26.3.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 72/1

1.

Sinds medio 2007 is het functioneren van de wholesalekredietmarkten ernstig verstoord. Het gevolg daarvan is, dat de liquiditeit in de banksector is opgedroogd en dat de banken weigerachtig zijn om elkaar en de ruimere economie krediet te verlenen. Daar de kredietmarkten de voorbije achttien maanden nog ernstiger verstoord zijn geraakt, is de financiële crisis verhevigd en is de wereldeconomie in een zware recessie terechtgekomen.

2.

Een uitweg uit de financiële crisis en een herstel van de wereldeconomie is moeilijk denkbaar zonder dat stabiliteit in de banksector en het ruimere financiële bestel is verzekerd. Alleen dan zal het vertrouwen bij beleggers terugkeren en zullen banken hun normale kredietverschaffing hervatten. Daarom hebben de lidstaten maatregelen uitgewerkt om de stabiliteit van hun banksector te ondersteunen en de kredietverschaffing te stutten, met name door met overheidsmiddelen nieuw kapitaal te injecteren en door overheidsgaranties af te geven voor bankkredieten. Deze maatregelen zijn in oktober 2008 aangekondigd en zijn de afgelopen maanden geleidelijk aan ten uitvoer gelegd.

3.

Recent hebben verscheidene lidstaten het voornemen kenbaar gemaakt om hun bestaande steunmaatregelen aan te vullen met een of andere vorm van ondersteuning voor bankactiva die aan een bijzondere waardevermindering onderhevig zijn. Deze aankondiging, die samenviel met een vergelijkbaar initiatief in de Verenigde Staten, heeft binnen de Gemeenschap een ruimer debat uitgelokt over het nut van activaondersteuning als een maatregel waarmee de overheid banken kan steunen. In het kader van die discussie heeft de Commissie, in samenspraak met de Europese Centrale Bank (ECB), deze mededeling opgesteld, die voortbouwt op de aanbevelingen die op 5 februari 2009 door het Eurosysteem zijn bekendgemaakt (zie bijlage I).

4.

Deze mededeling gaat vooral in op de punten waarmee de lidstaten rekening moeten houden wanneer zij maatregelen voor activaondersteuning overwegen, uitwerken en ten uitvoer leggen. Op een meer algemeen niveau betreffen deze punten onder meer de redenen voor activaondersteuning als een maatregel die de financiële stabiliteit moet veiligstellen en kredietverschaffing door banken moet ondersteunen, de aandachtspunten op langere termijn, zoals de levensvatbaarheid van de banksector en de budgettaire houdbaarheid, waarmee rekening moet worden gehouden wanneer maatregelen inzake activaondersteuning worden overwogen, en de behoefte aan een gemeenschappelijke en gecoördineerde communautaire aanpak van activaondersteuning, met name om een gelijk speelveld te garanderen. In het kader van een dergelijke communautaire benadering biedt deze mededeling ook meer specifieke richtsnoeren ten aanzien van de toepassing van de staatssteunregels op activaondersteuning, waarbij de klemtoon ligt op thema's zoals: i) de vereisten inzake transparantie en openheid van zaken; ii) de verdeling van de lasten tussen de Staat, de aandeelhouders en de crediteuren; iii) het afstemmen van de prikkels voor de begunstigden op de beleidsdoelstellingen van de overheid; iv) de beginselen voor het uitwerken van maatregelen voor activaondersteuning betreffende de vraag welke aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa in aanmerking komen, en hoe deze moeten worden gewaardeerd en beheerd, en v) de verhouding tussen activaondersteuning, andere steunmaatregelen van de overheid en de herstructurering van banken.

5.

De onmiddellijke doelstellingen van de in oktober 2008 door de lidstaten aangekondigde reddingspakketten waren het veiligstellen van de financiële stabiliteit en de ondersteuning van de kredietverschaffing aan de reële economie. Het is nog te vroeg om definitieve conclusies te trekken over de doeltreffendheid van deze pakketten, maar het staat vast dat zij het risico op een totale ineenstorting van het financiële systeem hebben afgewend, en het functioneren van belangrijke interbancaire markten hebben ondersteund. Daartegenover staat, dat de kredietverschaffing aan de reële economie zich sinds de aankondiging van die reddingspakketten ongunstig heeft ontwikkeld, zoals blijkt uit recente statistische gegevens die een scherpe vertraging in de kredietgroei te zien geven (1). In vele lidstaten komen er steeds meer berichten, dat de ondernemingen geen toegang tot bankkredieten hebben en het ziet er naar uit, dat de kredietschaarste verder gaat dan conjuncturele overwegingen rechtvaardigen.

6.

Een van de belangrijkste redenen voor deze ontoereikende kredietstroom blijkt de onzekerheid te zijn ten aanzien van de waardering en de locatie van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa, een bron van problemen in de banksector sinds de crisis is uitgebroken. De onzekerheid over de waardering van activa is niet alleen het vertrouwen in de banksector blijven aantasten, maar heeft ook de gevolgen verzwakt van de steunmaatregelen van de overheid die in oktober 2008 zijn overeengekomen. Zo heeft de herkapitalisatie van de banken voor een buffer gezorgd tegen toekomstige verliezen als gevolg van bijzondere waardevermindering van activa, maar een groot deel van de aldus verschafte kapitaalbuffer is door de banken gebruikt om voorzieningen aan te leggen tegen toekomstige bijzondere waardeverminderingsverliezen van activa. De banken hebben al maatregelen genomen om het probleem van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa aan te pakken. Zij hebben niet alleen aanzienlijke afschrijvingen op de waarde van de activa geboekt (2), maar ook stappen gezet om de resterende verliezen te beperken door activa op hun balansen te herindelen. Voorts hebben zij geleidelijk extra kapitaal opzijgezet om hun solvabiliteitspositie te versterken. Toch is het probleem niet afdoende opgelost en lijkt de onverwacht diepe economische neergang er nu op te wijzen dat de kredietkwaliteit van bankactiva verder en ingrijpender verslechtert.

