52005DC0597

[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 24.11.2005

COM(2005) 597 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

over de verbetering van de doeltreffendheid, de interoperabiliteit en de synergie van de Europese gegevensbanken op het gebied van justitie en binnenlandse zaken

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

over de verbetering van de doeltreffendheid, de interoperabiliteit en de synergie van de Europese gegevensbanken op het gebied van justitie en binnenlandse zaken

1. ACHTERGROND

Zowel de Europese Raad als de Raad van de Europese Unie heeft er bij de Commissie herhaaldelijk op aangedrongen in verband met de bestrijding van terrorisme en de verbetering van de interne veiligheid voorstellen in te dienen om de doeltreffendheid, de interoperabiliteit en de synergie van de Europese gegevensbanken te verbeteren (verklaring van 25 maart 2004 betreffende de bestrijding van terrorisme[1], het Haags programma[2], verklaring van de Raad van 13 juli 2005 na de aanslagen in Londen).

De Europese Raad en de Raad hebben er ook meerdere malen op gewezen dat in gegevensbanken en reisdocumenten biometrische kenmerken moeten worden gebruikt om het veiligheidsniveau van de Europese Unie te verhogen.

2. DEFINITIES EN DOEL VAN DEZE MEDEDELING

2.1. Doel van deze mededeling

De context waarin om deze mededeling is gevraagd, te weten terrorisme- en criminaliteitsbestrijding, geeft al aan dat het doel van deze mededeling niet beperkt blijft tot het verbeteren van de technische interoperabiliteit en de synergie van de informatiesystemen (IT-systemen) op het gebied van justitie en binnenlandse zaken.

Deze mededeling is bedoeld om aan te geven hoe deze systemen, behalve voor hun huidige doeleinden, doeltreffender kunnen worden gebruikt om het beleid op het gebied van het vrije verkeer van personen te ondersteunen en terrorisme en zware criminaliteit te bestrijden .

Daarbij moet een evenwicht worden gevonden tussen de verwezenlijking van deze doelstellingen en de bescherming van de grondrechten (met name de bescherming van persoonsgegevens), die zijn verankerd in het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Wat niet moet worden vergeten, is dat IT-systemen juist kunnen worden gebruikt om de grondrechten van het individu te beschermen en te versterken.

Deze mededeling moet een grondig debat op gang brengen over de vorm en architectuur van de IT-systemen op lange termijn. In deze mededeling worden weliswaar enkele soms zeer ambitieuze en vergaande scenario's geschetst, maar het is niet de bedoeling vooruit te lopen op de uitkomsten van een grondig debat door antwoord te geven op de vraag of, wanneer en onder welke voorwaarden deze scenario's moeten worden uitgevoerd. Het gaat hier om een politieke en strategische benadering, dus er wordt niet uitvoerig ingegaan op de juridische[3], technische, organisatorische of maatschappelijke gevolgen van mogelijke oplossingen. Voordat er wetgeving wordt voorgesteld, is een grondige effectbeoordeling nodig, vooral met het oog op de evenredigheid. Daarbij moet ook worden gekeken naar de gevolgen van andere bestaande of geplande instrumenten voor de samenwerking tussen de instanties die bevoegd zijn voor de binnenlandse veiligheid (b.v. via Europol).

Deze mededeling begint met een korte situatieschets van de bestaande en toekomstige pan-Europese IT-systemen en de gebreken die zijn geconstateerd bij het nastreven van de huidige doelstellingen daarvan. Vervolgens worden mogelijkheden geschetst voor een doeltreffender gebruik van deze systemen en voor het ontwerpen van eventuele toekomstige systemen. Ten slotte wordt ingegaan op de vraag of de technische en operationele mogelijkheden evenredig en verenigbaar zijn met de noodzakelijke bescherming van rechten van het individu.

In deze mededeling worden geen verdere maatregelen voorgesteld voor meer interoperabiliteit en synergie op nationaal niveau. Hoewel maatregelen die op Europees niveau worden vastgesteld naar alle waarschijnlijkheid gevolgen zullen hebben voor de nationale systemen, moet elke lidstaat zelf nagaan hoe de nationale systemen beter op elkaar kunnen worden afgesteld.

