6.3.2014   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 67/153

1.1

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is ingenomen met de mededeling over groene infrastructuur (GI) en het voornemen van de Europese Commissie om GI-projecten met behulp van een pakket maatregelen te bevorderen.

1.2

De ervaring die met de uitvoering daarvan wordt opgedaan, zou moeten worden benut om deze maatregelen verder te ontwikkelen tot de in de strategie voor biodiversiteit 2020 aangekondigde strategie voor GI.

1.3

Het EESC stemt in met de doelstelling om d.m.v. GI-projecten voordelen voor het milieu te koppelen aan voordelen voor economie en samenleving. Gestreefd wordt naar een infrastructuur met natuurlijke, seminatuurlijke, agrarische of verstedelijkte landschapselementen waarmee aan het behoud van biodiversiteit en andere milieufactoren wordt bijgedragen en die tegelijkertijd voordelige en duurzame maatschappelijke diensten oplevert. Een verschil met Natura 2000 is dat er geen wetgevingsinstrument wordt voorgesteld om GI te bevorderen. Doel van het GI-initiatief is niet om naast Natura 2000 nog een ander netwerk voor natuurbescherming te creëren.

1.4

Het EESC stelt vast dat de lidstaten en met name de instanties die zijn belast met regionale en lokale planning, de grootste verantwoordelijkheid voor GI-projecten dragen. De EU speelt bij de bevordering van GI in eerste instantie een ondersteunende rol. Het concept van GI moet vooral effectief en onverwijld worden geïntegreerd op beleidsterreinen als land- en bosbouw, natuurbescherming, water-, maritiem, visserij-, regionaal, cohesie-, klimaat-, vervoers- en energiebeleid, stadsplanning, civiele bescherming en bodemgebruik, alsook in de bijbehorende financieringsinstrumenten van de EU.

1.5

Voor GI-projecten van Europees belang moet de EU rechtstreeks de verantwoordelijkheid dragen. Het EESC steunt het voorstel om naast de trans-Europese netwerken voor vervoer, energie en telecommunicatie een "TEN-G" te creëren voor de financiering van GI en een lijst op te stellen van geografisch weergegeven GI-projecten van Europees belang.

1.6

Hoofdrolspelers bij regionale en lokale GI-projecten zijn de verantwoordelijke instanties voor lokale en regionale planning, steden en gemeenten, de verantwoordelijke instanties voor infrastructuurprojecten als wegen-, spoor-, water- en anti-overstromingswerken, land- en bosbeheerders, ondernemingen en opdrachtgevers, maatschappelijke organisaties die zich met milieubescherming bezighouden, en vakbonden. Deze spelers moeten worden ondersteund. Want van doorslaggevend belang voor het succes van GI-projecten is dat die door hen in gang gezet, aanvaard en bevorderd worden.

1.7

Volgens het EESC moet de nadruk beslist meer dan in onderhavige mededeling het geval is, worden gelegd op het al in een vroeg stadium betrekken van maatschappelijke organisaties bij GI-projecten. Alles staat of valt met participatieve planningsprocedures waarbij burgers en maatschappelijke organisaties vroegtijdig worden betrokken.

1.8

Wat niet uit het oog mag worden verloren, is dat GI-projecten ook tot conflicten tussen de legitieme belangen van de verschillende betrokkenen kunnen leiden. Daarom moeten er passende regelingen worden getroffen om die conflicten op te lossen, belangen met elkaar in evenwicht te brengen en de uitvoering van projecten te optimaliseren. Als GI goed wordt toegepast, kunnen de scherpe kantjes worden afgehaald van de van oudsher bestaande conflicterende scheidslijn tussen bescherming en benutting van de natuur, of kan die tegenstrijdigheid zelfs worden overwonnen. Het EESC onderstreept dat er voldoende stimulansen moeten worden gegeven om de noodzakelijke particuliere investeringen aan te trekken.

2.1

Behoud en herstel van biodiversiteit zijn van doorslaggevend belang voor het welzijn, de welvaart en het voortbestaan van de mensheid, niet alleen omdat biodiversiteit op zich van waarde is, maar ook omdat biodiversiteit als natuurlijk kapitaal diensten levert. De Commissie heeft zich met de strategie voor biodiversiteit 2020 (1) ten doel gesteld om het verlies aan biodiversiteit en de kwalitatieve achteruitgang van ecosysteemdiensten vóór 2020 een halt toe te roepen en beide in die tijd zoveel mogelijk weer te herstellen. Daarbij moet vooral de totstandbrenging van GI worden bevorderd met behulp van een speciaal daartoe uitgestippelde Europese strategie.

