25.9.2015   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 250/38

(1)

Op 22 december 2003 heeft de Commissie een klacht van de Italiaanse luchtvaartmaatschappij Air One S.p.A. (hierna „Air One” genoemd) ontvangen, die stelde dat de beheerders van verschillende Italiaanse luchthavens onrechtmatige steun hebben verleend aan Ryanair Ltd (hierna „Ryanair” genoemd) door met deze luchtvaartmaatschappij verschillende overeenkomsten te sluiten waarin de voorwaarden voor het beheer van de Italiaanse luchthavens waren vastgelegd. De betreffende luchthavens waren die van Alghero, Pescara en Rome, die onder het beheer vallen van respectievelijk Società di Gestione dell'Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. (hierna „So.Ge.A.AL” genoemd), SAGA S.p.A. en Aeroporti di Roma S.p.A., en de luchthavens van Pisa, Treviso en Bergamo-Orio al Serio.

(2)

Bij schrijven van 11 juni 2004 heeft Air One de Commissie verzocht haar standpunt ten aanzien van haar klacht kenbaar te maken in overeenstemming met artikel 265 van het Verdrag en heeft ze een beroep wegens nalaten ingesteld bij het Gerecht. Het Gerecht heeft het beroep verworpen (2).

(3)

Bij schrijven van 9 juli 2004 heeft de Commissie een niet-vertrouwelijke versie van de klacht naar Italië doorgestuurd. Nadat de Commissie haar akkoord had gegeven voor een verlenging van de uiterste indieningsdatum, heeft Italië zijn opmerkingen over de klacht ingediend bij schrijven van 5 oktober 2004 en 5 november 2004.

(4)

Bij schrijven van 14 maart 2005 heeft de Commissie om verdere inlichtingen verzocht. Nadat de Commissie haar akkoord had gegeven voor een verlenging van de uiterste indieningsdatum, heeft Italië de gevraagde inlichtingen ingediend bij schrijven van 17 juni 2005. Bij schrijven van 30 juni 2005 heeft Italië verdere inlichtingen aan de Commissie overgelegd.

(5)

Bij schrijven van 21 november 2005 heeft Air One de Commissie verzocht om haar onderzoek uit te breiden tot de luchthavens van Bari en Brindisi. Bij schrijven van 18 mei 2006 heeft Air One de Commissie formeel verzocht haar standpunt vast te stellen in overeenstemming met artikel 265 van het Verdrag. De Commissie heeft bij schrijven van 14 juli 2006 geantwoord.

(6)

Bij schrijven van 26 oktober 2006 en 10 januari 2007 heeft Air One haar bezwaren beperkt tot de vermoedelijke steun die werd toegekend krachtens de overeenkomsten tussen de luchthavenbeheerder van Alghero, So.Ge.A.AL, en Ryanair. Bij schrijven van 12 februari 2007 heeft Air One de Commissie verzocht te voldoen aan artikel 265 van het Verdrag.

(7)

Bij schrijven van 27 juni 2006 en 30 november 2006 heeft de Commissie Italië om verdere inlichtingen van verzocht. Italië is bij schrijven van 17 januari 2007 gedeeltelijk aan dit verzoek tegemoetgekomen. Bij schrijven van 19 februari 2007 heeft de Commissie Italië om verdere inlichtingen verzocht. Italië heeft op dat verzoek geantwoord bij schrijven van 16 maart 2007 en 26 maart 2007.

(8)

Nadat de Commissie de door Italië verstrekte inlichtingen had onderzocht, heeft zij op 12 september 2007 beslist de onderzoeksprocedure in te leiden vastgesteld in artikel 108, lid 2, van het Verdrag (hierna „het besluit van 2007” genoemd). Het besluit van 2007 is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie  (3). De Commissie nodigde belanghebbenden uit hun opmerkingen over de onderzochte maatregelen te maken.

(9)

Bij schrijven van 15 oktober 2007 en 22 oktober 2007 heeft Italië de Commissie verzocht de uiterste datum voor de indiening van zijn opmerkingen over de beoordeling in het besluit van 2007 te verlengen. De Commissie heeft bij schrijven van 23 oktober 2007 de verlenging van deze uiterste datum toegestaan. Italië heeft zijn opmerkingen over het besluit van 2007 ingediend op 14 november 2007.

(10)

De Commissie heeft op 12 februari 2008 een rectificatie van het besluit van 2007 bekendgemaakt (4).

(11)

Op 18 februari 2008 heeft Ryanair haar opmerkingen ingediend over de beoordeling in het besluit van 2007. So.Ge.A.AL heeft haar opmerkingen op dezelfde dag ingediend. Bij schrijven van 16 juni 2008 heeft So.Ge.A.AL verdere inlichtingen ingediend. Op 20 februari 2008 heeft Italië de opmerkingen van de regio Sardinië doorgestuurd naar de Commissie.

(12)

De opmerkingen van Ryanair en So.Ge.A.AL zijn bij schrijven van 28 februari 2008 doorgestuurd naar Italië.

(13)

Bij schrijven van 20 juni 2008 heeft Air One haar originele klacht aangevuld. De Commissie heeft deze aanvulling op 10 december 2008 naar Italië doorgestuurd zodat het zijn opmerkingen kon maken. Bij schrijven van 15 januari 2009 hebben de Italiaanse autoriteiten een verlenging van de uiterste datum voor het indienen van opmerkingen over de aanvulling van Air One gevraagd. De Commissie heeft bij schrijven van 20 januari 2009 met deze verlenging van de uiterste datum ingestemd. Op 13 februari 2009 heeft Italië zijn opmerkingen aan de Commissie overgelegd.

(14)

Op 1 september 2008 heeft de Commissie contact opgenomen met Ecorys Nederland BV (hierna „Ecorys” genoemd) om een economische waardering te geven over verschillende lopende staatssteunonderzoeken, waaronder die betreffende de luchthaven Alghero. In de analyse werd onder andere aandacht besteed aan de gedragingen van de luchthavenbeheerder So.Ge.A.AL en de plaatselijke autoriteiten ten aanzien van de overeenkomsten die werden gesloten tussen So.Ge.A.AL en luchtvaartmaatschappijen en de mate waarin de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn in overeenstemming waren met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Ecorys heeft op 30 maart 2011 zijn eindverslag ingediend (hierna „het Ecorys-verslag” genoemd).

(15)

Ryanair heeft bij schrijven van 5 maart 2010 aan de Commissie verdere inlichtingen overgelegd over alle lopende staatssteunonderzoeken waarbij Ryanair is betrokken, waaronder die met betrekking tot de luchthaven Alghero.

(16)

De Commissie heeft op 30 maart 2011 Italië om verdere inlichtingen verzocht. Bij hetzelfde schrijven heeft de Commissie aan Italië de Engelse versie van het Ecorys-verslag gezonden.

(17)

De Commissie heeft op 8 april 2011 Ryanair om inlichtingen verzocht. Ryanair heeft op dat verzoek geantwoord bij schrijven van 22 juli 2011.

(18)

Bij schrijven van 23 mei 2011 en 30 mei 2011 heeft Italië om verlenging verzocht van de uiterste datum voor de indiening van de door de Commissie op 30 maart 2011 verzochte inlichtingen. Bij hetzelfde schrijven heeft Italië verzocht om de Italiaanse vertaling van de Engelse versie van het Ecorys-verslag. Op 1 juni 2011 heeft Italië zijn verzoek om de vertaling bevestigd. Op 1 augustus 2011 heeft de Commissie aan Italië de vertaling van het Ecorys-verslag in het Italiaans toegezonden.

(19)

Bij schrijven van 31 augustus 2011 en 9 september 2011 heeft Italië (zowel de regio Sardinië als het Italiaanse Ministerie van Vervoer) geantwoord op het verzoek om inlichtingen van de Commissie van 30 maart 2011.

(20)

Bij schrijven van 19 oktober 2011 heeft de Commissie het antwoord van Ryanair van 22 juli 2011 naar Italië doorgestuurd. Italië heeft bij schrijven van 16 november 2011 verzocht om verlenging van de uiterste datum voor het indienen van opmerkingen. Bij hetzelfde schrijven heeft Italië verzocht om de vertaling in het Italiaans van het beoordelingsverslag inzake het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie (hierna „het verslag van 2011 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie” genoemd), dat bij het antwoord van Ryanair was gevoegd. Bij schrijven van 17 november 2011 heeft de Commissie haar akkoord gegeven om de uiterste indieningstermijn te verlengen. De Commissie heeft op 23 januari 2012 aan Italië de Italiaanse versie van het verslag van 2011 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie toegezonden. Op 15 februari 2012 heeft Italië zijn opmerkingen over de opmerkingen van Ryanair, en met name over het verslag van 2011 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, ingediend.

(21)

De Commissie heeft op 17 februari 2012 Ryanair om inlichtingen verzocht betreffende een reeks lopende staatssteunonderzoeken, waaronder dat betreffende de luchthaven Alghero. Ryanair heeft op dit verzoek geantwoord bij schrijven van 16 april 2012.

(22)

Op 27 juni 2012 heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure verlengd om ook de aanvullende maatregelen die Italië had genomen en die niet in de klacht van Air One waren vermeld, op te nemen (hierna „het besluit van 2012” genoemd) (5). Het besluit van 2012 is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. De Commissie nodigde belanghebbenden uit hun opmerkingen over de onderzochte maatregelen te maken.

(23)

Italië heeft zijn opmerkingen over het besluit van 2012 ingediend op 31 augustus 2012, 3 oktober 2012, 19 oktober 2012, 22 oktober 2012 en 20 februari 2013. De Commissie heeft opmerkingen ontvangen van vier belanghebbenden: So.Ge.A.AL, Ryanair, Airport Marketing Services Ltd (hierna „AMS” genoemd) en Unioncamere. De opmerkingen van Ryanair bevatten een bijgewerkt verslag betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie (hierna „het verslag van 2013 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie” genoemd). De Commissie heeft de opmerkingen van de belanghebbenden doorgestuurd naar Italië, dat de gelegenheid kreeg om hierop te reageren. De opmerkingen van Italië over de opmerkingen van de belanghebbenden zijn op 6 september 2013 en 13 november 2013 ontvangen.

(24)

Er werden van Ryanair meermaals inlichtingen ontvangen, met name op 20 december 2013 en 17, 24 en 31 januari 2014. De Commissie heeft alle inlichtingen met betrekking tot de luchthaven Alghero doorgestuurd naar Italië op 9 januari 2014 en 5 februari 2014. Op 24 februari 2014 heeft Italië verzocht om de Italiaanse vertaling van de inlichtingen die Ryanair had ingediend en die de Commissie bij schrijven van 5 februari 2014 had doorgestuurd. Bij schrijven van 8 april 2014 heeft de Commissie, zoals gevraagd, aan Italië de Italiaanse versie van de inlichtingen van Ryanair toegezonden.

(25)

Bij schrijven van 23 december 2013 heeft de Commissie Italië om verdere inlichtingen verzocht over de maatregelen waarop het onderzoek betrekking had. Na een verlenging van de oorspronkelijke uiterste datum, heeft Italië op 18 februari 2014 deels geantwoord op het verzoek van de Commissie. Italië werd op 4 maart 2014 herinnerd aan zijn verplichting om een uitgebreid antwoord te verschaffen op alle vragen die de Commissie in haar schrijven van 23 december 2013 had gesteld. Italië heeft bij schrijven van 25 maart 2014 de gevraagde inlichtingen verstrekt.

(26)

De Commissie heeft op 14 maart 2014 Italië en de belanghebbenden bij de procedure geïnformeerd over de richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen (hierna de „richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014” genoemd) (6) die ze had aangenomen op 20 februari 2014, en heeft Italië uitgenodigd ten laatste 20 werkdagen na de bekendmaking van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 opmerkingen in te dienen. Italië heeft niet gereageerd op de brief van de Commissie van 14 maart 2014.

(27)

Bij schrijven van 21 maart 2014 heeft de Commissie Italië om verdere inlichtingen verzocht. Na een verlenging van de oorspronkelijke uiterste datum, heeft Italië de gevraagde inlichtingen overgelegd op 25 april 2014 en 8 mei 2014.

(28)

De richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 zijn op 4 april 2014 in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt. Ze vervingen de richtsnoeren van 2005 voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (hierna „de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005” genoemd) (7).

(29)

Op 15 april 2014 is in het Publicatieblad van de Europese Unie een kennisgeving bekendgemaakt waarin de lidstaten en de belanghebbenden werden uitgenodigd hun opmerkingen over de toepassing van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 te maken, in dit geval binnen een termijn van een maand vanaf de bekendmakingsdatum. So.Ge.A.AL heeft zijn opmerkingen ingediend op 8 mei 2014. De opmerkingen van So.Ge.A.AL zijn op 22 mei 2014 doorgestuurd naar Italië.

(30)

Bij schrijven van 26 mei 2014 heeft de Commissie Italië om verdere inlichtingen verzocht. Italië heeft op 10 juni 2014, 28 juli 2014, 20 en 27 augustus 2014 en 1 en 19 september 2014 de gevraagde inlichtingen overgelegd.

(31)

Bij schrijven van 11 september 2014 heeft Italië de Commissie geïnformeerd dat het er bij uitzondering mee akkoord gaat dat dit besluit alleen in het Engels wordt aangenomen.

(32)

De luchthaven Alghero bevindt zich in het noordwesten van het Italiaanse eiland Sardinië. Alghero was oorspronkelijk een militaire luchthaven, maar werd in 1974 opengesteld voor de burgerluchtvaart. De infrastructuur en faciliteiten van de luchthaven zijn staatseigendom en ressorteren onder het Ente Nazionale Aviazione Civile (hierna „ENAC” genoemd), de Italiaanse nationale burgerluchtvaartautoriteit.