2.2. Begrippen

Alvorens verder te gaan, moeten de volgende begrippen worden verduidelijkt:

" interoperabiliteit " is het vermogen van IT-systemen en van de processen die zij ondersteunen om gegevens uit te wisselen en het delen van informatie en kennis mogelijk te maken.[4] "Interoperabiliteit" is eerder een technisch dan een juridisch of politiek begrip en staat los van de vraag of de gegevensuitwisseling wettelijk of politiek mogelijk of vereist is[5].

" Connectiviteit " is een generieke term voor de onderlinge koppeling van apparatuur om gegevens door te geven.

" Synergie " heeft een technische, economische en organisatorische betekenis. In technische zin betekent "synergie" een wederzijds voordelige combinatie van verschillende elementen. Economisch gezien betekent het een stijging van de waarde van activa of een schaalvoordeel. Organisatorisch gesproken heeft "synergie" betrekking op het combineren van voorheen afzonderlijke middelen of het stroomlijnen van de bestaande organisatie om de efficiëntie te verhogen.

Het " beschikbaarheidsbeginsel " houdt in dat de binnenlandseveiligheidsinstanties van een lidstaat of Europolambtenaren die gegevens nodig hebben in het kader van de uitvoering van hun taken, deze gegevens van een andere lidstaat moeten krijgen indien ze daar beschikbaar zijn.

3. STATUS EN DOEL VAN BESTAANDE EN TOEKOMSTIGE IT-SYSTEMEN

Deze mededeling heeft betrekking op SIS II, VIS en EURODAC, omdat dat de systemen zijn die de Europese Raad en de Raad in hun opdracht met name hebben genoemd. Elk van deze systemen dient een specifiek doel en verwerkt niet noodzakelijkerwijs dezelfde persoonsgegevens, omdat in elk systeem alleen de gegevens worden verwerkt die van belang zijn voor het doel van dat systeem. Ook de instanties die toegang hebben tot de persoonsgegevens zijn niet altijd dezelfde.

3.1. SIS II

Het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II) maakt grensoverschrijding in de uitgebreide Europese Unie gemakkelijker zonder dat de veiligheid in het gedrang komt. Met dit systeem kunnen de instanties van de lidstaten gegevens uitwisselen en zo samenwerken aan de totstandbrenging van een ruimte zonder controles aan de binnengrenzen. De verkregen gegevens worden gebruikt voor personencontroles aan de buitengrenzen of op het nationale grondgebied, voor de afgifte van visa en verblijfsvergunningen en voor de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken[6].

3.2. VIS

Het visuminformatiesysteem (VIS) komt bonafide reizigers ten goede omdat de procedures voor de afgifte van een visum worden verbeterd. Het VIS leidt tot een beter beheer van het gemeenschappelijk visumbeleid en de consulaire samenwerking en moet bedreigingen van de binnenlandse veiligheid en "visumshopping" voorkomen, de bestrijding van fraude vergemakkelijken, helpen bij de identificatie en de terugkeer van illegale immigranten en de Dublin II-verordening gemakkelijker toepasbaar maken[7].

Op 7 maart 2005 heeft de Raad geconcludeerd dat de voor de binnenlandse veiligheid bevoegde instanties toegang moeten krijgen tot het VIS. De Commissie zal een voorstel indienen om Europol en de binnenlandseveiligheidsinstanties toegang te geven tot het VIS voor duidelijk afgebakende doeleinden.

3.3. EURODAC

EURODAC is bedoeld als hulpmiddel bij het bepalen welke lidstaat op grond van de Dublin II-verordening verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek en moet de toepassing van deze verordening vergemakkelijken. EURODAC is van essentieel belang voor een efficiënt Europees asielstelsel.

4. VASTGESTELDE GEBREKEN

Hoewel SIS II, VIS en EURODAC centraal staan in deze mededeling, wordt ook ingegaan op andere punten die verband houden met de bestrijding van terrorisme en criminaliteit.