2.2

De hoofdpunten van de mededeling van de Commissie van 6 mei 2013 getiteld "Groene Infrastructuur (GI) – Versterking van Europa's natuurlijke kapitaal" zijn:

2.3

Het EESC heeft in zijn advies van 26 oktober 2011 over de strategie voor biodiversiteit (2) in beginsel ingestemd met die strategie, maar niet zonder zich kritisch uit te laten over het ontbreken van een analyse van de redenen waarom de biodiversiteitsdoelstellingen maar niet worden gehaald. Gebrek aan politieke wil in de lidstaten is een van de voornaamste verklaringen voor dit falen.

3.1

Een aanschouwelijke definitie van GI wordt gehanteerd door David Rose in "Green infrastructure. A Landscape Approach": Als groene infrastructuur worden elementen aangeduid die de natuurlijke en gebouwde omgeving met elkaar verbinden en van steden een aantrekkelijkere leefomgeving maken, zoals parken, voetpaden, groene daken, straten met groen en bomen in steden. Op regionaal niveau is de groene infrastructuur een netwerk van natuurgebieden, groene zones, groene wegen, benutte oppervlakten (voor land- en bosbouw) en andere elementen, die allemaal samen velerlei voordelen bieden voor gezondheid en welzijn van de mens en ecosystemen (…).

3.2

Voorbeelden van GI zijn:

3.3

82 % van de oppervlakte van de EU is geen Natura 2000-gebied. Het spreekt dan ook voor zich dat bevordering van GI voor het behoud en het herstel van de biodiversiteit over het geheel genomen ook buiten het Natura 2000-netwerk noodzakelijk is, niet alleen voor de goede werking van dit netwerk van beschermde gebieden, maar ook voor de beschikbaarheid van ecosysteemdiensten. Een verschil met Natura 2000 is dat er geen wetgevingsinstrument wordt voorgesteld om GI te bevorderen. Bevordering van GI komt dus niet in de plaats van Natura 2000-projecten, maar vult die projecten aan met nog een element. Daar staat tegenover dat het doel van het GI-initiatief niet is om naast Natura 2000 nog een ander netwerk voor natuurbescherming te creëren. GI-initiatieven zouden volgens het EESC vooral moeten worden aangewend om natuur- en milieubescherming in samenwerkingsverbanden te bevorderen en die vorm van bescherming in alle lidstaten voor het voetlicht te brengen.

3.4

Het EESC benadrukt dat maatschappelijke organisaties dringend al vroegtijdig en actief bij GI-projecten moeten worden betrokken, zoals ook is voorzien in het Verdrag van Aarhus betreffende inspraak in milieuaangelegenheden. Uit tal van voorbeelden blijkt dat projecten al dan niet tot een goed einde worden gebracht, juist omdat het maatschappelijk middenveld daar al dan niet voor wordt gewonnen. Daarom moeten de bottom-upaanpak en het voornemen om met vertegenwoordigers van gemeenten, instanties belast met infrastructuurprojecten, bedrijfsleven, vakbonden, land- en bosbouw, waterbeheerders, kustbescherming en milieuorganisaties partnerschappen aan te gaan, veel beter uit de verf komen in de door de Commissie bepleite strategie.

3.5

Het EESC betreurt dat de mededeling weliswaar aan GI is gewijd, maar niet de in de strategie voor biodiversiteit 2020 aangekondigde Europese strategie voor GI is. Dat neemt niet weg dat de in de mededeling aangekondigde maatregelen de goede kant opgaan. De ervaring die met de uitvoering daarvan wordt opgedaan, zou moeten worden benut om deze maatregelen verder te ontwikkelen tot een strategie voor GI.

3.6

Volgens het EESC moet het zwaartepunt meer dan nu in de mededeling het geval is, bij de noodzaak worden gelegd om GI in praktijk te brengen. Net als in de strategie voor biodiversiteit 2020 ontbreekt het ook in de mededeling aan een duidelijke analyse van de redenen waarom GI onvoldoende van de grond komt. Het voornemen om technische richtsnoeren uit te vaardigen en projecten beter met gegevens en kennis te onderbouwen, volstaat niet als oplossing voor het gebrek aan politieke wil bij de lidstaten om concreet invulling te geven aan het concept van GI. Een strategie voor GI kan volgens het EESC alleen doel treffen als de toepassing onder stringente controle wordt gehouden, als de maatregelen van de lidstaten aan een kritische analyse worden onderworpen en als er zo nodig doelgerichte vervolgmaatregelen worden genomen ter ondersteuning van lidstaten of regio's die duidelijk achterlopen.

