1. 

In deze zaak verzoekt het Bundesfinanzhof het Hof om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de Zesde richtlijn (77/388/EEG) van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der Lid-Staten inzake omzetbelasting — Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag ( 1 ) (hierna: „Zesde richtlijn”). Het Bundesfinanzhof werpt de belangrijke vraag op, hoe de door landbouwproducenten voor het beëindigen van de produktie van een bepaald gewas of produkt ontvangen vergoedingen moeten worden gezien in het kader van de BTW.

2. 

Verzoeker in het hoofdgeding, J. Mohr, was eigenaar van een landbouwbedrijf waarop hij melkvee hield. In maart 1987 vroeg hij bij het Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft een vergoeding aan wegens het beëindigen van de melkproduktie. Zijn verzoek was gegrond op de EG-Milchaufgabevergütungsverordnung ( 2 ) van 6 augustus 1986, houdende vaststelling van een vergoeding bij de definitieve beëindiging van de melkproduktie. In de aanvraag verplichtte hij zich ertoe, de melkproduktie te beëindigen en geen aanspraak te maken op een referentiehoeveelheid voor melk ingevolge artikel 5 ter van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten ( 3 ), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1335/86 van 6 mei 1986. ( 4 ) Er werd hem een bedrag ineens toegekend van 385980 DM, dat werd uitbetaald op 23 september 1987. Hij deed zijn vee van de hand en veranderde zijn bedrijf in een „ruitersportcentrum”. Aldus beëindigde hij zijn gehele melkproduktie in 1987.

3. 

Verzoeker nam de ontvangen vergoeding niet op in zijn aangifte voor de omzetbelasting over 1987 bij het Finanzamt.

4. 

Verweerder in het hoofdgeding, het Finanzamt, beschouwde de ontvangen vergoeding als een vergoeding voor een belastbare dienstverrichting, te weten het beëindigen van de melkproduktie, en hief daarover omzetbelasting.

5. 

Verzoeker stelde tegen de beschikking van het Finanzamt vruchteloos beroep in bij het Finanzgericht, dat de beschikking tot het heffen van omzetbelasting bevestigde. Vervolgens stelde verzoeker beroep in bij het Bundesfinanzhof. Dit stelde vast, dat het Hof zich nog niet had uitgesproken over de vraag, of aan producenten verstrekte subsidies op gronden verband houdend met gemeenschappelijke marktordeningen, belastbaar zijn ingevolge de artikelen 2, lid 1, 6, lid 1, en 11 A, lid 1, sub a, van de Zesde richtlijn. Het stelde voorts vast, dat de wijze waarop de vergoedingen voor het beëindigen van landbouwproduktie in het kader van de BTW worden behandeld, per Lid-Staat verschilt. Het heeft het Hof daarom de volgende prejudiciële vragen gesteld:

6.

Artikel 2 van de Zesde richtlijn luidt:

„Aan de belasting over de toegevoegde waarde zijn onderworpen:

7.

Artikel 6, lid 1, van de Zesde richtlijn luidt:

Deze handeling kan onder meer zijn:

8.

Artikeln A, lidi, sub a, van de Zesde richtlijn bepaalt:

„De maatstaf van heffing is:

9.

Bij verordening (EEG) nr. 1336/86 van de Raad van 6 mei 1986 tot vaststelling van een vergoeding voor de definitieve beëindiging van de melkproduktie (PB 1986, L 119, biz. 21), werd een regeling ingesteld ingevolge welke een melkproducent die zich ertoe verbindt de melkproduktie definitief te beëindigen, een door de Gemeenschap gefinancierde vergoeding ontvangt. Met name wordt in de derde overweging van de considerans verklaard, dat

„ter vergemakkelijking van de vermindering van de leveranties en directe verkoop waarmede de verlaging van de gegarandeerde totale hoeveelheden gepaard gaat, een communautaire regeling moet worden ingesteld voor de financiering van de definitieve beëindiging van de melkproduktie door aan elke producent op diens verzoek en mits hij aan bepaalde voorwaarden voldoet, een vergoeding toe te kennen als tegenprestatie voor de toezegging zijnerzijds om de melkproduktie definitief te beëindigen”.

