EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012SC0008
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Executive summary of the Impact Assessment
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Samenvatting van de effectbeoordeling
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Samenvatting van de effectbeoordeling
/* SWD/2012/0008 */
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Samenvatting van de effectbeoordeling /* SWD/2012/0008 */
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Samenvatting van de effectbeoordeling bij WITBOEK Een agenda voor adequate, veilige
en duurzame pensioenen
SAMENVATTING
Procedurele achtergrond:
In 2009, tegen de achtergrond van de snellere demografische
vergrijzing, de economische crisis en een decennium waarin in veel lidstaten
belangrijke wijzigingen in de pensioenstelsels hadden plaatsgevonden, vond de
Commissie dat een debat moest worden gevoerd over de wijze waarop het
pensioenkader op EU-niveau het best kon worden geactualiseerd om de lidstaten
te ondersteunen in hun streven naar de totstandbrenging van adequate, duurzame
en veilige pensioenstelsels voor hun burgers, zowel nu als in de toekomst. Daarom zei voorzitter Barroso in zijn politieke richtsnoeren voor deze
Commissie van september 2009: "Wij moeten ervoor zorgen dat pensioenen
datgene doen waarvoor zij bedoeld zijn, namelijk maximale steun bieden aan de
huidige en toekomstige gepensioneerden, met inbegrip van kwetsbare groepen".
Vervolgens werd commissaris Andor door de voorzitter ermee belast om in
samenwerking met andere commissarissen voorstellen te ontwikkelen om de
pensioenstelsels van Europa veilig te stellen. De Europese
Commissie heeft veel werk verricht om de volledige reikwijdte van het thans
vrij versnipperde EU-"kader" voor pensioenen in kaart te brengen en
te bestuderen en na te gaan of het moest worden verbeterd om de lidstaten
voldoende steun te bieden. Dit leidde tot een publieke raadpleging aan de hand
van een holistisch Groenboek over pensioenen, dat op 7 juli 2010 werd
gepubliceerd. Dit groenboek ging
uit van een geïntegreerde benadering van het economische, het sociale en het
financiële-marktbeleid en erkende de verbanden en synergieën tussen de
pensioenen en de algemene "Europa 2020"-strategie voor slimme,
duurzame en inclusieve groei. Het groenboek wees erop dat, hoewel de lidstaten
verantwoordelijk zijn voor de pensioenstelsels, de nationale pensioenstelsels
op EU-niveau worden ondersteund door een kader van activiteiten, variërend van
beleidscoördinatie tot regelgeving, gezien de noodzaak om sommige
gemeenschappelijke thema's op gecoördineerde wijze aan te pakken. Deze omvatten
de werking van de interne markt, de vereisten van het stabiliteits- en
groeipact en de noodzaak om ervoor te zorgen dat de pensioenhervormingen
stroken met de Europa 2020-strategie. Een tezamen met het
groenboek gepubliceerd begeleidend document had betrekking op het huidige kader
van de EU-wetgeving, andere regelgeving en beleidscoördinatie, waaronder de
resultaten van een met de nationale toezichthouders via het Comité van Europese
toezichthouders op verzekeringen en bedrijfspensioenen uitgevoerd project om de
particuliere pensioenen in kaart te brengen. Een Witboek over pensioenen werd aangekondigd in het werkprogramma van
de Commissie voor 2011 om de steun op EU-niveau voor de pensioenstelsels van de
lidstaten verder te ontwikkelen op grond van de resultaten van de raadpleging
over het groenboek. Deze effectbeoordeling bespreekt de beleidsopties voor een dergelijk
witboek dat voorstelt om een holistisch kader en strategie op EU-niveau te
ontwikkelen om de lidstaten te ondersteunen bij het verstrekken van adequate,
duurzame en veilige pensioenen.
Probleemstelling
Het verstrekken van
adequate pensioenen die duurzaam en veilig zijn, valt onder de
verantwoordelijkheid van de lidstaten, waarbij de EU tot nu toe een beperkte en
vrij fragmentarische ondersteunende rol heeft gespeeld. De pensioenvoorziening
wordt echter complexer en wordt in toenemende mate een punt van
gemeenschappelijk belang in de EU. De pensioenen zijn de belangrijkste bron van inkomsten voor een groot
en nog stijgend aantal EU-burgers (circa een vierde). De pensioenen zijn aldus
van cruciaal belang voor de instandhouding van de levensstandaard van
gepensioneerden en de preventie van armoede onder ouderen. Naast het feit dat
zij een belangrijke determinant van de sociale omstandigheden zijn, zijn de
pensioenstelsels ook een belangrijke economische factor. Zij vormen een
belangrijk element van de overheidsuitgaven, aangezien ongeveer 10% van het bbp
in de EU (2010) naar pensioenen gaat. Bovendien hebben de opzet van de
pensioenstelsels en de negatieve of positieve prikkels die zij verschaffen om
vroeger of later met pensioen te gaan aanzienlijke effecten op de
werkgelegenheid en als gevolg daarvan op de economische groei. In landen waar
particuliere pensioenen sterk ontwikkeld zijn, zijn pensioenfondsen als
institutionele beleggers belangrijke actoren op de financiële markten. Pensioenen zijn niet alleen in belangrijke mate van invloed op de
overheidsbegrotingen, de arbeids- en financiële markten en de algemene economie
van de lidstaten, maar ook op die van de EU, inclusief de stabiliteit van de
euro. Voor de lidstaten
hebben de economische crisis en de vooruitzichten op een lagere groei het
moeilijker gemaakt om de sleuteluitdagingen van de vergrijzende bevolking aan
te pakken. Bovendien is de pensioenvoorziening complexer geworden en is zij
meer afhankelijk van de goede werking van de arbeids- en financiële markten.