4.1. Onderbenutting van bestaande systemen

Op dit moment worden de bestaande systemen niet ten volle benut. Zo wordt b.v. van bepaalde categorieën signaleringen in het SIS, zoals signaleringen met het oog op onopvallende controle of gerichte controles, slechts in beperkte mate en op uiteenlopende wijze gebruik gemaakt. Een intensiever en uniformer gebruik van deze signaleringen zou de strijd tegen het terrorisme ten goede komen. Tevens houden veel lidstaten naast de gegevens die in de gemeenschappelijke systemen worden verwerkt, zelf afzonderlijke lijsten bij voor hetzelfde doel, bijvoorbeeld voor het weigeren van toegang, waardoor in veel lidstaten dubbel werk wordt verricht.

Ook de Eurodacverordening wordt niet ten volle benut. Hoewel de Eurodacverordening de lidstaten ertoe verplicht vingerafdrukken te nemen van iedereen boven de veertien jaar die illegaal de grens overschrijdt en niet kan worden teruggestuurd, bestrijken de gegevens die naar EURODAC worden gezonden, slechts een verbazingwekkend klein deel van de totale migratiestroom.

4.2. Beperking tot alfanumeriek zoeken

Alfanumeriek zoeken levert alleen iets op als de informatie nauwkeurig is. Voor personen neemt de kans op een verkeerd resultaat toe naarmate de gegevensbank groter wordt. Hoe meer namen een gegevensbank bevat, hoe moeilijker het is iemand te vinden en hoe gemakkelijker de verkeerde persoon wordt geïdentificeerd. Foutieve informatie (b.v. een naam of geboortedatum van een vervalst document, of verschillende schrijfwijzen van dezelfde naam) leiden tot verkeerde resultaten. Alfanumeriek zoeken op gegevens die niet uniek zijn, wordt bovendien minder nauwkeurig naarmate meer gegevens zijn opgenomen in de gegevensbank. Dat leidt tot lange lijsten met resultaten, die vervolgens op een arbeidsintensieve manier moeten worden geverifieerd, wat soms niet mogelijk is in een grensoverschrijdende situatie.

4.3. Geen voordelen voor frequente, bonafide reizigers

Van alle aanvragen voor een Schengenvisum is naar schatting 20% afkomstig van mensen die regelmatig reizen en dus herhaaldelijk een visum aanvragen. Voor deze reizigers zijn er weinig mogelijkheden om visumaanvragen sneller te behandelen. Als bonafide reizigers hun reisdocumenten kwijt raken door verlies of diefstal, moeten zij via een ingewikkelde procedure nieuwe reisdocumenten aanvragen.

4.4. Identificatie van illegale immigranten is moeilijk

Veel illegale immigranten die worden aangehouden, hebben geen identificatiebewijs bij zich of gebruiken nagemaakte of vervalste documenten. Identificatie is in dergelijke gevallen tijdrovend en duur. Als de reisdocumenten zijn vernietigd, beschikken de bevoegde instanties niet over een systeem om de identiteit te controleren.

4.5. Inefficiënte toepassing van de Dublin II-verordening

In deze verordening zijn de criteria vastgelegd die bepalen welke staat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek. Een van de basiscriteria is de vraag of een lidstaat de asielzoeker een visum heeft verstrekt of diens visum heeft verlengd. Momenteel beschikken de lidstaten echter niet over een doeltreffend middel om na te gaan of een asielzoeker een visum heeft gekregen van een andere lidstaat, de identiteit van de betrokkene te verifiëren en de geldigheid van het visum te controleren.

4.6. Geen mogelijkheid om asiel-, immigratie- en visumgegevens te gebruiken voor binnenlandseveiligheidsdoeleinden

Gezien de doelstelling om terrorisme en criminaliteit te bestrijden, beschouwt de Raad het feit dat de voor binnenlandse veiligheid bevoegde instanties geen toegang hebben tot VIS-gegevens, als een tekortkoming. Dat kan ook worden gezegd van alle immigratiegegevens uit SIS II en alle Eurodacgegevens. In wetshandhavingskringen wordt dit nu gezien als een ernstig beletsel bij de identificatie van verdachten van ernstige strafbare feiten.

