52016DC0707

EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 8.11.2016

COM(2016) 707 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Tenuitvoerlegging van de Overeenkomst van Parijs — Vooruitgang van de EU op weg naar het doel van ten minste -40 %

(vereist krachtens artikel 21 van Verordening (EU) nr. 525/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende een bewakings- en rapportagesysteem voor de uitstoot van broeikasgassen en een rapportagemechanisme voor overige informatie op nationaal niveau en op het niveau van de Unie met betrekking tot klimaatverandering, en tot intrekking van Beschikking nr. 280/2004/EG)

{SWD(2016) 349 final}

1.Algemeen overzicht

2.Nationaal en internationaal maatregelen treffen via klimaatfinanciering

3.Beperken van de EU-uitstoot

4.Aanpassing aan de klimaatverandering

5.Deelnemen aan internationaal klimaatbeleid

6.Ervaring delen

Figuurindex

Figuur 1: Vooruitgang bij de verwezenlijking van Europa 2020-doelstellingen

Figuur 2: Index van de veranderingen in bbp (in reële termen), broeikasgasemissies en emissie-intensiteit van de economie (verhouding tussen emissies en bbp) (1990 = 100)

Figuur 3: Geschatte (2015) en geprognosticeerde (2020) relatieve kloof tussen emissies en ESD-streefwaarden (in % van de emissies van het referentiejaar 2005). De negatieve en positieve waarden geven respectievelijk overprestatie en onderprestatie weer.

Figuur 4: Gebruik van de veilingopbrengsten, uitgegeven aan klimaat en energie, in de lidstaten per sector (gewogen gemiddelde EU) in 2015

Figuur 5: Evaluatie achteraf van het effect van de EU-ETS en beleid inzake duurzame energie, belastingen en andere sectoren op CO2-emissies door verbranding

1.Algemeen overzicht

1.1.Bekrachtiging van de Overeenkomst van Parijs

Op 4 oktober 2016 heeft de EU de Overeenkomst van Parijs inzake klimaatverandering bekrachtigd, waarmee de weg werd vrijgemaakt voor de inwerkingtreding ervan op 4 november 2016. Op 5 oktober heeft de EU haar akte van bekrachtiging neergelegd, samen met de acht lidstaten die hun nationale ratificatieprocedures al hebben voltooid: Hongarije, Frankrijk, Oostenrijk, Malta, Duitsland, Portugal, Polen en Slowakije. Griekenland en Zweden hebben hun akte van bekrachtiging later in oktober 2016 neergelegd. De overige lidstaten zetten hun ratificatieprocedures voort teneinde hun akten van bekrachtiging zo spoedig mogelijk neer te leggen.

De Overeenkomst van Parijs is een mondiale mijlpaal bij de versterking van de mondiale collectieve actie en draagt bij aan een snellere wereldwijde overgang naar een koolstofarme en klimaatbestendige samenleving. De Commissie heeft in maart 2016 haar beoordeling van de Overeenkomst van Parijs ingediend. Op grond van deze mededeling onderstreepten de Europese leiders de verbintenis van de EU om de uitstoot van broeikasgassen binnen de EU terug te dringen en het aandeel hernieuwbare energiebronnen te verhogen en de energie-efficiëntie te verbeteren, zoals overeengekomen in oktober 2014. Aanpassing van de wetgeving met het doel dit kader ten uitvoer te leggen blijft een prioriteit voor de EU.

De Overeenkomst van Parijs dient ter vervanging van de aanpak in het kader van het Protocol van Kyoto van 1997, waarin verplichtingen tot het einde van 2020 zijn opgenomen. De tweede fase van het Protocol van Kyoto is bedoeld als overbrugging naar de mondiale overeenkomst inzake klimaatverandering voor de periode na 2020. De EU boekt nu al resultaten van haar wetgeving voor 2020 (beschikking inzake de verdeling van de inspanningen, EU-regeling voor de handel in emissierechten, verordening betreffende een bewakingssysteem) en de EU en haar lidstaten zijn goed op koers om gezamenlijk hun streefwaarde te behalen voor de tweede verbintenisperiode van het Protocol van Kyoto.

1.2.Verwezenlijking van de doelstelling van ten minste -40 % vóór 2030

Zoals blijkt uit figuur 1 was het niveau van de broeikasgasemissies van de EU in 2015 22 % lager dan in 1990. Het aandeel van de EU in de wereldwijde emissies is in de loop van de tijd eveneens gedaald. Volgens de meest recente EDGAR-database was dit aandeel in 2012 8,8 %.

Figuur 1: Vooruitgang bij de verwezenlijking van Europa 2020-doelstellingen

De emissies stegen in 2015 licht (met 0,7 %) nadat ze in 2014 een aanzienlijke daling hadden vertoond (4 %). Hoewel in brede kring wordt erkend dat 2015 wereldwijd het warmste jaar ooit was, was het weer in Europa in 2015 kouder dan in 2014, waarbij het aantal "graaddagen voor verwarming" met 4 % toenam. Bovendien daalde de prijs van fossiele brandstoffen, met name drijfgas, eveneens in 2015, wat ertoe bijdroeg dat de verkoop ervan in vergelijking met 2014 steeg. Op de middellange tot lange termijn vertonen emissies echter een dalende trend.

Volgens de prognoses van de lidstaten zal in 2030, uitgaande van de huidige maatregelen, het niveau van de totale emissies van de EU naar schatting 26 % onder dat van 1990 liggen. Er wordt nieuw mitigatiebeleid ingevoerd met het oog op de verwezenlijking van het doel van de EU om vóór 2030 de broeikasgasemissies in de EU terug te dringen met ten minste 40 % vergeleken bij 1990, zoals overeengekomen in Parijs. Naarmate deze beleidsmaatregelen ten uitvoer worden gelegd, zullen de EU-emissies afnemen overeenkomstig de groene lijn in figuur 1. In de volgende punten worden deze wetgevende en niet-wetgevende instrumenten beschreven.

In de EU worden de economische groei en de emissies verder succesvol ontkoppeld. In de periode 1990-2015 groeide het gezamenlijke bbp van de EU met 50 %, terwijl de totale emissies (exclusief emissies door LULUCF maar inclusief die van de internationale luchtvaart) met 22 % daalden. De broeikasgasemissie-intensiteit van de EU-economie, gedefinieerd als de verhouding tussen emissies en bbp, is tussen 1990 en 2015 met bijna de helft gedaald.

