EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 28.5.2020
COM(2020) 443 final
2018/0166(APP)
Gewijzigd voorstel voor een
VERORDENING VAN DE RAAD
tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2021-2027
TOELICHTING
1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
1.1Een ambitieuze en innovatieve EU-begroting voor Europees herstel
De EU heeft snel gehandeld om een gecoördineerd en krachtig gezamenlijk antwoord te geven op de sociale en economische gevolgen van de crisis, binnen de grenzen van het huidige meerjarig financieel kader dat in 2020 afloopt. Dat antwoord vormt een aanvulling op de discretionaire economische en financiële maatregelen van de lidstaten.
De coronapandemie heeft overal in Europa en de wereld toegeslagen. Hoe zwaar de sociaal-economische impact ervan zal zijn, is uiterst onzeker. Nu al is zeker dat het voor de financiële en economische stelsels van de lidstaten ongekende en acute problemen meebrengt. Volgens de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie zal de economie van de eurozone in 2020 met maar liefst 7,75 % krimpen, terwijl die van de hele EU in 2020 met 7,5 % zal krimpen. De groeiprognoses voor de EU en de eurozone zijn in vergelijking met de economische najaarsprognoses 2019 neerwaarts herzien met ongeveer negen procentpunt. De schok voor de economie van de EU is symmetrisch, d.w.z. dat alle lidstaten door de pandemie worden getroffen, maar de daling van de output in 2020 zal sterk uiteenlopen. De voorjaarsprognoses gaan evenwel gepaard met meer onzekerheid en risico’s dan normaal als gevolg van aannamen over de ontwikkeling van de coronapandemie en de bijbehorende inperkingsmaatregelen. Dit algemene beeld wordt ook bevestigd door de diepgaande beoordeling van de behoeften.
Om sterker uit deze crisis van ongekende schaal en reikwijdte te komen, moet de Unie snel, ambitieus en gecoördineerd reageren. Gezien de omvang van de uitdagingen en de onderlinge verbondenheid van de Europese economieën kan geen enkele lidstaat in zijn eentje slagen. Daarom moet een krachtige en gemoderniseerde EU-begroting centraal staan in het herstelplan voor Europa.
De Commissie heeft in haar mededeling “De EU-begroting als drijvende kracht achter het herstelplan voor Europa” een alomvattend plan voor Europees herstel opgesteld, dat berust op solidariteit en is geënt op de gemeenschappelijke beginselen en waarden van de Unie. De langetermijnbegroting van de EU, zoals verhoogd met de financiering die bij het eigenmiddelenbesluit is toegestaan ten gunste van het herstelinstrument voor de Europese Unie, zal het belangrijkste instrument zijn.
Samen zullen deze voorstellen het mogelijk maken de volle kracht van de EU-begroting in te zetten voor het mobiliseren van investeringen en het vervroegen van financiële steun en investeringen in de cruciale eerste jaren van herstel, zodat de weg wordt vrijgemaakt voor een eerlijke en inclusieve transitie naar een groene en digitale toekomst, de strategische autonomie van de Unie op langere termijn wordt ondersteund en zij bestand wordt gemaakt tegen schokken in de toekomst.
Het voorgestelde herstelinstrument voor de Europese Unie (“herstelinstrument voor Europa”) is een uitzonderlijk noodmechanisme waarmee op herstel en veerkracht gerichte maatregelen worden uitgevoerd en gedurende een beperkte periode financiering naar belangrijke programma’s van de Unie wordt geleid, en waarbij de focus ligt op dringende investeringsbehoeften als gevolg van de crisis. Het zal een krachtige uiting zijn van de solidariteit die de Unie samenbindt. Het zal tijdelijk en gericht zijn en genoeg slagkracht hebben om tegen de uitdagingen opgewassen te zijn. Op basis van een tijdelijke en uitzonderlijke bevoegdheid tot het aangaan van leningen uit hoofde van het eigenmiddelenbesluit zullen de middelen worden verstrekt door leningen aan te gaan op de kapitaalmarkten of bij financiële instellingen. De geleende middelen komen boven op de in de begroting van de Unie toegestane kredieten en vallen dus buiten de uitgavenmaxima van het meerjarig financieel kader. Zij zullen duidelijk in de begroting worden vermeld om het tijdelijke en uitzonderlijke karakter ervan te illustreren en volledige transparantie te bieden.
