52012SC0210

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING VAN HET EFFECTBEOORDELINGSVERSLAG OVER DE HANDELSBETREKKINGEN TUSSEN DE EU EN JAPAN

Begeleidend document bij

Aanbeveling voor een besluit van de Raad houdende machtiging tot het openen van onderhandelingen over een vrijhandelsovereenkomst tussen de Europese Unie en Japan

Dit document is een werkdocument van de diensten van de Commissie dat ter informatie is bedoeld. Het geeft geen officieel standpunt van de Commissie weer en loopt niet op een dergelijk standpunt vooruit.

1. Omschrijving van het probleem

Wat is precies het probleem?

De handel tussen de EU en Japan, twee grote spelers in de wereldeconomie, vertoont al enige jaren een dalende trend. In de periode 2006-2010 is de uitvoer van de EU naar Japan jaarlijks met 0,6 % gedaald, terwijl de EU-uitvoer in zijn geheel met 3,8 % is gestegen. In dezelfde periode is de Japanse uitvoer naar de EU met jaarlijks 3,2 % gedaald, terwijl de totale Japanse uitvoer met 3,1 % is gestegen.

Deze suboptimale prestaties bij de bilaterale handel en investeringen tussen twee zulke grote ontwikkelde economieën leiden tot een verlies aan concurrentievermogen, productiviteit en welvaart, zowel op bilateraal niveau als in de context van de wereldeconomie; consumenten hebben minder keus en moeten hogere prijzen betalen, terwijl de werkgelegenheid te lijden heeft en de lonen onder druk staan.

Uit economische studies en openbare raadplegingen komt naar voren dat het potentieel van de bilaterale handels‑ en investeringsbetrekkingen tussen de EU en Japan niet volledig wordt benut. Dat komt hoofdzakelijk door een combinatie van tarifaire en niet-tarifaire maatregelen (NTM), waarbij vooral deze laatste een punt van zorg zijn voor EU-ondernemingen die naar Japan willen uitvoeren of die in Japan willen investeren.

Wie hebben vooral nadeel van deze situatie?

Zowel de EU‑ als de Japanse economie ondervindt schade van deze situatie. Hetzelfde geldt voor het bedrijfsleven, de werknemers en de consumenten in zowel de EU als Japan. De schade is het grootst voor die EU-sectoren die het meeste baat zouden hebben bij de opheffing van NTM, zoals de agrofood‑, automobiel‑ en farmaceutische industrie en de sector medische hulpmiddelen.

Waarom is overheidsoptreden nodig?

Als niet via onderhandelingen een oplossing wordt gevonden voor de problemen die handel en investeringen bemoeilijken, zal de situatie waarschijnlijk verergeren. Daarom zijn de leiders op de top EU-Japan van 28 mei 2011 overeengekomen om de eerste stap te zetten naar parallelle onderhandelingen over:

· een diepgaande en uitgebreide vrijhandelsovereenkomst of economische partnerschapsovereenkomst (EPO), waarin alle aangelegenheden van wederzijds belang zijn opgenomen, zoals tarieven, niet-tarifaire maatregelen, diensten, investeringen, intellectuele-eigendomsrechten, concurrentie en overheidsopdrachten; en

· een bindende overeenkomst met gedetailleerde bepalingen over samenwerking op politiek en wereldniveau alsook in andere sectoren, op basis van een gezamenlijke verbintenis tot naleving van fundamentele waarden en beginselen.

De leiders op de top besloten eveneens zo spoedig mogelijk een verkennend onderzoek te starten om de reikwijdte en het ambitieniveau voor beide onderhandelingen vast te stellen.

De probleemfactoren

Er zijn een aantal factoren die het potentieel voor handel en investeringen tussen de EU en Japan verlagen of beperken. Sommige van deze factoren kunnen worden aangepakt door handelspolitiek of binnenlandse hervormingen, met inbegrip van handelsoverleg, maar andere (zoals geografische afstand, communicatieproblemen en voorkeur van de consument) zijn minder vatbaar voor dergelijke maatregelen.

Onderhandelingen kunnen leiden tot een wijziging van tarieven, van niet-tarifaire maatregelen en ook van discriminerende of belastende aspecten van de regelgeving, wat van invloed is op de handel in goederen en diensten en op investeringen en overheidsopdrachten.

Zowel de EU als Japan hanteert lage tarieven voor goederen. Japan past echter nog altijd hoge tarieven toe op landbouwproducten, verwerkte voedingsmiddelen en dranken – producten waarvoor de EU een belangrijke wereldexporteur is. Voor andere voor de EU belangrijke uitvoerproducten zijn de gemiddelde Japanse tarieven doorgaans laag.