Figuur 2: Index van de veranderingen in bbp (in reële termen), broeikasgasemissies en emissie-intensiteit van de economie (verhouding tussen emissies en bbp) (1990 = 100)

1.3.Verwezenlijking van de 2020-doelstellingen

Volgens de op bestaande maatregelen gebaseerde prognoses die de lidstaten in 2015 hebben verstrekt, zullen de emissies in 2020 naar verwachting 24 % lager zijn dan in 1990. In het kader van haar 2020-strategie heeft de EU zich ertoe verbonden de broeikasgasemissies tegen 2020 met 20 % terug te dringen in vergelijking met de niveaus van 1990. De EU ligt dus op koers wat betreft het behalen van deze streefwaarde.

De EU-regeling voor de handel in emissierechten (hierna "EU-ETS" genoemd) is een hoeksteen van het klimaatbeleid van de EU. De regeling heeft hoofdzakelijk betrekking op de industriële en energiesector. De emissies die onder de EU-ETS vallen en die iets minder dan de helft van de totale emissies van de EU vormen, zijn tussen 2005 en 2015 met 24 % afgenomen. De emissies die niet onder de EU-ETS vallen, namen in deze periode af met 12 %. De daling van de broeikasgasemissies afkomstig van installaties die vallen onder de EU-ETS, wordt in 2015 geschat op iets minder dan 0,4 %. Dit bevestigt dat zich de afgelopen vijf jaar een dalende trend heeft voorgedaan. Als gevolg van het gedeeltelijk uitstellen van de veiling van emissierechten ("backloading") is het overschot van emissierechten dat sinds 2009 in de context van de regeling is opgebouwd, bovendien aanmerkelijk gedaald, namelijk tot ongeveer 1,78 miljard emissierechten. Het overschot is daarmee gedaald tot het laagste niveau sinds het begin van de huidige handelsperiode in 2013. De backloading hield in dat de veiling van 400 miljoen emissierechten in 2014, 300 miljoen emissierechten in 2015 en 200 miljoen emissierechten in 2016 werd uitgesteld. Deze emissierechten zullen worden overgedragen naar de marktstabiliteitsreserve, die per januari 2019 in werking zal treden en het huidige overschot aan emissierechten zal aanpakken. Later dit jaar zal een rapport over het functioneren van de koolstofmarkt worden gepubliceerd.

Volgens de beschikking inzake de verdeling van de inspanningen (Effort Sharing Decision — ESD) moeten de lidstaten voor de periode 2013-2020 bindende jaarlijkse streefwaarden voor broeikasgasemissies behalen in sectoren die niet onder de EU-ETS vallen, bijvoorbeeld in de bouw, het vervoer, de afvalverwerking en de landbouw. Volgens de inventaris voor 2013 en 2014 en de geschatte inventaris voor 2015 (zie figuur 2) hebben 27 lidstaten hun streefwaarden voor de driejarige periode van 2013 tot en met 2015 bereikt. Alleen de emissies van Malta overschreden de streefwaarde voor elk van deze drie jaren. De emissies van Malta zijn bijgevolg hoger dan oorspronkelijk in de nationale prognoses werd geschat. Het land moet daarom gebruikmaken van de flexibiliteitsbepalingen van de beschikking inzake de verdeling van de inspanningen (door bijvoorbeeld eenheden te kopen van andere lidstaten) en mogelijk zal het ook zijn prognoses voor 2020 moeten bijstellen aan de hand van recente emissiegegevens.

Voorts wordt, op grond van de nationale prognoses die uitgaan van reeds ten uitvoer gelegde beleidsmaatregelen, verwacht dat de meeste lidstaten in 2020 hun ESD-streefwaarden bereiken. Een paar lidstaten zullen, volgens hun eigen prognoses, in 2020 nog een aantal extra maatregelen moeten treffen of gebruik moeten maken van flexibiliteitsbepalingen:

In Ierland blijven de emissies naar verwachting stabiel tot 2020, waarbij de emissies van de vervoerssector tegen die tijd significant zullen stijgen. In juni 2016 hebben de leiders van de EU, in de context van het Europees semester (een jaarlijkse cyclus van macro-economische, begrotings- en structurele beleidscoördinatie in de EU), Ierland de aanbeveling gedaan de emissies verder te beperken door meer in openbaar vervoer te investeren.

Volgens de meest recente nationale prognoses zullen de emissies van Luxemburg tegen 2020 de nationale streefwaarde met 5 % overschrijden.

Ook België zal naar verwachting de streefwaarde voor 2020 met 5 % overschrijden. Een verdere investering in vervoersinfrastructuur en energieopwekkingscapaciteit zou echter kunnen bijdragen tot een beperking van de emissies. De voortzetting van de gunstige behandeling van bedrijfswagens draagt bij aan verontreiniging, verstopping van de wegen en broeikasgasemissies.

Oostenrijk, Denemarken en Finland zouden volgens hun prognoses mogelijk hun emissiestreefwaarden voor 2020 evenmin halen, maar met een kleinere marge dan 5 %. Oostenrijk en Finland zouden hun streefwaarden echter nog steeds kunnen bereiken als zij de aanvullende maatregelen die zij gepland hebben, ten uitvoer leggen.