(33)

Wat de afstand tussen de luchthaven Alghero en de andere luchthavens op Sardinië betreft, ligt de luchthaven Alghero op 128 km van de luchthaven Olbia, 133 km van de luchthaven Oristano, 225 km van de luchthaven Tortolì — Arbatax en 235 km van de luchthaven Cagliari (8). Volgens Italië kan de luchthaven Alghero door geen enkele van deze naburige luchthavens worden vervangen wegens de geografische ligging van de luchthaven en de specifieke kenmerken van het vervoersnet (weg- en spoorvervoer).

(34)

De passagiersstroom op de luchthaven nam toe van 663 570 in 2000 tot meer dan 1 miljoen in 2005 en bijna 1,6 miljoen in 2013.

Tabel 1

Passagiersstroom op de luchthaven Alghero

(35)

Sinds 2000 is Ryanair de luchtvaartmaatschappij die de luchthaven het intensiefst gebruikt. Er zijn echter ook andere luchtvaartmaatschappijen, waaronder andere lowcostmaatschappijen, die na 2000 op de luchthaven actief waren (Germanwings, Air Italy, Air Dolomiti, Air Vallée, Meridiana, Alpi Eagles, bmibaby, easyJet, Air One, Volare, Alitalia) (9).

(36)

De luchtvaartmaatschappijen betalen op de luchthaven Alghero vergoedingen die gewoonlijk zijn vastgesteld op basis van een bekendgemaakte verordening betreffende luchthavengelden zoals gelden voor het opstijgen en landen, passagiers, beveiliging, bagagecontrole en grondafhandelingsdiensten.

(37)

So.Ge.A.AL werd in 1994 opgericht om de luchthaven Alghero te beheren. De onderneming had een startkapitaal van 200 miljoen ITL (103 291,40 EUR), volledig gedragen door lokale overheidsinstanties. Het grootste deel van het kapitaal was (al dan niet rechtstreeks via de Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna — SFIRS S.p.A (hierna „SFIRS” genoemd) in handen van de regio Sardinië. SFIRS was opgericht als de beleggingsmaatschappij van de regio Sardinië (10).

(38)

Hoewel in de loop van de jaren de samenstelling van het kapitaal van So.Ge.A.AL is gewijzigd, is de onderneming sinds 1994 volledig in handen van overheidsinstellingen: de kamer van koophandel van Sassari, de provincie Sassari, de gemeente Sassari, de gemeente Alghero, de regio Sardinië en SFIRS S.p.A.

(39)

In 2010 was 80,20 % van de aandelen van So.Ge.A.AL in handen van de regio Sardinië en 19,80 % in die van SFIRS.

(40)

Op 28 mei 2007 ondertekende So.Ge.A.AL een concessieovereenkomst met ENAC voor het „alomvattende” beheer (11) van de luchthaven Alghero (hierna „de overeenkomst” genoemd) (12). Vóór 2007 werd de luchthaven Alghero beheerd door So.Ge.A.AL op basis van een „tijdelijke” beheerconcessie die op 11 februari 1999 aan So.Ge.A.AL werd verleend.

(41)

In Italië wordt de concessie voor het beheer van een luchthaven toegekend door ENAC op basis van de beoordeling van de duurzaamheid van een ondernemingsplan, dat een actieplan, investeringsplan en een economisch-financieel plan omvat. De luchthavenbeheerder moet in het actieplan zijn economische programmeringsstrategieën en de organisatiestructuur beschrijven. Het investeringsplan bestaat uit een kort overzicht van de geplande acties en de technische, economische en administratieve haalbaarheid daarvan. Het economisch-financiële plan geeft de financiële balans van het luchthavenbeheer weer.

(42)

Overeenkomstig artikel 8 van de overeenkomst bestaan de opbrengsten van So.Ge.A.AL uit:

(43)

Luchthavenbeheerders moeten aan ENAC een jaarlijkse concessievergoeding betalen voor het recht om de luchthaven te beheren. Het bedrag en de desbetreffende procedures hiervan zijn vastgelegd in de betreffende geldende wetten (zie overwegingen 155 tot en met 157 voor de details betreffende de vaststelling van de concessievergoedingen).

(44)

Op basis van artikel 12 van de overeenkomst moet de luchthavenbeheerder jaarlijks, te rekenen vanaf het jaar waarin de concessie is toegekend, een verslag aan ENAC overleggen over de stand van zaken in de uitvoering van het actieplan. Daarnaast moet de luchthavenbeheerder, ten laatste zes maanden voor de vervaldatum van elke concessieperiode van vier jaar, aan ENAC ter goedkeuring het ondernemingsplan overleggen (met inbegrip van het investeringsplan en het actieplan) voor de volgende periode van vier jaar. Er zijn sancties van toepassing op de niet-naleving van deze verplichtingen door de luchthavenbeheerder.

(45)

Overeenkomstig artikel 14 bis van de overeenkomst, wordt de concessie ingetrokken en de overeenkomst wettelijk beëindigd in geval van: i) niet-uitvoering binnen de vastgestelde uiterste termijnen van de in overweging 44 beschreven maatregelen; ii) laattijdige betaling van de concessievergoeding door de luchthavenbeheerder van meer dan twaalf maanden; iii) faillissement of iv) niet-behalen van de economisch-financiële balans tegen het einde van de eerste periode van vier jaar.

(46)

Bij schrijven van 18 februari 2014 heeft Italië gesteld dat So.Ge.A.AL geen activiteiten uitvoert die tot overheidstaken behoren (13).

(47)

So.Ge.A.AL zou echter kantoren in de luchthaven ter beschikking stellen en de kosten dragen voor het onderhoud en het beheer ervan, waarin de staat, in het kader van zijn overheidsbevoegdheden, bepaalde diensten verleent.

(48)

In zijn brief van 10 juni 2014 (14) heeft Italië zijn standpunt herzien en gesteld dat de kosten van het beheer van deze kantoren in de luchthaven zouden behoren tot de opdracht van de overheid. Italië deelde mee dat, wat het rechtskader betreft, er wettelijke voorschriften bestaan waarin strikt is bepaald dat de luchthavenbeheerders deze kosten dragen. De luchthavenbeheerder is met name verplicht om bepaalde ruimten in de luchthaven ter beschikking te stellen aan ENAC en andere overheidsinstanties (luchtgrenspolitie, douane, bewakingsdienst financiën, het bureau voor gezondheid op zee, in de lucht en aan de grens, het Italiaanse Rode Kruis, de brandweer, de politie) en de beheer- en de onderhoudskosten ervan te dragen (15). De verplichting voor luchthavenbeheerders om ruimten in de luchthaven ter beschikking te stellen aan overheidsinstanties en de kosten ervan te dragen, werd vastgesteld in de kaderovereenkomst voor de toekenning van het beheer van Italiaanse luchthavens, zoals bepaald in Italiaanse beschikking nr. 12479 van 20 oktober 1999 van het Ministerie van Vervoer en Scheepvaart, aangenomen voor de uitvoering van ministerieel besluit nr. 521 van 1997. De desbetreffende bepalingen werden in de overeenkomst overgenomen, met name in artikel 4, lid 1, onder c), waarin staat dat de luchthavenbeheerder verplicht is om „de activiteiten uit te voeren die vereist zijn om de activiteiten van de hulp- en gezondheidsdiensten, die onder de verantwoordelijkheid van de staat vallen, in de luchthaven te ondersteunen.” Volgens Italië bedroegen in de periode 2000-2010 de totale exploitatiekosten voor So.Ge.A.AL voor het onderhoud van deze ruimten 2 776 073 EUR (16).

(49)

Bovendien deelde Italië mee dat 1 284 133 EUR van de totale investeringskosten voor de nieuwe terminal overeen zou komen met de bouwkosten van de ruimten die So.Ge.A.AL verplicht ter beschikking moet stellen aan overheidsinstanties. Bijgevolg zou dit bedrag ook kwalificeren als kosten voor het mogelijk maken van activiteiten die tot overheidstaken behoren (zie ook overweging 86).

(50)

De concessievergoedingen (voor beheer en beveiliging) die So.Ge.A.AL tussen 2000 en 2010 heeft betaald, zijn opgenomen in tabel 2 (17).

Tabel 2

Door So.Ge.A.AL betaalde concessievergoedingen 1998-2010 (EUR)

(51)

De financiële resultaten van So.Ge.A.AL waren negatief in de periode 2000-2010. Volgens Italië waren de slechte prestaties van de onderneming het gevolg van de laattijdige toekenning van de „alomvattende” concessie voor het beheer van de luchthaven. Na de toekenning van de concessie, leidde de economische crisis tot een sterke daling van het aantal passagiers, wat een negatief gevolg had op de luchthavenactiviteiten.

(52)

In augustus 2011 heeft Italië aan de Commissie een verslag overgelegd met een beoordeling van de financiële situatie van de luchthaven Alghero in de periode 2000-2010 (hierna „het Accuracy-verslag” genoemd) (18). Op basis van het Accuracy-verslag waren de jaarlijkse financiële resultaten van So.Ge.A.AL als volgt:

Tabel 3

Financiële resultaten van So.Ge.A.AL 2000-2010 (in duizend EUR)

(53)

Tijdens het onderzoek legde Italië aan de Commissie de jaarverslagen („Relazione sulla gestione del bilancio”) van So.Ge.A.AL over voor de periode 2000-2010 (19).

(54)

So.Ge.A.AL rapporteerde in 2001 een verlies van 1 530 960 048 ITL. So.Ge.A.AL rapporteerde ook in 2002 en 2003 negatieve cijfers.

(55)

So.Ge.A.AL sloot 2004 af met een verlies van 2 981 688 EUR. De luchthavenbeheerder stapelde in 2005 en 2006 zijn verliezen verder op. In 2007 tekende zij een nieuw verlies op van 1 801 000 EUR, ondanks de toekenning van de „alomvattende” concessie voor het beheer van de luchthaven op 3 augustus 2007. Uit het jaarverslag van 2007 blijkt dat onvoorziene omstandigheden de financiële situatie in 2007 nog hebben verslecht.

(56)

In 2008 en 2009 rapporteerde So.Ge.A.AL verliezen van respectievelijk 4 577 000 EUR en 12 404 126 EUR.

(57)

So.Ge.A.AL merkte in haar jaarverslag van 2009 op dat, op basis van de overeenkomst van 2007, zij een break-evenpoint diende te behalen binnen vier jaar na de toekenning van de concessie. Gezien haar slechte financiële situatie in 2009, stelde So.Ge.A.AL voor een bijgewerkt ondernemingsplan op te stellen en aan te nemen, wat volgens haar noodzakelijk was om de verwachtingen beter af te stemmen op de marktontwikkelingen. Het ondernemingsplan van de hand van Roland Berger (zie overweging 64 tot en met 70) werd in dat opzicht onvoldoende betrouwbaar geacht.

(58)

In 2010 werd een nieuw verlies gerapporteerd van 1 847 165 EUR. De verkeerscijfers zijn zich naar verluidt in positieve zin blijven ontwikkelen, zelfs in een moeilijke economische situatie waarin de gevolgen van de vulkaanascrisis, die leidde tot de tijdelijke sluiting van het Europese luchtruim, voelbaar waren.

(59)

So.Ge.A.AL heeft sinds 1999 meerdere ondernemingsplannen opgesteld, die kort zijn samengevat in overweging 60 tot en met 75.

(60)

Het ondernemingsplan van 1999 splitst de periode van 1999 tot en met 2007 op in twee opeenvolgende fasen:

(61)

Het ondernemingsplan ging uit van de toekenning van de „alomvattende” concessie in 1999, na een verhoging van het kapitaal van So.Ge.A.AL tot 6 miljard ITL.

(62)

Het ondernemingsplan ging uit van diversificatie in de luchtvaartverbindingen door het aantrekken van twee snelgroeiende lowcostmaatschappijen als belangrijkste groeimotor. Een van hen zou in 1999 vanaf de luchthaven Alghero op de route Alghero-Milaan gaan vliegen en de andere zou in 2000 de route Alghero-Londen openen, met drie vluchten per week en in het eerste jaar tegen promotietarieven.

(63)

Er werd voorspeld dat de luchthaven Alghero in 2004 1 miljoen passagiers zou bedienen en in 2007 1,1 miljoen, dankzij de nieuwe routes die door deze twee in overweging 62 bedoelde luchtvaartmaatschappijen zouden worden opgezet. Deze onderhandelden ten tijde van de opstelling van het ondernemingsplan over overeenkomsten inzake luchthavendiensten met So.Ge.A.AL.

(64)

Het plan dat het adviesbureau Roland Berger in 2004 voor So.Ge.A.AL had opgesteld (hierna „het plan van Roland Berger” genoemd), bevatte een gedetailleerde prognose voor de periode 2004-2008. De hoofdelementen van het ondernemingsplan waren de volgende:

(65)

Om te begrijpen hoe de luchthaven Alghero in vergelijking met de markt heeft gepresteerd, werden zijn prestaties naast die van vergelijkbare luchthavens gelegd:

(66)

De in het plan van Roland Berger gemaakte voorspellingen van de exploitatie-inkomsten en -uitgaven van de luchthavenbeheerder waren gebaseerd op twee scenario's: ontwikkeling van de luchthaven op grond van een „tijdelijke” concessie en het scenario van een „alomvattende” concessie. In het eerste scenario zou de luchthaven naar verwachting verliezen blijven opstapelen tot 2008, terwijl in het tweede scenario de luchthaven al in 2005 het break-evenpoint zou bereiken, omdat de jaarinkomsten gemiddeld 7 % hoger zouden liggen in het scenario van de „alomvattende” concessie dan in het scenario van de „tijdelijke” concessie (voornamelijk dankzij hogere niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten: meer doeltreffende reclameactiviteiten, parkeergelegenheid voor auto's en brandstofverkoop zouden de commerciële inkomsten stimuleren). Het was de verwachting dat de financiële resultaten voor de luchtvaartactiviteiten ook in het scenario van een „alomvattende” concessie negatief zouden zijn.