De EU-tarieven op de belangrijkste uitvoerproducten van Japan zijn hoger. De Japanse uitvoer naar de EU is geconcentreerd in een klein aantal industriesectoren, bijvoorbeeld motorvoertuigen, elektronica en machines. Japan heeft voor zijn markttoegang vooral belang bij tariefafschaffing, met name na de inwerkingtreding van de vrijhandelsovereenkomst tussen de EU en Korea, omdat Japan en Korea in dezelfde exportsectoren concurreren.

Uit openbare raadplegingen en studies komt duidelijk naar voren dat niet-tarifaire maatregelen een belangrijke belemmering voor de EU-uitvoer naar Japan zijn. Delen van de Japanse markt zijn bijna volledig voor EU-uitvoer gesloten (bv. bepaalde landbouwproducten en bepaalde transportmiddelen en luchtvaartproducten). Zeven bedrijfssectoren, die samen het grootste deel van de EU-uitvoer naar Japan voor hun rekening nemen, ondervinden de meeste last van de huidige NTM: chemische stoffen (farmaceutische producten daaronder begrepen), auto's, medische hulpmiddelen, verwerkte voedingsmiddelen, transportmiddelen, telecommunicatie en financiële diensten. Ook de ontoereikende transparantie bij overheidsopdrachten en problemen in verband met intellectuele-eigendomsrechten worden genoemd als belangrijke niet-tarifaire belemmeringen die de Japanse markt voor ondernemingen uit de EU nagenoeg ontoegankelijk maken.

2. Subsidiariteitsanalyse

De handelspolitiek en de onderhandelingen over internationale handelsovereenkomsten zijn gebieden die onder de exclusieve bevoegdheid van de EU vallen. Dat is zo bepaald in artikel 207 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Het subsidiariteitsbeginsel is in dit geval niet van toepassing. Het voorstel voldoet ook aan het evenredigheidscriterium: zelfs de meest verreikende opties gaan niet verder dan nodig is om de vastgelegde beleidsdoelstellingen te verwezenlijken.

3. Doelstellingen

Het algemene doel van het EU-beleid op het gebied van economische en handelsbetrekkingen is:

· verruiming en verdere ontwikkeling van de bilaterale handel;

· afschaffing van bestaande beperkingen voor de handel en voor buitenlandse investeringen;

· vermindering van douane‑ en andere belemmeringen.

Tot de algemene doelstellingen van de Europese handelspolitiek behoren derhalve:

· een slimme, duurzame en inclusieve groei door uitbreiding van de handel;

· het scheppen van nieuwe banen en arbeidskansen en verhoging van de welvaart;

· lagere prijzen en andere voordelen voor consumenten;

· groter concurrentievermogen op de wereldmarkt.

Voor haar toekomstige economische en handelsrelaties met Japan hanteert de EU de volgende specifieke beleidsdoelstellingen:

· vergroting van het volume van de bilaterale handel in goederen en diensten door vermindering van de belemmeringen;

· vergroting van de investeringsstromen tussen de EU en Japan door vermindering van de belemmeringen;

· totstandbrenging van een evenwichtige toegang tot de markt voor overheidsopdrachten van beide partijen.

In het hoofdverslag worden de specifieke doelstellingen met betrekking tot deze vier onderwerpen verder uitgewerkt tot preciezere operationele doelstellingen.

4. Beleidsopties

Om deze doelstellingen te bereiken werden verschillende beleidsopties onder de loep genomen. Deze opties zijn:

a) voortzetting van de huidige structuur die werd vastgelegd in het actieplan 2001, met bilateraal economisch overleg en programma's voor samenwerking tussen ondernemingen, zoals de dialoog over hervorming van de regelgeving, de handelsdialoog op hoog niveau en ander sectorspecifiek bilateraal overleg (bijvoorbeeld over industriebeleid, financiële diensten, intellectuele-eigendomsrechten), eventueel met een verbeterde werking en doeltreffendheid;

b) een uitgebreide vrijhandelsovereenkomst EU-Japan, waardoor tarieven worden afgeschaft, de handel in diensten wordt geliberaliseerd, investeringsstromen in diensten‑ en andere sectoren worden geliberaliseerd en vergemakkelijkt en de kosten van NTM worden verminderd. In verband met deze optie worden vier verschillende scenario's geanalyseerd, die qua liberalisatie meer of minder ver gaan, namelijk twee conservatieve en twee ambitieuze scenario's, telkens met een symmetrische en een asymmetrische variant.

