Uitbreidingsstrategie 2006 - 2007: uitdagingen en integratiecapaciteit

De huidige uitbreidingsstrategie biedt terzake een vernieuwde consensus om voor de Europese Unie voldoende capaciteit te garanderen om nieuwe leden te kunnen opnemen. Deze consensus sluit aan bij de bestaande strategie en versterkt deze, teneinde de landen die aan toetreding werken steun te verlenen, met name op basis van de lessen van de vijfde uitbreidingsronde. In deze consensus wordt ook beschreven hoe de publieke steun voor toekomstige uitbreidingen zou kunnen worden vergroot.

BESLUIT

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 8 november 2006 "Strategie voor de uitbreiding en voornaamste uitdagingen 2006-2007. Met inbegrip van het speciaal verslag in de bijlage over de capaciteit van de EU om nieuwe lidstaten te integreren" [COM(2006) 649 def.- Niet in het Publicatieblad verschenen].

SAMENVATTING

De huidige strategie voor de uitbreiding biedt terzake een hernieuwde consensus, zodat de toekomstige uitbreidingen de werking van de Europese Unie niet in de weg zouden staan. Uit de vijfde uitbreidingsronde is gebleken dat de EU over de capaciteit beschikt normaal te functioneren en tegelijkertijd haar zichtbaarheid en haar gewicht op internationaal vlak te versterken.

De uitbreidingen dragen bij aan de doelstellingen van een ruimte van vrede en stabiliteit waarin gezamenlijke waarden van welvaart en concurrentie worden gedeeld. Door de uitbreidingen wordt de economie gestimuleerd en vormt de EU een blok in het mondialiseringsproces. De geleidelijke uitbreiding van de eurozone (Slovenië per 1 januari 2007) consolideert deze tendens. Bovendien is ook gebleken dat het vrije verkeer van werknemers, burgers van de nieuwe lidstaten, gunstig is voor de lidstaten die, zoals het Verenigd Koninkrijk, niet tot beperkingen hadden besloten (nationaal inkomen of het verhelpen van een tekort aan gekwalificeerde arbeidskrachten).

De eerdere uitbreidingen hebben het uitbreidingsproces verrijkt. Bulgarije en Roemenië zijn in 2006 verdergegaan met het voorbereiden van hun toetreding, die op 1 januari heeft plaatsgevonden, waarmee deze twee landen op het gebied van de toetreding als voorbeeld kunnen dienen voor kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten.

UITBREIDINGSPROCES

De strategie voor de uitbreiding berust op drie beginselen, die in de strategie van 2005 (es de en fr) werden gedefinieerd:

• consolidatie van de verbintenissen, dat wil zeggen het nakomen van de aangegane verbintenissen en voorzichtigheid bij nieuwe verbintenissen;
• rigoureuze en billijke toetredingsvoorwaarden, dat wil zeggen de voorbereiding van de kandidaat-lidstaten om op het moment van de toetreding te kunnen voldoen aan hun verplichtingen als lidstaten. Ieder land wordt afzonderlijk behandeld, afhankelijk van zijn eigen vooruitgang, en ieder land moet gemotiveerd blijven. Ook dient het proces transparant te zijn;
• de communicatie naar het publiek om van de uitbreiding een succes te maken, dat wil zeggen zorgen voor de steun van de burgers en de democratische legitimiteit van het proces.

De pretoetredingsstrategie is met name gebaseerd op de toetredingspartnerschappen en de Europese partnerschappen, waarin de prioritaire terreinen zijn aangegeven waarop vooruitgang geboekt zou moeten worden. Voor Montenegro wordt een Europees partnerschap voorgesteld; de andere partnerschappen zullen eind 2007 opnieuw worden bezien.

Deze partnerschappen vormen het kader voor financiële bijstand: het pretoetredingsinstrument (IPA). Dit nieuwe, gerationaliseerde instrument voor de periode 2007-2013 ten behoeve van de kandidaat-lidstaten en de potentiële kandidaat-lidstaten zou de flexibiliteit en het effect van de communautaire middelen moeten vergroten en zou een optimaal gebruik van de middelen en een betere coördinatie met de internationale financiële instellingen mogelijk moeten maken. De Commissie zal een financieel meerjarenkader indienen waarin de per land en per sector toegekende bedragen worden vermeld. De uitvoering ervan zal geleidelijk aan de delegaties van de Commissie worden overgedragen, en vervolgens aan de nationale overheden wanneer deze hier klaar voor zijn.

