het bedrag dat in het belastingjaar als investering is geboekt en het bedrag aan overheids- of EU-subsidie dat gebruikt is voor de uitvoering van het investeringsproject.

(9)

De wet bepaalt dat de belastingaangifte uiterlijk op 30 juni 2015 moet zijn ingediend en dat de gezondheidsbijdrage binnen 30 dagen na die datum moet worden voldaan.

(10)

De wet is op 1 februari 2015 in werking getreden en het was de bedoeling dat de oorspronkelijke versie ervan tijdelijk van toepassing zou zijn tot 31 december 2015. Op 24 juni 2015 werd een wijziging van de wet in het Staatsblad van Hongarije gepubliceerd die de gezondheidsbijdrage een permanent karakter verleende.

(11)

De Commissie heeft de formele onderzoeksprocedure ingeleid omdat zij tot de voorlopige conclusie kwam dat de progressieve structuur van de gezondheidsbijdrage (tarieven en omzetschijven) en de bepalingen betreffende de vermindering van de verschuldigde belasting als er bepaalde investeringen worden gedaan (hierna samen de „omstreden maatregelen” genoemd) onrechtmatige en onverenigbare staatssteun waren.

(12)

De Commissie was van mening dat de in de wet vastgestelde progressieve belastingtarieven een onderscheid maken tussen ondernemingen op basis van hun omzet en een selectief voordeel verlenen aan ondernemingen met een lage omzet en dus kleinere ondernemingen. De Commissie was er niet van overtuigd dat ondernemingen met een hogere omzet in staat zijn de productmarkt zodanig te beïnvloeden en grotere door roken veroorzaakte negatieve gevolgen voor de gezondheid te genereren, dat dit de toepassing van de progressieve belastingtarieven zou rechtvaardigen, zoals de Hongaarse autoriteiten aanvoerden.

(13)

De Commissie was ook van mening dat de mogelijkheid voor belastingplichtigen om een vermindering van de verschuldigde belasting te krijgen op voorwaarde dat er investeringen gedaan worden, een selectief voordeel verschaft aan ondernemingen die dergelijke investeringen gedaan hebben. De Commissie merkte verder op dat de mogelijkheid om een vermindering van de verschuldigde belasting te krijgen in het geval van investeringen die als doel hebben de productie- en handelscapaciteit van de onderneming te verhogen, niet leek te stroken met de aangegeven doelstelling van de gezondheidsbijdrage, namelijk middelen voor het gezondheidsstelsel ophalen en de kwaliteit van de gezondheidszorg verbeteren, aangezien roken een vooraanstaande rol speelt in de ontwikkeling van talrijke ziekten en significant bijdraagt tot verhoogde gezondheidskosten.

(14)

De Commissie kwam derhalve tot de voorlopige conclusie dat de omstreden maatregelen noch gerechtvaardigd leken door de aard of de opzet van het belastingstelsel, noch verenigbaar waren met de interne markt.

(15)

De Commissie heeft opmerkingen ontvangen van twee belanghebbenden, die het inleidingsbesluit toejuichten en die het eens waren met de voorlopige beoordeling van de Commissie betreffende staatssteun. Zij hebben hun bezorgdheid geuit over mogelijke wijzigingen van de wet en andere vergelijkbare maatregelen die eventueel door de Hongaarse autoriteiten zullen worden aangenomen.

(16)

Een van de belanghebbenden benadrukte dat de vermindering van de verschuldigde belasting in geval van bepaalde investeringen uitsluitend zou gelden voor investeringen in Hongarije, aangezien, volgens de Hongaarse regelgeving inzake accijnzen, een onderneming in Hongarije gevestigd moet zijn en er een administratieve zetel moet hebben om een vergunning te kunnen krijgen voor de verkoop of de vervaardiging van tabak in Hongarije. De investeringen die dus in aanmerking worden genomen voor de toepassing van de wet, zijn de in Hongarije gedane investeringen van binnenlandse Hongaarse ondernemingen of van in Hongarije gevestigde dochterondernemingen van buitenlandse multinationals.