Het is de bedoeling dat door de conservatieve en ambitieuze scenario's met betrekking tot de verlaging van de kosten van NTM een reeks mogelijke resultaten wordt onderzocht. Een kostenverlaging met 20% is een minimumoptie, waarbij de verlaging veel geringer is dan het feitelijke onderhandelingsresultaat bij de vrijhandelsovereenkomst tussen de EU en Korea, terwijl bij de variant met een kostenverlaging met 50% wordt beoordeeld of op NTM-gebied een zeer ambitieus doel haalbaar is[1]. Alle resultaten binnen deze reeks zijn positief; alleen de mate van algemeen voordeel loopt uiteen.

De symmetrische en asymmetrische scenario's geven een vollediger overzicht van de ambities en doelstellingen van beide partijen. Bij de symmetrische scenario's is er volledige gelijkwaardigheid. In de asymmetrische scenario's komt tot uiting dat de EU vooral hecht aan een vermindering van de door NTM veroorzaakte kosten, terwijl voor Japan de EU-tarieven in de voor Japan belangrijkste sectoren als grootste prioriteit geldt. Een zekere mate van asymmetrie kan nodig zijn om bij de onderhandelingsresultaten een aanvaardbaar evenwicht te vinden. Bij de onderzochte asymmetrische scenario's wordt verondersteld dat de kostenverlaging bij NTM voor goederen aan EU-zijde een derde bedraagt van die aan Japanse zijde.

Bij de ambitieuze scenario's wordt een overeenkomst nagestreefd die aansluit bij de nieuwe generatie handelsovereenkomsten waarover de EU momenteel met handelspartners als Canada onderhandelt. De recente handelsovereenkomsten van de EU gaan doorgaans verder dan de vrijhandelsovereenkomsten van Japan, zowel wat hun reikwijdte als wat hun ambitieniveau betreft. Een uitgebreide vrijhandelsovereenkomst tussen de EU en Japan moet een groot aantal voor beide partijen belangrijke aspecten van de markttoegang omvatten, zoals tarieven, niet-tarifaire maatregelen die van invloed zijn op de handel in goederen (inclusief technische handelsbelemmeringen en sanitaire en fytosanitaire maatregelen) en in diensten, en een ruimere markttoegang bij diensten, investeringen en overheidsopdrachten. Ook moeten de bescherming van investeringen, concurrentie en intellectuele-eigendomsrechten worden bestreken.

In hun besluit tijdens de top van 28 mei 2011 om, mits de juiste voorwaarden daarvoor konden worden geschapen, de eerste stap te zetten naar opening van onderhandelingen over een vrijhandelsovereenkomst, gaven de EU en Japan te kennen de voorkeur te geven aan een uitgebreide vrijhandelsovereenkomst.

Zowel de EU als Japan zal in de komende jaren vermoedelijk diverse vrijhandelsovereenkomsten met derde landen sluiten. Er is rekening gehouden met de overeenkomsten waarover de EU momenteel met andere handelspartners onderhandelt (Canada, India, Mercosur en de Asean-landen) of die zij onlangs heeft gesloten (bv. de vrijhandelsovereenkomst tussen de EU en Korea).

Bij de analyse van de verschillende scenario's is uitgegaan van een succesvolle afloop van de onderhandelingen over de ontwikkelingsagenda van Doha (DDA) in de Wereldhandelsorganisatie. Met het oog op een vergelijking zijn echter ook beschikbare gegevens over een liberalisatie van de bilaterale handel zonder de gevolgen van een toekomstig DDA-akkoord opgenomen en onderzocht.

5. Effectbeoordeling

Optie a), voortgaan op de huidige weg, zal waarschijnlijk niet tot een noemenswaardige groei van het volume van de bilaterale handel en investeringen leiden, daar de resultaten die tot dusver gedurende vele jaren zijn behaald uiterst mager zijn. Noch in de EU noch in Japan is van deze optie daarom veel voordeel voor het bbp te verwachten.

Optie b), een uitgebreide vrijhandelsovereenkomst, zal tegen 2020 aanzienlijk voordeel voor het bbp van de EU opleveren: 0,75 % bij een symmetrisch of 0,34 % bij een asymmetrisch conservatief scenario en 1,9 % bij een symmetrisch of 0,8 % bij een asymmetrisch ambitieus scenario[2]. Voor Japan zal het bbp naar verwachting met 0,27 % stijgen bij beide conservatieve scenario's en met 0,7 % bij beide ambitieuze scenario's.