10.

Ingevolge artikel 1 van verordening nr. 1336/86 wordt een vergoeding toegekend aan elke producent die zich ertoe verplicht de melkproduktie definitief te beëindigen. Artikel 2 van de verordening stelt het bedrag vast van de aan de producenten te betalen vergoeding, bepaalt dat de Gemeenschap de betaling van de vergoeding zal financieren, en legt vast dat de vergoeding gedurende zeven jaar zal worden uitbetaald.

11.

Artikel 2, lid 2, van verordening (EEG) nr. 2321/86 van de Commissie van 24 juli 1986 ( 5 ) houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EEG) nr. 1336/86 van de Raad, bepaalt:

„Voor elke producent (...) moeten in de aanvraag ten minste de volgende gegevens worden vermeld:

(...)

12.

Alvorens ik overga tot de bespreking van de vragen van de nationale rechter, is het wellicht zinvol, in het kort de achtergrond van verordening nr. 1336/86 te schetsen. Bij verordening nr. 804/68 ( 6 ) werd een gemeenschappelijke ordening der markten van melk en zuivelprodukten ingesteld. Doel van deze gemeenschappelijke marktordening is het bereiken van de in artikel 39 van het Verdrag neergelegde doeleinden. De verordening voorziet in een stelsel van „richtprijzen” met bijbehorende interventiemaatregelen ter waarborging van de overeengekomen richtprijs. Spoedig werd evenwel duidelijk, dat er tussen vraag en aanbod op de communautaire markt geen evenwicht bestond: de melkproduktie overtrof de vraag. De Gemeenschap trof daarom vanaf 1974 een aantal maatregelen om de vraag naar melk en zuivelprodukten te bevorderen, waaronder subsidies voor het gebruik van bepaalde soorten zuivelprodukten, subsidies voor de melkconsumptie door schoolkinderen en exportsubsidies ter bevordering van de verkopen op de wereldmarkt.

13.

Deze maatregelen bleken evenwel niet voldoende om het evenwicht tussen vraag en aanbod te herstellen. De Raad stelde daarom verordening (EEG) nr. 1079/77 van 17 mei 1977 vast, inzake een medeverantwoordelijkheidsheffing en maatregelen ter verruiming van de markten in de sector melk en zuivelprodukten. ( 7 ) Ingevolge deze verordening werd op alle aan de zuivelfabrieken te leveren hoeveelheden melk een heffing toegepast van 1,5 tot 4 % van de richtprijs, zodat de producenten een deel van de kosten van hun produktieoverschot zouden dragen. Voorts stelde de Raad verordening (EEG) nr. 1078/77 van 17 mei 1977 vast, tot invoering van een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten en voor de omschakeling van het melkveebestand. ( 8 ) Het doel van deze verordening was volgens de eerste overweging van haar considerans, de tendens bij producenten om de melkproduktie of het in de handel brengen van melk en zuivelprodukten stop te zetten, te bevorderen. Daartoe werd aan landbouwers die zich ertoe verplichtten gedurende vijf jaar geen melk en zuivelprodukten in de handel te brengen, en degenen die zich ertoe verplichtten gedurende vier jaar van hun melkveebestand op rundvleesproduktie om te schakelen, een premie toegekend uit openbare middelen, gefinancierd door de afdelingen Oriëntatie en Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw. In de derde overweging van de considerans van deze verordening wordt overwogen, dat

„het bedrag van de premies zodanig moet worden vastgesteld dat deze als een zekere compensatie voor de inkomstenderving als gevolg van het niet in de handel brengen van de betrokken produkten kunnen worden beschouwd (...)”.

14.