(67)

Uit het plan van Roland Berger bleken ondermaatse inkomsten uit de afhandelingsactiviteiten, die grotendeels te wijten zouden zijn aan het lowcostverkeer. De afhandelingsactiviteiten zouden naar verwachting op de middellange termijn verlieslatend blijven, zelfs in een optimistisch scenario. Men raamde de inkomstenderving voor de afhandeling van het lowcostverkeer op 3,2 miljoen EUR in 2008.

(68)

Op basis van het plan van Roland Berger, diende de luchthaven, om de neerwaartse tendensen om te keren en het break-evenpoint te bereiken, eerst en vooral de inkomsten uit de commerciële activiteiten op te krikken tot het punt waarop de uitgaven per passagier in overeenstemming zouden zijn met die van vergelijkbare luchthavens (van 2,2 EUR tot 5 EUR per passagier). Van het lowcostverkeer werd verwacht dat het de meeste niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten zou genereren in de periode 2004-2008 en de verliezen bij de luchtvaartactiviteiten zou verzachten. Volgens de prognoses zouden er in 2008 620 000 lowcostpassagiers zijn.

(69)

In het plan van Roland Berger werd ook opgemerkt dat als de luchthaven zou blijven worden beheerd onder een „tijdelijke” concessie, een herkapitalisatie van So.Ge.A.AL nodig kon zijn om de exploitatieverliezen te dekken.

(70)

Het plan van Roland Berger werd tweemaal, in 2007 en 2008, aangepast aan de ontwikkelingen in de sector. Deze aanpassingen bevatten concrete acties om de luchthaven in de periode 2008-2011 te ontwikkelen door zowel de luchtvaartgerelateerde inkomsten, met name uit de afhandelingsactiviteiten, als de niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten te verhogen.

(71)

Het ondernemingsplan dat So.Ge.A.AL heeft opgesteld voor de toekenning van de alomvattende concessie, werd in september 2005 aangenomen. Dit plan bevatte een prognose van de inkomsten en kosten voor de periode van 40 jaar van de concessie voor het beheer van de luchthaven, in de veronderstelling dat So.Ge.A.AL de concessie in 2006 toegekend zou krijgen.

(72)

De prognoses van het jaarlijkse verkeer lieten een geleidelijke stijging op jaarbasis zien van 4,5 % tot en met 2010, 2,6 % van 2011 tot en met 2025 en 3,78 % in de periode 2006-2025, zodat er tegen 2045 ongeveer 2 800 000 miljoen passagiers zouden zijn. De niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten zouden volgens de opgestelde begroting toenemen van 2 929 000 EUR per jaar in 2006 tot 8 814 000 EUR per jaar in 2045. Ook van de luchtvaartgerelateerde inkomsten werd verwacht dat ze zouden toenemen, namelijk van 9 288 000 EUR in 2006 tot 29 587 000 EUR aan het einde van de periode van 40 jaar. De prognoses gingen uit van een daling van 20 % van de luchtvaartgerelateerde inkomsten wanneer de luchthaven het maximum van 2 miljoen passagiers zou bereiken en er bijgevolg een tweede verlener van grondafhandelingsdiensten op de markt zou komen in overeenstemming met de EU-regels voor grondafhandeling op Europese luchthavens (21).

(73)

Er zouden tussen 2006 en 2045 143,3 miljoen EUR aan kapitaaluitgaven worden gedaan. Het plan bevatte een gedetailleerd investeringsprogramma per jaar voor de periode 2006-2045 en noemde de (particuliere of publieke) financieringsbronnen ervan.

(74)

Het reorganisatie- en herstructureringsplan van 2010 werd in september 2010 door de regio Sardinië bekrachtigd. Het plan bevatte een alomvattende analyse van de economische situatie van So.Ge.A.AL voor de periode 2000-2010 en voorspelde, met inachtneming van de herkapitalisatie van de onderneming in 2010, dat de onderneming opnieuw levensvatbaar zou zijn in 2012.

(75)

Volgens het reorganisatie- en herstructureringsplan van 2010 waren de slechte prestaties van So.Ge.A.AL vóór 2010 het resultaat van een slecht beheer, ondoeltreffende grondafhandelingsactiviteiten, infrastructurele gebreken en ontoereikende luchtvaartgerelateerde en niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten.

(76)

De volgende maatregelen zijn het voorwerp van het onderzoek dat bij besluit van 2007 werd ingeleid en bij besluit van 2012 werd verlengd:

(77)

Overeenkomstig de Italiaanse wet moeten luchthavenbeheerders een minimum aan kapitaal behouden dat afhankelijk is van de verkeersvolumes (22): voor luchthavens met een verkeer tussen 300 000 en 1 miljoen passagiers is dat 3 miljoen EUR en voor een verkeer tussen 1 en 2 miljoen is het minimum 7,5 miljoen EUR. Tijdens het onderzoek hield Italië staande dat de kapitaalinjecties door de publieke aandeelhouders van So.Ge.A.AL in de eerste plaats waren bedoeld om het kapitaal van de onderneming dat door de verliezen was uitgehold, opnieuw op het door de nationale wet vereiste niveau te brengen.

(78)

Op basis van de inlichtingen die Italië heeft verstrekt, hebben de publieke aandeelhouders van So.Ge.A.AL tussen 2000 en 2010 als volgt meermaals vers kapitaal in de onderneming geïnjecteerd (23):

Tabel 4

Injecties in het kapitaal van So.Ge.A.AL

(79)

Volgens de door Italië verstrekte inlichtingen heeft So.Ge.A.AL van 1998 tot en met 2009 bijdragen van de regio Sardinië ontvangen voor „installaties en werkzaamheden” voor een totaal van 6 540 269 EUR.

(80)

Italië verduidelijkte in zijn opmerkingen met betrekking tot het besluit van 2012 dat de maatregelen inzake „installaties en werkzaamheden” hoofdzakelijk waren bedoeld om de luchthaveninfrastructuur te moderniseren. Italië verwees naar de algemene definitie van openbare werken („lavoro pubblico”), zoals vastgesteld in artikel 2, lid 1, van Italiaanse wet nr. 109 van 11 februari 1994 („Legge quadro in materia di lavori pubblici”) (24), namelijk „het bouwen, afbreken, herstellen, renoveren en onderhouden van werken en installaties, met inbegrip van milieubescherming en bio-engineering” (25). Italië verduidelijkte dat de betrokken financiering uiteindelijk werd gebruikt voor de werkzaamheden aan de passagiersterminal, de modernisering van de externe wegverbindingen, de modernisering van de parkeerruimten voor luchtvaartuigen en de benodigde uitrusting voor de werking van de luchthaven.

(81)

Op basis van deze verduidelijkingen heeft de Commissie in haar beoordeling voor dit besluit de financiering van „installaties en werkzaamheden” (maatregel 2) en de subsidies voor infrastructuurinvesteringen (maatregel 3) samen geanalyseerd als een reeks maatregelen om de oprichting en modernisering van infrastructuur en uitrusting te financieren.

(82)

In tabel 5 zijn de infrastructuurinvesteringen opgenomen die zijn uitgevoerd in de periode 2000-2010 en die gedeeltelijk met overheidsgeld zijn gefinancierd (26).

Tabel 5

Infrastructuurinvesteringen 2000-2010

(83)

Daarnaast kende de regio Sardinië in de periode 2000-2010 aan So.Ge.A.AL rechtstreekse subsidies toe voor de aankoop van uitrusting (interne communicatietoestellen, software, voertuigen, enz.) voor een totaalbedrag van 4 680 281,44 EUR.

(84)

Volgens Italië (27) werd 25 431 706,16 EUR van de overheidsfinanciering wettelijk toegezegd vóór 2000, te weten de datum van het arrest-Aéroports de Paris  (28). Met name:

(85)

Volgens Italië bleef vóór de toekenning van de „alomvattende” concessie in 2007 de staat verantwoordelijk voor infrastructuurinvesteringen, terwijl de luchthavenbeheerder slechts de uitvoerder was van de door de staat goedgekeurde infrastructuurwerken.

(86)

Bij schrijven van 10 juni 2014 (30) deelde Italië ook mee dat 1 284 133 EUR van de totale investeringskosten voor de nieuwe terminal overeen zou komen met de bouwkosten van de terminalruimten die So.Ge.A.AL verplicht ter beschikking moet stellen aan overheidsinstanties. Bijgevolg zou dit bedrag kwalificeren als kosten voor het mogelijk maken van activiteiten die tot overheidstaken behoren (zie ook overweging 49).

(87)

Het onderzoek heeft betrekking op verschillende overeenkomsten die So.Ge.A.AL is aangegaan met verschillende luchtvaartmaatschappijen die vanaf de luchthaven Alghero vlogen, en die de Commissie in haar besluiten van 2007 en 2012 heeft beschouwd als mogelijke staatssteun aan de betrokken luchtvaartmaatschappijen.

(88)

Volgens Italië voerde de algemeen directeur van So.Ge.A.AL de onderhandelingen met de luchtvaartmaatschappijen en rapporteerde zij aan de raad van bestuur over de status van de onderhandelingen en de inhoud van de overeenkomsten. De raad van bestuur van So.Ge.A.AL keurde de voorwaarden van de overeenkomsten goed alvorens de overeenkomsten werden ondertekend (31).

(89)

Ryanair is sinds 2000 de belangrijkste luchtvaartmaatschappij die op Alghero vliegt. Er werden twee soorten overeenkomsten gesloten tussen Ryanair en haar dochtermaatschappij AMS enerzijds, en So.Ge.A.AL anderzijds.

(90)

De overeenkomsten inzake luchthavendiensten die vanaf 2000 werden gesloten tussen Ryanair en So.Ge.A.AL, bevatten de bedrijfsomstandigheden voor Ryanair op de luchthaven Alghero en het bedrag van de luchthavengelden die de luchtvaartmaatschappij diende te betalen. Ryanair verbond zich ertoe vooraf vastgestelde doelen op het gebied van vluchten/passagiers te behalen in ruil voor een succesvergoeding die So.Ge.A.AL diende te betalen. Er werden sancties vastgesteld voor het niet-behalen van deze doelen.

(91)

De overeenkomsten inzake marketingdiensten hebben betrekking op het maken van reclame voor Alghero als bestemming op de officiële website van Ryanair. Deze overeenkomsten werden vanaf 2006 gesloten met AMS, een dochtermaatschappij die volledig in handen van Ryanair is, op dezelfde data als de overeenkomsten inzake luchthavendiensten met Ryanair.

(92)

De Commissie vat in overweging 93 tot en met 109 de belangrijkste bepalingen samen van de overeenkomsten (de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de overeenkomsten inzake marketingdiensten) tussen So.Ge.A.AL en Ryanair/AMS.

(93)

De eerste overeenkomst inzake luchthavendiensten tussen Ryanair en So.Ge.A.AL werd op 22 juni 2000 gesloten voor een periode van 10 jaar.

(94)

Op basis van deze overeenkomst diende Ryanair te voorzien in minstens één retourvlucht per dag tussen Londen en Alghero en So.Ge.A.AL een bedrag te betalen van […] (32) ITL per aankomst en vertrek van een toestel. Ryanair diende ook jaarlijks een verkoop- en marketingplan over te leggen, alsook de resultaten van de uitvoering van de route en de ontwikkelingsvooruitzichten.

(95)

So.Ge.A.AL verbond zich ertoe terminal- en afhandelingsdiensten aan Ryanair te verlenen. De luchthavenbeheerder diende maandelijks een bedrag te „betalen of crediteren” dat gelijk was aan het bedrag dat Ryanair diende te betalen voor de afhandelingsdiensten, met een vastgesteld maximum voor het eerste jaar van de overeenkomst. So.Ge.A.AL verbond zich ook ertoe om jaarlijks aan Ryanair een vast bedrag te betalen, alsook een aanvullend bedrag indien Ryanair een tweede retourvlucht aan haar dienstregeling zou toevoegen.

(96)

Ryanair ondertekende een tweede overeenkomst inzake luchthavendiensten met So.Ge.A.AL op 25 januari 2002, die de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2000 verving en geldig was van 1 januari 2002 tot en met 31 december 2012. Op grond van die overeenkomst diende Ryanair voor de afhandelingsdiensten aan So.Ge.A.AL […] EUR per aankomst en vertrek te betalen. Ryanair diende luchthaven- en beveiligingsgelden te betalen overeenkomstig de bekendgemaakte tariefverordening.

(97)

Op dezelfde dag werd een marketingovereenkomst gesloten tussen So.Ge.A.AL en Ryanair voor dezelfde periode als de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2002. Ryanair verbond zich ertoe om naar eigen goeddunken via haar website en andere media reclame- en promotieactiviteiten uit te voeren om de verbinding Alghero-Londen in samenspraak met So.Ge.A.AL te bevorderen. Op grond van deze overeenkomst diende So.Ge.A.AL […] EUR aan marketingbijdragen te betalen voor de eerste rotatie die dagelijks, gedurende het hele jaar op elke route wordt uitgevoerd en […] EUR voor de tweede rotatie die dagelijks, maar alleen in de zomer op elke route wordt uitgevoerd.

(98)

Op 1 september 2003 sloot So.Ge.A.AL een nieuwe overeenkomst inzake luchthavendiensten met Ryanair voor een periode van elf jaar (met een mogelijke verlenging voor een aanvullende periode van 10 jaar), die de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2002 verving.

(99)

Op grond van deze overeenkomst diende Ryanair haar vluchten naar Londen voort te zetten en, afhankelijk van het succes van de vorige overeenkomsten op het gebied van verkeersstromen, te voorzien in een nieuwe dagelijkse vlucht naar Frankfurt-Hahn of naar andere bestemmingen in het Ryanair-netwerk. Ryanair diende aan So.Ge.A.AL […] EUR per aankomst en vertrek te betalen voor de afhandelingsdiensten. De luchtvaartmaatschappij diende ook luchthaven- en beveiligingsgelden te betalen overeenkomstig de bekendgemaakte tariefverordening.