Het Europees Agentschap voor de wederopbouw zal waarschijnlijk eind 2008 zijn werkzaamheden beëindigen omdat zijn voornaamste doelstellingen in Servië, Montenegro en in de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië dan bereikt zullen zijn.

De toetredingsonderhandelingen, die in een onderhandelingskader worden vastgelegd, verlopen volgens een straks schema, uitgaande van de overname en de tenuitvoerlegging van het acquis en de aanvaarding van de politieke doelstellingen van de verdragen. De onderhandelingen met Kroatië en Turkije zijn begonnen. Beoogd wordt deze landen ertoe aan te zetten hun hervormingen voort te zetten en betrekkingen van goed nabuurschap op te zetten.

In dit verband vormen de referentiecriteria * voor de onderhandelingen over elk hoofdstuk van het acquis een nieuw instrument, dat is ingevoerd aan de hand van de ervaringen van de vijfde uitbreidingsronde. Het doel van deze criteria is de kandidaat-lidstaten aan te sporen om al in een vroeg stadium hervormingen door te voeren. Zij worden voor de opening en de afsluiting van een hoofdstuk gedefinieerd en moeten als zodanig worden gerespecteerd, op straffe van schorsing van de onderhandelingen of heropening van de onderhandelingen over een voorlopig afgesloten hoofdstuk.

Bovendien vinden tussen de EU en de kandidaat-lidstaten dialogen op politiek en economisch vlak plaats om het proces te bestendigen. De resultaten van deze dialogen worden in de onderhandelingen meegenomen.

Wat de Westelijke Balkanlanden betreft, is het nakomen van de verplichtingen in het kader van de stabilisatie- en associatieovereenkomst (SAO), met name inzake de handel, cruciaal voor de beoordeling van het verzoek om toetreding. De EU zal geleidelijk de regel van de diagonale cumulatie van de regels van oorsprong in de SAO invoeren, teneinde de handel en de investeringen in de regio te bevorderen. De toetreding tot de Wereldhandelsorganisatie (WTO) (EN)(ES)(FR) zal in dit opzicht van belang zijn, ook al moeten Bosnië en Herzegovina, Montenegro en Servië daarvoor nog grote inspanningen leveren.

Nadat de EU in 2006 te Salzburg de Europese vooruitzichten van deze landen had herbevestigd, heeft zij hen opgeroepen tot meer regionale samenwerking, wat leidt tot stabiliteit, economische samenwerking en verzoening. Er zou een samenwerkingskader moeten worden ingesteld. De Energiegemeenschap (EN) en de Europese gemeenschappelijke luchtvaartruimte (EN) zijn werkelijkheid geworden en over de ondertekening van een regionale overeenkomst voor vrijhandel werd in 2006 reeds onderhandeld.

Door de sluiting van overeenkomsten beoogt de EU een versoepeling van de regels voor de toekenning van visa (uitgezonderd Kroatië) en voor terug- en overname (uitgezonderd Albanië) om de contacten tussen de burgers (studenten, onderzoekers) aan te moedigen. De EU zal zich ook toespitsen op kerngebieden zoals energie, vervoer en economische samenwerking.

Essentieel voor de uitbreiding is de steun van de publieke opinie. Deze is afhankelijk van een betere informatie over de voordelen van de uitbreiding. Hiervoor moet de transparantie toenemen en moeten belangrijke werkdocumenten (periodieke verslagen, gemeenschappelijke standpunten inzake onderhandelingen, en dergelijke) beter toegankelijk worden. Ook moet gebruiksvriendelijke en meer specifieke informatie beschikbaar zijn via internet. Die informatie dient van alle betrokkenen te komen: de lidstaten, de regionale en lokale overheden, het maatschappelijk middenveld met steun van de Commissie, van haar vertegenwoordigingen en haar delegaties, en ook het Europees Parlement.

Ook wederzijds begrip is van belang; de in 2005 opgestarte dialoog tussen de spelers op het maatschappelijk middenveld zal hiertoe bijdragen. Dit bevordert vooral de contacten tussen de burgers op het gebied van cultuur, onderwijs en onderzoek.