Een andere door de Raad ingevoerde regeling voor de beheersing van de melkproduktie was het quotastelsel. Dit werd oorspronkelijk ingevoerd bij verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten. ( 9 ) Sindsdien is het quotastelsel de belangrijkste maatregel van produktiebeperking.

15.

In plaats van de prijzen te verlagen, besloot de Gemeenschap tot de hierboven beschreven maatregelen ter vermindering van het produktieoverschot. Men was destijds van mening, dat een rechtstreekse prijsverlaging die toereikend zou zijn om het marktevenwicht te herstellen, niet mogelijk was zonder dat de inkomens van de landbouwers abrupt zouden dalen. ( 10 ) Een dergelijke inkomensdaling zou dramatische sociale en regionale consequenties hebben gehad.

16.

Derhalve moet verordening nr. 1336/86 worden gezien in de context van een reeks door de Gemeenschap getroffen maatregelen ter vermindering van de melkproduktie zonder plotselinge inkomensdaling voor de betrokken landbouwers. In veel opzichten is verordening nr. 1336/86 zelfs de voortzetting van het bij verordening nr. 1078/77 uitgezette beleid, behalve dat in verordening nr. 1336/86 wordt geëist, dat de producent zich ertoe verbindt de melkproduktie definitief te beëindigen in plaats van voor een nader aangegeven aantal jaren, zoals in verordening nr. 1078/77.

17.

Bovendien wijs ik erop, dat verordening nr. 1336/86 niet de enige verordening is waarin aan producenten compensatie uit gemeenschapsgelden wordt gegeven voor het beëindigen of beperken van de produktie. Er bestaan zelfs tal van dergelijke verordeningen. Verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen ( 11 ), bepaalt dat compensatie wordt betaald aan producenten die stukken land „braakleggen”, zodat daarop geen gewassen worden geteeld. Verordening (EEG) nr. 1200/90 van de Raad van 7 mei 1990 inzake de sanering van de produktie van appelen in de Gemeenschap ( 12 ), bepaalt dat een premie wordt toegekend aan appelproducenten die zich ertoe verbinden hun boomgaarden te rooien en geen appelbomen aan te planten (artikel 2). Verordening (EEG) nr. 1442/88 van de Raad van 24 mei 1988 inzake de toekenning van premies voor definitieve stopzetting van de wijnbouw op wijnbouwareaal in de wijnoogstjaren 1988/1989 tot en met 1995/1996 ( 13 ), bevat soortgelijke bepalingen met betrekking tot wijngaarden. Meer in het algemeen in de landbouwsector bevat artikel 5 van verordening (EEG) nr. 4256/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van bepalingen voor de uitvoering van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot het EOGFL, afdeling Oriëntatie ( 14 ), een lijst van de soorten acties die de Lid-Staten ondernemen om de aanpassing van de door de structuurfondsen van de Gemeenschap te steunen landbouwstructuren te bevorderen. Artikel 21, lid 6, van verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bij standsverlening uit de onderscheiden structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds ( 15 ), bepaalt dat vorenbedoelde door de Lid-Staten ondernomen acties kunnen worden bestemd voor de ondersteuning van de landbouwinkomens.

18.

Buiten het gebied van de landbouw bepaalt verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad van 27 april 1989 betreffende de structurele sanering van de binnenvaart ( 16 ), dat een uitkering wordt betaald aan eigenaren van vaartuigen die zich verbinden hun vaartuig te laten slopen om de overcapaciteit van de vloot op de Rijn te verminderen. In deze verordening werd de uitkering evenwel niet opgebracht uit de gemeenschapsbegroting, maar uit bijdragen van de bedrijfstak zelf.

19.

Alle bovengenoemde gemeenschapswetgeving heeft een gemeenschappelijk thema: er worden middelen ter beschikking gesteld in de vorm van subsidies, premies of inkomenssteun als stimulans voor producenten van produkten of verrichters van diensten om hun produktie aan te passen in het belang van het beheer van de betrokken markt. Het is duidelijk, dat verordening nr. 1336/86 slechts een van de vele verordeningen is die producenten of dienstverrichters aanmoedigen hun produktie te verminderen.