1.4.Conformiteit met de streefwaarde van Kyoto voor de eerste verbintenisperiode en verwezenlijking van de streefwaarde voor de tweede verbintenisperiode

Op 2 augustus 2016 publiceerde het UNFCCC de eindverslagen van de partijen bij het Protocol van Kyoto over de eerste verbintenisperiode (hierna "CP1" genoemd), die overeenstemt met de periode 2008-2012. 26 lidstaten en de EU als partij gingen voor deze periode een verbintenis aan. In CP1 bedroegen de emissies van de EU 23,5 gigaton CO2-equivalenten, terwijl de cumulatieve streefwaarde 26,7 gigaton CO2-equivalenten bedroeg. Deze streefwaarde werd bijgevolg gerealiseerd met een marge van 12 %, zoals meer uitvoerig wordt toegelicht in tabel 7 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

De EU als geheel gebruikte 21,8 miljard toegewezen eenheden (hierna "AAU's" genoemd), 818 miljoen gecertificeerde emissiereducties (CER's), 1,6 miljoen tijdelijke CER's, 508 miljoen emissiereductie-eenheden (ERU's) en 390 miljoen verwijderingseenheden (RMU's) om aan haar verplichtingen te voldoen. 4 miljard AAU's, 1,5 miljard CER's en 1,7 miljard ERU's werden overgedragen. Overgedragen eenheden kunnen worden gebruikt om te voldoen aan de verplichtingen van de tweede verbintenisperiode (hierna "CP2" genoemd), mits wordt voldaan aan de regels die in de wijziging van Doha van het Protocol van Kyoto worden uiteengezet. Overgedragen AAU's kunnen echter niet worden gebruikt om te voldoen aan de streefwaarden die de EU in klimaat- en energiewetgeving heeft vastgesteld en het gebruik van CER's en ERU's is gebonden aan zowel kwalitatieve als kwantitatieve beperkingen.

In de tweede verbintenisperiode (2013-2020) hebben alle 28 lidstaten zich gezamenlijk verplicht tot het verwezenlijken van een EU-brede streefwaarde. Volgens de prognoses van de lidstaten zullen de EU en haar 28 lidstaten deze streefwaarde ruimschoots halen.

2.Nationaal en internationaal maatregelen treffen via klimaatfinanciering

2.1.Veilingopbrengsten van EU-ETS-emissierechten mobiliseren

Het gebruik door de lidstaten van de veilingopbrengsten

In 2015 bracht de veiling van EU-ETS-emissierechten 4,9 miljard EUR op voor de lidstaten. Daarvan was 98 % afkomstig van vaste installaties en 2 % van de luchtvaart. Volgens de bij de Commissie ingediende informatie gold voor 77 % van deze opbrengsten dat de lidstaten ze aan klimaatgerelateerde doeleinden hadden besteed of van plan waren dit te doen.

Deze opbrengsten zijn gebruikt in overeenstemming met prioriteiten van de lidstaten, zoals figuur 4 laat zien. Hongarije, bijvoorbeeld, heeft onlangs besloten een deel van deze opbrengsten te investeren in e-mobiliteit. Frankrijk en Tsjechië hebbende opbrengsten grotendeels besteed aan energie-efficiëntie. Spanje heeft nog steeds de ontwikkeling van hernieuwbare energie als prioriteit. Meer informatie over het gebruik van de veilingopbrengsten zal worden gegeven in de volgende stand van de energie-unie.

Figuur 4: Gebruik van de veilingopbrengsten, uitgegeven aan klimaat en energie, in de lidstaten per sector (gewogen gemiddelde EU) in 2015

NER300

NER300 is een van 's werelds grootste financieringsprogramma's voor innovatieve koolstofarme demonstratieprojecten. Het wordt gefinancierd door het veilen van 300 miljoen EU-ETS-emissierechten. In het kader van het NER300-programma zijn in 19 lidstaten projecten geselecteerd voor financiering, waarvan 37 op het gebied van hernieuwbare energie en één op het gebied van koolstofafvang en -opslag (hierna "CCS" genoemd). Drie daarvan worden al uitgevoerd en produceren schone energie. De totale toegekende financiering van NER300-projecten bedraagt 2,1 miljard EUR, wat naar verwachting een extra 2,7 miljard EUR aan private investeringen zal aantrekken.

2.2.Integratie van het klimaatbeleid in de EU-begroting

In de periode 2014-2020 zal gemiddeld, zo is de verwachting, ten minste 20 % van de EU-begroting bestaan uit uitgaven die betrekking hebben op het klimaat. Naar verwachting zal het om ongeveer 200 miljard EUR gaan. De situatie verschilt al naar gelang het gebruikte instrument:

-De Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF's) vormen meer dan 43 % van de EU-begroting. 28 partnerschapsovereenkomsten en meer dan 530 fondsspecifieke programma's dragen bij aan de financiering van klimaatbeleid. Een gemeenschappelijke methodologie is vastgesteld om te bepalen op welk niveau de doelstellingen op het gebied van klimaatverandering worden ondersteund. Meer dan 115 miljard EUR zal worden gereserveerd voor deze doelstellingen, wat overeenkomt met 25 % van de totale fondsen.

-Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). Het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) vertegenwoordigen bij elkaar 39 % van de EU-begroting. Sinds 1990 zijn de niet-CO2-emissies die afkomstig zijn van de landbouw met 24 % afgenomen in de EU. Deze ontkoppeling is mede te danken aan steun voor klimaatvriendelijke landbouw via het GLB. Het beleid voor plattelandsontwikkeling van het GLB ondersteunt bijvoorbeeld de modernisering van landbouwbedrijven met het oog op het terugdringen van het energieverbruik, het produceren van hernieuwbare energie, het verbeteren van de inputefficiëntie, en daarmee het beperken van de emissies. In 2015 had naar schatting 13,6 miljard EUR van de GLB-begroting betrekking op het klimaat.

-Horizon 2020. Dit EU-financieringsprogramma voor onderzoek staat voor 79 miljard EUR in de periode 2014-2020 (ofwel 7 % van de totale EU-begroting). Ten minste 35 % hiervan zal naar verwachting worden geïnvesteerd in klimaatgerelateerde projecten. Uit de meest recente gegevens blijkt dat onderzoek dat gericht is op maatschappelijke uitdagingen (d.w.z. energie, vervoer of voedsel) deze doelstelling van 35 % benadert. De bottom-up-acties van Horizon 2020 (d.w.z. oproepen tot het indienen van voorstellen die niet tot een bepaald thema zijn beperkt) lopen daarentegen achter op schema. Om de integratiedoelstelling van 35 % te bereiken, zullen dan ook een hoger ambitieniveau en meer corrigerende maatregelen nodig zijn.

Het bedrijfsleven en de Europese overheden hebben ook een aantal publiek-private partnerschappen (PPP's) opgezet, bijvoorbeeld "Duurzame procesindustrieën via energie en hulpbronnenefficiëntie", met het doel in industriële processen en energie-efficiënte gebouwen de hulpbronnenefficiëntie te verbeteren en de CO2-emissies te beperken. Uit recente analyse komt naar voren dat deze PPP's het energieverbruik en de CO2-emissies aanzienlijk terugdringen.