(17)

De Hongaarse autoriteiten zijn het niet eens met de conclusie van de Commissie dat de omstreden maatregelen staatssteun zijn. In wezen voeren zij aan dat de maatregelen niet selectief zijn. Inzake de progressiviteit van de belastingtarieven stellen de Hongaarse autoriteiten dat, in geval van overheidslasten, het referentiekader gezamenlijk wordt bepaald door de belastinggrondslag en het belastingtarief (met inbegrip van een stelsel van progressieve belastingtarieven) en dat ondernemingen die zich in dezelfde feitelijke situatie bevinden, dezelfde omzet hebben. Volgens het stelsel van progressieve tarieven waarbij belastingschijven worden toegepast, geldt voor entiteiten met dezelfde geraamde belastinggrondslag dus hetzelfde tarief en is ook het berekende bedrag van de belasting identiek. De Hongaarse autoriteiten zijn daarom van mening dat het stelsel van progressieve belastingtarieven geen differentiatie doet ontstaan, aangezien ondernemingen die zich in dezelfde juridische en feitelijke situatie bevinden aan hetzelfde belastingtarief onderworpen zijn, en derhalve ook niet selectief is.

(18)

Inzake de vermindering van de verschuldigde belasting in geval van investeringen, voeren de Hongaarse autoriteiten aan dat de wet geen onderscheid maakt op basis van het type investering of de waarde ervan, en dat er geen onderscheid wordt gemaakt tussen de marktdeelnemers die de investering doen. De ondernemingen die investeringen van dezelfde waarde doen, bevinden zich in dezelfde juridische en feitelijke situatie. Zij benadrukken dat de vermindering niet uitsluitend geldt voor investeringen die in Hongarije worden gedaan en dat de waarde van alle investeringen in beschouwing mag worden genomen voor de berekening. Voorts merken de Hongaarse autoriteiten op dat de berekening van de investeringswaarde onderworpen is aan de definitie van investering en de berekening van de waarde van de investeringen overeenkomstig de wet betreffende de boekhouding, die buiten de werkingssfeer van de wet betreffende de gezondheidsbijdrage van ondernemingen in de tabaksindustrie valt.

(19)

Hongarije heeft niet gereageerd op de opmerkingen van de belanghebbenden, die bij brief van 20 oktober 2015 werden overgemaakt.

(20)

In artikel 107, lid 1, van het Verdrag is het volgende bepaald: „Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”.

(21)

Om als steun in de zin van deze bepaling te worden aangemerkt, moet bijgevolg voldaan zijn aan de volgende cumulatieve voorwaarden: i) de maatregel moet toerekenbaar zijn aan de staat en met staatsmiddelen worden bekostigd, ii) hij moet de begunstigde een voordeel verschaffen, iii) dat voordeel moet selectief zijn, en iv) de maatregel moet de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

(22)

Om van staatssteun te kunnen spreken, moet een maatregel met staatsmiddelen worden gefinancierd en kunnen worden toegerekend aan een lidstaat.

(23)

Aangezien de omstreden maatregelen volgen uit een handeling van het Hongaarse Parlement, kunnen ze duidelijk worden toegerekend aan de Hongaarse staat.

(24)

Wanneer het resultaat van een maatregel is dat de staat afziet van inkomsten die hij anders in normale omstandigheden van een onderneming had moeten ontvangen, is ook de voorwaarde vervuld dat de financiering met staatsmiddelen moet zijn bekostigd (5). In deze zaak doet de Hongaarse staat afstand van middelen die hij anders had moeten ontvangen van ondernemingen met een lagere omzet (en dus kleinere ondernemingen), als zij waren onderworpen aan dezelfde gezondheidsbijdrage als ondernemingen met een hogere omzet (en dus grotere ondernemingen).

(25)

Overeenkomstig de jurisprudentie van de rechterlijke instanties van de Unie omvat het begrip steun niet enkel positieve prestaties, maar ook maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken (6). Een voordeel kan worden toegekend op basis van verschillende soorten verminderingen van de fiscale lasten van een vennootschap en, in het bijzonder, door middel van een verlaging van het geldende belastingtarief, de belastinggrondslag of het bedrag van de verschuldigde belasting (7). Hoewel een belastingvermindering geen positieve overdracht van staatsmiddelen vormt, verleent hij een voordeel omdat de financiële situatie van de begunstigde ondernemingen verbetert ten opzichte van de andere belastingplichtigen en leidt hij tot een inkomstenderving voor de staat (8).