De grondbeginselen van de voorstellen van de Commissie voor een moderne en flexibele langetermijnbegroting die nauw aansluit op de prioriteiten van de Unie, blijven onverkort geldig. De Commissie blijft achter deze voorstellen staan, die nu moeten worden versterkt en aangepast om het herstel van Europa aan te jagen, via nieuwe specifieke instrumenten en meer middelen voor de programma’s die het belangrijkst zijn voor het herstel.
Het is essentieel snel resultaat te boeken wat betreft het eigenmiddelenbesluit, het herstelinstrument voor Europa en het nieuwe langetermijnkader. Een akkoord over het meerjarig financieel kader 2021-2027 is van cruciaal belang om marktdeelnemers, regio’s, kleine en middelgrote bedrijven, landbouwers, onderzoekers en andere begunstigden van EU-middelen de financiële impuls en het vertrouwen te geven die nodig zijn om langetermijninvesteringen te ondersteunen. Voortbouwen op de aanzienlijke vooruitgang die reeds is geboekt in het Europees Parlement en de Raad zal de beste voorwaarden scheppen voor een tijdig akkoord.
Voorts blijkt uit de economische impact van de coronapandemie hoe belangrijk het is ervoor te zorgen dat de Unie over voldoende begrotingsruimte beschikt in geval van economische schokken die leiden tot een scherpe en plotselinge daling van het bruto nationaal inkomen. Om voldoende marge onder de maxima van het eigenmiddelenbesluit te behouden om zelfs bij de meest ongunstige economische ontwikkelingen alle financiële verplichtingen en voorwaardelijke verplichtingen van de Unie te dekken waaraan in een bepaald jaar moet worden voldaan, stelt de Commissie tevens voor de maxima van het eigenmiddelenbesluit voor vastleggingen en betalingen permanent te verhogen tot respectievelijk 1,46 % en 1,40 % van het bruto nationaal inkomen van de EU. Voorts is een extra uitzonderlijke en tijdelijke verhoging van de maxima van het eigenmiddelenbesluit noodzakelijk om leningen te kunnen opnemen in het kader van het herstelinstrument voor Europa.
1.2.Vereiste wijzigingen in de ontwerp-MFK-verordening en het ontwerp van Interinstitutioneel Akkoord
Het alomvattende herstelpakket vereist versterkingen en aanpassingen van de voorstellen van de Commissie van mei 2018 voor het meerjarig kader 2021-2027 om rekening te houden met nieuwe faciliteiten en programma’s voor de meest dringende herstelbehoeften, aanzienlijke versterking van andere programma’s die cruciaal zijn voor de reactie, en grotere flexibiliteit.
De uitgavenmaxima van het meerjarig financieel kader 2021-2027 zoals vastgesteld in de bijlage bij het voorstel van de Commissie voor een verordening van de Raad tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2021-2027 moeten worden aangepast om rekening te houden met de vooruitgang die bij de onderhandelingen is geboekt, en om financiering te verstrekken voor nieuwe initiatieven, voor versterkte prioriteiten die door de huidige crisis naar voren zijn gekomen en voor gemeenschappelijke uitdagingen die de laatste tijd in de praktijk zijn toegenomen.
Wat betreft het opnemen van leningen voor het herstelplan, wat is toegestaan krachtens het eigenmiddelenbesluit en wordt uitgevoerd via het herstelinstrument voor Europa, zijn de kredieten die nodig zijn om mogelijke couponbetalingen in de periode 2021-2027 te dekken, verenigbaar met het voorstel van de Commissie voor het meerjarig financieel kader, en met name met rubriek 2 “Cohesie en waarden” (met uitzondering van “Economische, sociale en territoriale cohesie”). De kredieten die nodig zijn ter dekking van couponbetalingen en aflossingen op de vervaldag, zullen in toekomstige meerjarige financiële kaders ter beschikking moeten worden gesteld.