7.

De ondersteuning van activa zou het probleem van de onzekerheid over de kwaliteit van de bankbalansen rechtstreeks aanpakken en zo het vertrouwen in de sector helpen te herstellen. Deze maatregel zou ook het risico kunnen helpen te voorkomen, dat tot nieuwe herkapitalisatierondes van banken moet worden overgegaan naarmate de omvang van de bijzondere waardevermindering van activa toeneemt als gevolg van een verslechterende toestand van de reële economie. Om die reden overwegen verscheiden lidstaten ernstig een ondersteuning voor bankactiva die aan een bijzondere waardevermindering onderhevig zijn, als aanvulling op andere maatregelen voor de tenuitvoerlegging van de strategie die in oktober 2008 door de staatshoofden en regeringsleiders is overeengekomen.

8.

De maatregelen inzake activaondersteuning moeten zodanig worden ontworpen en ten uitvoer gelegd, dat daarmee de onmiddellijke doelstellingen, het veiligstellen van de financiële stabiliteit en de ondersteuning van de kredietverschaffing door de banken, op de meest doelmatige wijze worden bereikt. Een belangrijk punt in dit verband is dat moet worden gegarandeerd, dat voldoende banken aan de maatregelen inzake activaondersteuning deelnemen door passende vergoedingen en voorwaarden vast te stellen en desnoods door verplichte deelneming. Toch mag bij het ontwerp en de tenuitvoerlegging van de maatregelen inzake activaondersteuning de nadruk niet alleen op deze onmiddellijke doelstellingen liggen, maar is het van essentieel belang dat ook met aandachtspunten op langere termijn rekening wordt gehouden.

9.

Wanneer de maatregelen inzake activaondersteuning niet zodanig ten uitvoer worden gelegd, dat het risico op ernstige mededingingvervalsingen tussen banken (zowel op nationaal als op grensoverschrijdend niveau) wordt ingeperkt en de staatssteunregels van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap in acht worden genomen, waaronder begrepen zo nodig herstructureringen van de begunstigde banken, zal de communautaire banksector structureel verzwakt uit de crisis komen, met alle negatieve gevolgen van dien voor het productiepotentieel van de algemene economie. Voorts zou dit kunnen leiden tot een herhaalde behoefte aan overheidsinterventie in deze sector, hetgeen een steeds zwaardere belasting voor de overheidsfinanciën zou betekenen. Deze risico's zijn ernstig, gezien de waarschijnlijke omvang van de blootstelling van de Staat. Om het risico van dergelijke schade op langere termijn te beperken, dient overheidsinterventie in de banksector doelgericht te zijn en te worden geflankeerd door garanties op gedragsgebied die de prikkels voor de banken afstemmen op de doelstellingen van het overheidsbeleid. De maatregelen inzake activaondersteuning dienen deel uit te maken van een algehele inspanning om de levensvatbaarheid van de banksector te herstellen, op basis van een noodzakelijke herstructurering. De noodzaak van een herstructurering in de banksector als tegenprestatie voor overheidssteun wordt hierna in de delen 5 en 6 nader besproken in het kader van de staatssteunregels.

10.

Bij het ontwerp en de tenuitvoerlegging van de maatregelen inzake activaondersteuning, is het ook van essentieel belang dat de lidstaten rekening houden met de begrotingscontext. Ramingen van de verwachte totale afschrijvingen op activa wijzen erop, dat de daadwerkelijke en/of voorwaardelijke begrotingskosten aanmerkelijk kunnen zijn, zowel in absolute termen als in verhouding tot het bruto binnenlands product (bbp) van de lidstaten. Overheidssteun door middel van activaondersteuning (en andere maatregelen) mag niet op dusdanige schaal gebeuren, dat hierdoor bezorgdheid gaat ontstaan met betrekking tot de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, zoals een te hoge schuldenlast of financieringsproblemen. Deze overwegingen zijn van bijzonder belang in de huidige situatie van oplopende begrotingstekorten, een stijgende overheidsschuld en uitdagingen die aan de uitgifte van overheidsobligaties zijn verbonden.

11.

Meer specifiek zal de nationale begrotingssituatie een belangrijke factor zijn bij de keuze van de regeling voor het beheer van de ondersteunde activa: opkopen van de activa, verzekeren van de activa, ruilen van de activa of een combinatie van deze opties (3). De gevolgen van de verschillende benaderingen van activaondersteuning voor de budgettaire geloofwaardigheid mogen niet al te sterk verschillen, omdat de financiële markten de potentiële verliezen waarschijnlijk op een zelfde wijze zullen verdisconteren (4). Niettemin zou een aanpak waarbij de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa gewoon moeten worden opgekocht, een directere invloed hebben op de begrotingsratio's en de overheidsfinanciering. Hoewel iedere lidstaat verantwoordelijk is voor de regeling die hij kiest om de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa te beheren, kunnen ook gemengde benaderingen worden overwogen, waarbij de probleemactiva van de balans van de banken worden afgevoerd en worden ondergebracht in een afzonderlijke entiteit (al dan niet binnen de bank), die op een bepaalde wijze een overheidsgarantie geniet. Een dergelijke aanpak is aantrekkelijk omdat deze, uit oogpunt van het herstel van het vertrouwen in het banksysteem, vele van de voordelen biedt van de aanpak waarbij activa worden opgekocht, en de onmiddellijke gevolgen voor de begroting toch beperkt blijven.