Er wordt verwacht dat de totale uitvoer van de EU bij zowel de conservatieve als de ambitieuze scenario's in dezelfde sectoren zal toenemen, met een aanzienlijke groei in de sectoren verwerkte voedingsmiddelen, elektrische machines en zakelijke diensten. Bij de ambitieuze scenario's zou er een forse stijging van de totale EU-invoer in de sectoren verwerkte voedingsmiddelen, luchtvervoer, financiële en zakelijke diensten zijn en een daling in de sector elektrische machines. Voor de motorvoertuigenindustrie zouden zowel de totale EU-uitvoer [6,73 %/asymmetrisch] als de totale EU-invoer stijgen [2,6 %/asymmetrisch].

Voor Japan zou de totale uitvoer vooral toenemen voor elektrische machines, motorvoertuigen, andere machines, andere transportmiddelen en andere industrieproducten. De totale Japanse invoer zou sterk stijgen voor verwerkte voedingsmiddelen, chemische stoffen, transportmiddelen, motorvoertuigen, metalen en zakelijke diensten.

Het midden‑ en kleinbedrijf in de EU zal waarschijnlijk voordeel hebben bij een vrijhandelsovereenkomst tussen de EU en Japan omdat de kosten in verband met de naleving van voorschriften voor hen zwaarder wegen en omdat zij zeer belangrijk zijn in de sectoren die naar verwachting van een vrijhandelsovereenkomst zullen profiteren, zoals de sector verwerkte voedingsmiddelen.

Wat het milieu betreft, zullen de negatieve gevolgen voor afvalstoffen, biodiversiteit en natuurlijke hulpbronnen waarschijnlijk enigermate worden ondervangen door een toename van de handel in milieuvriendelijke goederen en diensten. Wat de wereldwijde emissies betreft, is het waarschijnlijke effect van een vrijhandelsovereenkomst nagenoeg nul [1,5 miljoen ton CO2].

Meer handel tussen de EU en Japan zou een positief effect hebben op de werkgelegenheid en voor beide partijen welvaartverhogend zijn: hoe meer liberalisatie, hoe meer welvaart. De verwachting is dat de werkgelegenheid in de EU, bijvoorbeeld in de sector elektrische machines, fors zal toenemen en in de motorvoertuigenindustrie licht zal dalen [variërend van ‑0,40 % bij een asymmetrische conservatieve tot ‑0,10 % bij een asymmetrische ambitieuze vrijhandelsovereenkomst].

Aangezien de EU en Japan hoogontwikkelde democratieën zijn, zal de vrijhandelsovereenkomst waarschijnlijk geen rechtstreekse gevolgen voor de mensenrechten hebben.

Niet alleen de EU en Japan maar ook derde landen zullen baat hebben bij de vereenvoudiging die uit een NTM‑vermindering in beide landen voortvloeit; de handel met de EU of Japan zal hierdoor minder administratieve kosten meebrengen.

6. Vergelijking van de opties

Bij optie a), voortgaan op de huidige weg, worden de hierboven beschreven operationele doelstellingen niet bereikt. Er wordt niet veel resultaat verwacht van een voortzetting van bilaterale programma's voor economische samenwerking, zoals de dialoog over hervorming van de regelgeving, en van verdere samenwerking op gebieden waarvoor al overeenkomsten zijn ondertekend. Het effect van deze optie op het verwezenlijken van de operationele doelstellingen zal waarschijnlijk nul of zelfs negatief zijn.

Optie b), bestaande uit de verschillende scenario's, vereist uitvoerige onderhandelingen over een vrijhandelsovereenkomst, met verschillende liberalisatieniveaus en met beperkingen van de handelskosten. Zowel de EU als Japan zal hierbij veel baat hebben. Tot de voordelen behoren een stijging van het bbp, een toename van de uitvoer, een algemene stijging van de werkgelegenheid, hogere lonen voor halfgeschoolde en geschoolde werknemers, en een groter concurrentievermogen en betere positie van de EU en Japan ten opzichte van andere concurrenten in de wereld.

In bijlage 1 is een tabel opgenomen die de belangrijkste resultaten van de verschillende opties voor een vrijhandelsovereenkomst met elkaar vergelijkt.

7. Toezicht en evaluatie

Bijlage 2 bevat een tabel met de voornaamste indicatoren die worden voorgesteld om te beoordelen hoeveel vooruitgang is geboekt bij de verwezenlijking van de vastgestelde algemene, specifieke en operationele doelstellingen.