Met deze gerichte aanpassingen zal de Unie een financieel langetermijnkader hebben dat beter is afgestemd op haar prioriteiten en ambities en dat is toegesneden op het vergroten van de weerbaarheid en strategische autonomie van de Unie op middellange en lange termijn.
Er zijn ook aanpassingen nodig in de ontwerp-MFK-verordening en het ontwerp van Interinstitutioneel Akkoord betreffende de begrotingsdiscipline, de samenwerking in begrotingszaken en een goed financieel beheer. Die aanpassingen zullen zorgen voor grotere flexibiliteit bij de uitvoering en een afspiegeling zijn van de behoefte aan nieuwe bepalingen waarop in noodsituaties een beroep kan worden gedaan. Zij omvatten ook nieuwe elementen, zoals het Fonds voor een rechtvaardige transitie, en voorzien in de verstrekking van transparante informatie aan de begrotingsautoriteit over de uitvoering van het herstelinstrument voor Europa.
De Commissie past ook haar voorstellen voor de toekomstige cohesiebeleidsprogramma’s aan, onder meer om meer steun te geven aan crisisgerelateerde investeringen, te voorzien in grotere flexibiliteit voor overdrachten tussen fondsen en categorieën regio’s, en nieuwe bepalingen in te voeren waarop in noodsituaties een beroep kan worden gedaan. Om te zorgen voor passende steun aan de lidstaten en regio’s die daar het meest behoefte aan hebben, zullen de herziene voorstellen van de Commissie ook een herziening van de nationale cohesietoewijzingen omvatten, die rekening zal houden met de meest recente statistieken die dan beschikbaar zijn, met alleen opwaartse aanpassingen tot een hoger totaalbedrag van 10 miljard EUR (in prijzen van 2018). Hiervoor zullen overeenkomstige aanpassingen van de MFK-uitgavenmaxima in de jaren 2025-2027 nodig zijn.
De ervaring van de afgelopen weken heeft aangetoond dat de Unie in geval van een plotselinge en wijdverbreide crisis als de COVID-19-pandemie binnen enkele dagen moet kunnen handelen. Zij moet op basis van het solidariteitsbeginsel snelle, flexibele en rechtstreekse steun kunnen verlenen om de ernstige gevolgen voor de volksgezondheid van de uitbraak binnen de Unie aan te pakken en de inspanningen en de capaciteit van de meest getroffen lidstaten en regio’s te ondersteunen.
Deze gebeurtenissen tonen voorts aan dat flexibiliteitsbepalingen, en met name de speciale instrumenten, een uiterst belangrijk en onmisbaar uitvloeisel zijn van de voorspelbaarheid en stabiliteit die het meerjarig kader biedt. Hieruit blijkt ook dat de in 2018 door de Commissie voorgestelde flexibiliteitsstructuur voor de langetermijnbegroting 2021-2027 volledig relevant en gerechtvaardigd is.
De Commissie had in 2018 voorgesteld het toepassingsgebied van de reserve voor noodhulp uit te breiden om er ook een beroep op te kunnen doen bij noodsituaties binnen de Unie. De Commissie stelt voor het jaarlijkse maximumbedrag dat in het kader van dit instrument, dat de nieuwe naam reserve voor solidariteit en noodhulp krijgt, beschikbaar is, te verhogen tot 3 miljard EUR (in prijzen van 2018), zodat noodfinanciering kan worden gemobiliseerd om onvoorziene uitdagingen aan te pakken. Met de verhoogde reserve kan het optreden van de EU snel worden versterkt wanneer dat nodig is, via EU-instrumenten die in dergelijke noodmechanismen voorzien, zoals het instrument voor noodhulp, maar ook humanitaire hulp, RescEU, het gezondheidsprogramma, het programma voor de eengemaakte markt (met zijn veterinaire en fytosanitaire noodmaatregelen) of het Fonds voor asiel en migratie.