12.

In een situatie van schaarse begrotingsmiddelen verdient het wellicht aanbeveling om maatregelen voor activaondersteuning op een beperkt aantal, systeemrelevante banken toe te spitsen. Sommige lidstaten beschikken mogelijk over zeer weinig manoeuvreerruimte voor activaondersteuning, gezien hun bestaande begrotingsbeperkingen en/of de balansomvang van hun banken ten opzichte van het bbp.

13.

Wanneer bepaalde vormen van maatregelen inzake activaondersteuning worden overwogen, moeten de onmiddellijke doelstellingen, financiële stabiliteit en kredietverschaffing door de banken, worden verzoend met de noodzaak schade oplange termijn te voorkomen voor de banksector in de Gemeenschap, de interne markt en de economie in het algemeen. Dit kan het beste worden bereikt door een gemeenschappelijke en gecoördineerde communautaire aanpak, met de volgende, algemene doelstellingen:

14.

Coördinatie tussen de lidstaten zou alleen op een algemeen niveau nodig zijn en zou kunnen worden verwezenlijkt, terwijl er toch voldoende flexibiliteit behouden blijft om de maatregelen af te stemmen op de specifieke situatie van de individuele banken. Zonder voldoende voorafgaande coördinatie kunnen vele van deze doelstellingen alleen worden bereikt door extra eisen inzake staatssteuntoezicht achteraf. Het geven van gemeenschappelijke richtsnoeren inzake de basiskenmerken van de ondersteunende maatregelen zou er dus toe kunnen bijdragen, dat als gevolg van een beoordeling op grond van de staatssteunregels de behoefte aan correcties en aanpassingen tot een minimum wordt beperkt. Deze richtsnoeren worden in de volgende punten gegeven.

15.

Het is de normale taak van bankenn om de risico's van de door hen verworven activa in te schatten, en om ervoor te zorgen, dat zij alle daarmee verband houdende verliezen kunnen dekken (5). De ondersteuning van activa kan echter ook worden beschouwd als ondersteuning van de financiële stabiliteit. De overheidsmaatregelen ter ondersteuning van activa zijn staatssteun, voor zover zij de begunstigde bank bevrijden van (of compenseren voor) de verplichting, in haar boeken een verlies, of een reserve voor een mogelijk verlies, op haar aan bijzondere waardevermindering onderhevige activa op te nemen en/of resulteren in het vrijkomen van wettelijk vermogen voor andere doeleinden. Dit zou met name het geval zijn wanneer de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa worden gekocht of verzekerd tegen een hogere waarde dan de marktprijs, of wanneer de prijs van een garantie de Staat niet compenseert voor diens eventuele maximale verplichting uit hoofde van de garantie (6).

16.

Steun ten behoeve van activaondersteuning dient echter te voldoen aan de algemene beginselen van noodzaak, evenredigheid en beperking van de mededingingvervalsingen tot een minimum. Dit soort steun houdt ernstige verstoringen in van de concurrentie tussen de begunstigden van de steun en de banken die geen steun ontvangen, en tussen de begunstigde banken die in verschillende mate steun nodig hebben. De banken die geen steun ontvangen en fundamenteel gezond zijn, kunnen zich gedwongen voelen om overheidsinterventie te vragen ten einde hun concurrentiepositie op de markt te behouden. Soortgelijke mededingingvervalsingen kunnen zich voordoen tussen de lidstaten, met het gevaar dat een subsidiewedloop tussen de lidstaten ontstaat (die pogen hun eigen banken te redden zonder oog te hebben voor de gevolgen voor de banken in andere lidstaten) en dat wordt vervallen in financieel protectionisme en een versnippering van de interne markt. De deelname aan een regeling inzake activaondersteuning zou dus afhankelijk moeten worden gesteld van welomschreven en objectieve criteria, ter vermijding dat individuele banken een ongerechtvaardigd voordeel krijgen.

17.

De beginselen inzake de toepassing van de staatssteunregels, en met name artikel 87, lid 3, onder b), van het EG — Verdrag, op steunmaatregelen voor banken zijn vastgesteld in de Mededeling van de Commissie — De toepassing van de staatssteunregels op maatregelen in het kader van de huidige wereldwijde financiële crisis genomen met betrekking tot financiële instellingen (7). Nadere richtsnoeren betreffende de praktische uitvoering van die beginselen ten aanzien van herkapitalisatie zijn gegeven in de Mededeling van de Commissie — De herkapitalisatie van financiële instellingen in de huidige financiële crisis: beperking van steun tot het noodzakelijke minimum en bescherming tegen buitensporige mededingingverstoringen (8). Daarop voortbouwend stellen de in de onderhavige mededeling vervatte richtsnoeren, die op dezelfde beginselen berusten, de belangrijkste kenmerken vast van maatregelen of regelingen inzake activaondersteuning, die van bepalend belang zijn voor zowel de doeltreffendheid ervan als de gevolgen ervan voor de mededinging. Deze richtsnoeren gelden voor alle banken die activaondersteuning krijgen, ongeacht hun individuele situatie, maar de praktische gevolgen van de toepassing van deze richtsnoeren kunnen variëren naar gelang van het risicoprofiel en de levensvatbaarheid van een begunstigde onderneming. De beginselen van deze richtsnoeren zijn van overeenkomstige toepassing wanneer twee of meer lidstaten maatregelen inzake activaondersteuning voor grensoverschrijdende banken coördineren.