4.7. Niet alle categorieën onderdanen van derde landen worden gecontroleerd

Het VIS heeft alleen betrekking op visumplichtige onderdanen van derde landen. Ook bij andere categorieën onderdanen van derde landen die veelvuldig de grens overschrijden, zoals houders van een langlopend visum of een verblijfsvergunning, of niet-visumplichtige onderdanen van derde landen, zou de identiteit of de wettigheid van de inreis doeltreffender kunnen worden gecontroleerd. De binnenlandse veiligheidsdiensten en de inlichtingendiensten beschouwen dit als een tekortkoming.

4.8. Onvolledig toezicht op in- en uitreis van onderdanen van derde landen

Hoewel met het VIS een overzicht van de visumaanvragen kan worden verkregen en kan worden nagegaan of degene die het visum overlegt aan de grens dezelfde is als degene aan wie het visum is verstrekt, worden de binnenkomsten van onderdanen van derde landen die in het bezit zijn van een visum, niet bijgehouden in het VIS en wordt evenmin nagegaan of onderdanen van derde landen vertrekken voordat hun verblijfsduur is verstreken. Met andere woorden: met het VIS (noch met SIS II overigens) kan niet worden nagegaan welke personen illegaal in de EU blijven.

4.9. Gebrek aan biometrische identificatiemiddelen

De instanties die belast zijn met de bestrijding van criminaliteit en terrorisme moeten personen kunnen identificeren waarvan alleen biometrische gegevens bekend zijn: een foto, een vingerafdruk of een DNA-code. Dat kan met het geautomatiseerde identificatiesysteem voor vingerafdrukken (AFIS, automated fingerprint identification system) en met DNA-gegevensbanken. Omdat de meeste lidstaten nu dergelijke gegevensbanken hebben, werken de diensten van de Commissie aan een voorstel om de nationale DNA-gegevensbanken met elkaar te verbinden. De Commissie is ook voornemens om volgend jaar een rechtsinstrument over vingerafdrukken voor te stellen. In de huidige vorm kan in SIS II alleen een signalering worden opgenomen als bepaalde alfanumerieke basisgegevens kunnen worden ingevoerd. Deze lacune wordt geïllustreerd met het verdrag van Prüm, dat op 27 mei 2005 door zeven lidstaten is ondertekend en dat de uitwisseling van vingerafdrukken en DNA-gegevens op bilaterale basis mogelijk maakt, in afwachting van een rechtsinstrument op Europees niveau.

4.10. Geen registratie van EU-burgers op Europees niveau

De identificatie van EU-burgers op basis van reis- en identiteitsdocumenten zal binnenkort worden verbeterd door de invoering van biometrische kenmerken. Hoewel de meeste lidstaten dan over een centraal register beschikken van afgegeven documenten en biometrische kenmerken, gekoppeld aan een bepaalde identiteit, kan in dat register alleen worden nagegaan of in dezelfde lidstaat al eerder aan dezelfde persoon een document is verstrekt op een andere naam. Het is niet mogelijk om na te gaan of aan iemand die bijvoorbeeld wordt gezocht in verband met een terroristisch misdrijf, ooit een reis- of identiteitsdocument is verstrekt.

Ook dit wordt als een tekortkoming beschouwd in de strijd tegen identiteitsdiefstal, een verschijnsel dat de binnenlandseveiligheidsinstanties steeds vaker voor problemen stelt en de Europese economie ernstige schade berokkent.

4.11. Identificatie van slachtoffers van rampen en niet-geïdentificeerde lichamen

Er bestaat geen algemene gegevensbank aan de hand waarvan slachtoffers van rampen en niet-geïdentificeerde lichamen zouden kunnen worden geïdentificeerd. In de Raad is de mogelijkheid besproken om voor dit doel gebruik te maken van een gegevensbank van Interpol. Maar deze gegevensbank zal niet toereikend zijn voor alle gevallen.