(26)

In de wet zijn progressieve belastingtarieven vastgesteld die van toepassing zijn op de jaaromzet die uit de vervaardiging van en de handel in tabaksproducten in Hongarije behaald is, op basis van de schijf waarin de omzet van de onderneming valt. Het progressieve karakter van die tarieven heeft tot gevolg dat het belastingpercentage dat van toepassing is op de omzet van een onderneming progressief stijgt afhankelijk van het aantal schijven waarin die omzet valt. Dit heeft tot gevolg dat ondernemingen met een lage omzet (kleinere ondernemingen) belast worden tegen een aanzienlijk lager gemiddeld tarief dan ondernemingen met een hoge omzet (grotere ondernemingen). Het feit dat zij tegen dit aanzienlijk lagere gemiddelde tarief worden belast, verlicht de lasten die door ondernemingen met een lage omzet moeten worden gedragen in vergelijking met ondernemingen met een hoge omzet, en vormt dus een voordeel ten gunste van kleinere ondernemingen ten opzichte van grotere ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.

(27)

De mogelijkheid voor ondernemingen om hun verschuldigde belasting overeenkomstig de wet met maximaal 80 % te verminderen in het geval van investeringen die zij in dat belastingjaar hebben gedaan, vormt een voordeel voor ondernemingen die dergelijke investeringen gedaan hebben, aangezien hun belastinggrondslag en dus ook de belastingdruk op die manier verminderd wordt in vergelijking met ondernemingen die deze vermindering niet kunnen genieten.

(28)

Een maatregel is selectief als deze bepaalde ondernemingen of de productie van bepaalde goederen bevoordeelt in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Voor fiscale regelingen heeft het Hof van Justitie verklaard dat de selectiviteit van de maatregel in beginsel moet worden beoordeeld aan de hand van een onderzoek in drie stappen (9). Om te beginnen moet de in de lidstaat geldende algemene of normale belastingregeling worden bepaald: „het referentiestelsel”. In de tweede plaats moet worden nagegaan of een bepaalde maatregel van dat stelsel afwijkt, voor zover deze differentiaties invoert tussen marktdeelnemers die zich, gelet op de aan het stelsel inherente doelstellingen, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden. Als de betrokken maatregel geen afwijking van het referentiestelsel vormt, is deze niet selectief. Als dat wel het geval is (en de maatregel dus op het eerste gezicht selectief is), moet in de derde stap van het onderzoek worden bepaald of de afwijkende maatregel gerechtvaardigd wordt door de aard of de algemene opzet van het fiscale referentiestelsel (10). Als een op het eerste gezicht selectieve maatregel door de aard of de algemene opzet van het stelsel gerechtvaardigd wordt, zal deze niet als selectief worden beschouwd en zal deze dus buiten de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, van het Verdrag vallen.

(29)

In deze zaak is het referentiestelsel de toepassing van een speciale gezondheidsbijdrage op ondernemingen voor de omzet die zij behalen uit de vervaardiging van en de handel in tabaksproducten in Hongarije. De Commissie is niet van mening dat de progressieve tariefstructuur van de gezondheidsbijdrage deel kan uitmaken van dat referentiestelsel.

(30)

Zoals het Hof van Justitie heeft gesteld (11), volstaat het niet altijd om de selectiviteitsanalyse te beperken tot de vraag of de maatregel al of niet afwijkt van het referentiestelsel zoals de lidstaat dat heeft vastgesteld. Ook moet worden nagegaan of de grenzen van dat stelsel coherent zijn afgebakend door de lidstaat, dan wel op een duidelijk willekeurige of vooringenomen wijze, zodat bepaalde ondernemingen boven andere worden begunstigd. Anders zou een lidstaat, in plaats van algemene voorschriften voor alle ondernemingen vast te stellen, waarvan ten gunste van bepaalde ondernemingen wordt afgeweken, met omzeiling van de staatssteunregels tot eenzelfde resultaat kunnen komen door zijn regels aldus aan te passen en te combineren dat de loutere toepassing van die regels tot een verschillende belastingdruk voor de verschillende ondernemingen leidt (12). Het is bijzonder belangrijk om in dit verband eraan te herinneren dat het Hof van Justitie zich consequent op het standpunt heeft gesteld dat artikel 107, lid 1, van het Verdrag geen onderscheid maakt tussen de maatregelen van de staten naar de redenen of de doelstellingen ervan, maar ze definieert aan de hand van hun gevolgen en dus onafhankelijk van de gebruikte methoden (13).