18.

Deze mededeling beoogt gecoördineerde beginselen en voorwaarden vast te stellen om te garanderen dat maatregelen inzake activaondersteuning zo doeltreffend mogelijk zijn op de interne markt, rekening houdende met de langetermijndoelstelling van herstel van de normale marktvoorwaarden, terwijl zij voldoende flexibel blijven om te kunnen inspelen op specifieke kenmerken of om op individueel of nationaal niveau aanvullende maatregelen of procedures te kunnen toestaan ter wille van de financiële stabiliteit. Doeltreffende maatregelen inzake activaondersteuning moeten erin resulteren, dat de kredietverschaffing aan de reële economie gaande wordt gehouden.

19.

Iedere maatregel inzake activaondersteuning moet zijn gebaseerd op een duidelijke identificatie van de omvang van de activagerelateerde problemen van de bank, haar intrinsieke solvabiliteit vóór de steunverlening en haar vooruitzichten op herstel van de levensvatbaarheid, waarbij alle mogelijke alternatieven worden overwogen om het noodzakelijke herstructureringsproces te vergemakkelijken, verstoring van de prikkels voor alle spelers te voorkomen en verspilling van staatsmiddelen te vermijden die niet bijdragen tot het opnieuw op gang brengen van de normale kredietstroom naar de reële economie.

20.

Daarom moet, ter beperking van het risico dat steeds weer staatsinterventies ten behoeve van dezelfde begunstigde ondernemingen nodig zijn, worden voldaan aan de volgende criteria als een voorwaarde om voor activaondersteuning in aanmerking te kunnen komen:

21.

Als algemeen beginsel moeten de banken de verliezen die samenhangen met aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa, zo veel mogelijk zelf dragen. Dit vereist in de eerste plaats volledige transparantie en openheid vooraf, gevolgd door een juiste waardering van de activa vóór de overheidsinterventie en een passende vergoeding van de Staat voor de maatregel inzake activaondersteuning, ongeacht de vorm ervan, om een gelijkwaardige verantwoordelijkheid van de aandeelhouders en een gelijke verdeling van de lasten te garanderen, ongeacht het model dat precies wordt gekozen. De combinatie van deze factoren moet leiden tot algemene coherentie wat betreft de lastenverdeling over de verschillende vormen van staatssteun, gelet op de specifieke, onderscheidende kenmerken van de verschillende soorten ondersteuning (11).

22.

Zodra de activa naar behoren zijn gewaardeerd en de verliezen correct zijn bepaald (12), en indien dit zonder staatsinterventie in een situatie van technische insolventie zou resulteren, dient de bank, overeenkomstig het communautaire en het nationale recht, onder surséance te worden geplaatst of te worden geliquideerd. In een dergelijke situatie kan, met het oog op het behoud van de financiële stabiliteit en het vertrouwen, bescherming van of garanties voor obligatiehouders (13) passend zijn.

23.

Wanneer de surséance van een bank of de ordelijke liquidatie ervan om redenen van financiële stabiliteit niet raadzaam lijkt (14), kan haar tot het strikte minimum beperkte steun in de vorm van garanties of het opkopen van activa worden verleend, zodat zij haar bedrijf kan blijven uitoefenen voor de duur die nodig is om een plan voor een herstructurering of een ordelijke liquidatie uit te werken. In deze gevallen mag ook van de aandeelhouders worden verwacht, dat zij verliezen dragen die ten minste kunnen oplopen tot de wettelijk vastgestelde limiet van de kapitaaltoereikendheid. Ook kunnen mogelijkheden van nationalisatie worden overwogen.

24.

Wanneer het niet mogelijk is, vooraf tot een volledige lastenverdeling te komen, mag van de bank worden verlangd dat zij in een later stadium tot het dekken van de verliezen of de risico's bijdraagt, bijvoorbeeld in de vorm van terugvorderingsclausules of, in het geval van een verzekeringsregeling, door een eerste-verliesclausule ten laste van de bank (gewoonlijk met een minimum van 10 %) en een clausule inzake de verdeling van de resterende verliezen, waardoor de bank voor een bepaald percentage (gewoonlijk met een minimum van 10 %) in de verdere verliezen deelneemt (15).

25.

Als algemene regel geldt, dat hoe lager de voorafgaande bijdrage is, des te groter de bijdrage van de aandeelhouders in een later stadium dient te zijn, of in de vorm van een omzetting van de verliezen voor de Staat in aandelen in de bank en/of in de vorm van verdere compenserende maatregelen die de mededingingvervalsing ten tijde van de beoordeling van de vereiste herstructurering beperken.

26.

Een algemeen kenmerk van de regelingen ter ondersteuning van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa dient te zijn, dat de periode om in te stappen beperkt is tot zes maanden vanaf de lancering van de regeling door de overheid. Zo krijgen de banken minder prikkels om de noodzakelijke informatieverschaffing uit te stellen in de hoop op meer ondersteuning op een later tijdstip en wordt bijgedragen tot een snelle oplossing van de bankproblemen, voordat de economische neergang de toestand nog verder verergert. In die periode van zes maanden zouden de banken pakketten activa die voor maatregelen inzake activaondersteuning in aanmerking komen, kunnen presenteren, met de mogelijkheid van vernieuwing (roll-over) (16).