De resultaten van de klimaatconferentie van Parijs (COP21) en de innovatiedimensie van de Overeenkomst van Parijs zullen, in de vorm van werkprogramma's die de periode 2018-2020 bestrijken, helpen de kloof te dichten. Bovendien is het geïntegreerde strategisch plan voor energietechnologie (hierna "het SET-plan" genoemd) het allereerste onderzoeks- en innovatieproject in het kader van de energie-unie; het geeft een nieuwe impuls aan de ontwikkeling en de inzet van koolstofarme technologieën door een betere coördinatie van de inspanningen, waarvan ook de prioriteiten beter worden bepaald. Het is opgebouwd rond tien actiepunten die erop zijn gericht de onderzoeks- en innovatieprioriteiten van de energie-unie te verwezenlijken. Uitgangspunt daarbij is een beoordeling van de behoeften van het energiesysteem, hun belang voor de omvorming van het energiesysteem en het vermogen groei en werkgelegenheid te creëren in de EU. Deze actiepunten betreffen de gehele innovatieketen, van fundamenteel onderzoek tot marktintroductie, zowel in termen van financiering als in termen van regelgeving. Ook stelt het SET-plan een nieuw financieel product voor, de faciliteit voor energiedemonstratieprojecten, ontwikkeld in samenwerking met de EIB, dat is gericht op baanbrekende demonstratieprojecten op grote schaal.

-Het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI) is een garantie van 16 miljard EUR uit de EU-begroting, aangevuld met een toewijzing van 5 miljard EUR uit de eigen middelen van de EIB. Dit fonds steunt strategische investeringen op cruciale gebieden zoals infrastructuur, onderwijs, onderzoek, innovatie en risicofinanciering voor kleine ondernemingen. Het kan 315 miljard EUR mobiliseren. Het EFSI heeft al demonstratieprojecten inzake hernieuwbare energie gefinancierd, onder meer op het gebied van vervoer, industrie en energieopslag in verband met hernieuwbare energiebronnen. Op 16 september 2016 heeft de Commissie voorgesteld het fonds uit te breiden met het oog op een verdere focus op innovatieve, koolstofarme projecten voor de periode 2018-2020. In dit voorstel wordt het concept "additionaliteit" versterkt om te waarborgen dat alleen projecten worden gekozen die zonder het EFSI niet zouden worden gerealiseerd. Van grensoverschrijdende infrastructuurprojecten, waaronder diensten, is specifiek vastgesteld dat zij een additioneel karakter hebben, gezien het belang ervan voor de eengemaakte markt. Het voorstel zou tot 2020 in totaal ten minste een half biljoen aan investeringen moeten opleveren. De Commissie heeft er bij haar medewetgevers op aangedrongen haar voorstel met voorrang te behandelen.

-Het LIFE-subprogramma voor klimaatactie, dat in 2015 een bijdrage leverde aan de tenuitvoerlegging en ontwikkeling van klimaatbeleid en -wetgeving door middel van subsidies voor het uitvoeren van acties en financiële instrumenten. In het kader van dit subprogramma kende de Commissie 56 miljoen EUR toe aan 40 projecten met Europese meerwaarde in termen van matiging van en aanpassing aan de klimaatverandering of bestuur en informatie. Ongeveer 30 ngo's die hoofdzakelijk actief zijn op het gebied van milieu- en klimaatactie ontvingen 10 miljoen EUR aan exploitatiesubsidie. Ook is er vooruitgang geboekt met betrekking tot de twee financiële instrumenten. Voor drie projecten in het kader van het instrument voor de particuliere financiering van energie-efficiëntie (PF4EE) zijn overeenkomsten ondertekend (Spanje, Frankrijk, Tsjechië). In het kader van het faciliteit voor de financiering van natuurlijk kapitaal (NCFF) is een due diligence-beoordeling uitgevoerd van twee projecten waarvoor in het najaar van 2016 een overeenkomst ondertekend zouden kunnen worden.

-Instrumenten voor extern optreden. In vervolg op de Overeenkomst van Parijs en om ontwikkelingslanden en buurlanden te steunen bij de tenuitvoerlegging van hun klimaatactieplannen, is het klimaat ook geïntegreerd in de EU-hulpbudgetten.

2.3.Ondersteuning van ontwikkelingslanden

Ondersteuning van ontwikkelingslanden bij de uitvoering van hun nationaal bepaalde bijdragen speelt na de sluiting van de Overeenkomst van Parijs een belangrijke rol in het verwezenlijken van de overgang naar economieën met lage emissies.

Tijdens de klimaatconferentie in Kopenhagen in 2009 hebben de ontwikkelde landen zich verbonden tot de langetermijndoelstelling om vanaf 2020 gezamenlijk 100 miljard USD per jaar vrij te maken om zinvolle mitigatiemaatregelen te ontplooien en te zorgen voor transparantie bij de tenuitvoerlegging. Die financiering zal komen van een brede reeks bronnen, waaronder publieke en private, bilaterale en multilaterale, en alternatieve financieringsbronnen. Tijdens de klimaatconferentie in Parijs in 2015 zijn de ontwikkelde landen overeengekomen hun huidige collectieve mobiliseringsdoelstelling voort te zetten tot 2025 en een nieuw collectief, gekwantificeerd doel te stellen vanaf minimaal 100 miljard USD per jaar.

De toezegging van 100 miljard USD heeft bijgedragen aan een aanzienlijke stijging van de klimaatfinanciering binnen ontwikkelingssamenwerking en via multilaterale ontwikkelingsbanken. De EU en haar lidstaten zijn de grootste donoren van officiële ontwikkelingshulp aan ontwikkelingslanden, goed voor meer dan 68 miljard EUR in 2014. In 2015 hebben de EU, de EIB en de lidstaten 17,6 miljard EUR verstrekt om ontwikkelingslanden bij te staan in hun strijd tegen de klimaatverandering.