(31)

Hoewel de toepassing van een uniform belastingtarief dat geheven wordt op de jaaromzet die behaald is uit de vervaardiging van en de handel in tabaksproducten in Hongarije, een geschikte manier is om middelen te verzamelen voor de financiering van het gezondheidsstelsel, lijkt de in de wet vastgelegde progressieve belastingstructuur opzettelijk ontworpen door Hongarije om bepaalde ondernemingen te begunstigen ten opzichte van andere. Volgens de progressieve belastingstructuur die met de wet is ingevoerd, gelden voor de aan de belasting onderworpen ondernemingen verschillende belastingtarieven die geleidelijk verhogen tot 4,5 %, afhankelijk van de schijf waarin hun omzet valt. Bijgevolg wordt er op basis van hun omzet een verschillend gemiddeld belastingtarief toegepast voor ondernemingen die onderworpen zijn aan de gezondheidsbijdrage (afhankelijk of de omzet de in de wet vastgestelde drempels overschrijdt).

(32)

Omdat elke onderneming tegen een ander tarief wordt belast, is het voor de Commissie niet mogelijk om één enkel referentietarief in de gezondheidsbijdrage vast te stellen. Hongarije heeft ook geen specifiek tarief als referentietarief of „normaal” tarief voorgesteld en heeft evenmin uitgelegd waarom een hoger tarief gerechtvaardigd zou zijn door uitzonderlijke omstandigheden voor ondernemingen met een hoge omzet, noch waarom lagere tarieven zouden moeten gelden voor ondernemingen met een lagere omzet.

(33)

Het gevolg van de bij de wet ingevoerde progressieve tariefstructuur is daarom dat verschillende ondernemingen verschillende niveaus van belasting betalen (uitgedrukt als een aandeel van hun totale jaarlijkse omzet) op grond van hun omvang, omdat de door een onderneming behaalde omzet tot op zekere hoogte van de omvang van die onderneming afhangt. De aangegeven doelstelling van de gezondheidsbijdrage is echter om middelen te verzamelen voor het gezondheidsstelsel en de kwaliteit van de gezondheidszorg in Hongarije te verbeteren, aangezien roken een vooraanstaande rol speelt in de ontwikkeling van talrijke ziekten en significant bijdraagt tot verhoogde gezondheidskosten. De Commissie is van mening dat de progressieve tariefstructuur van de gezondheidsbijdrage het verband tussen de omzet van handelaars in en producenten van tabaksproducten en de teweeggebrachte negatieve gevolgen voor de gezondheid niet weerspiegelt.

(34)

In het licht van die doelstelling is de Commissie van mening dat alle marktdeelnemers die aan de gezondheidsbijdrage onderworpen zijn, zich in een vergelijkbare juridische en feitelijke situatie bevinden, ongeacht hun omzet, en dat Hongarije geen overtuigende rechtvaardiging heeft gegeven om tussen deze soorten ondernemingen een onderscheid te maken wanneer het gaat over het heffen van de gezondheidsbijdrage. De Commissie verwijst in dit verband naar de overwegingen 42 tot en met 48 hieronder. Hongarije heeft dus met opzet de gezondheidsbijdrage zodanig ontworpen dat bepaalde ondernemingen, met name die met een lage omzet (en dus kleinere ondernemingen) willekeurig worden bevoordeeld, en andere worden benadeeld, met name grotere ondernemingen (14).