27.

Het is mogelijk, dat passende mechanismen moeten worden ontworpen om te waarborgen dat de banken die de activaondersteuning het meest nodig hebben, aan de overheidsmaatregel deelnemen. Deze mechanismen kunnen onder meer de verplichte deelneming aan het programma omvatten en moeten ten minste de verplichte openheid van zaken aan de toezichthouders omvatten. De verplichting voor alle banken om de omvang van hun problemen met betrekking tot de activa openbaar te maken, helpt om op het niveau van de lidstaten de behoefte aan en de vereiste omvang van een regeling voor activaondersteuning te bepalen.

28.

Wanneer de deelneming niet verplicht is, kan de regeling passende prikkels omvatten (zoals garantstelling of het verschaffen van rechten aan bestaande aandeelhouders, zodat dezen tegen preferente voorwaarden aan toekomstige onderhandse operaties voor het aantrekken van kapitaal kunnen deelnemen) om de banken gemakkelijker in deze regeling te doen instappen, zonder afbreuk te doen aan de beginselen van transparantie en openheid van zaken, adequate waardering en verdelen van de lasten.

29.

De deelneming na het verstrijken van de periode van zes maanden om in te stappen, is alleen mogelijk in uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden waarvoor de bank niet verantwoordelijk is (17), en tegen strengere voorwaarden, zoals een hogere vergoeding voor de Staat en/of uitgebreidere compenserende maatregelen.

30.

De toegang tot de activaondersteuning moet steeds afhankelijk worden gesteld van een aantal passende gedragsrestricties. Met name dienen de begunstigde banken te garanderen, dat de vermogenseffecten van de ondersteuning worden gebruikt om krediet te verschaffen teneinde op passende wijze, volgens zakelijke criteria en zonder discriminatie, aan de vraag te voldoen en niet om een groeistrategie te financieren (met name niet de overname van gezonde banken) ten nadele van de concurrenten.

31.

Ook restricties inzake het dividendbeleid en beperkingen van de beloning van het management dienen te worden overwogen. De concrete vorm van de gedragsrestricties moet worden bepaald op basis van een evenredigheidsbeoordeling, waarbij rekening wordt gehouden met de verschillende factoren die de noodzaak van de herstructurering meebrengen (zie deel 6).

32.

Bij de bepaling van het aantal activa die voor ondersteuning in aanmerking komen, dient naar een evenwicht te worden gestreefd tussen het bereiken van de doelstelling van onmiddellijke financiële stabiliteit en de noodzaak te garanderen dat de markt op middellange termijn opnieuw normaal gaat functioneren. De activa die meestal „toxische activa” worden genoemd (bijv. de mortgage backed securities (MBS) uit de VS en de daaraan gekoppelde afdekkingsinstrumenten en derivaten) en die de financiële crisis hebben veroorzaakt en grotendeels illiquide zijn geworden of aan sterke neerwaartse waardeaanpassingen onderhevig zijn, lijken verantwoordelijk te zijn voor het overgrote deel van de onzekerheid en het scepticisme over de levensvatbaarheid van de banken. Wanneer het aantal in aanmerking komende activa tot dat soort activa zou worden beperkt, zou de blootstelling van de Staat aan eventuele verliezen beperkt blijven en zouden mededingingvervalsingen worden voorkomen (18). Een al te enge ondersteuningsmaatregel riskeert echter onvoldoende te zijn om het vertrouwen in de banksector te herstellen, gelet op de verschillen in de specifieke problemen die zich in de verschillende lidstaten en bij de diverse banken voordoen, en de mate waarin het probleem van verliezen als gevolg van de bijzondere waardevermindering zich tot andere activa heeft uitgebreid. Dit zou pleiten voor een pragmatische aanpak die ruimte biedt voor enige flexibiliteit en die waarborgt dat ook andere activa, in passende mate en voor zover dit naar behoren gerechtvaardigd is, voor ondersteuningsmaatregelen in aanmerking komen.

33.

Er dient een gemeenschappelijke en gecoördineerde communautaire aanpak te worden uitgewerkt om te bepalen welke activa voor ondersteuningsmaatregelen in aanmerking komen, niet alleen om mededingingvervalsingen tussen de lidstaten binnen de communautaire banksector te voorkomen, maar ook om voor grensoverschrijdende banken de prikkels te beperken om arbitrage toe te passen ten aanzien van de verschillende nationale ondersteuningsmaatregelen. Om voor coherentie tussen de lidstaten te zorgen bij de bepaling van de in aanmerking komende activa, dienen categorieën activa („pakketten”) te worden gevormd, waarin de omvang van het bestaande bijzondere waardeverminderingsverlies tot uiting komt. Nadere richtsnoeren voor het bepalen van deze categorieën zijn uiteengezet in bijlage III. Het gebruik van deze categorieën activa zou het eenvoudiger moeten maken om in de gehele Gemeenschap een vergelijking te maken van de banken en hun risicoprofiel. De lidstaten zouden dan moeten beslissen welke categorie activa wordt gedekt en in welke mate, op voorwaarde dat de Commissie de omvang van de bijzondere waardevermindering van de gekozen activa kan onderzoeken.

34.