(100)

Op 1 september 2003 werd ook een overeenkomst inzake marketingdiensten ondertekend voor dezelfde periode als de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2003. Volgens die overeenkomst diende So.Ge.A.AL marketingbijdragen te betalen van i) […] EUR per jaar voor de eerste rotatie die dagelijks, gedurende het hele jaar op elke internationale route werd uitgevoerd, ii) […] EUR voor de tweede rotatie die dagelijks, maar alleen in de zomer op elke route werd uitgevoerd, en iii) een eenmalige inleidende marketingbijdrage van […] EUR voor het eerste jaar dat op elke andere internationale route dan de Londen-route werd gevlogen en nog eens […] EUR voor het tweede en het derde jaar dat op deze nieuwe route werd gevlogen.

(101)

Ryanair diende haar dagelijkse lijnvluchten voor passagiers tussen Alghero en Londen voort te zetten en nieuwe dagelijkse lijnvluchten voor passagiers tussen Alghero en Frankfurt Hahn en/of andere bestemmingen in het Ryanair-netwerk aan te bieden (hierna „lijnvluchten” genoemd). Ryanair diende ook, in samenspraak met So.Ge.A.AL, diensten te verlenen en activiteiten uit te voeren die gewoonlijk worden aangeboden door reclamebureaus, verkoopbevorderende bureaus en pr-bedrijven die in dezelfde sector werkzaam zijn. Dergelijke diensten en activiteiten zijn onder meer:

(102)

Op 3 april 2006 werd een nieuwe overeenkomst inzake luchthavendiensten gesloten tussen So.Ge.A.AL en Ryanair. Deze overeenkomst verving die van 2003 en was geldig van 1 januari 2006 tot en met 31 december 2010, met een mogelijke verlenging van vijf jaar.

(103)

Bij deze overeenkomst werd een aanvullende overeenkomst gesloten op 3 april 2006 voor de periode van 1 januari 2006 tot en met 31 december 2010, waarin de algemene passagiersdoelen die Ryanair diende te behalen en de door So.Ge.A.AL te betalen succesvergoeding werden vastgesteld. Deze aanvullende overeenkomst bevatte ook de sancties voor Ryanair indien zij de passagiersdoelen niet zou behalen.

(104)

De marketingovereenkomst van 2006 werd gesloten met AMS (in plaats van met Ryanair) op 3 april 2006 en besloeg dezelfde periode als de overeenkomst inzake luchthavendiensten. De overeenkomst was gebaseerd op de verbintenis van Ryanair om bepaalde EU-routes te bedienen en bepaalde doelen op het gebied van passagiersaantallen te bereiken. AMS bood So.Ge.A.AL onlinereclamediensten aan in ruil voor een bedrag van […] EUR per jaar.

(105)

Begin 2010 wensten So.Ge.A.AL en Ryanair de voorwaarden van hun bestaande betrekkingen te vernieuwen door een nieuwe overeenkomst uit te onderhandelen. Op 10 maart 2010 ondertekenden ze een memorandum van overeenstemming. In het memorandum is het volgende bepaald: „vanaf maart 2010 onderhandelen Ryanair en So.Ge.A.AL te goeder trouw om de voorwaarden en bepalingen van hun partnerschap opnieuw vast te leggen”.

(106)

Op basis hiervan werd vervolgens op 20 oktober 2010 een nieuwe overeenkomst inzake luchthavendiensten ondertekend tussen So.Ge.A.AL en Ryanair, die de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2006 verving. In deze overeenkomst werden nieuwe vergoedingen en een stimuleringsstructuur vastgesteld voor de periode van 1 januari 2010 tot en met 31 december 2013, met een mogelijke verlenging van vijf jaar na de vervaldatum van de oorspronkelijke looptijd van de overeenkomst.

(107)

So.Ge.A.AL verbond zich ertoe een succesvergoeding te betalen voor het behalen van doelen op het gebied van aantal vluchten en passagiersaantallen, terwijl Ryanair zich ertoe verbond vergoedingen voor afhandelingsdiensten en luchthavengelden te betalen en verkoopbevorderende en pr-activiteiten uit te voeren.

(108)

Op dezelfde dag werd een marketingovereenkomst ondertekend voor een looptijd van vier jaar met een mogelijke verlenging van nogmaals vier jaar. AMS bood So.Ge.A.AL een pakket onlinereclamediensten aan in ruil voor de volgende jaarlijkse bedragen: […] EUR voor 2010; […] EUR voor 2011; […] EUR voor 2012; […] EUR voor 2013. De overeenkomst was, net als in 2006, gebaseerd op de verbintenis van Ryanair om bepaalde EU-routes te bedienen en bepaalde passagiersdoelen te bereiken.

(109)

Op verzoek van de Commissie reconstrueerde Italië de ex-anteanalyses van de winstgevendheid van de overeenkomsten met Ryanair op basis van de incrementele kosten en inkomsten die redelijkerwijs konden worden verwacht door een marktdeelnemer handelend in een markteconomie die in plaats van So.Ge.A.AL zou hebben gehandeld op het moment dat elk van deze overeenkomsten werd gesloten tijdens de onderzochte periode, d.w.z. 2000-2010 (hierna het „het verslag van 2014 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie” genoemd) (33). Volgens Italië verwachtte So.Ge.A.AL dat de overeenkomsten met Ryanair winstgevend zouden zijn voor de luchthaven op het moment dat ze werden gesloten.

(110)

In haar besluit van 2012 merkte de Commissie op dat het erop leek dat So.Ge.A.AL ook kortingen op de luchthavengelden had toegekend aan andere luchtvaartmaatschappijen dan Ryanair. Hoewel de Commissie wist dat So.Ge.A.AL ook met andere luchtvaartmaatschappijen marketingovereenkomsten had gesloten, werden haar in die fase onvoldoende inlichtingen over deze overeenkomsten ter beschikking gesteld.

(111)

Bij schrijven van 18 februari 2014 verstrekte Italië aan de Commissie een winstgevendheidsanalyse die gebaseerd was op ex-postgegevens van de regelingen met Alitalia, Meridiana en Volare om aan te tonen dat het vanuit het oogpunt van de luchthaven economisch gerechtvaardigd was om de overeenkomsten met deze luchtvaartmaatschappijen te sluiten. Er was op die datum geen analyse van de overeenkomst met Germanwings verstrekt.

(112)

Italië verstrekte vervolgens bij schrijven van 25 maart 2014 aan de Commissie een analyse van de winstgevendheid van de overeenkomsten van So.Ge.A.AL met Air One/Alitalia, Meridiana, Volare en Germanwings. Italië wilde hiermee aantonen dat op een ex-antebasis werd verwacht dat deze overeenkomsten winstgevend zouden zijn voor So.Ge.A.AL.

(113)

Tot slot legde Italië op 10 juni 2014 aan de Commissie een analyse over van de verwachte winstgevendheid van de overeenkomsten voor afhandelingsdiensten die So.Ge.A.AL had gesloten met bmibaby, Air Vallée en Air Italy.

(114)

De overeenkomsten van So.Ge.A.AL met andere luchtvaartmaatschappijen dan Ryanair die worden onderzocht in deze zaak, worden besproken in overweging 115 tot en met 132.

(115)

So.Ge.A.AL sloot afhandelings- en marketingovereenkomsten met Germanwings, Volare, Meridiana en Alitalia.

(116)

De afhandelingsovereenkomst tussen Germanwings en So.Ge.A.AL werd op 19 maart 2007 ondertekend en trad in werking op 25 maart 2007. Volgens die overeenkomst diende Germanwings aan So.Ge.A.AL […] EUR per aankomst en vertrek te betalen voor de afhandelingsdiensten.

(117)

Op 25 maart 2007 werd een marketingovereenkomst ondertekend tussen Germanwings en So.Ge.A.AL, waarin de luchtvaartmaatschappij zich ertoe verbond om bepaalde EU-routes te bedienen en bepaalde passagiers- en frequentiedoelen te behalen. De overeenkomst was geldig van 25 maart 2007 tot en met 31 oktober 2009. Germanwings vloog echter alleen in 2007 vanaf de luchthaven Alghero. Volgens Italië besliste de luchtvaartmaatschappij niet langer de luchthaven Alghero te bedienen omdat het betreffende verkeer onvoldoende was om vanuit een financieel oogpunt een break-evenpoint te bereiken.

(118)

In de marketingovereenkomst was een „aanloopbijdrage” van […] EUR vastgesteld die So.Ge.A.AL aan Germanwings diende te betalen „om de luchthaven Alghero te promoten door het aantal vertrekkende passagiers te laten toenemen door het openen van een nieuwe route”.

(119)

In de marketingovereenkomst werd ook een succesvergoeding vastgesteld die So.Ge.A.AL aan Germanwings diende te betalen indien deze de vastgestelde verkeersdoelen zou behalen. De marketingovereenkomst bevatte ook de sancties die Germanwings aan So.Ge.A.AL diende te betalen als zij meer dan 10 % van haar vluchten zou annuleren of haar vastgestelde verkeersdoelen niet zou behalen.

(120)

Op 29 november 2007 ondertekende Volare een afhandelings- en een marketingovereenkomst met So.Ge.A.AL.

(121)

De afhandelingsovereenkomst bevatte de doelen op het gebied van passagiers- en vluchtaantallen per jaar die de luchtvaartmaatschappij diende te behalen en de overeenstemmende succesvergoeding die So.Ge.A.AL diende te betalen.

(122)

In de marketingovereenkomst werd een jaarlijkse marketingvergoeding vastgelegd van […] EUR die de luchthavenbeheerder diende te betalen als „reclamesteun voor het eerste activiteitenjaar”. De marketingovereenkomst was geldig van 28 oktober 2007 tot en met 31 oktober 2010.

(123)

Meridiana voerde vluchten vanaf de luchthaven Alghero uit in 2000, 2001 en 2010.

(124)

De vluchten die Meridiana in 2000 en 2001 vanaf de luchthaven Alghero uitvoerde waren geen lijnvluchten, maar chartervluchten. Er werden bijgevolg tussen So.Ge.A.AL en Meridiana geen formele afhandelingsovereenkomsten gesloten. De luchtvaartmaatschappij betaalde aan So.Ge.A.AL de bekendgemaakte luchthavengelden voor alle luchthavendiensten.

(125)

Meridiana voerde tussen 2002 en 2010 geen vluchten uit vanaf de luchthaven. In 2010 hervatte ze de vluchten vanaf de luchthaven en sloot ze met So.Ge.A.AL zowel een marketing- als een afhandelingsovereenkomst.

(126)

De afhandelingsovereenkomst werd ondertekend op 28 april 2010 en besloeg de periode van april 2010 tot april 2011. Op grond van die overeenkomst diende Meridiana aan So.Ge.A.AL […] EUR per aankomst en vertrek te betalen voor de afhandelingsdiensten.

(127)

De marketingovereenkomst werd ondertekend op 20 oktober 2010 en besloeg de periode van juni 2010 tot oktober 2010. De overeenkomst stelde een eenmalige betaling door So.Ge.A.AL aan Meridiana vast van […] EUR (excl. Btw) voor het opstarten van routes van/naar Milaan, Verona en Bari in de zomer van 2010. De voorwaarde voor de betaling was dat Meridiana bepaalde verkeersdoelen zou behalen. Volgens Italië had gedurende de periode tijdens welke de overeenkomst met Meridiana retroactief van toepassing was So.Ge.A.AL met de maatschappij gelijksoortige voorwaarden onderhandeld die uiteindelijk in de ondertekende overeenkomst werden opgenomen. Italië verstrekte hiervoor aan de Commissie een ontwerpovereenkomst die destijds tussen Meridiana en So.Ge.A.AL werd overeengekomen en dateerde van 7 juni 2010.

(128)

Vóór 2010 had Air One/Alitalia geen formele overeenkomsten met So.Ge.A.AL en betaalde ze So.Ge.A.AL de bekendgemaakte luchthavengelden voor alle luchthavendiensten. Vóór 2010 verleende So.Ge.A.AL geen grondafhandelingsdiensten aan Air One/Alitalia.

(129)

In 2010 begon So.Ge.A.AL grondafhandelingsdiensten te verlenen aan Air One/Alitalia. Dit leidde tot de ondertekening door Air One/Alitalia van een afhandelingsovereenkomst met So.Ge.A.AL. De twee partijen gingen ook een marketingovereenkomst aan voor de opening door Air One/Alitalia van internationale routes vanaf de luchthaven Alghero.

(130)

De marketingovereenkomst werd ondertekend op 20 oktober 2010 en besloeg de periode van 7 juni 2010 tot en met 30 september 2010. Italië verstrekte aan de Commissie de ontwerpovereenkomst die Alitalia en So.Ge.A.AL in mei 2010 waren overeengekomen. De gesloten overeenkomst stelde een eenmalige marketingbijdrage aan Air One/Alitalia vast van […] EUR voor het verlenen van marketingdiensten aan So.Ge.A.AL in die periode. De overeenkomst kon worden verlengd tot in 2011 en 2012.

(131)

Air One/Alitalia en So.Ge.A.AL ondertekenden op 30 november 2010 de afhandelingsovereenkomst voor een periode van zes jaar. In de overeenkomst werden de afhandelingsgelden vastgesteld die Air One/Alitalia aan So.Ge.A.AL diende te betalen voor nationale en internationale routes.

(132)

De Commissie heeft ook de overeenkomsten voor grondafhandelingsdiensten tussen So.Ge.A.AL en Air Italy, bmibaby en Air Vallée onderzocht. De overeenkomsten werden gesloten voor een looptijd variërend van één maand (Air Vallée) tot meer dan twee jaar (Air Italy) en bevatten de afhandelingsgelden die de luchtvaartmaatschappijen dienden te betalen.

Tabel 6

Afhandelingsovereenkomsten met Air Italy, bmibaby en Air Vallée

(133)

In de loop van het onderzoek heeft de Commissie Ecorys verzocht om een verslag op te stellen over de financiële prestaties van So.Ge.A.AL en te bepalen of de luchthavenbeheerder heeft gehandeld als een marktdeelnemer handelend in een markteconomie toen hij de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen sloot. Ecorys legde zijn verslag over op 30 maart 2011.