CAPACITEIT OM NIEUWE LIDSTATEN OP TE NEMEN

Op verzoek van de Europese Raad van juni 2006 (FR) wordt in het speciaal verslag de capaciteit van de EU onderzocht om op middellange en lange termijn nieuwe lidstaten op te nemen. Dit vermogen tot integratie of absorptie van de EU, dat bij gelegenheid van de Europese Raad van Kopenhagen in 1993 werd geïntroduceerd, dient voor elke uitbreidingsronde opnieuw te worden bezien om een harmonieuze en soepele integratie mogelijk te maken. De Commissie zal in alle fasen van het toetredingsproces effectbeoordelingen laten verrichten waarin rekening wordt gehouden met de specifieke omstandigheden van alle kandidaat-lidstaten, zoals ook gebeurde in de adviezen over de verzoeken om toetreding en in de loop van de onderhandelingen.

Dit betekent voor de EU dat zij met haar uitbreidingen ook haar verdieping moet blijven nastreven. Deze capaciteit is "het vermogen van de EU nieuwe lidstaten op te nemen, op een bepaald moment of in een bepaalde periode, zonder de politieke doelstellingen van de verdragen in gevaar te brengen".

Dit begrip omvat drie kernelementen, waarvoor de Commissie beschrijft hoe zij kunnen worden beoordeeld:

• het vermogen van de EU om het elan van de Europese integratie op peil te houden. Voor een doeltreffende werking van de EU zijn aanpassingen bij de instellingen (talen, besluitvormingsprocedure, e.d.) en in de begroting onontbeerlijk. Bovendien moet ambitieus gemeenschappelijk beleid blijven worden ontwikkeld, met name door te voorzien in overgangsperiodes, uitzonderingen en andere vrijwaringsmogelijkheden voor de nieuwe lidstaten. In dit verband moet het effect van de uitbreiding op beleidsterreinen als het gemeenschappelijk landbouwbeleid, de cohesie of strategische terreinen als energie of het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid zorgvuldig worden ingeschat;
• de kandidaat-lidstaten moeten aan strenge criteria voldoen om hun rol als lidstaten te vervullen en het communautaire beleid over te nemen. In dit verband wordt in de pretoetredingsfase gestreefd naar een voortdurende verbetering van de kwaliteit van de voorbereidingen. De politieke hervormingen en het algemene tempo van de onderhandelingen worden steeds meer aan elkaar gekoppeld, maar de datum van de toetreding zal door de uiteindelijke afronding van de onderhandelingen worden bepaald;
• betere communicatie om de democratische legitimiteit van het proces te garanderen en om de burgers voor te bereiden op toekomstige uitbreidingen (zie hierboven). Het strikt respecteren van de voorwaarden en van de integratiecapaciteit hangen hier ook mee samen.

UITDAGINGEN IN 2007

Aangezien deze uitdagingen van invloed zijn op de veiligheid en de stabiliteit van de EU, moet zij gedurende het hele proces betrokken blijven.

Na de vijfde uitbreidingsronde blijft de voornaamste uitdaging de algehele regeling van het vraagstuk-Cyprus en de hereniging van het eiland onder toezicht van de Verenigde Naties. De EU steunt dit proces en levert haar bijdrage om het isolement van het eiland tot een goed einde te brengen (goedkeuring van de regeling met betrekking tot de groene lijn, de garantie voor het vrije verkeer over het gehele eiland en goedkeuring van het hulpprogramma ten behoeve van de Turks-Cypriotische gemeenschap).

De kandidaat-lidstaten Kroatië en Turkije zijn met de toetredingsonderhandelingen begonnen en voldoen in grote lijnen aan de criteria van Kopenhagen. Beide landen hebben hervormingen doorgevoerd, zij het dat het tempo in Turkije wat lager ligt. De Commissie beveelt aan dat zij hun inspanningen voortzetten en het tempo van de hervormingen opvoeren.

Kroatië dient zich te concentreren op de aanpassing aan het acquis, de hervorming van justitie en het openbaar bestuur, de bestrijding van corruptie en de hervorming van de economie. De regionale samenwerking en de betrekkingen van goed nabuurschap zijn evenzeer van groot belang, aangezien er nog bilaterale problemen openstaan. Er zal nog extra aandacht moeten worden besteed aan de rechten van minderheden en de terugkeer van vluchtelingen.