Een evenredige aanpak dient te worden ontwikkeld, om een lidstaat waarvan de banksector bovendien nog te lijden heeft van andere factoren van een zodanige omvang dat deze een bedreiging vormen voor de financiële stabiliteit (zoals het knappen van de zeepbel op hun eigen vastgoedmarkt), de mogelijkheid te bieden de regeling uit te breiden tot welomschreven categorieën activa waaraan dit systeemrisico toe te schrijven is, mits een en ander naar behoren is gerechtvaardigd en er geen kwantitatieve beperkingen gelden.

35.

Verdere flexibiliteit kan worden overwogen door te voorzien in de mogelijkheid voor banken die niet voldoen aan de punten 32, 33 en 34 beschreven criteria om in aanmerking te komen, om te worden bevrijd van hun aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa zonder dat daarvoor een specifieke rechtvaardiging is vereist, en dit voor maximaal 10 tot 20 % van alle activa van een bank die onder een ondersteuningsmechanisme vallen. Dit moet de mogelijkheid bieden, rekening te houden met de uiteenlopende situaties van de verschillende lidstaten en banken. Evenwel mogen activa die op dit moment niet als aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa kunnen worden aangemerkt, niet onder een ondersteuningsprogramma vallen. De activaondersteuning mag geen onbeperkte verzekering bieden tegen de toekomstige gevolgen van een recessie.

36.

Als algemeen beginsel geldt, dat hoe ruimer de criteria zijn om in aanmerking te komen, en hoe groter het aandeel is dat de betrokken activa in de portefeuille van de betrokken bank uitmaken, des te ingrijpender de herstructurering en de oplossingen om buitensporige mededingingvervalsingen te vermijden, moeten zijn. Activa die na een bepaalde afsluitdatum vóór de aankondiging van het ondersteuningsprogramma in de balans van de begunstigde bank zijn opgenomen, worden door de Commissie hoe dan ook niet als voor ondersteuningsmaatregelen in aanmerking komende activa beschouwd (19). Anders zou dit kunnen resulteren in activa-arbitrage en leiden tot een ontoelaatbaar moreel risico doordat de banken worden gestimuleerd om, wanneer zij in de toekomst kredieten verschaffen en andere investeringen doen, af te zien van een juiste inschatting van de risico's, zodat zij wederom precies dezelfde fouten maken als die welke de huidige crisis hebben veroorzaakt (20).

37.

Een juiste en coherente aanpak van de waardering van activa, daaronder begrepen activa die complexer en minder liquide zijn, is van wezenlijk belang om buitensporige mededingingvervalsingen te voorkomen en om subsidiewedlopen tussen de lidstaten te vermijden. De waardering dient te verlopen volgens een algemene, op communautair niveau vastgestelde methode en dient vooraf voor alle lidstaten nauwkeurig door de Commissie te worden gecoördineerd, teneinde de maatregel inzake activaondersteuning maximaal effect te laten sorteren en het risico op distorsies en schadelijke arbitrage, met name bij grensoverschrijdende banken, te beperken. Het kan noodzakelijk blijken, alternatieve methoden te hanteren om rekening te houden met specifieke omstandigheden, bijvoorbeeld de tijdige beschikbaarheid van relevante gegevens, mits daarmee een evenwaardige transparantie wordt verwezenlijkt. In ieder geval dienen de in aanmerking komende banken hun portefeuille dagelijks te waarderen en regelmatig en veelvuldig informatie te verschaffen aan de nationale autoriteiten en hun toezichthouders.

38.

Wanneer de waardering van de activa bijzonder complex blijkt te zijn, kunnen alternatieve benaderingen worden overwogen, zoals het oprichten van een good bank waarbij de Staat de goede activa in plaats van de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa opkoopt. Overheidsdeelname in een bank (daaronder begrepen nationalisatie) kan een alternatieve optie zijn om de waardering mettertijd te verrichten in het kader van een herstructurering of een ordelijke liquidatie en zo alle onzekerheden over de passende waarde van de betrokken activa weg te nemen (21).

39.

In een eerste fase dienen de activa, voor zover mogelijk, te worden gewaardeerd op basis van hun huidige marktwaarde. In de regel vormt iedere overdracht van door een regeling gedekte activa tegen een waardering die boven de marktprijs ligt, staatssteun. De huidige marktwaarde kan evenwel sterk afwijken van de boekwaarde van die activa in de actuele omstandigheden, of onbestaande zijn omdat er geen markt is (voor sommige activa kan de waarde daadwerkelijk gedaald zijn tot nul).

40.

In een tweede fase ligt de waarde welke in het kader van een programma inzake activaondersteuning wordt toegerekend aan activa die een bijzondere waardevermindering hebben ondergaan („de overdrachtswaarde”), onvermijdelijk boven de actuele marktprijs om het ondersteunende effect te kunnen sorteren. Teneinde de consistentie bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de steun te waarborgen, zou de Commissie een overdrachtswaarde die de onderliggende economische waarde op lange termijn van de activa („de reële waarde in het economisch verkeer”) op basis van de onderliggende kasstromen en langere tijdshorizonten weerspiegelt, als een aanvaardbare maatstaf beschouwen die aangeeft dat het steunbedrag het strikt noodzakelijke minimum is en dus verenigbaar is. Voor bepaalde categorieën activa dienen eenvormige reductiefactoren (haircuts) te worden overwogen om bij benadering de reële waarde in het economisch verkeer te bepalen van activa die zo complex zijn, dat een betrouwbare voorspelling van de ontwikkelingen in de afzienbare toekomst niet doenbaar lijkt.

41.