Dit is het resultaat van de inspanningen die de lidstaten zich het laatste
decennium hebben getroost om de pensioenen beter aan te passen aan de uitdaging
van de vergrijzing door de pensioenaanspraken nauwer te koppelen aan de
bijdragen over de gehele arbeidsloopbaan, door mensen aan te moedigen om langer
te blijven werken en om de door de overheid betaalde pensioenen aan te vullen
met particuliere kapitaaldekkingsregelingen. Op EU-niveau ontwikkelt het risico van niet-adequate, niet-duurzame en
niet-veilige pensioenstelsels in afzonderlijke lidstaten zich tot een punt van
gemeenschappelijke zorg in de EU. Dit is hoofdzakelijk een gevolg van het feit
dat het probleem van de snellere vergrijzing van de bevolking moeilijker aan te
pakken valt gezien de economische recessie, de verslechtering van de
overheidsbegrotingen en de staatsschuldcrisis, en van invloed is op de
gemeenschappelijke munt en het economische welzijn van de Unie. Bijgevolg zijn succesvolle pensioenhervormingen in de lidstaten
sleuteldeterminanten voor het vermogen van de EU om twee van de vijf
streefdoelen van de Europa 2020-strategie te bereiken, namelijk het
werkgelegenheidspercentage (75% van de 20-64-jarigen aan het werk), wat in de
meeste lidstaten een veel hogere participatie van oudere werknemers vereist, en
de armoedevermindering (ten minste 20 miljoen minder mensen die in armoede en
sociale uitsluiting leven of het risico daartoe lopen), waarbij gewezen wordt
op het bijzondere armoederisico voor ouderen. Om de EU in staat
te stellen toereikende steun te verlenen aan de inspanningen van de lidstaten
in deze nieuwe situatie die wordt gekenmerkt door een grotere complexiteit van
de pensioenvoorziening en een toenemende gemeenschappelijke zorg in de EU over
de toekomstige pensioenen, is het nodig dat de EU overschakelt van de tot nu
toe gevolgde enigszins onsamenhangende en versnipperde aanpak naar een
omvattend en geïntegreerd kader van pensioenbeleidsmaatregelen om de lidstaten
bij te staan. Deze aanpak gaat ervan uit dat pensioenbesluiten, waaronder het
besluit om met pensioen te gaan, het resultaat zijn van een complex proces dat
wordt bepaald door individuele en familiale factoren, alsook door
macro-economische en institutionele variabelen. Door de
verschillende vormen van beleidscoördinatie en regelgeving die relevant zijn
voor de pensioenen, beter op elkaar af te stemmen door het aanpassen van de
focus, schaal en reikwijdte daarvan en door het toevoegen van enige evenredige
nieuwe initiatieven kan de EU de meerwaarde van Europese activiteiten
aanzienlijk vergroten. Dit zou de EU ook in staat stellen om de
gemeenschappelijke punten van zorg van de lidstaten beter aan te pakken door
het wegnemen en zo nodig verminderen van het risico van negatieve
overloopeffecten van pensioenproblemen in afzonderlijke lidstaten. Dit kan
worden bereikt door bestaande competenties voor regelgeving en
beleidscoördinatie beter samen te brengen en op een meer gecoördineerde wijze
te gebruiken als elementen van een holistische EU-aanpak. Het doel van deze
effectbeoordeling is de bepaling van de wijze waarop bestaande activiteiten
moeten worden aangepast, van de aard van de toe te voegen initiatieven en van
de mechanismen waarmee zij zullen worden gecoördineerd in een geïntegreerde
strategie voor de ondersteuning van de lidstaten. Een sleutelkwestie is
hoeveel nadruk bij de omschakeling naar een meer holistische strategie in dit
stadium moet worden gelegd op wetgeving en bindende regelgeving. Tot degenen die het
meeste belang bij dit proces hebben, behoren de lidstaten en andere belangrijke
belanghebbenden die betrokken zijn bij de beleidscoördinatie- en
regelgevingsprocessen met de diensten van de Commissie. De uiteindelijke
begunstigden zullen de burgers zijn, die zullen profiteren van de
beleidsmaatregelen die de lidstaten zullen helpen om beter te zorgen voor de
adequaatheid, duurzaamheid en veiligheid van de huidige en toekomstige
pensioenen. De
effectbeoordeling zal in lijn met de aard van het witboek hoofdzakelijk
aandacht besteden aan de EU-meerwaarde voor de lidstaten en belangrijke
belanghebbenden. De effecten voor de burgers kunnen nu niet grondig worden
beoordeeld, aangezien zij zullen afhangen van de mate waarin de lidstaten en de
belanghebbenden de verbeterde EU-steun zullen gebruiken voor de verbetering van
de beleidsmaatregelen en praktijken die van invloed zijn op de
pensioenvoorziening. Bovendien sluit deze effectbeoordeling de uitvoering van verdere
effectbeoordelingen in verband met individuele specifieke maatregelen binnen de
holistische pakketten niet uit, mocht dit in een bepaald geval als follow-up
van het witboek nodig blijken te zijn.
