20.3.2008   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 74/19

(1)

Op 4 maart 2008 heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Litouwen voor de periode 2007-2010 behandeld (2).

(2)

Voornamelijk dankzij de binnenlandse vraag heeft Litouwen in de afgelopen jaren een periode van krachtige groei doorgemaakt. Aangezien de euro in het kader van een currency-boardregeling binnen het WKM II reeds in aanzienlijke mate als parallelle munteenheid wordt gebruikt, is een accommoderend monetair beleid gevoerd.

Omdat er niet voldoende maatregelen zijn getroffen om de buitensporige binnenlandse kredietverlening te beteugelen, is de snelle krediettoename, die nog in de hand is gewerkt door het steeds ruimere aanbod aan financiële diensten, een stuwende factor geweest voor de particuliere consumptie en de investeringen in vastgoed. Er zijn echter capaciteitsbeperkingen ontstaan omdat de emigratie en de krachtige economische groei hebben geleid tot een tekort aan arbeidskrachten dat nog nijpender werd door mismatches tussen gevraagde en aangeboden kwalificaties, een lage arbeidsparticipatie en stijgende kosten. Steeds snellere loonstijgingen, die sneller toenemen dan de productiviteit, leiden tot een hoge inflatie en een verslechtering van het concurrentievermogen. Hoewel de export robuust blijft, is het externe tekort snel opgelopen doordat de sterke binnenlandse vraag heeft geleid tot een hoge groei van de invoer. De externe kwetsbaarheid is daardoor toegenomen. In dit verband heeft het begrotingsbeleid niet gereageerd op de toenemende macro-economische onevenwichtigheden: het overheidssaldo is negatief gebleven en omdat er geen bindende uitgavenplafonds voor de middellange termijn zijn, zijn inkomstenmeevallers systematisch uitgegeven. Fiscale stimulansen en vrijstellingen liggen mee aan de basis van de huidige hausse in de vastgoedsector en dragen daarmee bij aan de oververhitting, ofschoon de recente aanscherping van de kredietvoorwaarden de vereiste aanpassing bevordert. Vooral met een strikter begrotingsbeleid en structurele arbeidsmarkt- en onderwijshervormingen ter verdere versterking van de aanbodzijde, kunnen interne en externe onevenwichtigheden worden tegengegaan en meer inkomende investeringen worden aangetrokken en zou de weg worden vrijgemaakt voor een duurzaam inhaalproces. Dit is met name van belang omdat het monetaire beleid van Litouwen aan bepaalde beperkingen onderhevig is en het land daardoor over een gering aantal beleidsinstrumenten ter zake beschikt.

(3)

Volgens het macro-economische scenario van het programma komt de reële bbp-groei in 2007 uit op 9,8 % en loopt deze daarna betrekkelijk snel terug tot 5,3 % in 2008 en gemiddeld 4,8 % per jaar in de rest van de programmaperiode. De binnenlandse vraag zakt in, maar blijft wel de belangrijkste groeimotor. Op basis van de thans beschikbare informatie (3) lijkt dit scenario aan de voorzichtige kant. Gezien de recente dynamiek geldt dit met name voor 2008. Een aantal discrepanties, onder meer tussen de toenemende externe onevenwichtigheden en de sterke afname van de binnenlandse vraag, worden in het programma niet verklaard.

De inflatie loopt in het programma op van 5,8 % in 2007 naar 6,5 % in 2008 om daarna weer te dalen tot 5,1 % in 2009 en 3,6 % in 2010, zodat op dit punt maar weinig vooruitgang in het convergentieproces zichtbaar is. Voorts zijn deze projecties aan ernstige opwaartse risico's onderhevig gezien de trends in de levensmiddelenprijzen, de geplande verhogingen van de gasprijs (die in het programma uitdrukkelijk wordt onderkend en op 1,5 % in 2008 wordt geraamd maar niet in de inflatieprognose voor 2008 is opgenomen) en het feit dat de lonen veel forser stijgen dan de productiviteit en de loon-prijsspiraal dus dreigt te worden aangezwengeld. Als de verwachting van het programma uitkomt dat de externe onevenwichtigheden toenemen, zou de economie extern nog kwetsbaarder worden. De recente loon- en prijsontwikkelingen brengen echter het risico mee dat het concurrentievermogen verslechtert, en deze kunnen daardoor op zich al leiden tot een verzwakking van de externe positie.