5. MOGELIJKE VERDERE ONTWIKKELINGEN

5.1. Bestaande systemen beter gebruiken

In de huidige systemen kan in de eerste plaats beter gebruik worden gemaakt van de bestaande mogelijkheden: betere kwaliteitscontrole bij de invoer van gegevens, meer samenhang bij de invoer van categorieën gegevens en verbeterde gebruikersvriendelijkheid. Uitvoeriger en directer overleg met de lidstaten en uitwisseling van beproefde methoden zouden daarbij zeker nuttig zijn. Hoewel dit overleg in de eerste plaats via de bestaande werkgroepen en comités zou moeten plaatsvinden, zouden regelmatige gebruikersconferenties ook waardevol zijn. Door dit bijkomende overleg zou kunnen worden vastgesteld welke punten voor verbetering vatbaar zijn en de uitkomsten zouden vervolgens kunnen worden verwerkt in het wetgevingsproces of in de dagelijkse praktijk.

Daarnaast zouden de lidstaten consequenter bepaalde gegevens moeten invoeren en gebruiken (bijvoorbeeld SIS II-signaleringen als het gaat om personen van wie wordt verwacht dat zij ernstige strafbare feiten zullen plegen en EURODAC-gegevens over illegale grensoverschrijders, enz.).

5.2. Bestaande en geplande systemen verder ontwikkelen

5.2.1. Zoeken op biometrische gegevens in SIS II

Het identificeren van personen in gegevensbanken met miljoenen gegevens is in EURODAC mogelijk geworden en zal dat in VIS ook worden door te zoeken op biometrische gegevens, die een ongekend nauwkeurig resultaat opleveren. De voorstellen voor de SIS II-rechtsinstrumenten maken de verwerking van biometrische gegevens (foto's en vingerafdrukken) mogelijk. Omdat SIS II al in ontwikkeling is, zullen de biometrische gegevens echter alleen worden gebruikt om de alfanumerieke identificatie van gezochte personen te bevestigen (waarbij onder gezochte personen gesignaleerde personen worden verstaan, met inbegrip van personen aan wie de toegang moet worden geweigerd).

Het zoeken op biometrische gegevens zou een nauwkeuriger identificatie van gezochte personen mogelijk maken. In SIS II zouden echter alleen biometrische gegevens worden opgeslagen die wettelijk kunnen worden gekoppeld aan een signalering in SIS II.

5.2.2. Algemenere toegang tot VIS en SIS II voor asiel- en immigratiediensten

De wetgevingsvoorstellen bieden de asielinstanties toegang tot het VIS en SIS II. Enerzijds zullen in het VIS en SIS II gegevens worden opgenomen waaruit kan blijken dat aan een van de criteria voor het aanwijzen van de verantwoordelijke lidstaat is voldaan: de afgifte van een visum of illegaal verblijf in een lidstaat. Anderzijds kunnen het VIS en SIS II gegevens bevatten die de doorslag kunnen geven bij de behandeling van een asielverzoek: met behulp van visumgegevens kan de geloofwaardigheid van een asielverzoek worden beoordeeld en met gegevens uit SIS II kan worden nagegaan of een asielzoeker een bedreiging vormt voor de openbare orde of de nationale veiligheid. Door EURODAC, SIS II en het VIS te raadplegen, zouden de asielinstanties de gegevens in de drie systemen tegelijk kunnen controleren.

Toegang tot het VIS en tot bepaalde biometrische gegevens in SIS II zou de bestrijding van illegale migratie een belangrijke impuls geven. Illegale immigranten zonder papieren zouden gemakkelijk kunnen worden geïdentificeerd. Daardoor zou gemakkelijker kunnen worden nagegaan of iemand rechtmatig is binnengekomen en zouden papieren kunnen worden verstrekt aan personen die worden uitgezet.

5.2.3. Toegang voor de instanties die bevoegd zijn voor de binnenlandse veiligheid

Voor het VIS dient de Commissie binnenkort een ontwerp-rechtsinstrument in tot uitbreiding van de toegang van de binnenlandseveiligheidsinstanties met het oog op het voorkomen, opsporen en onderzoeken van terroristische misdrijven.