(134)

De conclusie ervan was dat So.Ge.A.AL heeft gehandeld zoals een marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Ecorys was van mening dat de bedrijfsstrategie van So.Ge.A.AL rendeerde. Deze strategie hield in dat de luchthavenbeheerder een aanvraag indiende voor de „alomvattende” concessie voor het beheer van de luchthaven, dat de capaciteit van de terminal werd uitgebreid en dat overeenkomsten werden gesloten met lowcostmaatschappijen om de internationale verkeersstromen te stimuleren. Ecorys concludeerde dat vanuit het oogpunt van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie de overeenkomsten met Ryanair een logische beslissing waren omdat ze zorgden voor een aanzienlijke toename van het verkeer, wat zowel de luchtvaartgerelateerde als de niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten ten goede zou komen. Volgens Ecorys kon So.Ge.A.AL redelijkerwijs verwachten dat de voordelen van dergelijke overeenkomsten op de lange termijn de incrementele kosten zouden compenseren.

(135)

Voor wat de eventuele steun aan de luchthavenbeheerder betreft, heeft de Commissie opgemerkt dat vóór het arrest-Aéroports de Paris de ontwikkeling en het beheer van luchthaveninfrastructuur niet als economische activiteit in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag kon worden beschouwd (34). Aangezien een deel van de te beoordelen maatregelen vóór 2001 werd genomen, merkte de Commissie op dat zij diende te beoordelen of zij hun oorsprong hadden in wettelijk bindende verplichtingen die waren aangegaan vóór het arrest-Aéroports de Paris, te weten 12 december 2000 (35), en dus buiten het toepassingsgebied van de staatssteunregels vielen.

(136)

De Commissie heeft ook in herinnering gebracht dat in zoverre financiering van activiteiten die normaal gesproken onder de verantwoordelijkheid van de staat vielen bij de uitoefening van overheidsbevoegdheden beperkt was tot het dekken van kosten en niet werd gebruikt om andere economische activiteiten te financieren (36), deze niet onder het toepassingsgebied van de staatssteunregels viel. Toen de Commissie in 2012 haar besluit vaststelde, beschikte ze niet over de nodige inlichtingen over de (al dan niet economische) aard van de activiteiten van So.Ge.A.AL en van de infrastructurele kosten die werden gefinancierd door de onderzochte maatregelen, noch wist ze of bepaalde kosten eigen waren aan activiteiten die tot overheidstaken behoren. De Commissie heeft Italië uitgenodigd om te verduidelijken welke activiteiten moeten worden beschouwd als niet-economisch en welke eventuele kosten in verband met die activiteiten werden gefinancierd door de maatregelen die de Commissie onderzoekt.

(137)

De Commissie heeft ernstige twijfels geuit over de overeenstemming van de kapitaalinjecties met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Ze heeft opgemerkt dat So.Ge.A.AL vanaf 2000 steeds met verlies draaide en dat haar financiële prestaties nog slechter werden na de toekenning van de „alomvattende” concessie. Dit leek in tegenspraak te zijn met de stelling van Italië dat de slechte resultaten van de onderneming voornamelijk te wijten waren aan de onmogelijkheid om de luchthavenactiviteiten volledig te exploiteren als gevolg van de gedeeltelijke/tijdelijke concessie.

(138)

De Commissie heeft ook opgemerkt dat Italië op dat moment alleen ex-postoverwegingen had verstrekt om zijn stellingen te ondersteunen dat de maatregelen werden genomen op basis van winstgevendheidsvooruitzichten. Bovendien leek een dergelijke analyse betrekking te hebben op het algemene voordeel voor de regio Sardinië als gevolg van een toename van het luchtverkeer en dus op inkomsten die een particuliere investeerder niet zou meenemen in de winstgevendheidsanalyse van zijn investering. Op basis daarvan heeft de Commissie het voorlopige standpunt ingenomen dat de kapitaalinjecties een voordeel waren voor de luchthavenbeheerder en voor hem exploitatiesteun vormden.

(139)

De Commissie heeft tot slot opgemerkt dat, ook indien So.Ge.A.AL zou hebben voldaan aan de voorwaarden om te kunnen worden aangemerkt als een onderneming in moeilijkheden krachtens de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (37), Italië aan de Commissie geen enkel element heeft overgelegd ter ondersteuning van de conclusie dat dergelijke steun zou voldoen aan de verenigbaarheidsvereisten van die richtsnoeren.

(140)

Er werden onvoldoende inlichtingen aan de Commissie verstrekt over de bijdragen voor installaties en werkzaamheden ter waarde van 6 540 269 EUR die de regio Sardinië tussen 1998 en 2009 aan So.Ge.A.AL heeft toegekend. Italië werd verzocht de exacte aard van deze door de regio Sardinië gesubsidieerde kosten te verduidelijken.

(141)

De Commissie heeft opgemerkt dat So.Ge.A.AL tussen 2001 en 2010 3 042 887 EUR aan de staat heeft betaald aan vergoedingen voor het gebruik van de luchthaveninfrastructuur, terwijl de staat tussen 2004 en 2010 infrastructuurinvesteringen financierde voor een bedrag van 46 940 534 EUR en uitrusting voor een bedrag van 284 782 EUR.

(142)

De Commissie heeft ook opgemerkt dat de toekenning van de „alomvattende” concessie aan So.Ge.A.AL in 2007 niet tot hogere concessievergoedingen lijkt te hebben geleid. Op basis daarvan heeft de Commissie het voorlopige standpunt ingenomen dat de concessievergoeding duidelijk niet evenredig was met de publieke financiering die door de staat in verband met de infrastructuurinvesteringen ter beschikking werd gesteld. De Commissie heeft zich bijgevolg op het voorlopige standpunt gesteld dat So.Ge.A.AL een voordeel zou hebben kunnen ontvangen door een concessievergoeding te betalen die onder het markttarief lag.

(143)

Italië werd verzocht een ex-anteondernemingsplan te verstrekken waaruit de winstgevendheidsvooruitzichten zouden blijken voor infrastructuurinvesteringen door publieke entiteiten op de luchthaven Alghero die de stelling konden ondersteunen dat dergelijke investeringen in overeenstemming waren met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(144)

De Commissie heeft twijfels geuit over de verenigbaarheid op grond van artikel 107, lid 3, van het Verdrag van de steun die krachtens de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 aan So.Ge.A.AL werd toegekend.

(145)

Hoewel de maatregelen leken te voldoen aan een duidelijk omschreven doel van algemeen belang, beschikte de Commissie over onvoldoende informatie om te oordelen of de infrastructuur op de luchthaven Alghero noodzakelijk was voor en evenredig was met het gestelde doel. De Commissie beschikte evenmin over voldoende elementen om de perspectieven voor het gebruik van die infrastructuur op de middellange termijn te beoordelen. De Commissie heeft ook twijfels geuit over de beschikbaarstelling van de luchthaveninfrastructuur aan alle luchtvaartmaatschappijen op niet-discriminerende voorwaarden.

(146)

Tot slot heeft de Commissie twijfels geuit over de noodzaak van steun om infrastructuurinvesteringen te financieren, aangezien in die fase bepaalde infrastructuurinvesteringen leken voort te vloeien uit de contractuele verplichtingen van So.Ge.A.AL ten aanzien van Ryanair.

(147)

De Commissie nam het voorlopige standpunt in dat met de beslissingen betreffende de bedrijfsvoorwaarden van luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn staatsmiddelen gepaard gingen en dat de beslissingen aan de staat toerekenbaar waren.

(148)

De Commissie heeft eerst opgemerkt dat de onderneming AMS volledig in handen is van Ryanair en is opgericht met het specifieke doel uitsluitend marketingdiensten te verlenen via de Ryanair-website. Op basis hiervan heeft de Commissie het voorlopige standpunt ingenomen dat Ryanair en AMS als een enkele entiteit moeten worden aangemerkt voor de beoordeling van de aanwezigheid van een selectief voordeel. De Commissie heeft ook het standpunt ingenomen dat, om te beoordelen of de maatregelen met betrekking tot Ryanair/AMS marktconform zijn, de gedragingen van So.Ge.A.AL samen met die van de regio Sardinië en/of andere publieke aandeelhouders van So.Ge.A.AL tijdens de onderzoeksperiode moeten worden beoordeeld. De Commissie was van mening dat, voor de beoordeling van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de marketingovereenkomsten en hun financiële gevolgen niet los van elkaar kunnen worden beschouwd en dus samen moeten worden beoordeeld.

(149)

De Commissie heeft in herinnering gebracht dat met regionale-ontwikkelingsoverwegingen geen rekening kan worden gehouden voor de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Ze heeft ook opgemerkt dat, volgens de informatie die ze in die fase had ontvangen, er geen ondernemingsplan of ex-anteanalyse was waarop So.Ge.A.AL zich kon baseren voor het sluiten van overeenkomsten met Ryanair/AMS.

(150)

Op basis hiervan heeft de Commissie twijfels geuit over de gedragingen van So.Ge.A.AL en de regio Sardinië als investeerder in een markteconomie in hun betrekkingen met Ryanair/AMS.

(151)

De Commissie heeft opgemerkt dat So.Ge.A.AL aanzienlijke kortingen op de luchthavengelden gaf aan andere luchtvaartmaatschappijen dan Ryanair, bijvoorbeeld de opening van nieuwe routes en de toename van het verkeer. De Commissie heeft Italië uitgenodigd om ex-anteondernemingsplannen, -studies of -documenten te verstrekken waarin de winstgevendheid voor de luchthavenbeheerder wordt beoordeeld van elk van de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven actief zijn of, indien dergelijke documenten niet beschikbaar zijn, de laatste begrotingsramingen van So.Ge.A.AL die zijn opgesteld voordat deze overeenkomsten werden gesloten. Op basis hiervan heeft de Commissie twijfels geuit over de gedragingen van So.Ge.A.AL en de regio Sardinië als investeerder in een markteconomie in hun betrekkingen met de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven actief zijn.

(152)

De Commissie merkt op dat Italië, naast de antwoorden op de verzoeken om inlichtingen van de Commissie, in de loop van het onderzoek meermaals documenten heeft ingediend. Hoewel de Commissie akkoord ging om de termijn waarbinnen de lidstaten hun opmerkingen moeten meedelen na een besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, als vastgesteld in artikel 6, lid 1, van de procedureverordening (38), met een maand te verlengen, heeft Italië slechts één document ingediend binnen deze verlengde termijn, namelijk het schrijven van 31 augustus 2012. De door Italië ingediende documenten van 3 oktober 2012, 19 oktober 2012, 22 oktober 2012 en 20 februari 2013 dateren van na deze uiterste indieningstermijn.

(153)

In dit deel worden bijgevolg alleen de opmerkingen behandeld die Italië in zijn schrijven van 31 augustus 2012 heeft vermeld. De argumenten die Italië in latere brieven heeft aangehaald en die van belang zijn voor de beoordeling in deze zaak, zijn opgenomen in deel 3 tot en met 5.

(154)

Italië bracht in herinnering dat luchthavenbeheerders wettelijk verplicht zijn om bepaalde kapitaaldrempels in acht te nemen. Volgens Italië waren de kapitaalinjecties die in deze zaak worden beoordeeld, bedoeld om het kapitaal van So.Ge.A.AL opnieuw op het vereiste niveau te brengen.

(155)

Italië lichtte toe dat de concessievergoedingen die luchthavenbeheerders met een „alomvattende” concessie dienden te betalen tot 2003 10 % bedroegen van de gebruiksvergoedingen, zoals bepaald in Italiaanse wet nr. 324 van 5 mei 1976, zoals gewijzigd, en de vergoeding voor het in- en uitladen van goederen die via de lucht worden vervoerd, zoals bepaald in Italiaanse wet nr. 117 van 16 april 1974.

(156)

Vanaf 2003 werd het bedrag van de jaarlijkse concessievergoedingen bepaald op basis van de laadeenheden van de luchthaven (waarbij een passagier of honderd kilogram goederen of post een laadeenheid vormt), die op hun beurt werden bepaald op basis van verkeersgegevens die het Ministerie van Infrastructuur en Vervoer en ENAC jaarlijks bekendmaakten.

(157)

Krachtens Italiaanse wet nr. 296 van 27 december 2006 werden de jaarlijkse concessievergoedingen voor luchthavenbeheerders verhoogd om inkomsten voor de Italiaanse schatkist te garanderen van 3 miljoen EUR in 2007, 9,5 miljoen EUR in 2008 en 10 miljoen EUR in 2009.

(158)

Italië diende geen opmerkingen in over de mogelijke steun aan de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn binnen de termijn waarbinnen de lidstaten hun opmerkingen moeten meedelen na een besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, zoals vastgesteld in artikel 6, lid 1, van de procedureverordening.

(159)

De Commissie merkt op dat de opmerkingen van de belanghebbenden uiteenlopende argumenten bevatten. Zo zette Ryanair in haar talrijke aan de Commissie overgelegde documenten de onderliggende beginselen en aannames uiteen die volgens haar moeten dienen als basis voor de analyse door de Commissie van de verenigbaarheid van de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. So.Ge.A.AL stelde dat er talrijke gronden zijn op basis waarvan de beoordeelde maatregelen in haar voordeel verenigbaar zouden kunnen worden verklaard met de interne markt.

(160)

So.Ge.A.AL benadrukt dat de overheidsfinanciering die zij heeft ontvangen om de kosten van het verlenen van diensten die tot overheidstaken behoren, te dekken, geen staatssteun vormt. So.Ge.A.AL gaf geen informatie over de aard of het bedrag van deze kosten.

(161)

So.Ge.A.AL is van mening dat alle maatregelen die in deze zaak worden beoordeeld en betrekking hebben op de financiering van infrastructuur, uitrusting en „installaties en werkzaamheden” wettelijk werden toegezegd vóór het arrest-Aéroports de Paris en bijgevolg moeten worden uitgesloten van het onderzoek betreffende staatssteun. Voor wat de periode na 12 december 2000 betreft, brengt So.Ge.A.AL in herinnering dat Italië al bewijzen heeft ingediend van de niet-economische aard van bepaalde activiteiten die de luchthavenbeheerder uitvoert. De Commissie moet dus een deel van de betrokken overheidsfinanciering indelen onder de kosten voor het uitvoeren van niet-economische activiteiten.