4.1.1

De lidstaten en met name de instanties die zijn belast met regionale en lokale planning, dragen de grootste verantwoordelijkheid voor GI-projecten. De EU speelt hier in eerste instantie een ondersteunende rol: ze kan het concept van GI publiekelijk promoten en, zoals in de mededeling wordt voorgesteld, passende informatie en kennis ter beschikking stellen en goed toegankelijk maken. Daarnaast beschikt de EU over financieringsinstrumenten die aanzienlijke invloed hebben op de regionale en lokale planning. Daarom moet hoge prioriteit worden gegeven aan de integratie van GI in deze instrumenten.

4.1.2

Voor bepaalde GI-projecten van Europees belang moet de EU rechtstreeks de verantwoordelijkheid dragen. Dergelijke projecten kenmerken zich door grensoverschrijdende landschapselementen, zoals bergketens, rivieren of bossen. Als succesvol voorbeeld wordt in de mededeling de Europese groene gordel genoemd. Bijzondere aandacht zou ook moeten worden geschonken aan grensoverschrijdende rivierdalen als basis voor Europese GI. Juist bij rivieren als de Donau en de Elbe, die dit voorjaar opnieuw veel overstromingsschade hebben veroorzaakt, kan d.m.v. het GI-concept betere bescherming tegen hoge waterstanden worden gekoppeld aan behoud van kwetsbare, voor de hele Europese biodiversiteit belangrijke watergebieden en economische en toeristische ontwikkeling.

4.1.3

Het EESC vindt dat de ontwikkeling van een strategisch netwerk van GI-projecten van Europees belang zou moeten worden bevorderd en een lijst van geografisch weergegeven GI-projecten zou moeten worden opgesteld. In het kader van een TEN-G-initiatief zou daaraan evenveel waarde moeten worden gehecht als aan de Europese infrastructuurinitiatieven op het gebied van vervoer, energie en telecommunicatie.

4.3.1

Er bestaan tussen de lidstaten en regio's grote verschillen qua aantallen natuurlijke, seminatuurlijke of verstedelijkte gebieden. Er zijn dichtbevolkte regio's en steden met enorm veel "grijze infrastructuur", terwijl andere regio's juist uitgestrekte stukken land met alleen maar natuur hebben. Als er in EU-verband maatregelen worden genomen om GI te bevorderen, dan moet verschil worden gemaakt tussen regio's waar nieuwe GI moet worden opgezet en regio's waar het er vooral op aan komt dat landschappen in stand gehouden en onderhouden worden.

4.4.1

De Commissie geeft in de mededeling terecht voorrang aan de effectieve integratie van GI-aspecten in een breder scala aan beleidsgebieden.

4.4.2

Het EESC vindt het een goed idee om technische richtsnoeren uit te werken, gekoppeld aan beginselen en randvoorwaarden voor de integratie van GI-aspecten in het regionaal en het cohesiebeleid, het klimaat- en het milieubeleid, het gezondheids- en het consumentenbeleid, en het gemeenschappelijk landbouwbeleid alsmede in de bijbehorende financieringsinstrumenten. Die technische richtsnoeren moeten snel worden uitgevaardigd om ervoor te zorgen dat de lidstaten, die nu al bezig zijn hun operationele plannen uit te werken, daarvan gebruik kunnen maken in hun programma's voor 2014-2020.

4.4.3

GI vergt naast overheidsmiddelen ook particuliere investeringen. Er moeten voldoende stimulansen worden gegeven om particuliere investeerders voor GI te interesseren. Het voornemen om samen met de EIB een speciale EU-financieringsfaciliteit in het leven te roepen, valt toe te juichen.

4.5.1

Alhoewel in de mededeling wordt onderkend dat GI in de regionale ruimtelijke ordening en lokale planning moet worden geïntegreerd, worden daartoe in het actieplan geen concrete maatregelen voorgesteld. Juist ruimtelijke ordening en de planning ter plekke van landschapsontwikkeling en bouwwerkzaamheden zijn van grote invloed op de toepassing van GI, maar het subsidiariteitsbeginsel beperkt de EU in haar mogelijkheden om daarop invloed uit te oefenen.