Ten aanzien van SIS II zou moeten worden overwogen de voor de binnenlandse veiligheid bevoegde instanties met het oog op het voorkomen, opsporen en onderzoeken van strafbare feiten toegang te geven tot de gegevens betreffende de weigering van toegang. Dit zou moeten aansluiten bij andere bestaande mogelijkheden voor het verwerken van persoonsgegevens van personen die een veiligheidsrisico vormen. Andere punten, zoals de wederkerigheid met lidstaten die niet volledig deelnemen aan het beleid dat verband houdt met het vrije verkeer van personen, zouden dan ook moeten worden geregeld.

Soms zijn de enige gegevens waarmee iemand kan worden geïdentificeerd de biometrische gegevens in EURODAC, bijvoorbeeld als het een verdachte van een strafbaar feit of een terroristisch misdrijf betreft die wel als asielzoeker is geregistreerd maar in geen enkele andere gegevensbank voorkomt of alleen met alfanumerieke, maar onjuiste gegevens (bijvoorbeeld als de betrokken persoon een valse identiteit heeft opgegeven of vervalste documenten heeft gebruikt). De binnenlandseveiligheidsinstanties zouden dan toegang tot EURODAC kunnen krijgen in welbepaalde gevallen, wanneer er een gegrond vermoeden bestaat dat iemand die een ernstig strafbaar feit heeft gepleegd, asiel heeft aangevraagd. Het gaat dan niet om directe toegang, maar om toegang via de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor EURODAC.

Toegang tot deze systemen zou ook kunnen bijdragen tot de identificatie van slachtoffers van rampen en niet-geïdentificeerde lichamen.

5.3. Langetermijnscenario's en verdere ontwikkelingen

5.3.1. Ontwikkeling van een Europees geautomatiseerd identificatiesysteem voor vingerafdrukken (AFIS)

Behalve de al genoemde vergelijking van DNA-profielen, zou er een Europees AFIS kunnen worden ontwikkeld, waarin alle vingerafdrukgegevens die nu alleen beschikbaar zijn in de nationale systemen, worden samengebracht. Dit zou kunnen gebeuren door middel van een centraal Europees AFIS of via een decentrale oplossing (koppeling van bestaande nationale AFIS). Het Europese AFIS zou kunnen worden gebruikt voor politieonderzoek en verder gaan dan het hit/no-hit-zoeken op biometrische gegevens zoals hierboven is beschreven voor SIS II.

Ook dit zou bijdragen tot de identificatie van slachtoffers van rampen en niet-geïdentificeerde lichamen.

5.3.2. Ontwikkeling van een inreis-uitreissysteem en invoering van een regeling voor vlotte grensoverschrijding voor frequente reizigers

Een inreis-uitreissysteem moet er voornamelijk voor zorgen dat personen die de Unie binnenkomen en verlaten worden gecontroleerd en dat er informatie wordt verzameld over hun immigratie- en verblijfsstatus. Dit zou inhouden dat onderdanen van derde landen bij in- en uitreis van de Europese Unie worden geregistreerd op basis van biometrische kenmerken. Dit systeem kan echter niet worden toegepast op EU-burgers, omdat dit strijdig zou zijn met het beginsel van vrij verkeer.

De vraag rijst of dit een haalbare oplossing is, gezien de grote stroom reizigers die dagelijks de grenzen van de Europese Unie overschrijdt. Om het aantal controles te beperken zou een programma voor bekende bonafide reizigers (forenzen) kunnen worden ingevoerd om de grensoverschrijding vlotter en automatisch te laten verlopen. Een dergelijk programma wordt ook gebruikt tussen de Verenigde Staten, Canada en Mexico, waar bonafide reizigers na een zeer grondig onderzoek van hun achtergrond een "trusted traveller card" krijgen waarmee ze bijna automatisch de grens kunnen oversteken. Uitreisregistratie zou via een zelfregistratieprocedure kunnen worden geregeld, waarbij het feit dat zonder uitreisregistratie geen nieuwe inreis mogelijk is of slechts na een bepaalde procedure, mensen moet motiveren gebruik te maken van deze zelfregistratie.