Turkije dient zijn inspanningen op te voeren op het gebied van de vrijheid van meningsuiting (met name door artikel 301 van het strafrechtboek af te schaffen), de vrijheid van eredienst, de rechten van vrouwen, de rechten van minderheden en de vakbondsrechten, de versterking van het burgerlijk democratisch toezicht op het militair apparaat en de harmonisering van de toepassing van de wetgeving en de rechtspraak. De economische en sociale omstandigheden in het zuidoosten van het land en van de Koerden dienen te worden verbeterd. Voorts zouden de betrekkingen van Turkije met alle lidstaten genormaliseerd moeten worden door een integrale en niet-discriminerende toepassing van het aanvullende protocol bij de overeenkomst van Ankara en het opheffen van de belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen (verklaring van de Europese Gemeenschap en haar lidstaten van 21 september 2005). De Commissie zal hiertoe aanbevelingen doen aan de Europese Raad van december 2006 (pdf) (FR).

De voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië heeft sinds december 2005 de status van kandidaat-lidstaat, hetgeen zowel een erkenning van de bereikte hervormingen is als een aanmoediging om met het oog op toetreding verder te werken. In dit verband zou het land het tempo van zijn hervormingen moeten opvoeren, vooral op het gebied van politie en justitie, de bestrijding van de corruptie en de integrale toepassing van de SAO, alsmede de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst van Ohrid.

De potentiële kandidaat-lidstaten boeken vooruitgang bij hun Europese vooruitzichten, in overeenstemming met de routekaart (es de en fr) zoals de Commissie die in 2005 had opgesteld. De toenadering tussen de EU en deze landen zal met de totstandkoming van SAO's nog worden versterkt. De EU heeft met Albanië een SAO ondertekend en, in afwachting van de inwerkingtreding ervan wordt per 1 december 2006 een interim-overeenkomst op het gebied van de handel toegepast. Voor Bosnië en Herzegovina, voor Montenegro, dat sedert juni 2006 na een referendum onafhankelijk is, en voor Servië hangen de onderhandelingen over een SAO (reeds lopende met eerstgenoemd land) af van hun algehele en volledige medewerking met het Internationaal Straftribunaal voor het voormalige Joegoslavië (ICTY) (EN) (FR).

De versterking van de instellingen van deze landen is van wezenlijk belang en de hervormingen dienen zich toe te spitsen op politiek, justitie en economie, de bestrijding van de corruptie en de georganiseerde criminaliteit. Bosnië en Herzegovina dient zijn Europees perspectief te vergroten door de noodzakelijke politieke hervormingen in gang te zetten, in het bijzonder met betrekking tot de grondwet en de economie. Montenegro, wiens prioriteiten reeds zijn vastgesteld in het de ontwerp-partnerschapsovereenkomst, dient zich in te spannen voor hervormingen om een staat op te bouwen. Servië staat voor een aantal belangrijke kwesties, waaronder de status van Kosovo. Nadat Servië zich evenwel constructief had opgesteld bij de onafhankelijkheid van Montenegro, is de economische integratie van het land met de EU verder gevorderd en zou het land zich met een SAO bij de andere landen moeten kunnen voegen. Met zijn nieuwe grondwet zou het goede bestuur moeten kunnen worden geconsolideerd. Het land heeft zijn macro-economische stabiliteit behouden, de privatiseringen voortgezet en investeringen uit het buitenland aangetrokken. Deze tendens zou moeten worden bekrachtigd door de versoepeling van de visumprocedures en deelname aan communautaire programma's.

Kosovo geniet de steun van de EU, die bijstand verleent aan MINUK (FR) en aan het proces om zijn status te regelen onder toezicht van de speciale gezant van de secretaris-generaal van de Verenigde Naties, Ahtisaari. Onontbeerlijk zijn belangrijke hervormingen (met betrekking tot de rechtsstaat, de economie, het openbaar bestuur en de rechten van de minderheden).

GERELATEERDE BESLUITEN

Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 3 mei 2006 - "De uitbreiding twee jaar later - Een economisch succes" [COM(2006) 200 def.- Niet in het Publicatieblad verschenen].

Mededeling van de Commissie aan de Raad van 29 november 2006 - "Toetredingsonderhandelingen met Turkije" [COM(2006) 773 def. - Niet in het Publicatieblad verschenen].

Laatste wijziging: 06.05.2008