(35)

Het referentiestelsel is dus selectief in zijn opzet op een manier die niet gerechtvaardigd is in het licht van de doelstelling van de gezondheidsbijdrage, namelijk het verzamelen van middelen voor het Hongaarse gezondheidsstelsel. Bijgevolg is het passende referentiestelsel in deze zaak het opleggen van een gezondheidsbijdrage aan ondernemingen die in Hongarije actief zijn op basis van hun omzet, zonder dat de progressieve tariefstructuur deel uitmaakt van dat stelsel.

(36)

Als tweede stap moet worden bepaald of de maatregel afwijkt van het referentiestelsel in het voordeel van bepaalde ondernemingen die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden in het licht van de intrinsieke doelstelling van het referentiestelsel.

(37)

Zoals wordt uitgelegd in overweging 31 is de intrinsieke doelstelling van de gezondheidsbijdrage het gezondheidsstelsel te financieren en de kwaliteit van de gezondheidszorg in Hongarije te verbeteren. Zoals verder wordt uitgelegd in overweging 34 moeten alle marktdeelnemers die betrokken zijn bij de vervaardiging van en de handel in tabaksproducten zich, gelet op die doelstelling, in een vergelijkbare juridische en feitelijke situatie bevinden, ongeacht hun omvang en omzet.

(38)

De progressiviteit van de tariefstructuur van de gezondheidsbijdrage doet daarom differentiatie ontstaan tussen ondernemingen die in Hongarije tabaksproducten verhandelen en vervaardigen, gebaseerd op hun omvang.

(39)

Het is inderdaad zo dat, als gevolg van het progressieve karakter van de in de wet vastgestelde tarieven, ondernemingen met een omzet in een lagere schijf aan aanzienlijk lagere belastingen onderworpen zijn dan ondernemingen met een omzet in een hogere schijf. Dit heeft als gevolg dat voor ondernemingen met een lage omzet zowel aanzienlijk lagere marginale belastingtarieven als aanzienlijk lagere gemiddelde belastingtarieven gelden in vergelijking met ondernemingen met een hoge omzet en zij dus ook aanzienlijk minder belast worden voor dezelfde activiteiten. De Commissie is daarom van mening dat de bij de wet ingevoerde progressieve tariefstructuur afwijkt van het referentiestelsel, dat bestaat uit het opleggen van een gezondheidsbijdrage aan alle marktdeelnemers die betrokken zijn bij de vervaardiging van en de handel in tabaksproducten in Hongarije, ten gunste van ondernemingen met een lagere omzet.

(40)

Door de mogelijkheid voor ondernemingen om hun verschuldigde belasting overeenkomstig de wet met maximaal 80 % te verminderen in het geval van investeringen, ontstaat een onderscheid tussen ondernemingen die hebben geïnvesteerd en ondernemingen die niet hebben geïnvesteerd. Gelet op de hierboven vermelde intrinsieke doelstelling van de gezondheidsbijdrage, bevinden ondernemingen die hebben geïnvesteerd en ondernemingen die niet hebben geïnvesteerd zich echter in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie, aangezien het feit dat een onderneming investeert er niets aan doet om de negatieve externe effecten van roken te verminderen. Integendeel, de mogelijkheid om de verschuldigde belasting van een onderneming te verminderen in het geval van investeringen die als doel hebben de productie- en handelscapaciteit van de onderneming te verhogen, lijkt niet te stroken met de intrinsieke doelstelling van de gezondheidsbijdrage. De Commissie is daarom van mening dat de bepalingen in de wet die het mogelijk maken de verschuldigde belasting te verminderen in het geval van investeringen, een onderscheid maken tussen ondernemingen die zich, gelet op de intrinsieke doelstelling van de gezondheidsbijdrage, in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden en dus afwijken van het referentiestelsel.

(41)

De Commissie is daarom van oordeel dat de maatregelen op het eerste gezicht selectief zijn.

(42)

Een maatregel die van het referentiestelsel afwijkt, is niet selectief als hij gerechtvaardigd is door de aard of de algemene opzet van dat stelsel. Dit is het geval indien hij het resultaat is van inherente mechanismen die nodig zijn voor de werking en de doeltreffendheid van het stelsel (15). Het is aan de lidstaat om een dergelijke rechtvaardiging te verstrekken. Daartoe kan de lidstaat zich echter niet beroepen op externe beleidsdoelstellingen — zoals doelstellingen van regionaal beleid, milieubeleid of industrieel beleid — om de gedifferentieerde behandeling van ondernemingen in een bepaalde regeling te rechtvaardigen.