Analyse van de
subsidiariteit
Hoewel het pensioenbeleid grotendeels onder de verantwoordelijkheid van
de lidstaten valt, moet het EU-niveau een ondersteunende rol spelen. Door de grotere onderlinge verwevenheid, zoals aangetoond door de
huidige schuldencrisis, kan een falend pensioenbeleid in een of meer landen
overloopeffecten hebben met negatieve gevolgen voor de stabiliteit van de euro
en de economische prestaties van de EU. Gezien de toenemende mobiliteit van de
mensen kan een niet-adequaat pensioenbeleid ook directe repercussies hebben
voor de socialezekerheidsstelsels in andere EU-landen. Als gevolg daarvan worden de pensioenen steeds meer een zaak van
gemeenschappelijk belang in de EU en daarom zijn door de Europese Raad op 24
juni de landenspecifieke aanbevelingen voor pensioenen voor 2011 in het kader
van Europa 2020 bekrachtigd. Het vermogen van de
lidstaten om gevolg te geven aan deze aanbevelingen zou positief worden
beïnvloed door een grotere steun in het kader van de EU-beleidsmaatregelen op
alle gebieden die relevant zijn voor de pensioenen. Maar de EU is tot nu toe
niet in staat geweest om haar diverse activiteiten en competenties op het
gebied van pensioenen samen te brengen in een omvattend, samenhangend en
volledig gecoördineerd kader dat erop is gericht de lidstaten te helpen in hun
inspanningen om aan de burgers adequate, duurzame en veilige pensioenen te
verstrekken. Als dit mogelijk zou zijn, zoals geopperd in het witboek, zou dit
de meerwaarde van de EU-steun voor de lidstaten op het gebied van pensioenen
aanzienlijk helpen verbeteren.
Doelstellingen
van het EU-initiatief
Op grond van de analyse in het groenboek en andere belangrijke
werkzaamheden beschrijft deze effectbeoordeling de vrij versnipperde aard van
de ontwikkeling van de pensioenbeleidsmaatregelen en -processen tot nu toe en
pleit zij voor de noodzaak om nu een omvattend en geïntegreerd beleidskader en
strategie voor de toekomst van de pensioenen in de EU op te zetten. Dit doel
werd ondersteund tijdens de raadpleging over het groenboek, die aan het licht
bracht dat de overweldigende meerderheid van de belanghebbenden voorstander was
van de innoverende holistische aanpak in dat document. Aangezien de EU zich in toenemende mate zorgen maakt over de
moeilijkheden op de middellange en langere termijn van een succesvolle
pensioenvoorziening en het mogelijke risico van een falend pensioenbeleid in
sommige lidstaten, moet zij meer effectieve middelen ontwikkelen om het beleid
op nationaal niveau te ondersteunen. Dit leidt tot de algemene doelstelling voor het witboek over
pensioenen, namelijk het verlenen van doeltreffende steun aan de lidstaten in
hun streven om de verstrekking van adequate pensioenen veilig en duurzaam te
maken. Meer specifiek
moeten richtsnoeren voor het beleid van de EU worden ontwikkeld ten aanzien van
de twee meest affectieve beleidstrajecten voor het aanpakken van de
pensioenuitdagingen waarmee de lidstaten worden geconfronteerd, namelijk 1) het
tot stand brengen van een beter evenwicht tussen de tijd die wordt besteed aan
werken en de tijd die in pensioen wordt doorgebracht (d.w.z. verhoging van
de effectieve pensioenleeftijd) en 2) vergroting van de bijdrage aan de
adequaatheid van particuliere pensioenspaarregelingen. Bovendien moet de EU
(3) haar monitoring- en coördinatie-instrumenten versterken, met name
door de ontwikkeling van de monitoring van de adequaatheid van de pensioenen
naast de bewaking van de financiële duurzaamheid van de pensioenstelsels (zie
tabel 1). Tabel 1: Doelstellingen en
beleidsgebieden Algemene doelstelling || Specifieke doelstellingen en beleidsgebieden Verlenen van meer doeltreffende steun aan de lidstaten in hun streven om de verstrekking van adequate pensionen veilig en duurzaam te maken in de context van de vergrijzende samenlevingen en de onder druk staande overheidsfinanciën || 1 Ondersteunen van de lidstaten bij het tot stand brengen van een beter evenwicht tussen de tijd die wordt besteed aan werken en de tijd die in pensioen wordt doorgebracht Beleidsgebieden: Ø Hervorming pensioenstelsels Ø Vermogen van de mensen om langer op de arbeidsmarkt te blijven 2 Ondersteunen van de lidstaten bij het vergroten van de bijdrage aan de adequaatheid van aanvullende[1] particuliere pensioenspaarregelingen Beleidsgebieden: Ø Dekking en kosteneffectiviteit van aanvullende particuliere pensioenen Ø Veiligheid van aanvullende particuliere pensioenen Ø Mobiliteit van aanvullende[2] pensioenen 3 Verbetering van de monitoring- en coördinatie-instrumenten van de EU op het gebied van pensioenen Beleidsgebieden: Ø Gecoördineerde monitoring van de adequaatheid, duurzaamheid en veiligheid van de pensioenen Ø Coherente besluitvorming op EU-niveau Dit zijn de drie
specifieke doelstellingen die betrekking hebben op de beleidsgebieden die in
het holistische kader op EU-niveau moeten worden samengebracht. Voor een beter
evenwicht tussen de tijd die werkend en de tijd die in pensioen wordt
doorgebracht, zou de combinatie van pensioenhervormings- en
arbeidsmarktmaatregelen ter vergroting van het vermogen om langer te werken een
sleutelrol kunnen spelen. Voor de vergroting van de bijdrage aan de adequaatheid
van aanvullende particuliere pensioenspaarregelingen moeten de dekking en
kosteneffectiviteit van aanvullende particuliere pensioenen en de veiligheid en
mobiliteit daarvan worden verbeterd. Voor de verbetering van de monitoring- en
coördinatie-instrumenten van de EU zou het van essentieel belang zijn dat wordt
gezorgd voor de gecoördineerde monitoring van de adequaatheid, veiligheid en
duurzaamheid van de pensionen en een coherente besluitvorming op EU-niveau.