4.5.2

Vooral van belang is te garanderen dat regionale en lokale maatschappelijk organisaties hier al vroegtijdig bij worden betrokken, omdat GI-projecten anders niet kunnen worden uitgevoerd of mislukken bij gebrek aan draagvlak. Beslist noodzakelijk zijn participatieve planningsprocedures waarin bedoelde organisaties een actieve en vormgevende rol kunnen spelen. Daarbij mag niet uit het oog worden verloren dat het ook bij GI-besluiten niet alleen gaat om voordelen: soms moeten betrokkenen nadelen op de koop toe nemen (bijv. als GI aan de oevers van rivieren of meren tot bouwverboden leidt). Belangenconflicten die ontstaan vanwege concurrerende gebruiksdoeleinden (bijv. levensmiddelenproductie, woningbouw en infrastructuur, biotoopnetwerk, biodiversiteit) moeten worden aangekaart en daarvoor dienen oplossingen te worden aangedragen.

4.6.1

Verstedelijkte gebieden bieden gigantische mogelijkheden voor GI-maatregelen. GI in steden is goed voor de gezondheid, verbetert de leefomgeving, creëert werkgelegenheid en maakt steden aantrekkelijker. Vooral in steden is van belang dat - om te beginnen in scholen - meer begrip wordt gekweekt voor GI-maatregelen en maatschappelijke organisaties daar actiever bij worden betrokken. Het EESC beschouwt de grote belangstelling voor land- en tuinbouw in steden als een overduidelijk signaal dat veel burgers bereid zijn om zelf aan gezonde ecosystemen bij te dragen en nieuwe vormen van "samenleven" en gemeenschapszin uit te proberen.

4.7.1

Op welke wijze en in welke mate GI in deze beleidsterreinen kan worden geïntegreerd, hangt vooral af van hoe het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) en het meerjarig financieel kader (MFK) van de EU voor 2014-2020 er precies uit zullen zien. Zowel over het GLB als het MFK 2014-2020 is politiek al overeenstemming bereikt. Het EESC heeft zich herhaaldelijk uitgesproken vóór multifunctionele landbouw en doelgerichte rechtstreekse steun. In het kader van de ophanden zijnde hervorming van het landbouwbeleid is - teneinde de Europese landbouw nog verder te "vergroenen" - onder meer de rechtstreekse steun gekoppeld aan de naleving van strengere milieunormen en de aanwijzing van ecologische prioriteitsgebieden. Het EESC zal de besluiten die over de hervorming van het GLB worden genomen, grondig onderzoeken en aan zijn eigen standpunten toetsen.

4.7.2

Het EESC rekent erop dat er in het kader van het Europees fonds voor plattelandsontwikkeling en vooral dankzij de milieumaatregelen voor de landbouw meer resultaten zullen worden behaald op het vlak van milieu-integratie. Het heeft er al vaak op gewezen dat een groot deel van de land- en bosbouwers veel affiniteit heeft met het streven naar natuur- en biotoopbescherming. Door tal van proefprojecten is overtuigend aangetoond dat samenwerking goede resultaten kan opleveren. Het EESC pleit ervoor om intensief en extensief gebruikte landbouwgronden die zonder verlies aan hulpbronnen worden geëxploiteerd, in GI-projecten op te nemen. De voorkeur moet daarbij uitgaan naar bij de productie aansluitende maatregelen die vrijwillig worden genomen. Ook moeten de mogelijkheden die GI in sociaal en demografisch opzicht voor plattelandsontwikkeling biedt, worden ontsloten.

4.8.1

Met geïntegreerd beheer van wateren en kusten zou het potentieel van GI zo efficiënt mogelijk moeten worden benut (4).

4.8.2

De ecosystemen in de EU verslechteren vooral doordat steeds meer grond in gebruik wordt genomen, percelen steeds verder versnipperen en de bodem steeds intensiever wordt bewerkt. Met GI kan deze ontwikkeling worden tegengegaan. Ter ondersteuning daarvan zouden er in het kader van het Europese bodembeschermingsbeleid meer maatregelen moeten worden genomen (waaronder ook wetgevende maatregelen) om het bodemgebruik terug te dringen (5).

4.8.3

GI fungeert als koolstofput, met name doordat de natuurlijke bodem erdoor wordt beschermd. Goed werkende ecosystemen worden des te belangrijker in het licht van de algemene doelstelling van het klimaatbeleid om de Europese economie steeds koolstofarmer en biologischer te maken. De lidstaten zouden in hun strategieën voor aanpassing aan de klimaatverandering specifiek de veelvoudige voordelen van GI in aanmerking moeten nemen.