Hoewel een inreis-uitreissysteem grenscontroles veel effectiever en efficiënter zou maken, zou het een enorme organisatorische stap zijn, die riskant is en duur zou kunnen uitvallen. De situatie zou echter opnieuw kunnen worden bekeken als het VIS operationeel is.

In elk geval moet een effectbeoordeling of een vergelijkbare maatregel worden uitgevoerd om de evenredigheid van dit scenario en dat van andere te toetsten.

5.3.3. Europees register voor reisdocumenten en identiteitskaarten

De meeste lidstaten hebben hun eigen gegevensbanken voor afgegeven reisdocumenten en identiteitskaarten, met biometrische kenmerken die bij de aanvraag zijn verstrekt. Deze gegevensbanken zouden veel doeltreffender kunnen zijn als er een indexregister op Europees niveau zou komen. Een andere mogelijkheid is dat de gegevensbanken onderling worden gekoppeld. Ongeacht welke oplossing wordt gekozen, kunnen deze registers slechts een zeer beperkt aantal gegevens bevatten (documentnummer en biometrische kenmerken), maar daarmee zou wel de echtheid van alle reis- of identiteitsdocumenten die in een lidstaat zijn afgegeven, kunnen worden gecontroleerd en zou op basis van biometrische gegevens de identiteit van iedere persoon aan wie een reis- of identiteitsdocument is verstrekt, kunnen worden vastgesteld.

Deze aanpak zou ook kunnen bijdragen tot de identificatie van slachtoffers van rampen en niet-geïdentificeerde lichamen.

5.4. Veranderingen in architectuur en organisatie

Zonder uitvoerig in te gaan op de technische en organisatorische veranderingen die nodig zijn om de hierboven geschetste scenario's uit te voeren, kan ervan worden uitgegaan dat de ontwikkeling van een dienstgerichte architectuur ("service oriented architecture") van Europese IT-systemen de synergie optimaliseren en de investeringen tot een realistisch niveau beperken. Dienstgerichte architectuur maakt het mogelijk op een flexibele en kosteneffectieve manier functies te delen zonder bestaande systemen samen te voegen. Concreet zouden bijvoorbeeld met het krachtige toekomstige AFIS-deel van het VIS met AFIS verwante diensten kunnen worden verleend (b.v. biometrisch zoeken voor andere toepassingen, zoals EURODAC, of eventueel een biometrisch paspoortregister). Gegevensopslag en gegevensstromen zouden nog steeds strikt kunnen worden gescheiden.

In organisatorisch opzicht zou het samenbrengen van het dagelijks beheer (dus niet noodzakelijkerwijze het strategisch of politiek beheer) van deze systemen in een enkele organisatie vanzelfsprekend grote synergie-effecten opleveren. Applicatiebeheer in een enkele organisatie moet dan ook als een langetermijndoel worden beschouwd. Gezien de doelstellingen van het programma "Vrijheid[8]" moet ook worden onderzocht of de taken die verband houden met het beheer van grootschalige IT-programma's (EURODAC, SIS II, VIS) in een later stadium eventueel moeten worden uitbesteed aan het agentschap voor het beheer van de buitengrenzen.

6. VERENIGBAARHEID VAN MOGELIJKE MAATREGELEN MET DE MENSENRECHTEN, WAARONDER GEGEVENSBESCHERMING

Wat betreft het beter identificeren van gezochte personen moet worden opgemerkt dat de opslag van persoonsgegevens in strafrechtelijke gegevensbanken weliswaar gerechtvaardigd is vanwege (aangetoond) daadwerkelijk of verdacht gedrag van de betrokkene in het verleden, maar dat dit niet geldt voor EURODAC of voor het VIS. Het aanvragen van asiel of van een visum wijst er geenszins op dat een tot dan toe onschuldige persoon een strafbaar feit of een terroristisch misdrijf gaat plegen.