Beleidsopties
Deze effectbeoordeling
vergelijkt drie opties, ten volle rekening houdend met de resultaten van de
raadpleging over het groenboek en de speciale aandacht die in de
landenspecifieke aanbevelingen van 2011 in het kader van Europa 2020 aan
pensioenen wordt besteed. De eerste optie
("status quo") zou neerkomen op de voortzetting van de bestaande
situatie, waarbij de EU zich op vrij smalle basis van geval tot geval met
specifieke pensioengerelateerde kwesties bezighoudt. Er zou geen
gemeenschappelijke visie bestaan op de wijze waarop kan worden gezorgd voor
adequate pensioenen voor de EU in haar geheel. Het EU-kader zou
geleidelijk veranderen maar buiten het governancekader van Europa 2020 zouden
weinig of geen aanvullende inspanningen worden geleverd om de verschillende relevante
beleidsgebieden te integreren of dit kader aan te passen aan de zich
ontwikkelende behoeften van de lidstaten naarmate de pensioenstelsels
veranderen. Aldus zouden, hoewel sommige werkgelegenheids- en minimale
adequaatheidsaspecten van de pensioenen naast kwesties in verband met de
overheidsfinanciën zouden worden opgenomen in Europa 2020, deze aspecten niet
noodzakelijkerwijs op integrale wijze worden behandeld. Bovendien zouden
overwegingen in verband met de veiligheid en kosteneffectiviteit van
particuliere pensioenen, die met hun groeiend aandeel in de algemene
pensioenvoorzieningen van groter belang worden, gescheiden blijven van de
zorgen inzake adequaatheid en duurzaamheid. De coördinatie van het economische
beleid zou de pensioenen hoofdzakelijk uit het oogpunt van de
overheidsfinanciën bekijken en vooral zijn gericht op de directe uitgaven voor
door de overheid betaalde pensioenen, terwijl minder aandacht zou worden
besteed aan de indirecte uitgaven voor belastingvrijstellingen voor particuliere
pensioenen. Alleen een beleidscoördinatie op het gebied van sociale
bescherming zou volledig worden gericht op alle gevolgen voor de adequaatheid
van de pensioenen en trachten rekening te houden met de bijdragen van alle
pensioentypes aan het pensioenpakket. Overwegingen in verband met duurzaamheid
en veiligheid zouden hierbij echter niet in beschouwing worden genomen. De tweede optie
("holistische of geïntegreerde, omvattende aanpak") bestaat uit twee
subopties die beide omvangrijke pakketten van beleidsmaatregelen omvatten: IIa
en IIb. Er zij op gewezen dat deze twee pakketten uitgaan van een holistische
aanpak van de pensioenen, wat betekent dat alle beleidsgebieden gezamenlijk
worden behandeld, waarbij bestaande synergieën volledig zullen worden benut en
mogelijke wisselwerkingen zullen worden erkend en op elkaar worden afgestemd.