(4)

Het overheidstekort over 2007 wordt in de meest recente actualisering van het convergentieprogramma geraamd op 0,9 % van het bbp en komt daarmee, ondanks een meevallend resultaat over 2006, exact overeen met het streefcijfer van de vorige actualisering. Het gunstige basiseffect van zo'n 0,6 % van het bbp is echter tenietgedaan door een eenmalige maatregel van dezelfde omvang (4). Evenals in sommige voorgaande jaren zijn extra inkomsten die te danken waren aan de onverwacht hoge economische groei, uitgegeven hoofdzakelijk door het sociale zekerheidsfonds en aan de nationale medefinanciering van door de EU gesteunde projecten. De uitvoering van de begroting in 2007 strookte niet met het verzoek in het advies van de Raad van 27 februari 2007 over de vorige actualisering van het convergentieprogramma (5), aangezien de economische voorspoed en het meevallende tekort over 2006 niet hebben geleid tot een ambitieuzere tekortdoelstelling voor 2007. Voorts is de middellangetermijndoelstelling (MTD) — een structureel tekort van 1 % van het bbp (structureel wil zeggen: conjunctuurgezuiverd, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) — in 2006 net gehaald, maar is in 2007 weer enigszins (0,25 % van het bbp) daarvan afgeweken.

(5)

De budgettaire middellangetermijnstrategie is er vooral op gericht de macro-economische stabiliteit door middel van een restrictiever begrotingsbeleid te bevorderen. Ondanks een min of meer ongewijzigd macro-economisch scenario wordt de MTD in vergelijking met de vorige actualisering een jaar later gehaald, nl. niet in 2008 maar in 2009. Bij toepassing van de algemene methode op de informatie in het programma blijkt deze echter vanaf 2008 te kunnen worden gehaald. Het programma mikt op een geleidelijke verbetering van het nominale overheidssaldo, dat omslaat van een tekort van 0,9 % van het bbp in 2007 in een overschot van 0,8 % in 2010. Het volgens de algemeen aanvaarde methode berekende structurele saldo slaat om van een tekort van 1,25 % van het bbp in 2007 in een overschot van 1 % in 2010, waarbij de voornaamste aanpassing pas na 2008 plaatsvindt. Door de betrekkelijk robuuste economische groei vindt de aanpassing plaats aan de ontvangstenzijde, waar de stijging als percentage van het bbp hoger uitvalt dan aan de uitgavenzijde (3,9 procentpunt tegen 2,2 procentpunt). Ondanks verdere verlagingen van de directe belastingen nemen de ontvangsten toe dankzij een grotere instroom van EU-middelen, een verhoging van de accijnzen en een aanmerkelijk betere belastinginning. De stijging van de uitgaven houdt verband met een duidelijke toename van de sociale uitkeringen en met een groei van de overheidsinvesteringen die op haar beurt voornamelijk samenhangt met de instroom van EU-middelen. Om de begrotingsdiscipline krachtig te bevorderen, is in november 2007 de wet op de begrotingsdiscipline aangenomen. De wet, die begin 2008 in werking is getreden, bepaalt dat de algemene overheidsfinanciën zodanig beheerd moeten worden dat de begrotingssituatie vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont, en is bedoeld om daartoe uitgavenbeperkingen op te leggen. De wet is evenwel gericht op een jaarlijkse opstelling en uitvoering van de begroting en introduceert geen budgettair kader voor prognoses op middellange termijn; dit kader behoeft dus versterking.

(6)

De begrotingsresultaten kunnen slechter uitvallen dan in het programma wordt voorspeld. Ondanks de zeer voorzichtige programmaprojecties voor de reële en nominale outputgroei vanaf 2008 is de verwachte stijging van de ontvangsten fors te noemen: zelfs als een optimistischer macro-economisch groeiscenario gehanteerd wordt, zijn deze aan de hoge kant, met name als rekening wordt gehouden met de gevolgen van verdere verlagingen van de directe belastingen en met het feit dat gerekend wordt op een betere belastinginning. De scherpe stijging van de niet-fiscale ontvangstenquote, die deels verband houdt met de EU-fondsen, wordt in het programma onvoldoende aangegeven, en de verwachte resultaten van een verbeterde belastinginning lijken optimistisch. Voorts brengen de talrijke uitgavenverhogende maatregelen en de behoefte aan een sterker middellangetermijnkader voor de planning en beheersing van de overheidsfinanciën, het gevaar mee dat opnieuw niet de hand zal worden gehouden aan eerder vastgestelde uitgavenplafonds. Mocht de economische inzinking ernstig blijken of lang aanhouden en de groei van de ontvangsten daardoor snel terugvallen, dan komt de begroting onder nog grotere druk te staan.