Het evenredigheidsbeginsel vereist dan ook dat deze gegevensbanken alleen worden geraadpleegd om ernstige strafbare feiten of terroristische misdrijven te voorkomen en te onderzoeken of om de vermoedelijke pleger van een strafbaar feit of een terroristisch misdrijf te identificeren als er sprake is van een doorslaggevend openbaarveiligheidsbelang, d.w.z. als het door de te identificeren crimineel of terrorist gepleegde feit zo laakbaar is dat het gerechtvaardigd is een gegevensbank te raadplegen waarin personen zonder strafblad worden geregistreerd. De drempel om Eurodac, SIS II-immigratiegegevens of het VIS te raadplegen moet voor de instanties die bevoegd zijn voor de nationale veiligheid dan ook altijd aanzienlijk hoger liggen dan die voor het raadplegen van strafrechtelijke gegevensbanken. Om ervoor te zorgen dat de rechten die zijn vastgelegd in de artikelen 6, 7, 8, 48 en 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie onverkort worden geëerbiedigd, moet alleen toegang worden verleend als het gaat om strafbare feiten van terroristische aard in de zin van Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad en om strafbare feiten die onder de bevoegdheid van Europol vallen.

Het vergelijken van DNA-profielen door middel van een hit/no-hit toetsing op basis van het DNA-profiel alleen (alfanumerieke getallenreeks zonder verdere persoonsgegevens) kan gebeuren met volledige inachtneming van het evenredigheidsbeginsel.

Het evenredigheidsbeginsel is met name van belang als het gaat om de oprichting van een Europees register voor reisdocumenten en identiteitskaarten. Alle betrokken gegevensbeschermingsautoriteiten, ook die welke voorstander zijn van nationale registers, raden de vorming van een Europees register af vanwege het mogelijke misbruik ervan. De vorming van een dergelijk register moet dan ook alleen als mogelijkheid worden overwogen als de toegang strikt beperkt blijft en raadpleging van het register alleen is toegestaan bij een doorslaggevend en dwingend openbaarveiligheidsbelang.

Ten slotte moet worden opgemerkt dat voor al deze maatregelen geldt dat algemeen toezicht van de bevoegde gegevensbeschermingsautoriteiten absoluut noodzakelijk is. In elk geval zal de Commissie bij het indienden van eventuele toekomstige voorstellen overeenkomstig mededeling COM(2005)172[9] een specifieke effectbeoordeling verrichten om na te gaan of de grondrechten worden nageleefd.

[1] Verklaring betreffende de bestrijding van terrorisme van de Raad van de Europese Unie van 29 maart 2004. doc. 7906/04.

[2] Het Haags programma — Versterking van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie; 10 mei 2005.

[3] Zoals de deelname van landen die niet (volledig) deelnemen aan het Schengenacquis.

[4] Gebaseerd op: European Interoperability Framework for Pan-European eGovernment Services, Bureau voor officiële publicaties van de Europese Gemeenschappen, 2004, punt 1.1.2.

[5] Hoe de technische interactie tussen organisaties verloopt bij het uitwisselen van gegevens wordt meestal geregeld bij een interoperabiliteitskader dat kan worden beschouwd als een reeks normen en richtsnoeren; zie European Interoperability Framework for Pan-European eGovernment Services, Bureau voor officiële publicaties van de Europese Gemeenschappen, 2004, punt 1.1.2.

[6] De voorwaarden voor de verwerking van persoonsgegevens worden bepaald in de rechtsinstrumenten betreffende SIS II.

[7] Verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend, PB L 50 van 25.2.2003.

[8] Voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van het Europees Vluchtelingenfonds voor de periode 2008-2013, als onderdeel van het algemene programma "Solidariteit en beheer van migratiestromen".

[9] Mededeling COM (2005) 172 def. van 27 april 2005 over de naleving van het Handvest van de grondrechten in wetgevingsvoorstellen van de Commissie (met een methodologie voor de interne controle betreffende de grondrechten, het betrekken van de grondrechten bij de effectbeoordeling afhankelijk van de omvang van de verwachte effecten en de opname van een standaardoverweging over het Handvest).