Als onderdeel van de reactie op de COVID-19-crisis hebben het Europees Parlement en de Raad op 31 maart 2020 Verordening (EU) 2020/461 vastgesteld, die het toepassingsgebied van het Solidariteitsfonds van de Europese Unie uitbreidt, zodat ook grote volksgezondheidscrises vallen onder de rampen waarbij dit fonds kan optreden. De Commissie stelt derhalve voor het maximale jaarlijkse bedrag van dit speciale instrument te verhogen tot 1 miljard EUR (in prijzen van 2018).
Tot slot stelt de Commissie voor het jaarlijkse maximumbedrag dat in het kader van het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering beschikbaar is, te verhogen tot 386 miljoen EUR (in prijzen van 2018), wat strookt met de waarschijnlijke toename van het aantal aanvragen als gevolg van de economische en sociale gevolgen van de COVID-crisis.
2.JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL
De voorgestelde wijzigingen van de overwegingen en artikelen van de voorstellen van de Commissie van 2 mei 2018 zijn opgenomen in het bijgevoegde gewijzigde voorstel. Alle andere overwegingen en bepalingen blijven ongewijzigd ten opzichte van de oorspronkelijke voorstellen van de Commissie COM(2018)322 en COM(2018)323.
Dit deel geeft ook uitleg over wijzigingen in het ontwerp van Interinstitutioneel Akkoord, dat wordt gepresenteerd in document COM(2020)444.
2.1.Artikel 2 en overweging 3 van de ontwerpverordening
Ten tijde van de indiening van het voorstel voor de verordening betreffende het meerjarig financieel kader in mei 2018 was over de herziening van het Financieel Reglement reeds een politiek akkoord bereikt, maar de afronding van de tekst en het goedkeuringsproces waren nog gaande. Verwijzingen naar het Financieel Reglement en de bepalingen ervan in de MFK-verordening waren dan ook voorlopig tussen vierkante haken geplaatst.
De wijzigingen behelzen uitsluitend de afstemming van de verwijzingen op het Financieel Reglement zoals vastgesteld in juli 2018.
2.2.Artikel 6 en overweging 8 van de ontwerpverordening
De wijziging voorziet in herziening van de nationale cohesietoewijzingen in 2024, waarbij rekening zal worden gehouden met de meest recente statistieken die dan beschikbaar zijn. Deze herziening zal alleen resulteren in opwaartse aanpassingen, met een totaal maximumbedrag van 10 miljard EUR (in prijzen van 2018). Het resultaat van de herziening zal overeenkomstige aanpassingen van de MFK-uitgavenmaxima vergen in de jaren 2025-2027 van het meerjarig financieel kader.
2.3. Artikel 8 van de ontwerpverordening
De wijziging voegt het Fonds voor een rechtvaardige transitie toe aan de programma’s in gedeeld beheer waarvoor mogelijk vastleggingskredieten van 2021 moeten worden geherprogrammeerd en waarvoor een overeenkomstige aanpassing van de maxima van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2022-2025 moet gelden.
2.4.Artikel 9 van de ontwerpverordening
De wijziging voorziet in een verhoging van het maximale jaarlijkse bedrag van het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering tot 386 miljoen EUR (in prijzen van 2018).
2.5.Artikel 10 van de ontwerpverordening
De wijziging voorziet in een verhoging van het maximale jaarlijkse bedrag van het Solidariteitsfonds van de EU tot 1 000 miljoen EUR (in prijzen van 2018).
2.6.Artikel 11, artikel 13 en overweging 7 van de ontwerpverordening, punt 11 van het ontwerp van Interinstitutioneel Akkoord
De wijziging voorziet in een verandering van de naam van het speciale instrument in “Reserve voor solidariteit en noodhulp” en in een verhoging van het maximale jaarlijkse bedrag tot 3 000 miljoen EUR (in prijzen van 2018).