(7)

In het licht van deze risicobeoordeling lijkt de in het programma uitgestippelde begrotingskoers niet te volstaan om de MTD in 2009 te bereiken, zoals in het programma wordt aangenomen. Zo kan het structurele saldo door de beoogde ontvangstendaling en de uitgavenverhogende maatregelen in 2008 verslechteren, terwijl Litouwen vanwege de krachtige economische groei van dit moment juist zou moeten proberen om dit saldo jaarlijks sterker te verbeteren dan de benchmark van 0,5 % van het bbp. Om in lijn te blijven met het stabiliteits- en groeipact moet het programma, met name in 2008, meer vaart zetten achter de aanpassing richting de MTD. Na de verwachte verwezenlijking van de MTD is de budgettaire beleidskoers zoals deze uit het programma naar voren komt, wel in overeenstemming met het stabiliteits- en groeipact. Gezien de aanhoudende externe en binnenlandse druk is echter een restrictiever begrotingsbeleid wenselijk dan nu gepland is.

(8)

Litouwen lijkt weinig risico te lopen wat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën betreft. Het langetermijneffect van de vergrijzing op de begroting is minder sterk dan gemiddeld in de EU het geval is. Dit komt doordat de pensioenuitgaven in de komende decennia als gevolg van de al doorgevoerde pensioenhervormingen een beperkte stijging te zien zullen geven. De huidige brutoschuld ligt op een laag niveau en met de in het programma geraamde budgettaire uitgangspositie in 2007, die beter is dan de uitgangspositie van het vorige programma, kunnen de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn beter in de hand worden gehouden.

(9)

Het convergentieprogramma lijkt tot op zekere hoogte aan te sluiten bij het uitvoeringsverslag van oktober 2007 van het nationale hervormingsprogramma. De in het convergentieprogramma opgenomen maatregelen op het gebied van de overheidsfinanciën lijken aan te sluiten bij de in het kader van het nationale hervormingsprogramma voorgenomen acties. Met name omvatten beide programma's de lopende hervormingen in het pensioen- en belastingstelsel en in de gezondheidszorg. De programma's bevatten onvoldoende informatie over de rechtstreekse budgettaire kosten van de hervormingen in de gezondheidszorg en het onderwijs, terwijl het convergentieprogramma dieper ingaat op hervormingen op andere gebieden. Een kwalitatieve beoordeling van de algemene gevolgen van het nationale hervormingsprogramma binnen het kader van de begrotingsstrategie op middellange termijn ontbreekt echter.

(10)

De begrotingsstrategie in het programma sluit slechts deels aan bij de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid op het gebied van het begrotingsbeleid die zijn opgenomen in de in het kader van de Lissabonstrategie uitgevaardigde geïntegreerde richtsnoeren. Met de begrotingskoers neemt de macro-economische stabiliteit echter onvoldoende toe en blijft de inflatiedruk onvoldoende onder controle.

(11)

Bij zijn toetreding tot het WKM II is Litouwen verplichtingen op het gebied van het budgettaire en het structurele beleid en het beleid ten aanzien van de financiële sector aangegaan. Gezien deze verplichtingen hebben de autoriteiten de begrotingskoers onvoldoende aangescherpt en ofschoon er maatregelen zijn getroffen om de kwaliteit van de leningen te verbeteren, zijn de inspanningen om de kredietgroei te beteugelen beperkt gebleven. Ondanks de snelle economische groei van de afgelopen jaren heeft de regering de begroting niet in evenwicht gebracht, hebben de begrotingsdoelstellingen geen ambitieus karakter gehad en zijn inkomstenmeevallers grotendeels uitgegeven. De budgettaire middellangetermijnstrategie moet worden versterkt. Om de kredietgroei tegen te gaan zijn strikte reserveverplichtingen aangehouden, is het financieel toezicht waakzaam gebleven en is de verplichte reservebasis uitgebreid; het directe effect daarvan was evenwel beperkt. De door de regering in maart en december 2007 aangekondigde initiatieven om de inflatie te bestrijden, waren stappen in de goede richting, maar hebben tot dusver weinig concrete maatregelen opgeleverd en slechts een beperkt effect op de inflatie gehad. Ook al worden momenteel enkele structurele hervormingen doorgevoerd, toch zijn nog verdere inspanningen nodig op het gebied van onderwijs en arbeidsmarkt en om inkomende investeringen aan te trekken.

(12)

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, bevat het programma alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens (6).

i)

voor 2008 en daarna naar duidelijk betere budgettaire resultaten te streven dan die waarop in het programma wordt gerekend, en daartoe met name de uitgavengroei te beperken, inkomstenmeevallers opzij te zetten en de uitgavenplafonds voor de middellange termijn een bindender karakter te geven;

ii)

de inflatiedruk aan te pakken door er onder meer voor te zorgen dat de loonvorming beter aansluit bij productiviteitswinsten, en door structurele maatregelen te treffen om knelpunten op de arbeidsmarkt weg te nemen.