BIJLAGE 1

Criterium || Beleidsopties

A || B1 || B2 || B3 || B4

Snellere en duurzamere economische groei || 0 || + || + || + || +

Betere arbeidskansen, consumentenvoordelen en verhoging van de welvaart || 0 || + || + || ++ || ++

Groter concurrentievermogen van Europa op de wereldmarkt || 0 || + || + || ++ || +++

Vergroting van het volume van de bilaterale handel in goederen door vermindering van de belemmeringen || 0 || + || + || ++ || +++

Vergroting van het volume van de bilaterale handel in diensten door vermindering van de belemmeringen || 0 || + || + || ++ || +++

Toename van de investeringsstromen tussen de EU en Japan door vermindering van de belemmeringen || 0 || + || + || ++ || ++

Toegang tot de Japanse markt voor overheidsopdrachten, vergelijkbaar met de door de EU aangeboden toegang || 0 || + || + || ++ || ++

(Algemene) doeltreffendheid || 0/- || + || + || ++ || +++

Efficiëntie (bestede tijd en middelen in verhouding tot de geschatte doeltreffendheid) || 0/- || + || + || ++ || ++

Samenhang met de overkoepelende beleidsdoelstellingen van de EU (bv. zoals uiteengezet in de Europa 2020-strategie) || 0 || + || + || ++ || ++

Vermogen om te profiteren van synergieën (bv. uitwisseling van expertise) || 0 || + || + || ++ || ++

Voordelen door vereenvoudiging (bv. door vermindering van NTM) || 0 || + || + || ++ || ++

BIJLAGE 2

Algemene doelstellingen || Indicatoren

Economische groei || - procentuele verandering in het bbp - absolute verandering in nationaal inkomen

Nieuwe banen en verhoging van de welvaart || - procentuele verandering geschoolde en minder geschoolde werknemers - procentuele verandering in de lonen voor geschoolde en minder geschoolde werknemers

Verbetering van het relatieve concurrentievermogen van de EU || rangschikking van EU-lidstaten naar concurrentievermogen in de wereld, zoals in het "Global Competitiveness Report" van het World Economic Forum

Specifieke doelstellingen ||

Groei van de bilaterale handel in goederen || - relatieve en absolute/procentuele verandering van de waarde van de bilaterale uitvoer en invoer van goederen per sector

Groei van de bilaterale handel in diensten || - relatieve en absolute/procentuele verandering van de waarde van de bilaterale uitvoer en invoer van diensten per sector

Groei van bilaterale investeringen || - relatieve en absolute/procentuele verandering in de bilaterale investeringsstromen

Verbetering van markttoegang in de sector overheidsopdrachten, met name voor de EU || stijging van het aantal aan EU-ondernemingen gegunde opdrachten

Operationele doelstellingen ||

Afschaffing van tarieven op industrie‑ en landbouwproducten || Japanse tarieflijsten

Vermindering van NTM bij de handel in goederen || - convergentie van normen/technische voorschriften - specifieke bijlagen - wijziging van wet‑ of regelgeving - grotere transparantie/beschikbaarheid van informatie - bedrijfsenquêtes

Vermindering van NTM en betere markttoegang bij de handel in diensten || - convergentie van normen/technische voorschriften - wijziging van wet‑ of regelgeving - lijst van verbintenissen en specifieke bijlagen - grotere transparantie/beschikbaarheid van informatie - bedrijfsenquêtes

Vermindering van NTM bij buitenlandse directe investeringen || - convergentie van normen/technische voorschriften - lijst van verbintenissen en specifieke bijlagen - wijziging van wet‑ of regelgeving - grotere transparantie/beschikbaarheid van informatie - bedrijfsenquêtes

Vermindering van NTM en betere toegang tot de Japanse markt voor overheidsopdrachten || - convergentie van normen/technische voorschriften - wijziging van wet‑ of regelgeving - grotere transparantie/beschikbaarheid van informatie - lijst van verbintenissen en specifieke bijlage - bedrijfsenquêtes

[1]               Aangezien er een aantal legitieme redenen voor nationale regelgeving zijn, is het niet realistisch om te veronderstellen dat alle NTM kunnen worden opgeheven of dat afwijkende voorschriften op één lijn kunnen worden gebracht. Een kostenverlaging met 50% kan daarom als ambitieus worden beschouwd.

[2]               Opmerking: bij het asymmetrische scenario is als kostenverlaging in verband met NTM voor goederen aan EU-zijde een derde van de kostenverlaging aan Japanse zijde genomen.