Beide subopties brengen een groot aantal bestaande en nieuwe
beleidsinitiatieven samen in een strategisch beleidsdocument (witboek) met als
doel een gemeenschappelijke visie voor adequate, veilige en duurzame pensioenen
te schetsen en een nieuw EU-kader op te zetten om dit belangrijke beleidsdoel
de komende jaren te verwezenlijken. De subopties worden
op parallelle wijze ontwikkeld. Zij combineren instrumenten voor regelgeving,
beleidscoördinatie en financieel initiatief in hun pakketten van maatregelen,
die volgens plan in de periode 2012 tot en met 2014 zullen worden gelanceerd. - In het kader van specifieke
doelstelling 1, namelijk de ondersteuning van de lidstaten bij het tot
stand brengen van een beter evenwicht tussen de tijd die wordt besteed aan
werken en de tijd die in pensioen wordt doorgebracht en op het beleidsgebied
van de hervorming van de pensioenstelsels trachten zij beide kwesties in
verband met gendergelijkheid in de pensioenen te behandelen, vervroegde
uittreding te verminderen, de specifieke hervormingsbehoeften van de lidstaten
te beoordelen en de pensioenhervorming te bevorderen in lijn met de
pensioenaanbevelingen 2011 van Europa 2020. Op het beleidsgebied van
initiatieven ter vergroting van het vermogen om langer op de arbeidsmarkt te
blijven, dat gecombineerd moet worden met hervormingen van de
pensioenstelsels, stellen beide subopties maatregelen voor om de verplichte
pensioenleeftijden af te schaffen, het gezond oud worden op het werk te
bevorderen, gebruik te maken van EU-middelen om oudere werknemers in staat te
stellen om langer te werken, de werkplekken en de arbeidsmarkt aan langere
arbeidslevens aan te passen en mogelijkheden te ontwikkelen om het arbeidsleven
te verlengen onder meer door eindeloopbaan-banen. In het kader van specifieke
doelstelling 2, namelijk de ondersteuning van de lidstaten bij het
vergroten van de bijdrage aan de adequaatheid van aanvullende particuliere
pensioenspaarregelingen, en op het beleidsgebied van de dekking en
kosteneffectiviteit van aanvullende particuliere pensioenen stellen beide
subopties initiatieven voor ter bevordering van kosteneffectieve aanvullende
pensioenregelingen en ter optimalisering van het effect van belastinguitgaven
ter ondersteuning van particuliere pensioenspaarregelingen. Geopperde
initiatieven op het beleidsgebied van de veiligheid van aanvullende
particuliere pensioenvoorzieningen trachten de veiligheid van
bedrijfspensioenregelingen te verbeteren, de bescherming bij insolventie van
werkgevers die bijdragen in de pensioenopbouw te verbeteren, de kwaliteit van
derdepijlerpensioenen te verhogen en de bescherming van de consumenten te
vergroten, en de opzet en de prestaties van op kapitaaldekking gebaseerde
bedrijfspensioenregelingen te verbeteren. De voorgestelde maatregelen op het beleidsgebied
van de mobiliteit van aanvullende pensioenen beogen de verlaging van de
barrières voor de grensoverschrijdende meeneming van aanvullende pensioenrechten
in de privé- en de overheidssector, de vergroting van het vermogen van mensen
om hun verschillende pensioenrechten bij te houden, het slechten van
belastingobstakels voor de grensoverschrijdende mobiliteit en de investeringen
van pensioenfondsen en levensverzekeraars en de verhoging van de
grensoverschrijdende veiligheid van bedrijfspensioenrechten voor migrerende
onderzoekers. - In het kader van specifieke
doelstelling 3, namelijk de verbetering van de monitoring- en
coördinatie-instrumenten van de EU op het gebied van pensioenen, en op het beleidsgebied
van de gecoördineerde monitoring van de adequaatheid, duurzaamheid en
veiligheid van de pensioenen stellen beide subopties initiatieven voor voor
de coördinatie van de monitoring van de adequaatheid, duurzaamheid en
veiligheid van de pensioenen en voor de verbetering van de kwaliteit van de
monitoring van de adequaatheid. De voorgestelde maatregelen op het beleidsgebied
van de coherente besluitvorming op EU-niveau hebben tot doel de
samenhang en de integratie van de EU-beleidsmaatregelen die gevolgen hebben
voor de pensioenen te versterken, te zorgen voor de volledige coördinatie en
integratie van de pensioenbeleidsmaatregelen van de Commissie en de holistische
monitoring van de vooruitgang op het gebied van de pensioenvoorziening in de EU
te waarborgen. De twee subopties
verschillen in de mate waarin de specifieke maatregelen gebruik trachten
te maken van de potentiële wetgevende bevoegdheden en in de mate waarin de
maatregelen zijn gebaseerd op de reacties van belanghebbenden op het groenboek.