Bijgevolg dient in het geval van maatregelen waarbij activa worden opgekocht of verzekerd (22), de overdrachtswaarde op de reële waarde in het economisch verkeer van die activa te zijn gebaseerd. Voorts moet de Staat een passende vergoeding ontvangen. Wanneer de lidstaten het nodig achten om, met name ter voorkoming van technische insolventie, een overdrachtswaarde te gebruiken die hoger ligt dan de reële waarde in het economisch verkeer, is het in de maatregel vervatte steunbestanddeel dienovereenkomstig groter. Een en ander kan alleen worden aanvaard wanneer daaraan een ingrijpende herstructurering is gekoppeld en voorwaarden worden gesteld waardoor deze aanvullende steun in een later stadium kan worden teruggevorderd, bijvoorbeeld door middel van terugvorderingsmechanismen.

42.

Bij de bepaling van de marktwaarde en de reële waarde in het economisch verkeer, alsmede van de vergoeding van de Staat, dienen dezelfde leidende beginselen en procedures te worden gevolgd, die in bijlage IV zijn uiteengezet.

43.

Bij de beoordeling van de waarderingsmethoden die de lidstaten voor activaondersteuning voorstellen en bij de toepassing daarvan in individuele gevallen, zal de Commissie groepen van waarderingsdeskundigen raadplegen (23). Ook zal de Commissie voortbouwen op de deskundigheid van bestaande, op Gemeenschapsniveau georganiseerde instanties om de consistentie van de waarderingsmethoden te verzekeren.

44.

Het staat aan de lidstaten om uit de in deel 3 and bijlage II beschreven opties voor de ondersteuning van bankactiva het meest geschikte model te kiezen, in het licht van de omvang van het probleem van de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa, de situatie van de betrokken individuele banken alsmede begrotingsoverwegingen. Het doel van het toezicht op staatssteun is, te garanderen dat de onderdelen van het gekozen model zodanig worden ontworpen, dat een gelijke behandeling wordt gegarandeerd en ongewenste mededingingvervalsingen worden voorkomen.

45.

Hoewel de specifieke vergoedingsregelingen voor een steunmaatregel mogen verschillen, mogen hun onderscheidende kenmerken geen merkbare gevolgen hebben voor een passende verdeling van de lasten tussen de Staat en de begunstigde banken. Op basis van een correcte waardering dient het algehele financieringsmechanisme van een onderneming die de activa beheert, van een verzekering of een gecombineerde oplossing de zekerheid te bieden dat de bank hetzelfde aandeel in de verliezen draagt. In dit verband vallen terugvorderingsclausules te overwegen. In het algemeen dienen alle regelingen de zekerheid te bieden, dat de begunstigde banken de verliezen dragen die bij de overdracht van activa worden geleden (zie punt 50 en voetnoot 10).

46.

Ten einde de bank te helpen, zich op het herstel van haar levensvatbaarheid te concentreren en mogelijke belangenconflicten te voorkomen, moet, ongeacht het gekozen model, ervoor worden gezorgd dat er een duidelijke functionele en organisatorische scheiding bestaat tussen de begunstigde bank en haar aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa, met name ten aanzien van het management, het personeel en de klanten.

47.

Voor zover noodzakelijk, worden in bijlage V nadere richtsnoeren gegeven ten aanzien van de gevolgen van deze richtsnoeren voor staatssteunprocedures wat zowel de aanvankelijke aanmelding van steun betreft als de beoordeling van herstructureringsplannen.

48.

De in deel 5 beschreven beginselen en voorwaarden bieden een kader om maatregelen inzake activaondersteuning uit te werken die met de staatssteunregels in overeenstemming zijn. Binnen de huidige context wordt met de staatssteunregels beoogd te garanderen, dat de steun om de aan een afzonderlijke categorie activa verbonden risico's bij de begunstigde banken weg te halen, tot een minimum beperkt blijft en zo min mogelijk verstorend werkt, ten einde een stevige basis te leggen voor het herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn zonder dat staatssteun nodig is. De behandeling van aan bijzondere waardevermindering onderhevige activa overeenkomstig de bovenstaande beginselen is weliswaar een noodzakelijke stap om de levensvatbaarheid van de banken te herstellen, maar is op zich niet voldoende om die doelstelling te bereiken. De banken moeten, afhankelijk van hun specifieke situatie en kenmerken, in hun eigen belang passende maatregelen treffen om te vermijden dat soortgelijke problemen zich opnieuw gaan voordoen en om een duurzame winstgevendheid te garanderen.

49.

Volgens de staatssteunregels, en met name die betreffende reddings- en herstructureringssteun, komt activaondersteuning neer op een structurele operatie en moet zorgvuldig worden beoordeeld, of aan de volgende drie voorwaarden is voldaan: i) een passende eigen bijdrage van de begunstigde aan de kosten van de regeling inzake activaondersteuning; ii) het ondernemen van passende actie om het herstel van de levensvatbaarheid te garanderen, en iii) het treffen van de nodige maatregelen om vervalsingen van de mededinging tegen te gaan

50.

Aan de eerste voorwaarde kan gewoonlijk worden voldaan door aan de in deel 5 beschreven eisen te voldoen, namelijk openheid, waardering, vergoeding en lastenverdeling. Een en ander waarborgt, dat de bijdrage van de begunstigde onderneming ten minste gelijk is aan het volledige bij de overdracht van activa aan de Staat geleden verlies. Wanneer dit materieel niet mogelijk is, kan de steun bij wijze van uitzondering nog steeds worden goedgekeurd, maar dan worden ten aanzien van de overige twee voorwaarden striktere eisen gesteld.