3.Beperken van de EU-uitstoot

In oktober 2014 zijn de leiders van de EU tot een overeenkomst gekomen over de voornaamste bouwstenen voor het klimaat- en energiekader van de EU voor 2030. De EU heeft een bindend emissiereductiestreefcijfer voor de hele economie vastgesteld van ten minste 40 % in 2030 ten opzichte van de niveaus van 1990. Dit engagement spoort met een kosteneffectieve manier om de klimaatdoelstelling van de EU voor de lange termijn te halen en vormt de basis voor de internationale verbintenis die de EU in het kader van de Overeenkomst van Parijs inzake klimaatverandering is aangegaan en die door alle lidstaten gezamenlijk zal worden nagekomen.

Om een begin te maken met de tenuitvoerlegging van die verbintenis, heeft de Commissie in juli 2015 een voorstel voor de hervorming van de EU-regeling voor de handel in emissierechten ter tafel gelegd (zie punt 3.1). In juli 2016 presenteerde de Commissie maatregelen die gericht zijn op de andere belangrijke pijlers van de economie die zullen bijdragen tot de strijd tegen klimaatverandering: de bouwsector, het vervoer, de afvalsector, de landbouw, het landgebruik en de bosbouw (zie punt 3.2).

Ook brengt de Commissie de activiteiten ten uitvoer die zijn gepland in het kader van de kaderstrategie voor een schokbestendige energie-unie met een toekomstgericht beleid inzake klimaatverandering, met het oog op hernieuwbare energie, energie-efficiëntie, vervoer en onderzoek en ontwikkeling, en om het bestuur van de energie-unie ontwikkelen.

3.1.Herziening van de EU-ETS - fase 4 (2021-2030)

Het wetgevingsvoorstel van de Commissie van juli 2015 over herziening van de EU-ETS voor fase 4 wordt nu bestudeerd door de Raad en het Europees Parlement. Het voorstel heeft tot doel tegen 2030 een reductie van de EU-ETS-emissies van 43 % te bereiken in vergelijking met het niveau in 2005.

3.2.Wetgevingsvoorstellen voor een verordening over de verdeling van de inspanningen en over landgebruik voor de periode 2021-2030

In oktober 2014 gingen de EU-leiders de politieke verbintenis aan dat de emissies van sectoren van de economie waarop de EU-ETS niet van toepassing is, tegen 2030 met 30 % moeten zijn gedaald in vergelijking met 2005. Ze kwamen ook overeen dat alle sectoren, met inbegrip van landgebruik, de EU moeten helpen aan haar verplichtingen in het kader van de Overeenkomst van Parijs inzake klimaatverandering te voldoen.

De huidige beschikking inzake de verdeling van de inspanningen, op grond waarvan de lidstaten verplicht zijn bindende jaarlijkse streefwaarden voor broeikasgasemissies te bereiken in sectoren die niet onder de EU-ETS vallen, met uitzondering van landgebruik, is van toepassing op de periode 20132020. Op 20 juli 2016 heeft de Commissie, naar aanleiding van de politieke verbintenis van 2014, een pakket voor de periode 20212030 voorgelegd met maatregelen om de omschakeling naar een lagere koolstofemissie in alle sectoren van de economie in Europa te versnellen. Volgens het eerste wetgevingsvoorstel moeten de lidstaten in de periode 2021–2030 voldoen aan bindende jaarlijkse streefwaarden voor broeikasgasemissies voor sectoren die niet gereguleerd worden via de EU-ETS, zoals de bouw, de landbouw, het afvalbeheer, het vervoer en bepaalde industriële activiteiten.

De vaststelling van nationale streefwaarden voor emissiereductie is gebaseerd op billijkheid, solidariteit, kosteneffectiviteit en milieu-integriteit. In het voorstel worden de streefwaarden gebaseerd op het bbp per hoofd van de bevolking, aangezien de lidstaten verschillen in hun mogelijkheden om maatregelen te treffen. Daardoor is billijkheid gewaarborgd, omdat lidstaten met een hoger inkomen ambitieuzere doelstellingen op zich nemen dan lidstaten met een lager inkomen. De streefwaarden voor 2030 variëren van 0 % tot -40 % vergeleken met de niveaus van 2005.

De EU-leiders erkenden ook dat een aanpak die uitsluitend is gebaseerd op het relatieve bbp per hoofd van de bevolking, zou leiden tot relatief hoge nalevingskosten voor bepaalde lidstaten met een hoog inkomen. Daarom zijn de streefwaarden voor lidstaten met een hoog inkomen in het voorstel aangepast om de kosteneffectiviteit te weerspiegelen. Ook worden er twee, strikt beperkte, nieuwe vormen van flexibiliteit voorgesteld – lidstaten die daarvoor in aanmerking komen, zouden EU-ETS-emissierechten kunnen aanwenden en alle lidstaten mogen extra maatregelen treffen ten aanzien van landgebruik om hun bindende streefwaarden te halen.

Het tweede wetgevingsvoorstel heeft betrekking op CO2-emissies en onttrekkingen als gevolg van landgebruik door de landbouw en bosbouw (LULUCF) en omvat een bindende verplichting voor elke lidstaat, alsmede de boekhoudregels om de naleving vast te stellen. Het voorstel verplicht elke lidstaat ervoor te zorgen dat geregistreerde broeikasgasemissies als gevolg van landgebruik volledig worden gecompenseerd door een gelijkwaardige onttrekking van CO2 aan de atmosfeer via een daartoe strekkende maatregel in de sector. Als een lidstaat bijvoorbeeld bossen kapt (ontbossing), moet hij de emissies die daarvan het gevolg zijn, compenseren door de aanplant van nieuwe bossen (bebossing), door het duurzaam beheer van zijn bestaande bossen, akkerlanden en graslanden te verbeteren, of door meer emissiereducties te bewerkstelligen in de sectoren die niet onder de EU-ETS vallen.

Het Commissievoorstel is gebaseerd op een goed evenwicht tussen enerzijds meer prikkels om koolstof op te slaan in de bodem en bossen en anderzijds de noodzaak om de milieu-integriteit van het klimaatbeleid van de EU te handhaven, teneinde emissiereducties in de bouw, het vervoer en de landbouw aan te moedigen. Ook behelst het de mogelijkheid voor de lidstaten om LULUCF-kredieten te verhandelen.

Landgebruik en bosbouw omvatten het gebruik van bodems, bomen, planten, biomassa en hout en kunnen bij uitstek bijdragen tot een effectief klimaatbeleid. De reden daarvoor is dat de sector niet alleen broeikasgassen uitstoot, maar ook CO2 aan de atmosfeer kan onttrekken.