(162)

So.Ge.A.AL merkt ook op dat het besluit van 2012 niet duidelijk is over de aard en het toepassingsgebied van de vermoedelijke steun aan de luchthavenbeheerder. Het zou met name onduidelijk zijn of de Commissie de volledige financiering voor infrastructuurwerken dan wel, als alternatieve optie, enkel het verschil tussen de op de markt gebaseerde concessievergoeding die So.Ge.A.AL aan de staat had moeten betalen voor de betere infrastructuur en de door de luchthavenbeheerder werkelijk betaalde concessievergoeding als staatssteun wilde kwalificeren. Volgens de luchthavenbeheerder strookt de eerste optie niet met het feit dat de staat te allen tijde eigenaar bleef van de luchthaveninfrastructuur. Bijgevolg kan So.Ge.A.AL niet worden beschouwd als begunstigde van investeringssteun. So.Ge.A.AL stelt in ieder geval dat zij geen enkel ongeoorloofd economisch voordeel heeft gekregen, ook niet indien de tweede optie zou gelden.

(163)

So.Ge.A.AL benadrukt dat de overheidsfinanciering die zij heeft ontvangen, niet kan leiden tot vervalsing van de mededinging. Gezien de afgelegen ligging van de luchthaven Alghero, overlapt het verzorgingsgebied van de luchthaven (39) niet met dat van andere luchthavens in Italië of andere lidstaten. Er is ook geen mededinging tussen deze luchthaven en de andere op het eiland, gezien de onderlinge afstand en de afwezigheid van betrouwbare verbindingen over land. So.Ge.A.AL voegt eraan toe dat de drie luchthavens op Sardinië verschillende soorten verkeer verwerken. Bovendien is er geen mededinging tussen luchtvervoer en andere vervoersmiddelen voor het verkeer van en naar het eiland.

(164)

So.Ge.A.AL gaat niet akkoord met het argument van de Commissie in haar besluit van 2012 dat verschillende luchthavenbeheerders meedingen naar het beheer van de luchthaveninfrastructuur. So.Ge.A.AL kreeg in 1995 de eerste „gedeeltelijke” concessie (40) toegekend voor het beheer van de luchthaven, dit was dus lang voor het arrest-Aéroports de Paris. So.Ge.A.AL zou vanaf 1995 slechts handelen als beheerder van de infrastructuur van de luchthaven Alghero en zij zou dus ten aanzien van haar activiteit niet met andere luchthavenbeheerders dienen te concurreren.

(165)

So.Ge.A.AL stelt dat de kapitaalinjecties in overeenstemming zijn met het criterium van de investeerder in een markteconomie. Volgens So.Ge.A.AL moet de economische grondslag van de maatregelen afzonderlijk en op een verschillende manier worden beoordeeld voor twee perioden: voor en na de toekenning van de „alomvattende” concessie aan So.Ge.A.AL in 2007.

(166)

So.Ge.A.AL stelt dat de herkapitalisaties die vóór 2007 werden uitgevoerd, waren gebaseerd op de noodzaak om haar bedrijfsactiviteiten veilig te stellen, met name met het oog op de toekenning van de „alomvattende” concessie, die zij al op 18 januari 1999 kreeg toegekend. Op basis van de beschikbare informatie op het moment dat de beslissingen om kapitaal te injecteren in de onderneming werden genomen, was het vooruitzicht op de „alomvattende” concessie van cruciaal belang voor de aandeelhouders van So.Ge.A.AL, in die mate dat de luchthavenbeheerder de luchthavenactiviteiten maximaal kon laten renderen en bijgevolg de luchtvaartgerelateerde en de niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten kon verhogen. De publieke aandeelhouders zouden als enige levensvatbare optie de herkapitalisatie van de onderneming hebben gehad, een beslissing die gerechtvaardigd was omdat de uitgestelde toekenning van de concessie was veroorzaakt door externe factoren die buiten de macht van de onderneming lagen. So.Ge.A.AL stelt dat de Commissie hiermee rekening moet houden bij haar beoordeling van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. So.Ge.A.AL voegt eraan toe dat de maatregelen ook gerechtvaardigd zouden zijn omdat een toename van de passagiersaantallen werd voorspeld als gevolg van de lowcoststrategie die vanaf 1999 werd gevolgd.

(167)

De kapitaalinjecties van 2009 en 2010 werden uitgevoerd om de luchthavenbeheerder operationeel te houden, met name in het licht van de betere levensvatbaarheidsvooruitzichten als gevolg van de toekenning van de „alomvattende” concessie. Het feit dat So.Ge.A.AL niet opnieuw winstgevend werd na de toekenning van de concessie, was te wijten aan het marktscenario dat sterk verschilde van wat was voorspeld en een grote invloed had op de ontwikkeling van het luchtverkeer in die periode, met name de economische crisis en de daaruit voortvloeiende economische uitdagingen voor de internationale luchtvaartmaatschappijen. So.Ge.A.AL kreeg hierdoor te maken met een verkeersverlies van 1,8 %. Bovendien stelt So.Ge.A.AL dat het verkeer zich niet kon ontwikkelen zoals was voorspeld door de vertraagde uitvoering van de infrastructuurwerken (die al in 2004 dienden te starten, maar in 2009 nog niet waren aangevangen). Tot slot mag niet worden vergeten dat ENAC de luchthavengelden niet verhoogde, ondanks het formele verzoek hiertoe van So.Ge.A.AL

(168)

Tegen deze achtergrond heeft So.Ge.A.AL corrigerende maatregelen genomen om een economisch evenwicht te bereiken, zoals het reorganiseren van haar activiteiten, het verlagen van de bedrijfskosten en het nemen van maatregelen voor infrastructuurinvesteringen. Deze maatregelen worden in detail beoordeeld in het reorganisatie- en herstructureringsplan van 2010.

(169)

So.Ge.A.AL gaat niet akkoord met het argument van de Commissie dat er geen ex-anteanalyse werd uitgevoerd vóór de uitvoering van de maatregelen. De publieke aandeelhouders van So.Ge.A.AL hadden vermoedelijk de betrokken maatregelen genomen op basis van het ondernemingsplan dat vooraf werd opgesteld. Dit zou worden gestaafd door de documenten die tijdens het onderzoek aan de Commissie werden overgelegd, met name:

(170)

So.Ge.A.AL brengt ook in herinnering dat in het Ecorys-verslag, het Accuracy-verslag en het plan van Roland Berger al is vastgesteld dat de kapitaalinjecties verenigbaar zijn met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(171)

De Commissie zou onvoldoende rekening hebben gehouden met de specifieke aard van de luchtverkeerssector in Italië in het licht van de toepasselijke Italiaanse wetgeving. Bij haar beoordeling van de situatie vóór en na de toekenning van de „alomvattende” concessie aan So.Ge.A.AL, had de Commissie rekening moeten houden met het feit dat de herkapitalisaties het gevolg zijn van een wettelijke verplichting die moet worden nageleefd op straffe van herroeping van de concessie. De aandeelhouders van So.Ge.A.AL kozen dus voor de meest kosteneffectieve optie toen ze beslisten om de onderneming te herkapitaliseren.

(172)

So.Ge.A.AL is van mening dat de publieke aandeelhouders door het uitvoeren van kapitaalinjecties op dezelfde manier hebben gehandeld als een marktdeelnemer handelend in een markteconomie in gelijksoortige omstandigheden zou hebben gedaan, aangezien de injecties de publieke aandeelhouders een positief rendement op de middellange tot lange termijn garandeerden. Volgens So.Ge.A.AL brengen de luchthavenactiviteiten hogere belastinginkomsten op dan de overheidsfinanciering die zij heeft gekregen.

(173)

So.Ge.A.AL stelt ook dat de kapitaalinjecties geen economisch voordeel in de zin van de Altmark-rechtspraak (41) zouden toekennen aan de luchthavenbeheerder. Het algemene beheer van de luchthaven zou als „een dienst van algemeen economisch belang” (hierna „DAEB” genoemd) gelden, aangezien de toegankelijkheid van het eiland moet worden gegarandeerd. Bijgevolg zouden de betrokken kapitaalinjecties kunnen worden gezien als een compensatie voor het verlenen van een DAEB door de luchthaven.

(174)

So.Ge.A.AL zou de verlening van de DAEB toegewezen hebben gekregen via de overeenkomst. De gedeeltelijke concessies aan So.Ge.A.AL vóór 2007 kunnen zo ook worden beschouwd als toewijzingshandelingen. So.Ge.A.AL merkt ook op dat vanuit zuiver wettelijk oogpunt de luchthavenbeheerders verplicht zijn om bepaalde wettelijke verplichtingen op het gebied van het beheer van luchthavens na te leven. Deze verplichtingen houden onvermijdelijk rekening met het algemeen belang en hebben betrekking op het verzekeren van een toereikende kwaliteit van de dienstverlening, de naleving van veiligheidsnormen en de continuïteit en regelmatigheid van de diensten.

(175)

Aan de tweede en derde voorwaarde die voortvloeien uit het Altmark-arrest zou zijn voldaan omdat het bedrag dat So.Ge.A.AL heeft ontvangen net genoeg was om de verliezen te compenseren en meer bepaald om, nadat de verliezen waren gedekt, het kapitaal opnieuw in overeenstemming te brengen met de wettelijke eisen. So.Ge.A.AL voegt er ook nog aan toe dat luchthavenbeheerders bij wet verplicht zijn om een afzonderlijke boekhouding te voeren voor de kern- en de niet-kernactiviteiten.

(176)

Tot slot stelt So.Ge.A.AL dat ook is voldaan aan het vierde Altmark-criterium, zonder echter hiervoor bewijsmateriaal aan te brengen.

(177)

Volgens So.Ge.A.AL moet de Commissie de verenigbaarheid van de mogelijke steun aan de luchthaven beoordelen op grond van:

(178)

So.Ge.A.AL voert ten eerste aan dat de betrokken maatregelen aan de luchthaven Alghero werden toegekend als compensatie voor de nadelige insulaire ligging van de regio Sardinië. Op basis daarvan moet de Commissie de steun verenigbaar met de interne markt verklaren krachtens artikel 107, lid 3, onder a), van het Verdrag.

(179)

So.Ge.A.AL stelt ten tweede dat alle beoordeelde maatregelen werden toegekend zodat So.Ge.A.AL herstructureringen kon uitvoeren en opnieuw levensvatbaar kon worden. In dit kader voerde So.Ge.A.AL aan dat, voor wat de kapitaalinjecties van 2009 en 2010 betreft, zij een herstructureringsplan had opgesteld, namelijk het reorganisatie- en herstructureringsplan van 2010. Hierin werden de factoren genoemd die een negatief effect op de onderneming hadden gehad en werden corrigerende maatregelen voorgesteld om de kosten te beperken, alsook een herziening van het bedrijfsbeleid. Het plan voorzag in een grote eigen bijdrage van So.Ge.A.AL voor de herstructurering.

(180)

Ten derde voert So.Ge.A.AL, voor wat de verenigbaarheid van de steun krachtens artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreft, aan dat de ontvangen compensatie voor het verlenen van DAEB's steeds lager was dan het in artikel 2, lid 1, onder a), van de DAEB-beschikking van 2005 (42) vastgestelde maximum, namelijk 30 miljoen EUR per jaar, en dat haar omzet lager was dan 100 miljoen EUR. So.Ge.A.AL voegt eraan toe dat vóór 2004 het maximum van 1 miljoen passagiers, als vastgesteld in artikel 2, lid 1, onder d), van de DAEB-beschikking van 2005, ook in acht werd genomen. Er zou ook zijn voldaan aan de artikelen 4, 5 en 6 van de DAEB-beschikking van 2005, aangezien de onderneming werd gecompenseerd voor correct vastgestelde DAEB's die aan So.Ge.A.AL werden toegewezen via een of meer toewijzingshandelingen, en dergelijke compensatie niet hoger was dan nodig voor de verlening van de DAEB's.

(181)

Ten vierde voert So.Ge.A.AL aan dat de steun aan de luchthaven voor infrastructuurinvesteringen, uitrusting, installaties en werkzaamheden verenigbaar moet worden geacht op basis van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005. De betreffende infrastructuur zou evenredig zijn aan het gestelde doel en zou op middellange termijn voldoende gebruiksmogelijkheden bieden in de zin van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2004. De infrastructuur stond ook op niet-discriminerende voorwaarden ter beschikking van alle luchtvaartmaatschappijen. Bovendien werd het handelsverkeer niet zozeer beïnvloed dat dit in strijd was met het gemeenschappelijk belang en was de overheidsfinanciering noodzakelijk en evenredig.

(182)

De Commissie zou So.Ge.A.AL en de regio Sardinië terecht als één entiteit behandelen voor de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. De beslissing van de regio Sardinië en So.Ge.A.AL om de betrokken maatregelen aan te nemen, zou in gelijksoortige omstandigheden ook door een marktdeelnemer handelend in een markteconomie zijn genomen. So.Ge.A.AL zou geen economisch voordeel hebben gehaald uit de marketingbijdragen die de regio Sardinië heeft toegekend ten gunste van de luchtvaartmaatschappijen die de luchthaven Alghero gebruiken. De betrokken bijdragen kwamen alleen in handen van de luchthavenbeheerder om uiteindelijk te worden verstrekt aan de luchtvaartmaatschappijen.

(183)

So.Ge.A.AL stelt dat steun aan luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn in de vorm van lagere luchthavengelden of marketingbijdragen als verenigbaar met de interne markt moet worden beschouwd op grond van artikel 107, lid 3, onder a) of c), van het Verdrag en de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005.