51.

De voorwaarden ten aanzien van het herstel van de levensvatbaarheid en de noodzaak van compenserende maatregelen voor de mededingingvervalsing worden van geval tot geval bepaald. Met betrekking tot de tweede voorwaarde, het herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn, zij opgemerkt dat activaondersteuning tot deze doelstelling kan bijdragen. Het onderzoek naar de levensvatbaarheid dient de feitelijke en verwachte kapitaaltoereikendheid van de bank te bevestigen na een volledige beoordeling en analyse van de mogelijke risicofactoren (24).

52.

De beoordeling door de Commissie van de reikwijdte van de noodzakelijke herstructurering, na de aanvankelijke goedkeuring van de maatregelen voor activaondersteuning, gebeurt aan de hand van de volgende criteria: de criteria die zijn uiteengezet in de Mededeling van de Commissie betreffende de herkapitalisatie van financiële instellingen in de huidige financiële crisis: beperking van steun tot het noodzakelijke minimum en bescherming tegen buitensporige mededingingverstoringen, het deel van de activa van de bank dat onder de ondersteuningsmaatregelen valt, de prijs voor de overdracht van deze activa vergeleken met de marktprijs, de specifieke kenmerken van de verleende vorm van ondersteuning voor aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa, de totale omvang van de blootstelling van de Staat ten opzichte van de risicogewogen activa van de bank, de aard en de oorsprong van de moeilijkheden van de begunstigde bank, en de soliditeit van het commerciële model en de beleggingsstrategie van de bank. Ook wordt met eventuele verdere staatsgaranties of herkapitalisaties van de Staat rekening gehouden om een volledig beeld te krijgen van de toestand van de begunstigde bank (25).

53.

De levensvatbaarheid op lange termijn vereist, dat de bank zonder staatssteun kan overleven, hetgeen inhoudt dat er duidelijke plannen zijn om alle van de Staat ontvangen kapitaal terug te betalen en af te zien van staatsgaranties. Afhankelijk van de uitkomst van deze beoordeling, moet de herstructurering een grondige doorlichting van de strategie en de activiteiten van de bank omvatten, waarbij bijvoorbeeld de volgende aspecten worden bestudeerd: zich concentreren op de kernactiviteiten, heroriënteren van commerciële modellen, sluiting of afstoting van bedrijfsonderdelen/dochterondernemingen, aanpassingen van het asset-liability-management (ALM) en andere aanpassingen.

54.

Aangenomen wordt dat een ingrijpende herstructurering noodzakelijk is, wanneer een passende waardering van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa volgens de in deel 5.5 en bijlage IV beschreven beginselen resulteert in een negatief eigen vermogen of een technische insolventie wanneer geen staatsinterventie plaatsvindt. Herhaalde verzoeken om steun en afwijkingen van de in deel 5 beschreven algemene beginselen wijzen gewoonlijk op de noodzaak van een dergelijke ingrijpende herstructurering.

55.

Een ingrijpende herstructurering is ook vereist wanneer de bank reeds staatssteun, ongeacht in welke vorm, heeft ontvangen die bijdraagt tot het dekken of vermijden van verliezen of die, alles samen genomen, in totaal meer dan 2 % van de totale risicogewogen activa van de bank vertegenwoordigen, waarbij tevens naar behoren rekening wordt gehouden met de bijzondere kenmerken van de toestand van elke begunstigde onderneming (26).

56.

Bij de bepaling van het tijdschema voor maatregelen die nodig zijn om de levensvatbaarheid te herstellen, wordt rekening gehouden met de specifieke situatie van de betrokken bank, alsmede met de algemene situatie in het bankbedrijf, zonder de noodzakelijke aanpassingen nodeloos te vertragen.

57.

Ten derde dient de omvang van de noodzakelijke compenserende maatregelen te worden onderzocht, op basis van de uit de steun resulterende mededingingvervalsingen. Hierbij kan het gaan om inkrimping of afstoting van winstgevende bedrijfsonderdelen of dochterondernemingen, dan wel om verbintenissen op gedragsgebied om de commerciële expansie in te perken.

58.

Aangenomen wordt dat compenserende maatregelen noodzakelijk zijn wanneer de begunstigde bank niet voldoet aan de in deel 5 vastgestelde voorwaarden, en met name niet aan de voorwaarden inzake het geven van openheid van zaken, de waardering, de vergoeding, en de lastenverdeling.

59.

De Commissie beoordeelt de omvang van de vereiste compenserende maatregelen, afhankelijk van haar beoordeling van de door de steun veroorzaakte mededingingvervalsingen, en met name de volgende factoren: het totale steunbedrag, daaronder begrepen de garantie- en de herkapitalisatiemaatregelen, de omvang van de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa die van de maatregel profiteren, het aandeel van de uit de activa voortvloeiende verliezen, de algemene soliditeit van de bank, het risicoprofiel van de ondersteunde activa, de kwaliteit van het risicobeheer van de bank, de hoogte van de solvabiliteitsratio's indien geen steun wordt verleend, de marktpositie van de begunstigde bank en de mededingingvervalsingen wanneer de bank op de markt actief blijft, en de gevolgen van de steun voor de structuur van de banksector.

60.

De Commissie past deze mededeling toe vanaf 25 februari 2009, de datum waarop zij in beginsel overeenstemming over de inhoud ervan heeft bereikt, gelet op de financiële en economische context die onverwijld optreden vergde.