20.

De Duitse en de Italiaanse regering stellen, dat een melkproducent die zich ertoe verbindt zijn produktie te beëindigen, een dienst verricht in de zin van artikel 6, lid 1, van de Zesde richtlijn, en dat de vergoeding een belastbare geldbetaling is in de zin van artikel 11 A, lid 1, sub a, van die richtlijn.

21.

Het uitgangspunt van het betoog van de Duitse regering is, dat de handeling waarom het in verordening nr. 1336/86 gaat, een belastbare dienst onder bezwarende titel is in de zin van artikel 2, lid 1, van de Zesde richtlijn. De betaling van de vergoeding en de verbintenis tot het beëindigen van de produktie zijn onderling afhankelijke voorwaarden. Aldus bestaat het rechtstreeks verband tussen de door de melkproducent verrichte dienst en de betaling van de vergoeding, dat volgens het arrest Coöperatieve Aardappelenbewaarplaats ( 17 ) noodzakelijk is om een handeling aan te merken als belastbare handeling in de zin van de Zesde richtlijn. De verbintenis om de melkproduktie te beëindigen, is volgens de Duitse regering voorts een dienst in de zin van artikel 6, lid 1, tweede streepje, te weten een verplichting om geen melk te produceren. De ontvangen vergoeding wordt de producent betaald als prijs voor de verbintenis om de melkproduktie te beëindigen, en het bedrag ervan is dus de maatstaf van heffing in de zin van artikel 11 van de Zesde richtlijn.

22.

Ook de Italiaanse regering stelt, dat de ingevolge verordening nr. 1336/86 betaalde vergoeding niet is bedoeld als compensatie voor het verlies van de veestapel, maar wordt betaald als vergoeding voor de verbintenis om de melkproduktie te beëindigen. Het stelsel mag in het leven zijn geroepen in het algemeen belang, maar dit is niet relevant voor zover het de beoordeling van de handeling voor belastingdoeleinden betreft. De activiteit van de producent, bestaande in het beëindigen van de melkproduktie, is een economische activiteit, omdat hij een financiële vergoeding ontvangt voor de gedraging waartoe hij zich verbindt.

23.

De Franse regering en de Commissie stellen, dat de melkproducent die de produktie beëindigt, geen belastbare dienst verricht in de zin van de Zesde richtlijn. De verbintenis tot beëindiging van de produktie is geen belastbare dienst in de zin van artikel 2 van genoemde richtlijn en geen dienst als gedefinieerd in artikel 6, lid 1. De melkproducent verricht geen dienst van individuele aard ten behoeve van het orgaan dat de vergoeding betaalt: de dienst is van algemene aard en wordt verricht in het algemeen belang. Het bedrag van de vergoeding wordt bovendien vastgesteld op grond van overwegingen van algemeen belang, het kan per Lid-Staat verschillen en zelfs, zoals in Frankrijk, worden vastgesteld aan de hand van een bepaald produktiepeil. Er bestaat dan ook geen rechtstreeks verband tussen het bedrag van de aan een bepaalde producent betaalde vergoeding en het door het uitbetalend orgaan verkregen „voordeel”. Het bedrag van de vergoeding is derhalve niet de maatstaf van heffing bedoeld in artikel 11 van de Zesde richtlijn. Ten slotte is volgens de Franse regering de vergoeding geen subsidie die „rechtstreeks met de prijs (van de dienstverrichting) verband houdt” in de zin van artikel 11 A, lid 1, sub a, van die richtlijn, omdat de melkproducent geen dienst verricht waarvoor aan de verbruiker een prijs wordt berekend.

24.