Suboptie IIa steunt meer op overleg. Suboptie IIb legt meer de
nadruk op wettelijk bindende instrumenten om de steun voor de landenspecifieke
aanbevelingen van 2011 te versterken. Beide subopties zouden de huidige
beleidsacties van de EU in een holistisch kader consolideren en ook sommige
nieuwe maatregelen toevoegen ter ondersteuning van de nadruk die in de
landenspecifieke aanbevelingen van 2011 wordt gelegd op de verhoging van de
pensioenleeftijd en de koppeling daarvan aan de toename van de
levensverwachting. Hoewel sommige
maatregelen in de subopties identiek zijn, worden de verschillen daarvan in de
onderstaande tabel aangegeven. Tabel 2 Suboptie IIa vergeleken met suboptie IIb Specifieke doelstelling 1: Ondersteunen van de lidstaten bij het tot stand brengen van een beter evenwicht tussen de tijd die wordt besteed aan werken en de tijd die in pensioen wordt doorgebracht Hervorming pensioenstelsels || Gendergelijkheid op het gebied van pensioenen: Publicatie van een aanbeveling van de Commissie over gendergelijkheid wat pensioenleeftijd betreft en de aanpak van de gender-adequaatheidskloof op het gebied van pensioenen || Voorstel tot wijziging van Richtlijn 79/7/EEG van 19 december 1978 om ervoor te zorgen dat vrouwen op dezelfde leeftijd als mannen aanspraak kunnen maken op pensioenen Vermogen van de mensen om langer op de arbeidsmarkt te blijven || Afschaffing van de verplichte pensioenleeftijden: Publicatie van een aanbeveling van de Commissie betreffende de afschaffing van de verplichte pensioenleeftijden en het wegnemen van andere barrières om langer te werken || Voorstel tot wijziging van Richtlijn 2000/78/EG waarbij discriminatie in arbeid wordt verboden, om het gebruik van verplichte pensioenleeftijden te beperken Oudere werknemers in staat stellen om langer op de arbeidsmarkt te blijven: De lidstaten aanmoedigen om gebruik te maken van de middelen van het Europees Sociaal Fonds voor een grotere ondersteuning van maatregelen die oudere werknemers in staat moeten stellen om langer te werken || Invoering van strengere voorwaarden in het ESF als de lidstaten de landenspecifieke aanbevelingen betreffende maatregelen om oudere werknemers in staat te stellen om langer te werken niet volgen en daartoe het ESF te gebruiken Specifieke doelstelling 2: Ondersteunen van de lidstaten bij het verhogen van de bijdrage aan de adequaatheid van aanvullende particuliere pensioenspaarregelingen Veiligheid van aanvullende particuliere pensioenen || Betere bescherming bij insolventie van werkgevers die bijdragen in de pensioenopbouw: Zorgen voor een doeltreffender handhaving van artikel 8 van de insolventierichtlijn || Voorstel tot wijziging van artikel 8 van de insolventierichtlijn ter vergroting van de bescherming Verhoging van de kwaliteit van derdepijlerpensioenen en verbetering van de bescherming van de consumenten: Verhoging van de kwaliteit en bescherming van de consumenten via vrijwillige codes, met eventueel EU-certificering van derdepijlerproducten || Verhoging van de kwaliteit en bescherming van de consumenten via bindende normen, met eventueel EU-certificering van derdepijlerproducten Mobiliteit van aanvullende pensioenen || Verbetering van de grensoverschrijdende meeneembaarheid van aanvullende pensioenrechten: Indiening van voorstel voor meeneembaarheidsrichtlijn met minimumnormen voor verwerving en behoud van pensioenrechten || Indiening van voorstel voor meeneembaarheidsrichtlijn met minimumnormen voor overdraagbaarheid en verwerving en behoud Verbetering van het vermogen van mensen om hun verschillende pensioenrechten bij te houden: Bevordering van basis voor pensioentraceerdiensten op EU-niveau via de ontwikkeling van nationale pensioentraceerdiensten || Ontwikkeling van een Europese pensioentraceerdienst via aanbesteding en regelgeving Specifieke doelstelling 3: Verbetering van de monitoring- en coördinatie-instrumenten van de EU op het gebied van pensioenen Gecoördineerde monitoring van de adequaatheid, duurzaamheid en veiligheid van de pensioenen || Verbetering van de kwaliteit van de monitoring van de adequaatheid: Gebruik van bestaande processen en indicatoren ter verbetering van de kwaliteit en de reikwijdte van de adequaatheid en monitoring van andere pensioenprestaties || Ontwikkeling van gemeenschappelijke normen voor adequaatheid en andere aspecten van pensioenprestaties, te gebruiken voor het vaststellen van nationale/EU-doelen Coherente besluitvorming op EU-niveau || Versterking van de samenhang en de integratie van de EU-beleidsmaatregelen die gevolgen hebben voor pensioenen: Versterking van de rol van het Pensioenforum in een coherent EU-pensioenbeleid || Vervanging van het Pensioenforum door een nieuw Europees platform voor pensioenen dat alle soorten pensioenvoorzieningen omvat Waarborging van de holistische monitoring van de vooruitgang in de pensioenvoorziening in de EU: Publicatie van één verslag over de vooruitgang bij de totstandbrenging van adequate, duurzame en veilige pensioenen in 2014 || Publicatie van periodieke verslagen over de vooruitgang bij de totstandbrenging van adequate, duurzame en veilige pensioenen Een derde optie,
bestaande in een algemene harmonisatie van het nationale pensioenbeleid, is
niet grondig onderzocht, aangezien zij de subsidiariteitstest niet zou
doorstaan. Suboptie IIb bevat echter enkele elementen die neerkomen op een vorm
van harmonisatie op gebieden waar reeds EU-wetgeving bestaat.