(184)

Als argument hiervoor haalt So.Ge.A.AL aan dat de eventuele steun werd toegekend aan ondernemingen die van een lidstaat een vergunning hebben gekregen om luchtvervoersdiensten te verlenen op routes die een regionale luchthaven van categorie C of D, zoals bepaald in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005, verbinden met een andere luchthaven in de Unie. De financiering had geen betrekking op routes die onder openbaredienstverplichtingen in de zin van Verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad (43) vallen, en de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen bevatten sancties die dienden te worden toegepast bij niet-naleving van hun verbintenissen door de luchtvaartmaatschappijen.

(185)

So.Ge.A.AL geeft wel toe dat de betreffende financieringen aan de luchtvaartmaatschappijen langer en met een hogere intensiteit werden toegekend dan toegestaan op grond van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005, maar onderstreept dat de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen maar maximaal drie jaar liepen en dat op grond van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 afwijkingen op het gebied van intensiteit zijn toegestaan in het geval van achterstandsgebieden.

(186)

So.Ge.A.AL herinnert in haar opmerkingen over de toepasselijkheid van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 eraan dat geen van de beoordeelde maatregelen ten gunste van de luchthaven kan worden aangemerkt als staatssteun. Indien de Commissie echter zou besluiten dat deze maatregelen exploitatiesteun aan So.Ge.A.AL vormen, stelt So.Ge.A.AL dat aan alle verenigbaarheidsvoorwaarden, zoals vastgesteld in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014, is voldaan.

(187)

Ryanair, AMS en Unioncamere legden hun opmerkingen in de loop van het onderzoek over.

(188)

Ryanair heeft haar opmerkingen over het besluit van 2012 ingediend op 12 maart 2013. Ryanair verwees naar haar eerder ingediende documenten in deze zaak vóór het besluit van 2012 en naar een aantal andere ingediende documenten betreffende staatssteunonderzoeken naar mogelijke steun aan Ryanair.

(189)

De belangrijkste opmerkingen die Ryanair in deze documenten heeft gemaakt, zijn samengevat in overweging 190 tot en met 226.

(190)

Ryanair verwerpt de voorlopige conclusie van de Commissie dat Ryanair en AMS als één entiteit moeten worden beschouwd en dat de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de overeenkomsten inzake marketingdiensten, alsook hun financiële gevolgen, gezamenlijk moeten worden beoordeeld voor de beoordeling van het economische voordeel.

(191)

De eigendomsstructuur van AMS noch haar doel zouden die benadering ondersteunen. De overeenkomsten inzake luchthavendiensten met Ryanair en de overeenkomsten inzake marketingdiensten met AMS zouden twee afzonderlijke, losstaande soorten overeenkomsten zijn, zouden betrekking hebben op verschillende diensten en zouden geen contractueel of ander onderling verband hebben op basis waarvan ze kunnen worden aangemerkt als een enkele reeks maatregelen.

(192)

De overeenkomsten inzake marketingdiensten waren voordelig voor So.Ge.A.AL als aankoper van reclamediensten. Deze overeenkomsten waren een investering om het merk van de luchthaven meer bekendheid te geven en zouden hebben geleid tot een toename van inkomende passagiers en bijgevolg van de niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten. Ze waren niet bedoeld om de bezettingsgraad of de opbrengsten op Ryanair-routes te verbeteren, noch afhankelijk van eventuele voordelen voor Ryanair van luchthavenreclame op Ryanair.com.

(193)

Bovendien is het sluiten van een overeenkomst inzake marketingdiensten met AMS geen voorwaarde opdat Ryanair mag vliegen op routes van en naar een luchthaven. Er zijn immers veel luchthavens die door Ryanair worden bediend, maar die geen overeenkomst met AMS hebben. Over het algemeen zijn het de minder bekende luchthavens met een niet-zichtbaar merk en laag inkomend verkeer die de noodzaak voelen voor specifieke marketing om het merk van hun luchthaven meer bekendheid te geven en het aantal inkomende passagiers te doen toenemen.

(194)

Het zou dus volstrekt logisch zijn dat een dergelijke luchthaven hierin investeert en het feit dat Ryanair al dan niet voordeel haalt uit die reclame, zou commercieel gezien niet relevant zijn voor de luchthaven. Een particuliere investeerder zal er niet vanaf zien te investeren enkel omdat andere partijen ook voordeel kunnen halen uit zijn groeiende activiteiten.

(195)

De overeenkomsten tussen Ryanair en So.Ge.A.AL waren normale commerciële overeenkomsten die in overeenstemming zijn met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Dit geldt ook voor de overeenkomsten tussen AMS en So.Ge.A.AL, aangezien AMS marketingovereenkomsten tegen dezelfde tarieven en met een vergelijkbare omvang sluit met zowel publieke als particuliere luchthavens, toerismebureaus, autoverhuurbedrijven, hotelreserveringswebsites, verzekeringsmaatschappijen en aanbieders van telecommunicatiediensten (44).

(196)

Deze benadering volgt het standpunt dat Ryanair inneemt in de andere, tijdens het onderzoek aan de Commissie overgelegde documenten. Hierin gaat Ryanair niet akkoord met de beoordeling van de Commissie dat de betalingen aan AMS kosten voor de luchthaven zijn. Volgens Ryanair houdt de Commissie met deze benadering geen rekening met de waarde van de diensten van AMS voor de luchthaven (45). Luchthavens kunnen door advertentieruimte te kopen het aantal inkomende passagiers op Ryanair-vluchten, die doorgaans meer uitgeven aan niet-luchtvaartgerelateerde goederen en diensten dan uitgaande passagiers, doen toenemen. Het is vanuit commercieel oogpunt dus logisch voor luchthavens om dit te doen (46). Ryanair is van mening dat bij de beoordeling van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie de aankoop van marketingdiensten tegen markttarieven los van alle andere contractuele verbintenissen tussen de luchthaven en luchtvaartmaatschappijen moet worden bekeken. Als de Commissie de overeenkomsten met AMS en overeenkomsten inzake luchthavendiensten met Ryanair toch gezamenlijk wenst te toetsen aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, mag zij de waarde van de AMS-diensten voor de luchthaven niet negeren.

(197)

Ryanair is van mening dat het standpunt van de Commissie dat de overheid betrokken was bij de goedkeuring van de beoordeelde maatregelen met betrekking tot Ryanair en AMS, niet wordt ondersteund door bewijsmateriaal. Er zou niet kunnen worden aangenomen dat de overheid werkelijk betrokken was bij de goedkeuring van de maatregelen. Deze stelling dient nog te worden bewezen.

(198)

Het argument dat „So.Ge.A.AL volledig in handen is van de overheid, die ingreep in het besluitvormingsproces van So.Ge.A.AL” zou onvoldoende zijn ondersteund, aangezien het enkel gebaseerd is op het enige wettelijke criterium van benoeming van de raad van bestuur van So.Ge.A.AL door haar publieke aandeelhouders. Ook de overeenkomst van 2002, waarin Sardinië zich ertoe verbond met Ryanair samen te werken om het toerisme en de werkgelegenheid in de regio te stimuleren, zou niet bewijzen dat de overheid op een of andere manier betrokken was bij de goedkeuring van de maatregelen van So.Ge.A.AL ten aanzien van Ryanair of AMS na de ondertekening van die overeenkomst. Bovendien zou het feit dat So.Ge.A.AL en Sardinië nieuwe overeenkomsten voor comarketingbijdragen ondertekenden in 2004, 2005, 2006 en 2007, alleen maar het standpunt ondersteunen dat Sardinië So.Ge.A.AL financierde, zonder evenwel het optreden van So.Ge.A.AL met betrekking tot Ryanair of AMS te sturen.

(199)

Ryanair is niet op de hoogte van, of verantwoordelijk voor overeenkomsten tussen So.Ge.A.AL en de regio Sardinië, noch heeft ze op dergelijke overeenkomsten aangedrongen of erom verzocht. Bijgevolg mogen de regelingen tussen So.Ge.A.AL en de regio Sardinië geen invloed hebben op de regelingen die Ryanair en AMS met So.Ge.A.AL hebben.

(200)

Ryanair zou ook niet als een onrechtstreekse ontvanger van staatssteun gelden. De Commissie kan niet eenvoudigweg aannemen dat staatssteun werd verleend aan de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven actief zijn zonder bewijsmateriaal over te leggen waaruit het werkelijke bestaan van een voordeel via staatssteun blijkt. Zolang de voorwaarden van de handelsbetrekkingen tussen Ryanair en een luchthaven kunnen worden gerechtvaardigd op grond van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, kunnen terugvorderingsplichten zich niet tot Ryanair uitstrekken. Ryanair heeft kritiek op de overweging van de Commissie dat elke stimuleringsmaatregel van een publieke luchthaven ten gunste van een luchtvaartmaatschappij automatisch als staatssteun geldt, ook als slechts een deel via overheidsmiddelen is gefinancierd. Ryanair stelt dat de onwil van de Commissie om de toerekenbaarheid van de maatregelen aan de staat te onderzoeken, niet de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 weerspiegelen, die inhouden dat het besluit om overheidsmiddelen te herverdelen ten gunste van een luchtvaartmaatschappij moet kunnen worden toegeschreven aan de overheid om staatssteun te vormen (47).

(201)

Ryanair stelt dat volgens de vaste rechtspraak (48) een referentieanalyse de eerste toets moet zijn om te controleren of er sprake is van steun aan luchtvaartmaatschappijen en dat de op kosten gebaseerde test alleen mag worden gebruikt als de situatie van de vermeende verlener van de steun niet kan worden vergeleken met de situatie van een particuliere groep van ondernemingen. Ryanair stelt ook dat bij de beoordeling van de overeenkomsten die luchthavenbeheerders met luchtvaartmaatschappijen sluiten, tevens rekening moet worden gehouden met de netwerkexternaliteiten die uit de overeenkomsten voortvloeien. Ryanair stemde er in een ander ingediend document mee in dat zowel de referentieanalyse als de op kosten gebaseerde analyse gebruikelijke bedrijfspraktijken zijn (49).

(202)

Ryanair argumenteert hoofdzakelijk dat de hele redenering van de Commissie in haar besluit van 2012 ongeldig is door de foute toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Deze fout zou het gevolg zijn van de foute aanname dat een ex-anteondernemingsplan een vereiste is om te besluiten dat aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie is voldaan. Ondernemingsplannen zijn geen absolute voorwaarde voor de commerciële activiteiten van particuliere investeerders (50). Hoewel aan de hand van dergelijke plannen met zekerheid kan worden aangetoond dat een overheidsinstantie als een particuliere investeerder handelde, zou louter op basis van de afwezigheid van dergelijk plan niet kunnen worden geconcludeerd dat een overheidsinstantie niet als een particuliere investeerder handelde.

(203)

In elk geval zou de Commissie in deze zaak al hebben toegegeven in het besluit van 2012 dat de luchthaven Alghero een basisex-anteanalyse had verstrekt, wat als voldoende moet worden beschouwd. De Commissie bevindt zich niet in de positie om te beoordelen wat een „aanvaardbaar” ondernemingsplan is en mag ook niet proberen dit te doen.

(204)

Ryanair merkt ook op dat de Commissie beschikte over een analyse van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie door Ecorys, waarin werd geconcludeerd dat de overeenkomsten van Ryanair aan dat criterium voldeden en dat de verliezen van So.Ge.A.AL het gevolg waren van de aanzienlijke en onvoorspelbare vertragingen in de toekenning door de staat van de „alomvattende” concessie. De onvoorspelbare inefficiënties en vertragingen moeten in een analyse van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie worden geneutraliseerd, aangezien ook particuliere luchthavens tijdens de normale gang van zaken hiermee te maken kunnen hebben, ongeacht of ze het gevolg zijn van tekortkomingen door de staat of de handelingen van andere particuliere bedrijven waarvan de luchthaven afhankelijk is.

(205)

Daarnaast diende Ryanair een reeks nota's in van Oxera, alsook een analyse van professor Damien P. McLoughlin.

(206)

Oxera was van mening dat het onterecht is dat de Commissie alleen referentieluchthavens in hetzelfde verzorgingsgebied als de onderzochte luchthaven aanvaardt.

(207)

Oxera argumenteerde dat marktbenchmarktarieven van referentieluchthavens niet worden beïnvloed door staatssteun die aan omliggende luchthavens wordt gegeven. Bijgevolg kan een ruwe raming worden gemaakt van een marktbenchmark voor de toetsingen aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(208)

De redenen hiervoor zijn de volgende:

(209)

Oxera stelde dat de winstgevendheidsanalyse die Oxera in zijn aan de Commissie overgelegde verslagen heeft uitgevoerd, gebaseerd is op beginselen die ook zouden worden toegepast door een rationele investeerder uit de particuliere sector en de benadering weerspiegelt die uit de Commissieprecedenten blijkt.

(210)

De beginselen die aan de basis van de winstgevendheidsanalyse liggen, zijn:

(211)

Het doel van dit document was het beschrijven van de commerciële logica die schuilgaat achter de beslissingen van regionale luchthavens om via AMS advertentieruimte op Ryanair.com te kopen.

(212)

In het document wordt beargumenteerd dat er heel wat zeer sterke, zeer bekende, populaire luchthavens zijn. De zwakkere mededingers moeten actie ondernemen tegen het statische aankoopgedrag van de consument, willen ze groeien. Kleinere regionale luchthavens moeten een manier vinden om hun merkboodschap voortdurend over te brengen op een zo breed mogelijk publiek. De traditionele marketingcommunicatiemanieren zijn voor hen gewoon te duur.