3.3.Sector wegvervoer

In juli 2016 heeft de Commissie een Europese strategie vastgesteld voor emissiearme mobiliteit, als onderdeel van een pakket maatregelen voor het versnellen van de overgang naar een koolstofarme economie in Europa. Vervoer is verantwoordelijk voor bijna een kwart van de broeikasgasemissies in Europa en het is de belangrijkste oorzaak van luchtverontreiniging in de steden.

De strategie stelt een duidelijke ambitie: halverwege deze eeuw moeten de broeikasgasemissies van het vervoer ten minste 60 % lager zijn dan in 1990 en moet er een duidelijke trend zijn naar een volledig emissievrij vervoer. De uitstoot door het vervoer van luchtverontreinigende stoffen is schadelijk voor de menselijke gezondheid en moet onverwijld drastisch worden verlaagd. Door deze uitdagingen aan te gaan, worden kansen geboden voor het moderniseren van de Europese economie en het versterken van de interne markt.

De strategie biedt een kader voor de maatregelen die de Commissie van plan is in de komende jaren, waarbij de focus vooral wordt gericht op het wegvervoer, dat verantwoordelijk is voor meer dan 70 % van de emissies afkomstig van vervoer en veel van de luchtverontreiniging. Deze maatregelen richten zich op drie kerngebieden: i) een efficiënter vervoerssysteem, ii) emissiearme alternatieve energie voor vervoer en iii) emissiearme en emissievrije voertuigen. Bovendien zullen horizontale instrumenten (bijvoorbeeld de strategie voor de energie-unie; onderzoek en innovatie; het industrieel en investeringsbeleid; de strategie voor een digitale eengemaakte markt; en de vaardighedenagenda) het transformatieproces ondersteunen.

3.4.Het systeem voor monitoring, rapportage en verificatie (MRV) voor de scheepvaart in de EU

De EU ondersteunt een wereldwijde aanpak om de emissies afkomstig van de internationale scheepvaart te verlagen; deze vormt nl. een belangrijke en groeiende bron van emissies. In april 2015 heeft zij een verordening vastgesteld waarbij voor de hele EU een MRV-systeem voor de scheepvaart wordt opgezet, als een eerste stap in de EU-strategie voor het verlagen van de emissies in deze sector. In die verordening is vastgesteld dat grote schepen met een brutotonnage van meer dan 5 000 die EU-havens aandoen hun jaarlijkse geverifieerde CO2-emissies en andere energiegerelateerde gegevens vanaf 1 januari 2018 monitoren en er later over rapporteren.

Het MRV-systeem van de EU voor emissies afkomstig van de scheepvaart is bedoeld om bij te dragen aan de instelling van een internationaal systeem voor de scheepvaartsector. Binnen de Internationale Maritieme Organisatie zijn besprekingen over dit onderwerp gaande. Het MRV-systeem van de EU voor de scheepvaart zal ook nieuwe kansen creëren om overeenstemming te bereiken over efficiëntienormen voor bestaande schepen. Wanneer een wereldwijd systeem wordt vastgesteld, vereist de MRV-wetgeving van de EU dat de Commissie dit beoordeelt om het EU-systeem daarmee, waar nodig, in overeenstemming te brengen.

3.5.Koolstofafvang en -opslag (CCS)

In de rapporten die zijn ingediend bij de Commissie over de tenuitvoerlegging van de CCS-richtlijn, hebben de lidstaten aangegeven dat, ondanks het ontbreken van een positieve beoordeling voor de technische en economische haalbaarheid van CCS-modernisering, nieuw aangelegde energiecentrales doorgaans verder gaan dan de wettelijke vereisten en land vrijhouden voor mogelijke modernisering met CCS indien de voorwaarden in de toekomst veranderen. Meer informatie volgt in het tweede rapport van de Commissie over de tenuitvoerlegging van de richtlijn betreffende de geologische opslag van kooldioxide dat staat gepland voor publicatie later dit jaar. Het rapport geeft tevens een overzicht van de meest recente ontwikkelingen met betrekking tot opslaglocaties, exploratie en vergunningen, bedrijfslicenties van grote energiecentrales, nationale plannen voor het ontwikkelen van opslag- en CO2-vervoersinfrastructuur en onderzoeksprojecten met relevantie voor de richtlijn.

3.6.F-gassen

De nieuwe Europese verordening voor het regelen van gassen van gefluoreerde broeikasgassen (F-gassen) is op 1 januari 2015 in werking getreden. Hierin worden bestaande maatregelen versterkt (d.w.z. de insluiting van gassen door de detectie van lekken, de installatie van apparatuur door opgeleid personeel, de terugwinning van gebruikte gassen enz.) en wordt de afbouw van het gebruik van fluorkoolwaterstoffen (HFC's) ingeleid, wat helpt om de totale EU-emissies van F-gassen in 2030 met twee derde te verlagen in vergelijking met 2014. In 2016 werden de benodigde quota voor het wettelijk in de handel brengen van HFC's in de EU verlaagd naar 93 % ten opzichte van de niveaus in 2015. De verordening inzake F-gassen verbiedt in bepaalde omstandigheden het in de handel brengen van F-gassen als er alternatieven beschikbaar zijn. Sinds 1 januari 2016 is bijvoorbeeld een verbod op brandweeruitrusting die gebruikmaakt van HFC-23 van kracht.

3.7.Governance

De kaderstrategie voor de energie-unie, die in februari 2015 is aangenomen door de EU-staatshoofden, zal ervoor zorgen dat Europa veilige, betaalbare en klimaatvriendelijke energie heeft. Dit vereist grote investeringen in opwekking, netwerken en energie-efficiëntie; voor het komende decennium worden deze investeringen geschat op zo'n 200 miljard EUR per jaar. De doelstellingen van deze strategie kunnen alleen worden bereikt als nationaal beleid consistent is met dat van andere lidstaten en een aanvulling vormt op de energie- en klimaatwetgeving van de EU.