Effectbeoordeling
De
effectbeoordeling evalueert niet het effect van de individuele maatregelen. In
plaats daarvan onderzoekt zij het effect van de voorgestelde opties in hun
geheel om een algemene beoordeling te geven van de mogelijke economische en
sociale effecten die verbonden zijn aan de verschillende benaderingen van het
pensioenbeleid op EU-niveau. De wetgevende maatregelen zullen, indien nodig,
individueel worden onderzocht in afzonderlijke effectbeoordelingen. Uit de beoordeling
van de voorgestelde opties blijkt dat het moeilijk is om tot concrete
conclusies te komen over de precieze economische en sociale gevolgen, aangezien
dit afhangt van de wijze waarop de lidstaten op het nieuwe beleidskader van de
EU reageren. Algemeen gezien,
zal optie II waarschijnlijk meer positieve economische en sociale voordelen
opleveren in vergelijking met de status quo (optie I). Enkele van de
voornaamste economische gevolgen zijn: doeltreffender gebruik van de middelen
op EU-niveau, grotere grensoverschrijdende mobiliteit van werknemers en
positieve effecten op het concurrentievermogen van de EU. Bovendien zal optie
II waarschijnlijk een positief effect hebben op de bedrijven, waaronder midden-
en kleinbedrijven (mkb's), ook al worden enkele tijdelijke overgangskosten
verwacht. Een lager of beter gebruik van de overheidsuitgaven zou het gevolg
kunnen zijn van de activiteiten in verband met de kosteneffectiviteit van
belastinguitgaven voor particuliere pensioenen. Wat de sociale
gevolgen betreft, zouden een sterkere nadruk op adequaatheid en genderkwesties,
gecombineerd met een betere monitoring op EU-niveau, en maatregelen om langere
arbeidslevens te vergemakkelijken en de kwaliteit van aanvullende particuliere
pensioenvoorzieningen te versterken, zoals beoogd in optie II, moeten bijdragen
aan een betere adequaatheid van de pensioenen en lagere armoederisicopercentages.
Als wetgevende
maatregelen in het kader van suboptie IIb met succes worden uitgevoerd, zal
suboptie IIb waarschijnlijk sterkere positieve economische en sociale gevolgen
hebben, vergeleken met suboptie IIa. De voorbereiding en uitvoering van wetgevende
voorstellen, zoals beoogd in het kader van suboptie IIb, zal echter
waarschijnlijk een zeer langdurig en moeilijk proces zijn dat veel meer
middelen op EU- en nationaal niveau zou vereisen en de steun van verschillende
belanghebbenden (waaronder lidstaten) voor EU-acties zou kunnen verzwakken. De onderzochte
opties zullen naar verwachting geen significante, directe gevolgen voor het
milieu of gevolgen voor derde landen hebben. Tabel 3 Samenvatting van de voornaamste sociale en
economische gevolgen Beleidsoptie || Sociale gevolgen || Economische gevolgen Optie I || Er wordt te weinig aandacht besteed aan adequaatheid en armoedekwesties bij ouderen Het richten van de aandacht op de verhoging van de pensioenleeftijden zonder maatregelen ter ondersteuning van langere arbeidslevens kan leiden tot negatieve sociale gevolgen (meer oudere werknemers die sociale uitkeringen ontvangen) Er zal te weinig aandacht besteed blijven worden aan genderspecifieke problemen Trage vooruitgang bij de ontwikkeling van nieuwe indicatoren kan het vermogen van de EU aantasten om op omvattende wijze de prestaties van de pensioenstelsels te monitoren || De EU zal niet op optimale wijze gebruik maken van de beschikbare middelen (dubbel werk, zwakke coördinatie tussen verschillende structuren) Het gebrek aan een gecoördineerde aanpak kan leiden tot de ontwikkeling van suboptimale en versnipperde beleidsmaatregelen die de positieve economische gevolgen niet kunnen maximaliseren en de negatieve economische gevolgen niet kunnen verminderen Weinig vooruitgang bij het slechten van de barrières voor de mobiliteit van de werknemers Verminderd vermogen van de EU om snel te reageren en zich aan te passen aan de sociaaleconomische en financiële uitdagingen die in de toekomst kunnen ontstaan. Optie II || Suboptie IIa || Maatregelen ter verhoging van de effectieve pensioenleeftijden zullen positieve werkgelegenheidseffecten hebben. Dit kan het pensioeninkomen van ouderen verhogen en sociale isolatie en uitsluiting bestrijden Er zal meer aandacht worden besteed aan genderkwesties Betere monitoring van de adequaatheid van de pensioenen Positieve effecten op grondrechten || Het wegnemen van barrières voor de mobiliteit van werknemers zou bijdragen aan meer efficiënte arbeidsmarkten, vooral gezien de verwachte knelpunten op de arbeidsmarkten voor bepaalde beroepen Maatregelen ter verhoging van de effectieve pensioenleeftijden kunnen positieve effecten hebben op de overheidsfinanciën (hogere inkomsten en lagere uitgaven voor sociale bijstand), het concurrentievermogen van de EU (groter arbeidsaanbod) en de groei van het bbp. Beter gebruik van middelen op EU-niveau Sommige positieve gevolgen voor de financiële sector Kleine overgangskosten voor bedrijven en mkb als gevolg van de aanpassing aan de nieuwe wetgeving Grotere veiligheid van aanvullende particuliere pensioenen Optimalisering van het effect van de belastinguitgaven