(43)

De Hongaarse autoriteiten hebben aangevoerd dat de gezondheidsbijdrage verschuldigd is op de productie van en de handel in producten die gezondheidsrisico's opleveren en geen verband houdt met de winst van de marktdeelnemers, terwijl het belastingtarief is aangepast aan de draagkracht van de belastingplichtige entiteiten. De Hongaarse autoriteiten zijn van mening dat het betalingsvermogen en de omvang van het door de ondernemingen gegenereerde risico tot uitdrukking komen in hun marktaandeel en marktleiderschap en, bijgevolg, in hun prijsoriënterende rol veeleer dan in hun winstgevendheid. Winst, als basis voor de bijdrage, is de minst geschikte factor om de schade uit te drukken die de aan de bijdrage onderworpen ondernemingen door hun activiteiten aan de gezondheid toebrengen. Bovendien kunnen ondernemingen met een hogere omzet en belangrijker marktaandeel, in vergelijking met ondernemingen met een lage omzet, de markt van een product veel meer beïnvloeden dan het verschil tussen hun omzetniveaus. In het licht van de doelstelling van de bijdrage zal een marktdeelnemer met een hogere omzet op de markt voor tabaksproducten hierdoor ook exponentieel grotere door roken veroorzaakte schadelijke gevolgen voor de gezondheid genereren.

(44)

Gezien de forse relatieve toename van het progressieve belastingtarief is de Commissie in deze zaak van mening dat het betalingsvermogen niet als leidend principe kan dienen voor een op omzet gebaseerde belasting. In tegenstelling tot op winst gebaseerde belastingen (16) houdt een op omzet gebaseerde belasting geen rekening met de kosten die gemaakt werden om die omzet te realiseren. Bij gebrek aan specifiek bewijsmateriaal dat op het tegendeel wijst, lijkt het daarom twijfelachtig dat het loutere bedrag van de gegeneerde omzet — ongeacht de gemaakte kosten — het betalingsvermogen van de onderneming weerspiegelt. Bovendien is de Commissie er niet van overtuigd dat ondernemingen met een hogere omzet, in vergelijking met ondernemingen met een lagere omzet, in staat zijn de productmarkt zodanig te beïnvloeden en grotere door roken veroorzaakte negatieve gevolgen voor de gezondheid te genereren, dat dit de toepassing van progressieve belastingtarieven, zoals aangenomen bij de wet, zou rechtvaardigen.

(45)

Hoe dan ook is de Commissie van oordeel dat, zelfs als het betalingsvermogen en de negatieve gevolgen voor de gezondheid kunnen worden beschouwd als inherente principes van de op omzet gebaseerde gezondheidsbijdrage, dit enkel een lineair belastingtarief zou rechtvaardigen, tenzij wordt aangetoond dat het betalingsvermogen en het veroorzaken van negatieve gevolgen voor de gezondheid progressief toenemen met de stijging van de omzet. De Commissie is van mening dat progressieve tarieven voor de omzetbelasting slechts te rechtvaardigen zijn als de specifieke doelstelling van een belasting werkelijk progressieve tarieven vereist, d.w.z. als bijvoorbeeld wordt aangetoond dat de externe effecten die door een activiteit worden veroorzaakt en die de belasting verondersteld wordt aan te pakken, ook progressief toenemen. Het patroon van de progressiviteit zou ook moeten worden gerechtvaardigd. Er zou in het bijzonder een verklaring moeten worden gegeven waarom een omzet hoger dan 60 miljard HUF 22 keer zoveel invloed heeft op de gezondheid dan een omzet lager dan 30 miljard HUF. Hongarije heeft geen dergelijke rechtvaardiging gegeven.