Daarom zijn de EU-leiders overeengekomen dat een betrouwbaar en transparant governancesysteem zonder onnodige administratieve rompslomp zal worden ontwikkeld op het niveau van de EU. De strategie vermeldt verder dat dit governancesysteem wordt voorzien van componenten voor strategische planning en voor verslaglegging over de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid. Voor het einde van 2016 zal de Commissie een voorstel presenteren voor het stroomlijnen van bestaande verplichtingen op het gebied van planning, verslaglegging en monitoring alsook voor een governanceproces voor de energie-unie. Vanaf 2021 moet het rapport over de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst van Parijs deel uitmaken van het periodieke monitorrapport van de Commissie in het kader van het komende voorstel voor een verordening voor energie-uniegovernance.

3.8.Initiatieven betreffende de koolstofmarkt en het Partnership for Market Readiness (PMR)

De EU blijft de tenuitvoerlegging van marktgebaseerde instrumenten, zoals de EU-ETS, ondersteunen als belangrijke instrumenten om kosteneffectieve emissiereductie in de EU te verwezenlijken. Dit wordt bereikt door bilaterale technische ondersteuning en uitwisseling, hoofdzakelijk in China en Zuid-Korea, maar ook via multilaterale initiatieven die worden ondernomen door de Wereldbank, zoals het Partnership for Market Readiness (PMR) waaraan de EU de grootste bijdrage levert. Dit jaar werd de bilaterale ondersteuning aan China uitgebreid, en werd binnen het PMR het accent van de financiering verlegd naar ondersteuning van voorafgaande beleidsanalyse van koolstofprijzen ter ondersteuning van de tenuitvoerlegging van verplichtingen in het kader van de Overeenkomst van Parijs. Een focus op maatregelen binnen de EU blijft een belangrijke doelstelling in het kader van internationale betrokkenheid op markten.

4.Aanpassing aan de klimaatverandering

De EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering, vastgesteld in 2013, heeft tot doel om de EU voor te bereiden op de huidige en toekomstige effecten van klimaatverandering. De strategie bevordert aanpassingsmaatregelen in de gehele EU, waarbij ervoor wordt gezorgd dat de aanpassing wordt geïntegreerd in alle relevante beleidsdomeinen van de EU en dat betere coördinatie, samenhang en informatie-uitwisseling worden verzekerd binnen de lidstaten. De Commissie rapporteert aan het Europees Parlement en de Raad over de tenuitvoerlegging van de aanpassingsstrategie en zal een evaluatie van de tenuitvoerlegging uitvoeren.

De algemene ontwikkelingen omvatten de volgende:

Veel lidstaten maken plannen voor aanpassing aan de klimaatverandering en stellen de risico's en kwetsbaarheden in dit verband vast. 21 lidstaten hebben nationale aanpassingsstrategieën aangenomen en in de meeste van de overblijvende landen zijn dergelijke strategieën in voorbereiding. De meeste lidstaten moeten echter nog actieplannen voor aanpassing opstellen en uitvoeren.

De meest frequent geïdentificeerde sectoren waarin de aanpassing moet worden geïntegreerd, zijn waterbeheer en watervoorraden, bossen en bosbouw, landbouw, biodiversiteit en ecosystemen en menselijke gezondheid. Zoals vermeld in de algemene strategie voor buitenlands beleid en veiligheid die deze zomer werd gepresenteerd aan de Europese Raad, worden conflictsituaties in de EU versterkt door klimaatverandering.

Minder dan de helft van de lidstaten legt aanpassingsmaatregelen ten uitvoer in belangrijke sectoren.

De ontwikkeling en uitvoering van bewakings- en evaluatiesystemen bevindt zich in de meeste lidstaten nog in een beginstadium.

De inspanningen op stadsniveau en het stedelijk beleid voor aanpassing aan klimaatverandering zijn geïntensiveerd. Binnen het nieuwe Burgemeestersconvenant is aanpassing samengevoegd met mitigerende inspanningen in een Europees initiatief waarbij bijna 7 000 steden over de hele wereld zijn betrokken. Klimaatbeleid in steden is ondersteund door de erkenning in de Overeenkomst van Parijs dat steden een cruciale rol spelen bij de tenuitvoerlegging.

5.Deelnemen aan internationaal klimaatbeleid

5.1.Luchtvaart

Luchtvaartbeleid

De EU heeft ondersteuning geboden aan en is betrokken geweest bij de ontwikkeling van een mondiale maatregel voor het aanpakken van CO2-emissies door de internationale luchtvaart. Sinds de overeenkomst, die in 2013 tijdens de 38e Algemene Vergadering van de ICAO is gesloten, om een mondiale marktgebaseerde maatregel te ontwerpen, heeft de ICAO samen met haar lidstaten actief aan het ontwerp van een dergelijke maatregel gewerkt. De ICAO heeft gekozen voor een koolstofcompensatieregeling met als doelstelling de emissies van de internationale luchtvaart te stabiliseren op de niveaus van 2020. Een resolutie betreffende een dergelijke maatregel die ten uitvoer moet worden gelegd vanaf 2020, is begin oktober 2016 aangenomen tijdens de 39e Algemene Vergadering van de ICAO. Uitgaande van de mate van deelname aan de eerste vrijwillige fase van de regeling, die loopt tot 2027, ligt de emissiedekking rond 80 % van wat nodig is om vanaf 2020 koolstofneutraliteit te bereiken. De eerste stap zal moeten worden aangevuld door andere belangrijke ontwerpelementen van de regeling, met name regels voor de bewaking, rapportage en verificatie van emissies en acceptatiecriteria voor emissie-eenheden, alsook het opstellen van een register. Dit zijn belangrijke elementen wat betreft effectiviteit en integriteit, en deze moeten allemaal voor 2020 in werking zijn zodat de regeling als gepland van start kan gaan.

Na het besluit van de vergadering over een mondiale marktgebaseerde maatregel voor de luchtvaart zal de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad verslag uitbrengen over het resultaat van de vergadering en zal zij, in voorkomende gevallen, een voorstel doen om het toepassingsgebied van de EU-ETS voor de luchtvaart te herzien.

De algehele impact van de luchtvaart op klimaatverandering

De totale gerapporteerde emissies door de luchtvaart vertegenwoordigden in 2015 ongeveer 3,6 % van de totale broeikasgasemissies van de EU. Het grootste deel van deze emissies is afkomstig van internationale vluchten. Hoewel de gemiddelde verbrande brandstof per afgelegde passagierskilometer tussen 2005 en 2014 daalde met 19 %, namen CO2-emissies in dezelfde periode toe met 5 %.