2.7.Bijlage bij de ontwerpverordening
De tabel in de bijlage bij de ontwerpverordening wordt vervangen door een nieuwe tabel in de bijlage bij dit gewijzigde voorstel.
2.8. Punt 15 bis van het ontwerp van Interinstitutioneel Akkoord
Deze wijziging houdt in dat in het Interinstitutioneel Akkoord een nieuw punt wordt opgenomen volgens welk de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een jaarlijks verslag over het herstelinstrument voor de Europese Unie zal indienen. Het verslag zal informatie bevatten over de activa en passiva die voortvloeien uit de in het kader van het instrument opgenomen en verstrekte leningen, over het totale volume van de opbrengsten die in het voorgaande jaar aan programma’s van de Unie zijn toegewezen en over de bijdrage van deze bedragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de betrokken programma’s.
2018/0166 (APP)
Gewijzigd voorstel voor een
VERORDENING VAN DE RAAD
tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2021-2027
Voorstel COM(2018) 322 van de Commissie wordt als volgt gewijzigd:
(1)De volgende overweging 1 bis wordt ingevoegd:
“(1 bis) De economische impact van de COVID-19-crisis noopt de Unie ertoe te zorgen voor een financieel langetermijnkader dat de weg vrijmaakt voor een eerlijke en inclusieve transitie naar een groene en digitale toekomst, de strategische autonomie van de Unie op langere termijn ondersteunt en haar bestand maakt tegen schokken in de toekomst.”.
(2)Overweging 3 wordt vervangen door:
“(3) Indien gebruik moet worden gemaakt van de garanties die zijn verleend binnen de algemene begroting van de Unie voor financiële bijstand aan lidstaten die is goedgekeurd overeenkomstig artikel 220, lid 1, van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad (hierna “het Financieel Reglement” genoemd), dient het noodzakelijke bedrag ter beschikking te worden gesteld boven de maxima van de vastleggings- en betalingskredieten van het MFK met inachtneming van het maximum van de eigen middelen.”.
(3)Overweging 7 wordt vervangen door:
“(7) De volgende speciale instrumenten zijn noodzakelijk om de Unie in staat te stellen op specifieke onvoorziene omstandigheden te reageren, of om de financiering van duidelijk omschreven uitgaven mogelijk te maken die niet zouden kunnen worden gefinancierd binnen de grenzen van de beschikbare maxima voor één of meer uitgavenrubrieken als in het MFK vastgesteld, en aldus de begrotingsprocedure vlot te doen verlopen: het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering, het Solidariteitsfonds van de Europese Unie, de reserve voor solidariteit en noodhulp, de overkoepelende marge voor vastleggingen (reserve van de Unie), het flexibiliteitsinstrument en de marge voor onvoorziene uitgaven. De reserve voor solidariteit en noodhulp is niet bedoeld voor het aanpakken van de gevolgen van marktgerelateerde crises die de landbouwproductie of -distributie treffen. Er moeten daarom specifieke bepalingen worden vastgesteld om vastleggingskredieten en bijbehorende betalingskredieten in de begroting op te nemen welke de in het MFK vastgestelde maxima overschrijden wanneer het noodzakelijk is speciale instrumenten in te zetten.”.
(4)Aan overweging 8 wordt de volgende zin toegevoegd:
“Voorts moeten, om te zorgen voor passende steun voor alle lidstaten in de nasleep van de COVID-19-crisis, alleen opwaartse aanpassingen worden aangebracht.”.
(5)In artikel 2 wordt lid 3 vervangen door:
“3. Wanneer gebruik moet worden gemaakt van een garantie voor financiële bijstand aan lidstaten die is goedgekeurd overeenkomstig artikel 220, lid 1, van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 (hierna “het Financieel Reglement” genoemd), wordt het benodigde bedrag ter beschikking gesteld boven de in het MFK vastgestelde maxima.”.