Evenals de Franse regering stelt de Commissie, dat de in verordening nr. 1336/86 bedoelde handeling geen belastbare dienst is in de zin van artikel 2, lid 1, van de Zesde richtlijn. Een handeling is belastbaar, indien sprake is van een dienstverrichter die een dienst verricht welke van rechtstreeks en individueel voordeel is voor een ontvanger. Het nationale interventieorgaan dat de vergoeding betaalt, en de melkproducent zijn weliswaar door wederzijdse verplichtingen gebonden, maar het interventieorgaan is daarmee niet de ontvanger van een door de producent verrichte dienst. Evenmin verricht de producent een dienst voor het interventieorgaan. De situatie is vergelijkbaar met die waarin een reiziger van het reizen per auto overstapt op het reizen per trein omdat de spoorwegmaatschappij met subsidie van de overheid een lager tarief aanbiedt teneinde het wegverkeer te beperken. De treinpassagier ontvangt een vergoeding in de vorm van een kaartje tegen verlaagde prijs, maar hij verricht geen dienst in de wettelijke zin, behalve dat hij bijdraagt aan de verwezenlijking van een doelstelling van algemeen belang. De Commissie concludeert daaruit, dat gezien haar uitlegging van de artikelen 2, lid 1, en 6, lid 1, van de Zesde richtlijn, niet behoeft te worden nagegaan of de vergoeding de maatstaf van heffing is in de zin van artikel 11.

25.

Voor de beantwoording van de vraag van de nationale rechter moet worden nagegaan, wat de bedoeling van de BTW-wetgeving van de Gemeenschap is geweest en welke de kenmerken van de belasting waren die daarbij werd ingevoerd. Artikel 2 van de Eerste richtlijn (67/227/EEG) van de Raad van 11 april 1967 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der Lid-Staten inzake omzetbelasting ( 18 ), bepaalt:

„Het gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde berust op het beginsel dat van goederen en diensten een algemene verbruiksbelasting wordt geheven welke strikt evenredig is aan de prijs van goederen en diensten, zulks ongeacht het aantal transacties welke tijdens het produktie- en distributieproces vóór de fase van heffing plaatsvonden.

Bij elke transactie is de belasting over de toegevoegde waarde, berekend over de prijs van het goed of van de dienst volgens het tarief dat voor dat goed of voor die dienst geldt, verschuldigd onder aftrek van het bedrag van de belasting over de toegevoegde waarde waarmede de onderscheidene elementen van de prijs rechtstreeks zijn belast.”

26.

De BTW is derhalve een algemene verbruiksbelasting op goederen en diensten. Overeenkomstig de aan de BTW ten grondslag liggende bedoeling van fiscale neutraliteit verzekeren de definitie van de „levering van goederen” in artikel 5 van de Zesde richtlijn en de aanvullende definitie van „diensten” in artikel 6, lid 1, dat deze belasting algemeen van toepassing is op alle verbruiksvormen. ( 19 ) Zo kan een dienst bij voorbeeld bestaan in de enkele verbintenis om iets na te laten. ( 20 ) Ook is niet relevant, dat goederen worden geleverd of diensten worden verricht op grond van een vordering door de overheid, dan wel krachtens de wet. ( 21 ) Eveneens irrelevant is, dat een heffing voor bepaalde dienstverrichtingen als energielevering, telecommunicatie of vervoer wettelijk is voorgeschreven. ( 22 )

27.