Emissies van stikstofoxide (NOx), aerosolen en aerosolprecursoren (roet en sulfaat) en toegenomen bewolking dragen eveneens bij aan klimaatverandering. Het initiatief van de EU "Flightpath 2050" onderkent dergelijke niet-CO2-factoren en is erop gericht in 2050 een vermindering met 90 % van de NOx-emissies te bereiken in vergelijking met de niveaus in 2000. In de afgelopen jaren hebben inspanningen plaatsgevonden om de gevolgen van niet-CO2-factoren voor de klimaatverandering te beoordelen. Een studie die deels werd gefinancierd door het onderzoeksfinancieringsprogramma van de EU met de naam "Quantify", heeft geprobeerd om het algehele effect van de luchtvaart in te schatten. De conclusie was dat de luchtvaart in 2005 goed was voor een aandeel van 3,5 % van de antropogene forcering (d.w.z. verandering van de energiebalans van de aarde als gevolg van menselijke economische activiteit).

5.2.Reductie van fluorkoolwaterstoffen in de context van het Protocol van Montreal

De EU was zeer actief bij de onderhandelingen betreffende een ambitieuze wereldwijde doelstelling in het kader van het Protocol van Montreal voor het beperken van de productie en gebruik van fluorkoolwaterstoffen (HFC's). Wetenschappelijk onderzoek wijst erop dat een ambitieuze reductie van HFC's de opwarming van de aarde tegen het einde van de eeuw maximaal 0,5°C zou kunnen beperken. De inwerkingtreding van de EU-verordening inzake gefluoreerde gassen in 2015 en het EU-wijzigingsvoorstel dat in 2015 werd ingediend, hebben geholpen bij het bereiken van consensus over de wijziging van de overeenkomst van Kigali, aangenomen op 15 oktober 2016, wat een belangrijke stap vooruit is bij de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst van Parijs.

Voor het vergemakkelijken van vroege maatregelen wat betreft HFC's in de landen in Latijns-Amerika, het Caribisch gebied, Afrika, Zuidoost-Azië en de Stille Oceaan, blijft de Europese Commissie financiële steun geven aan specifieke projecten in deze regio's.

6.Ervaring delen

De Europese Commissie voert regelmatig evaluaties achteraf van klimaatbeleid uit om zo een beter inzicht te krijgen in de belangrijkste stimulerende factoren achter emissiereducties en om het effect van klimaatbeleid op emissies te kwantificeren. Een eerste studie gebaseerd op ontledingsanalyse laat zien dat de emissiereducties die sinds 1990 zijn geobserveerd en de vorderingen wat betreft emissie-intensiteit van de economie (zie figuur 2) hoofdzakelijk zijn aangestuurd door technologische veranderingen en innovatie. De relatieve verschuiving tussen economische sectoren, waaronder van industrie naar diensten, heeft gemiddeld een marginaal effect gehad binnen de EU. Zodoende is de ontkoppeling die is te zien in figuur 2 hoofdzakelijk te verklaren door de technologische ontwikkelingen die het mogelijk maken om het bbp te verhogen en tegelijkertijd minder broeikasgassen uit te stoten.

In 2016 werden twee op econometrie gebaseerde modellen ontwikkeld om te laten zien op welke manier klimaatbeleid bijdraagt aan het reduceren van emissies. Vanwege de beperkingen van de gebruikte methodologieën konden alleen CO2-emissies door verbranding in 1990-2012 worden geanalyseerd. Het eerste model biedt een kwantitatieve schatting van het effect van de EU-ETS op emissies. Het tweede model, dat gebaseerd is op een andere benadering, kwantificeert het effect van nationaal beleid, inclusief energie- en vervoersbelastingen en beleid inzake duurzame energie, op emissies.

Figuur 5 is bedoeld als vereenvoudigde illustratie van de resultaten van de bovenstaande analyse in de periode 19902012. In deze voorstelling wordt de EU-ETS-reductie in rood weergegeven. De reductie door energie- en vervoersbelastingen en beleid inzake duurzame energie wordt ook weergegeven. Deze worden vergeleken met de werkelijke emissies, onderaan in blauw weergegeven. Het totaal verwijst naar de emissies die zich voorgedaan zouden hebben zonder deze beleidsinitiatieven.

Om redenen van methodologische eenvoud, wordt in de grafiek verondersteld dat de EU-ETS geen effect had op het gebruik van duurzame energie of op de andere beleidsinitiatieven. Een meer gedetailleerde omschrijving van de methodologieën en de beperkingen daarvan is voorzien op de website van DG Klimaat.

Figuur 5: Evaluatie achteraf van het effect van de EU-ETS en beleid inzake duurzame energie, belastingen en andere sectoren op CO2-emissies door verbranding

Figuur 5 hierboven laat zien dat, zonder het hierboven vermelde klimaatbeleid, CO2-emissies in 2012 30 % hoger zouden zijn geweest dan het waargenomen niveau. Bovendien is het duidelijk dat ontwikkeling van hernieuwbare energie een beslissende factor is bij het reduceren van emissies en dat belasting en de EU-ETS eveneens effect hebben op emissies. Deze evaluaties achteraf leiden tot de conclusie dat klimaatbeleid werkt, aangezien het emissies reduceert en de toepassing van schone technologieën stimuleert.

In juli 2016 heeft de Commissie tevens een evaluatie gepubliceerd van de tenuitvoerlegging van de beschikking inzake de verdeling van de inspanningen tot 2015. De conclusie van de evaluatie was dat, hoewel de tenuitvoerlegging van de beschikking zich nog in een vroeg stadium bevond, de verplichtingen in het kader van de beschikking hebben bijgedragen aan het stimuleren van nieuwe nationale beleidsinitiatieven die zijn gericht op het reduceren van broeikasgasemissies. De beschikking heeft tevens de coördinatie verbeterd tussen nationale, regionale en lokale overheden. Beleidsinitiatieven die deel uitmaakten van het klimaat- en energiepakket voor 2020, in het bijzonder beleidsinitiatieven op het gebied van energie-efficiëntie en duurzame energie, hebben eveneens een rol gespeeld.