(46)

De Commissie is er niet van overtuigd dat de gezondheidsschade ten gevolge van de vervaardiging van en de handel in tabaksproducten progressief zou toenemen met de gegenereerde omzet en de verhogingen van het belastingtarief die van toepassing zijn op basis van de maatregel. Verder lijkt het er ook op dat de voorwaarde die stelt dat ten minste 50 % van de jaaromzet van ondernemingen die onderworpen worden aan de gezondheidsbijdrage, afkomstig moet zijn van de vervaardiging van en de handel in tabaksproducten, in strijd is met de rechtvaardiging van de progressieve belasting op basis van de gevolgen van tabaksproducten voor de gezondheid. Gelet op de doelstelling van de belasting zou deze vereiste erop neerkomen dat tabaksproducten die door ondernemingen op de markt worden gebracht waarvan de omzet die gehaald wordt uit de vervaardiging van en de handel in tabaksproducten minder dan 50 % van de jaaromzet uitmaakt, geen negatieve gevolgen hebben voor de gezondheid, in tegenstelling tot de producten die op de markt worden gebracht door ondernemingen met een groter aandeel tabaksproducten in hun omzet. Deze vereiste blijkt dus onverenigbaar te zijn met het gestelde doel van de maatregel.

(47)

Wat de vermindering van de verschuldigde belasting in het geval van investeringen betreft, kan deze ook niet door de aard en de algemene opzet van het belastingstelsel worden gerechtvaardigd. De Commissie is van mening dat de mogelijkheid om de verschuldigde belasting met maximaal 80 % te verminderen in het geval van investeringen onverenigbaar is met de intrinsieke doelstelling van de gezondheidsbijdrage. De doelstelling van de gezondheidsbijdrage is om financiële middelen op te halen voor het gezondheidsstelsel en de kwaliteit van de gezondheidszorg te verbeteren, aangezien roken een vooraanstaande rol speelt in de ontwikkeling van talrijke ziekten en significant bijdraagt tot verhoogde gezondheidskosten. Daarom is de Commissie van mening dat de mogelijkheid om een vermindering van de verschuldigde belasting te krijgen in het geval van investeringen die als doel hebben de productie- en handelscapaciteit van de onderneming te verhogen, niet strookt met dat doel, aangezien, zoals al in overweging 40 wordt vermeld, dergelijke investeringen de productie- en handelscapaciteit van de onderneming eerder zouden verhogen en dus ook tot meer negatieve externe effecten zouden leiden, waarvoor de gezondheidsbijdrage net een oplossing tracht te vinden. Bovendien zou een bijdrage die gebaseerd is op de omzetbelasting geen rekening mogen houden met kosten.

(48)

Bijgevolg is de Commissie van mening dat de maatregelen niet worden gerechtvaardigd door de aard en de algemene opzet van het belastingstelsel. De maatregelen moeten daarom worden geacht een selectief voordeel te verlenen aan tabaksondernemingen met een lagere omzet (en dus kleinere ondernemingen) en aan ondernemingen die investeringen hebben gedaan waardoor zij in aanmerking komen voor een vermindering van hun verschuldigde belasting in het kader van de gezondheidsbijdrage.

(49)

Volgens artikel 107, lid 1, van het Verdrag moet een maatregel de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer binnen de Unie ongunstig beïnvloeden om staatssteun te vormen. De maatregelen gelden voor alle ondernemingen die hun omzet behalen uit de vervaardiging van en de handel in tabaksproducten in Hongarije. De Hongaarse tabaksindustrie staat open voor concurrentie en wordt gekenmerkt door de aanwezigheid van marktdeelnemers uit andere lidstaten en van internationale marktdeelnemers, zodat steun aan bepaalde marktdeelnemers het handelsverkeer binnen de Unie ongunstig kan beïnvloeden. Voor zover de maatregelen ondernemingen met een lagere omzet en ondernemingen die in aanmerking komende investeringen doen, vrijstellen van een verschuldigde belasting die zij hadden moeten betalen indien zij waren onderworpen aan dezelfde gezondheidsbijdrage als ondernemingen met een hogere omzet en ondernemingen die geen investeringen doen, vormt de steun die in het kader van de maatregelen wordt verleend exploitatiesteun, omdat deze die ondernemingen van een last bevrijdt die zij normaliter in het kader van hun lopend beheer of van hun normale activiteiten hadden moeten dragen. Het Hof van Justitie heeft steeds gesteld dat exploitatiesteun de mededinging vervalst (17), zodat alle aan die ondernemingen verleende steun moet worden geacht de mededinging te vervalsen of te dreigen te vervalsen door hun financiële positie op de Hongaarse tabaksmarkt te versterken. Bijgevolg vervalsen de maatregelen de mededinging of dreigen ze die te vervalsen en beïnvloeden ze het handelsverkeer binnen de Unie ongunstig.