(6)Artikel 6 wordt als volgt gewijzigd:
(a)in lid 1 wordt de tweede zin vervangen door:
“Zij past deze totale toewijzingen opwaarts aan telkens wanneer er een gecumuleerde afwijking is van meer dan + 5 %.”;
(b)lid 3 wordt vervangen door:
“3. Het totale effect van de in lid 2 bedoelde aanpassingen mag niet meer dan 10 miljard EUR bedragen.”.
(7)Artikel 8 wordt vervangen door:
“Artikel 8
Aanpassing naar aanleiding van nieuwe regels of programma’s in gedeeld beheer
Indien na 1 januari 2021 nieuwe regels of programma’s in gedeeld beheer voor de Structuurfondsen, het Cohesiefonds, het Fonds voor een rechtvaardige transitie, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling, het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, het Fonds voor asiel en migratie, het Fonds voor interne veiligheid en het instrument voor grensbeheer en visa in het kader van het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer worden vastgesteld, worden de toegewezen bedragen die in 2021 niet zijn gebruikt, in gelijke delen naar de jaren 2022 tot en met 2025 overgedragen en worden de betrokken maxima van het MFK dienovereenkomstig aangepast.”.
(8)In artikel 9 wordt lid 1 vervangen door:
“1. Het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering, waarvan de doelstellingen en het toepassingsgebied zijn vastgesteld in Verordening (EU) XXXX/XX van het Europees Parlement en de Raad], mag het jaarlijkse maximumbedrag van 386 miljoen EUR (prijzen van 2018) niet overschrijden.”.
(9)In artikel 10, lid 1, wordt de eerste zin vervangen door:
“Het Solidariteitsfonds van de Europese Unie, waarvan de doelstellingen en het toepassingsgebied zijn vastgesteld in Verordening (EG) nr. 2012/2002 van de Raad, mag het jaarlijkse maximumbedrag van 1 000 miljoen EUR (prijzen van 2018) niet overschrijden.”.
(10)Artikel 11 wordt vervangen door:
“Artikel 11
Reserve voor solidariteit en noodhulp
1. De reserve voor solidariteit en noodhulp kan worden gebruikt voor een snelle reactie op specifieke dringende behoeften in de Unie of in derde landen ingevolge gebeurtenissen die bij de opstelling van de begroting niet te voorzien waren; het gaat hierbij met name om acties voor noodsteun bij natuurrampen of door mensen veroorzaakte rampen, humanitaire crises, grootschalige bedreigingen voor de gezondheid van mens, dier of plant, en bijzonder nijpende situaties ingevolge migratiestromen aan de buitengrenzen van de Unie, wanneer de omstandigheden zulks vereisen.
2. Het jaarlijkse bedrag van de reserve voor solidariteit en noodhulp wordt vastgesteld op 3 000 miljoen EUR (prijzen van 2018) en kan worden aangewend tot jaar n+1 overeenkomstig het Financieel Reglement. De reserve voor solidariteit en noodhulp wordt als voorziening opgenomen in de algemene begroting van de Unie. Het deel van het jaarlijkse bedrag uit het voorgaande jaar wordt het eerst aangesproken. Het gedeelte van het bedrag van jaar n dat in jaar n + 1 niet is gebruikt, vervalt.
Op 1 oktober van elk jaar is ten minste een vierde van het jaarlijkse bedrag voor jaar n nog beschikbaar om de behoeften te dekken die tot het einde van dat jaar ontstaan.
Niet meer dan de helft van het tot 30 september van elk jaar beschikbare bedrag mag worden gebruikt voor respectievelijk interne of externe acties.
Vanaf 1 oktober mag het resterende deel van het beschikbare bedrag voor interne of externe acties worden gebruikt om de behoeften te dekken die tot het einde van dat jaar ontstaan.”.
(11)In artikel 13, lid 1, wordt punt c) vervangen door:
“c) een bedrag gelijk aan het deel van het jaarlijkse bedrag voor de reserve voor solidariteit en noodhulp dat in het voorgaande jaar is vervallen, overeenkomstig artikel 11, lid 2.”.
(12)De bijlage wordt vervangen door de bijlage bij dit gewijzigde voorstel.