De draagwijdte van de belasting wordt niettemin beperkt door haar karakter van verbruiksbelasting. Een handelaar moet goederen of diensten leveren voor verbruik door aanwijsbare verbruikers tegen een door de verbruiker of een derde betaalde prijs. In het onderhavige geval is aan dit vereiste niet voldaan. Zoals blijkt uit de bespreking hiervóór (punten 9-17), verwerft de Gemeenschap, door landbouwers via de bevoegde nationale autoriteiten een vergoeding te geven voor het verlies van inkomen als gevolg van het beëindigen van de melkproduktie, geen goederen of diensten voor eigen gebruik, maar handelt zij in het algemeen belang, te weten het bevorderen van de goede werking van de communautaire markt voor melk. riet onderhavige geval is derhalve duidelijk te onderscheiden van gevallen die, naar gesteld is, analoog zijn, bij voorbeeld dat waarin de verkoper van een onderneming zich ten opzichte van de koper verbindt geen concurrerende onderneming te beginnen; in dat geval ontvangt de koper een hem tot persoonlijk voordeel strekkende dienst in de vorm van een verbintenis om bepaalde handelingen na te laten. Ook is het te onderscheiden van gevallen waarin de overheid de rechtstreekse ontvanger is van een levering van goederen of diensten, die zij gebruikt voor haar overheidstaken, bij voorbeeld wanneer zij kantoorbenodigdheden en -uitrusting koopt of door onteigening land verwerft voor een wegenbouwproject. In dergelijke gevallen is de overheid een verbruiker, juist zoals bij een transactie tussen particulieren, maar in een geval als het onderhavige is de communautaire dan wel nationale overheid niet te beschouwen als verbruiker van een dienst.

28.

Evenmin zijn landbouwers die de melkproduktie voortzetten, te beschouwen als verbruikers van een dienst verricht door de landbouwers die de produktie beëindigen. Weliswaar verkrijgen zij een voordeel, voor zover zij door het beëindigingsprogramma van verordening nr. 1336/86 in staat worden gesteld, op de markt te blijven zonder het inkomensverlies dat het gevolg zou zijn geweest van een verlaging van de richtprijzen, maar dat voordeel is zowel speculatief als niet-kwantificeerbaar. Bovendien is het een voordeel van het soort dat alle handelaren genieten die achterblijven op een markt waarop de overheid in het algemeen belang intervenieert teneinde een overschotsituatie te verhelpen en de prijzen te steunen.

29.

Doordat er geen sprake is van enig reëel verbruik, onderscheidt het onderhavige geval zich van eerdere zaken als Apple and Pear Development Council. ( 23 ) Daarin verklaarde het Hof, dat de door de Development Council aan de telers van appelen en peren opgelegde verplichte bijdrage ter financiering van de werkzaamheden van de Development Council voor de bedrijfstak, niet een tegenprestatie was voor verrichte diensten. Naar het mij voorkomt, was de ratio van de beslissing van het Hof evenwel niet zozeer het ontbreken van een aanwijsbare groep verbruikers te wier behoeve diensten werden verricht, als wel de specifieke combinatie van een verplichte bijdrage en het ontbreken van enig verband tussen de heffing en de hoogte van het door de individuele telers verkregen voordeel. Mijns inziens is die zaak dan ook niet rechtstreeks relevant.

30.

Ten slotte komt het mij voor, dat de conclusie, dat de definitieve beëindiging van de melkproduktie geen belastbare dienst is, niet het gevaar van belastingontduiking meebrengt. Indien de melkproducent bij de beëindiging activa verkoopt, zal die verkoop een belastbare levering van goederen zijn in de zin van artikel 5, lid 1, van de Zesde richtlijn. Bovendien kunnen de Lid-Staten ingevolge artikel 5, lid 7, sub c, van die richtlijn het onder zich hebben van goederen waarop aftrek van BTW is toegepast, door een belastingplichtige wanneer hij de uitoefening van zijn belastbare economische activiteit beëindigt, aanmerken als een onder bezwarende titel verrichte dienst.

31.

Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de vragen van het Bundesfinanzhof te beantwoorden als volgt:

„Een landbouwer die zich verbindt de melkproduktie definitief te beëindigen overeenkomstig artikel 1, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1336/86 van de Raad van 6 mei 1986 tot vaststelling van een vergoeding voor de definitieve beëindiging van de melkproduktie, verricht geen belastbare dienst onder bezwarende titel in de zin van artikel 2, lid 1, van de Zesde richtlijn (77/388/EEG) van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der Lid-Staten inzake omzetbelasting — Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag. De wegens deze beëindiging ontvangen vergoeding is niet belastbaar ingevolge die richtlijn.”