(50)

Aangezien alle voorwaarden van artikel 107, lid 1, van het Verdrag vervuld zijn, is de Commissie van mening dat de gezondheidsbijdrage van ondernemingen in de tabaksindustrie waarmee een progressieve belastingstructuur wordt vastgesteld voor tabaksondernemingen en de vermindering van de verschuldigde belasting op voorwaarde dat bepaalde investeringen worden gedaan, staatssteun vormen in de zin van die bepaling.

(51)

Staatssteun wordt als verenigbaar met de interne markt beschouwd indien hij in een van de in artikel 107, lid 2, van het Verdrag (18) genoemde categorieën valt, en kan als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd als de Commissie van oordeel is dat hij in een van de in artikel 107, lid 3, van het Verdrag (19) genoemde categorieën valt. Het is echter de lidstaat die de steun verleent, die moet aantonen dat de verleende staatssteun verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107, lid 2, of artikel 107, lid 3, van het Verdrag (20).

(52)

De Commissie merkt op dat de Hongaarse autoriteiten geen argumenten hebben aangevoerd waarom de maatregelen verenigbaar zouden zijn met de interne markt en dat Hongarije geen opmerkingen heeft gemaakt over de twijfels die geuit werden in het inleidingsbesluit inzake de verenigbaarheid van de maatregelen. De Commissie is van oordeel dat geen van de uitzonderingen die in de bovenstaande artikelen van het Verdrag worden genoemd, van toepassing is aangezien de maatregelen niet lijken te zijn gericht op een van de in die bepalingen genoemde doelstellingen. Bijgevolg kunnen de maatregelen niet verenigbaar met de interne markt worden verklaard.

(53)

De gezondheidsbijdrage van ondernemingen in de tabaksindustrie werd nooit aangemeld noch door de Commissie verenigbaar met de interne markt verklaard. Aangezien de progressieve structuur van de gezondheidsbijdrage en de bepalingen inzake de vermindering van de verschuldigde belasting op voorwaarde dat bepaalde investeringen worden gedaan, staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, en nieuwe steun in de zin van artikel 1, onder c), van Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad (21) die in strijd met de in artikel 108, lid 3, van het Verdrag vastgestelde standstill-verplichting tot uitvoering zijn gebracht, zijn die maatregelen ook onrechtmatige steun in de zin van artikel 1, onder f), van Verordening (EU) 2015/1589.

(54)

Het gevolg van de vaststelling dat de maatregelen onrechtmatige en onverenigbare staatssteun vormen, is dat de steun moet worden teruggevorderd van de ontvangers ervan op grond van artikel 16 van Verordening (EU) 2015/1589.

(55)

Naar aanleiding van het bevel tot schorsing dat de Commissie in het inleidingsbesluit had gegeven, bevestigde Hongarije echter dat het de uitvoering van de gezondheidsbijdrage van tabaksondernemingen heeft geschorst.

(56)

Er werd dus niet daadwerkelijk staatssteun toegekend op grond van de maatregelen. Daarom hoeft niet tot terugvordering te worden overgegaan.

(57)

De Commissie concludeert dat de gezondheidsbijdrage van ondernemingen in de tabaksindustrie waarmee een progressieve belastingstructuur wordt vastgesteld voor tabaksondernemingen en de vermindering van de belastingaanslag op voorwaarde dat bepaalde investeringen worden gedaan, staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag en dat Hongarije de betrokken steunmaatregelen onrechtmatig tot uitvoering heeft gebracht in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag.

(58)

Dit besluit doet geen afbreuk aan mogelijke onderzoeken inzake de overeenstemming van de maatregelen met de fundamentele vrijheden die in het Verdrag zijn vastgesteld, met name de vrijheid van vestiging die door artikel 49 van het Verdrag wordt gewaarborgd,