ter ondersteuning van particuliere pensioenspaarregelingen Suboptie IIb || Als negatieve reacties van de lidstaten op een meer interventionistische aanpak van de EU kunnen worden vermeden, zouden de totale sociale gevolgen positiever kunnen zijn dan onder IIa De mogelijkheid om bedrijfspensioenen naar een nieuwe pensioenregeling over te dragen, kan bijkomende positieve sociale gevolgen hebben Grotere positieve gevolgen voor de grondrechten in vergelijking met suboptie IIA || Sterkere positieve economische gevolgen in vergelijking met IIa, als de voorgestelde maatregelen met succes en tijdig worden uitgevoerd Er bestaat echter een risico dat de lidstaten zich zullen verzetten tegen de voorgestelde oplossingen, wat de algemene doeltreffendheid van het pakket en de positieve economische gevolgen zal afzwakken Een grotere bescherming in het kader van de insolventierichtlijn en de overdraagbaarheid van de pensioenrechten kunnen leiden tot grotere kosten voor de bedrijven en het mkb
Vergelijking
van de opties
De
effectbeoordeling, die begint met een vergelijking van optie I met optie II,
concludeert dat de tweede optie de optie is waarnaar de voorkeur uitgaat. De eerste optie
komt niet op toereikende wijze tegemoet aan de doelstelling die erin bestaat de
lidstaten meer effectieve steun te bieden bij het verstrekken van adequate,
duurzame en veilige pensioenen. Optie I voldoet niet aan de noodzaak om het
pensioenbeleid op omvattende wijze in beschouwing te nemen, die is aangegeven
in het gezamenlijk verslag over pensioenen van het Comité voor economische
politiek en het Comité voor sociale bescherming en waartoe wordt opgeroepen in
de conclusies van de Raad. Zij zou met name tekortschieten wat betreft de door
de Raad benadrukte noodzaak om rekening te houden met de vele onderlinge
verbanden tussen arbeidsmarkten, socialebeschermingssystemen en financiële
markten, de analyses van de voortgang van de hervormingen, de effecten van de
crisis en de fellere uitdagingen. Die optie zou evenmin voldoen aan de
verwachtingen van de belanghebbenden, die in hun reacties bij de raadpleging
over het groenboek sterke steun hebben betuigd voor een holistische aanpak van
de pensioenen. De derde optie
lijkt momenteel niet realistisch te zijn. De
effectbeoordeling concludeert ook dat binnen de tweede optie de voorkeur moet
worden gegeven aan suboptie IIa. De maatregelen in IIa zullen waarschijnlijker
het algemene beoogde effect sorteren en bredere steun van de belanghebbenden
ontvangen dan die in suboptie IIb. Aangezien veel maatregelen gebaseerd zijn
op een samenwerkingsverbintenis tussen de belanghebbenden, is deze van belang
voor de uitvoering van het beleid. Hoewel sommige
maatregelen in suboptie IIb als doeltreffender zouden kunnen worden beschouwd
wegens het grotere gebruik van wetgeving, zou dit slechts het geval zijn als de
wetgeving binnen een redelijk tijdskader zou kunnen worden vastgesteld en
uitgevoerd. Gezien de grotere diversiteit van de nationale omstandigheden en
het feit dat de EU slechts op enkele van de noodzakelijke gebieden wetgeving
kan vaststellen, bestaan er duidelijke grenzen aan de waarde van de extra
EU-wijde wetgeving, als voorgesteld onder IIb. Om een snellere toepassing te
verkrijgen die beter aan de nationale omstandigheden is aangepast, kan het
verkieslijker zijn om de regeling van de pensioengerechtigde leeftijden voor
mannen en vrouwen en de verplichte pensioenleeftijden over te laten aan de
nationele hervormingsinspanningen door deze via "zachtere"
maatregelen zoveel mogelijk oriëntatie en steun te verlenen. Suboptie IIa pakt
daarentegen de geconstateerde problemen met een evenredige mix van
EU-beleidsinstrumenten, waaronder wetgeving en zachte instrumenten, aan en kan
bijdragen aan de oprichting van een sterk partnerschap tussen de EU, de
lidstaten en andere belanghebbenden ter bevordering van hervormingen via
advisering en ondersteuning voor adequate, duurzame en veilige pensioenen.
Monitoring en
evaluatie
De
effectbeoordeling presenteert de mechanismen voor de monitoring van de
uitvoering van het pakket waarvoor de voorkeur uitgaat. Dit omvat zowel een
strikte en regelmatige monitoring van de prestaties van de nationale
pensioenstelsels, waarmee in 2012 wordt begonnen aan de hand van de voor de
open coördinatiemethode ontwikkelde instrumenten (gebaseerd op
gemeenschappelijke indicatoren en vaste rapportagestructuren), als een
regelmatige monitoring van het omvattende karakter van de EU-aanpak door de
groep van commissarissen voor pensioenen en de interdepartementale groep voor
pensioenen. Ten slotte zal de uitvoering van het witboek worden geëvalueerd in
een verslag over de voortgang bij de totstandbrenging van adequate, duurzame en
veilige pensioenen, dat in 2014 zal worden gepubliceerd. [1] De term "aanvullende particuliere pensioenspaarregelingen"
verwijst naar pensioenen van de tweede en de derde pijler, d.w.z. zowel
bedrijfspensioenregelingen als individuele pensioenspaarcontracten. [2] Aanvullende pensioenen is de vaste EU-term voor bedrijfspensioenen.