(213)

Ryanair diende nog andere verslagen in die waren opgesteld door haar consultant Oxera. In deze verslagen behandelde Oxera de beginselen die, volgens de luchtvaartmaatschappij, in het kader van de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie in acht moeten worden genomen in de winstgevendheidsanalyses van enerzijds de overeenkomsten inzake luchthavendiensten tussen Ryanair en de luchthavens en anderzijds de marketingovereenkomsten tussen AMS en dezelfde luchthavens (51). Ryanair benadrukte dat deze verslagen geen invloed hebben op haar eerder bekendgemaakte standpunt dat de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de marketingovereenkomsten moeten worden geanalyseerd in het kader van afzonderlijke toetsingen aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(214)

In de verslagen werd aangegeven dat, in een gezamenlijke analyse van de winstgevendheid, de winst van AMS moet worden opgenomen als inkomsten en de uitgaven als kosten. Hiervoor wordt in de verslagen voorgesteld om een op kasstroom gebaseerde methode toe te passen op de gezamenlijke winstgevendheidsanalyse. Dit hield in dat de uitgaven van luchthavens voor AMS zouden kunnen worden behandeld als incrementele exploitatiekosten.

(215)

In de verslagen werd benadrukt dat marketingactiviteiten belangrijk zijn voor de totstandbrenging en ondersteuning van de waarde van een merk. De mogelijke effecten en voordelen ervan zijn bovendien niet alleen voelbaar tijdens de looptijd van de overeenkomsten met een luchtvaartmaatschappij, maar ook erna. Dit zou in het bijzonder het geval zijn als andere luchtvaartmaatschappijen zich op de luchthaven komen vestigen als gevolg van de overeenkomst met Ryanair. Hierdoor zullen ook meer winkels zich op de luchthaven willen vestigen en zullen bijgevolg de niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten van de luchthaven toenemen. Volgens Ryanair moet de Commissie, als ze een gezamenlijke winstgevendheidsanalyse uitvoert, deze voordelen in aanmerking nemen door de nettokosten voor AMS te beschouwen als incrementele exploitatiekosten.

(216)

Bovendien was Ryanair van mening dat, om de waarde na de beëindiging van de overeenkomst in aanmerking te nemen, er ook een restwaarde zou moeten worden opgenomen in de voorspelde incrementele winst aan het einde van de overeenkomst inzake luchthavendiensten. De restwaarde zou kunnen worden bepaald op basis van de waarschijnlijkheid van „hernieuwing”, waarbij de verwachting wordt gemeten dat er ook winst zal worden gemaakt na de beëindiging van de overeenkomst met Ryanair of wanneer gelijksoortige voorwaarden met andere luchtvaartmaatschappijen worden afgesproken. Ryanair was van mening dat het dan mogelijk zou zijn om de ondergrens te berekenen van de gezamenlijke voordelen van de overeenkomst met AMS en de overeenkomst inzake luchthavendiensten, die de onzekerheid over de incrementele winsten na de beëindiging van de overeenkomst inzake luchthavendiensten zou weergeven.

(217)

Ter ondersteuning van deze benadering werd in de verslagen een samenvatting van de resultaten opgenomen van de studies over de effecten van marketing op de merkwaarde. Deze studies erkennen dat marketing de waarde van een merk kan ondersteunen en een klantenbestand kan helpen uitbouwen. Volgens de verslagen geldt voornamelijk voor luchthavens die adverteren op Ryanair.com dat de zichtbaarheid van hun merk toeneemt. Bovendien vermeldden de verslagen dat in het bijzonder kleinere regionale luchthavens die hun luchtverkeer willen zien toenemen, met dit doel de waarde van hun merk kunnen vergroten door marketingovereenkomsten met AMS te sluiten.

(218)

Tot slot gaven de verslagen aan dat een op kasstroom gebaseerde benadering, waarbij de AMS-kosten zouden worden beschouwd als kapitaaluitgaven voor een immaterieel actief (d.w.z. de waarde van het merk), de voorkeur diende te krijgen boven de kapitalisatiebenadering (52). Bij de kapitalisatiebenadering zou alleen rekening worden gehouden met het deel van de marketinguitgaven dat kan worden toegeschreven aan de immateriële activa van een luchthaven. De marketingkosten zouden worden beschouwd als immateriële activa en vervolgens worden afgeschreven gedurende de looptijd van de overeenkomst, met inachtneming van een restwaarde op de geplande vervaldatum van de overeenkomst inzake luchthavendiensten. Bij deze benadering zou geen rekening worden gehouden met de incrementele winst als gevolg van een overeenkomst inzake luchthavendiensten met Ryanair. Het is ook moeilijk om de waarde van het immateriële actief te berekenen als gevolg van de uitgaven voor het merk en de periode waarin het actief wordt gebruikt. De kasstroommethode is geschikter dan de kapitalisatiebenadering, aangezien de kapitalisatiebenadering geen rekening zou houden met de verwachte positieve effecten van een overeenkomst inzake luchthavendiensten met Ryanair voor de luchthaven.

(219)

Ryanair had Oxera de opdracht gegeven om een toetsing uit te voeren op basis van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. De resultaten van deze toetsing werden namens Ryanair aan de Commissie overgelegd in juli 2011 (hierna „het verslag van 2011 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie” genoemd) (53). Dit verslag bevatte de resultaten van een winstgevendheidsanalyse van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten tussen So.Ge.A.AL en Ryanair van 2000 en 2010, die gebaseerd was op de inlichtingen waarover, volgens Ryanair, So.Ge.A.AL beschikte op het moment dat deze overeenkomsten werden gesloten. Het verslag van 2011 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie bevatte geen analyse van de verwachte winstgevendheid van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2002, 2003 en 2006.

(220)

Op basis van het verslag van 2011 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie werd een bijgewerkt verslag opgesteld en in maart 2013 aan de Commissie overgelegd (hierna „het verslag van 2013 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie” genoemd) (54). Dit verslag bevatte de ramingen van de verwachte winstgevendheid van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten die in het verslag van 2011 niet waren opgenomen (namelijk de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2002, 2003 en 2006).

(221)

Volgens Ryanair zou de ex-antebeoordeling van de winstgevendheid van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2000, 2002, 2003, 2006 en 2010 suggereren dat op het moment van ondertekening van al deze overeenkomsten kon worden verwacht dat ze voor de luchthaven winstgevend zouden zijn. Voor de beoordeling van de verwachte winstgevendheid van elke overeenkomst tussen So.Ge.A.AL en Ryanair werd rekening gehouden met de verwachte incrementele kosten en voorspelde incrementele inkomsten, met inbegrip van de luchtvaartgerelateerde en niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten en de kosten van de financiële prikkels aan Ryanair. Omdat alle NCW's positief waren, zou het logisch zijn geweest om de overeenkomsten met Ryanair te sluiten.

(222)

In de verslagen van 2011 en 2013 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie werd de toetsing van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie toegepast op de overeenkomsten inzake luchthavendiensten, maar niet op de overeenkomsten tussen So.Ge.A.AL en AMS voor marketingdiensten. Volgens Ryanair staan de overeenkomsten van de luchthaven met AMS los van die met Ryanair voor luchthavendiensten. De eerste soort overeenkomsten heeft immers betrekking op het verlenen van marketingdiensten aan luchthavens (en niet op vluchten/passagiers) tegen een markttarief en mag daarom niet in de toetsing worden opgenomen.

(223)

Ryanair is het niet eens met het standpunt van de Commissie dat elke korting die door de luchthaven Alghero wordt toegekend, moet worden behandeld als staatssteun, ook als alle luchtvaartmaatschappijen die korting zouden kunnen genieten. Ten eerste stelt Ryanair dat, als alle luchtvaartmaatschappijen kortingen krijgen, de kleinste korting moet worden genomen als het juiste contrafeitelijke tarief, en niet de bekendgemaakte tarieven. Ten tweede wordt door het gebruik van de bekendgemaakte tarieven geen rekening gehouden met de differentiële kosten en voordelen die verbonden zijn aan de samenwerking met de verschillende luchtvaartmaatschappijen. Een beoordeling van de kostenreflectiviteit is noodzakelijk om te beoordelen of een korting aan een bepaalde luchtvaartmaatschappij staatssteun is. Relatief lage gelden vormen op zich niet noodzakelijk staatssteun en, zoals Ecorys heeft aangegeven, houden de lagere gelden verband met de beperktere diensten die Ryanair vraagt.

(224)

In dit geval kreeg Ryanair kortingen omdat ze een aanzienlijk commercieel risico nam toen ze niet-seizoensgebonden lijnvluchten instelde van en naar een luchthaven die op dat moment nog onbekend was (55).

(225)

De Commissie lijkt mededinging tussen de luchthaven Alghero en die van Cagliari of Olbia niet uit te sluiten, hoewel ze respectievelijk 235 en 128 km van elkaar liggen en door bergen zijn gescheiden. Bovendien zijn er geen autosnelwegen op Sardinië. Volgens Ryanair zou het niet zeker zijn of eventuele staatssteun op de luchthaven Alghero de mededinging zou kunnen vervalsen en wat volgens de Commissie de omvang van die vervalsing zou zijn.

(226)

Ryanair is van mening dat er bij de afspraken tussen Ryanair en de luchthaven geen staatssteun is gemoeid. Bijgevolg is Ryanair van mening dat de eventuele toepasselijkheid van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 in deze zaak irrelevant is.

(227)

AMS steunt de opmerkingen van Ryanair over AMS. De aanname van de Commissie dat de marketingvergoedingen die aan AMS werden betaald voor marketingdiensten, steun vormen (voor Ryanair) en de behandeling van AMS en Ryanair als één begunstigde van staatssteun zouden onterecht zijn. AMS biedt op zichzelf staande marketingdiensten aan tegen een tarief dat op hun marktwaarde is gebaseerd.

(228)

Bovendien zou de beslissing van Ryanair om een tussenpersoon in te schakelen voor de verkoop van advertentieruimte op haar website, niet ongewoon zijn. AMS promoot en verkoopt met succes advertentieruimte aan verschillende, zowel particuliere als publieke ondernemingen in heel Europa.

(229)

De website van Ryanair heeft bijzonder aantrekkelijke eigenschappen voor marketing: de website is een van de meest populaire reiswebsites ter wereld, de gemiddelde duur van elke raadpleging van de website is extreem lang en reclame voor een luchthaven op de website van Ryanair kan als geen andere reclamevorm mogelijke passagiers voor die luchthaven aanspreken. Dit zorgt ervoor dat er weinig of geen reclamegeld verloren gaat, wat wel het geval is voor reclame in kranten, op de radio en op tv of in andere, minder gerichte media die het algemene publiek aanspreken.

(230)

AMS sluit marketingovereenkomsten met zowel publieke als particuliere luchthavens, toerismebureaus, autoverhuurbedrijven, hotelreserveringswebsites, verzekeringsmaatschappijen en aanbieders van telecommunicatiediensten.

(231)

Er is geen onderscheid tussen publieke en particuliere adverteerders voor wat betreft de tarieven van AMS voor de advertentieruimten en de omvang van de aangekochte advertentieruimte. Ryanair en AMS dwingen luchthavens niet om marketingdiensten te kopen, en veel luchthavens beslissen ook niet te adverteren op de Ryanair-website. Er kan geen sprake zijn van staatssteun met betrekking tot de regelingen tussen AMS en publieke luchthavens of hun beheerders zoals So.Ge.A.AL, aangezien AMS ook gewoon webruimte zou kunnen verkopen aan een particuliere onderneming tegen een vergelijkbaar tarief.

(232)

AMS gaf verschillende redenen die rechtvaardigen waarom So.Ge.A.AL marketingdiensten van AMS kocht om te adverteren op Ryanair.com. Deze redenen worden hieronder samengevat.

(233)

Ten eerste is het adverteren op Ryanair.com een investering in merkbekendheid. Beheerders van luchthavens in afgelegen gebieden ondervinden veel moeilijkheden om hun „merk” bekendheid te geven bij passagiers, luchtvaartmaatschappijen en commerciële beheerders in de niet-luchtvaartsector, dit zijn allemaal partijen die inkomsten voor luchthavens kunnen genereren. Een betere merkbekendheid kan voordelig zijn voor luchthavens op een aantal onderling verbonden of elkaar aanvullende manieren. Zo kunnen door merkbekendheid i) inkomende passagiers worden aangetrokken van de luchtvaartmaatschappij op de website waarvan de luchthaven adverteert, ii) mogelijke klanten worden aangetrokken die surfen op de website van een luchtvaartmaatschappij waarop een luchthaven adverteert, om naar die luchthaven te vliegen met een andere luchtvaartmaatschappij die op de luchthaven vliegt, iii) andere luchtvaartmaatschappijen worden aangetrokken om naar die luchthaven te vliegen, en iv) commerciële beheerders worden aangetrokken (zoals van winkelketens die op luchthavens aanwezig zijn).

(234)

Ten tweede neemt het aantal inkomende passagiers toe door op de website van Ryanair te adverteren. Het is een tendens bij de luchthavens om bijna de helft van hun inkomsten te halen uit niet-luchtvaartactiviteiten. Voor regionale luchthavens zijn inkomende passagiers die aankomen op, en vervolgens vertrekken van de luchthaven interessanter voor het genereren van niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten voor de luchthaven dan lokale passagiers die de luchthaven gebruiken om naar buitenlandse bestemmingen te vliegen.

(235)

Ten derde is het marketen en adverteren op de websites van alle luchtvaartmaatschappijen een normale praktijk geworden. De website van Ryanair is uitzonderlijk waardevol als marketingmedium voor uiteenlopende reisproducten en -diensten. Het is een algemene praktijk geworden dat luchthavens o.a. gebruikmaken van de websites van luchtvaartmaatschappijen om hun merk meer bekendheid te geven. In deze zaak blijkt de luchthaven Alghero reclamediensten te hebben gekocht, niet alleen van AMS, maar ook van Meridiana en Alitalia.

(236)

Ten vierde biedt AMS zijn diensten tegen hun marktwaarde aan. Heel wat particuliere, niet aan een luchthaven gebonden klanten uit uiteenlopende sectoren kopen marketingdiensten van AMS. Deze klanten krijgen geen Ryanair-routes aangeboden, maar ze betalen graag voor de diensten van AMS. Deze particuliere klanten handelen als een investeerder in een markteconomie en hechten duidelijk commerciële waarde aan de diensten van AMS op zich, zoals ook publieke en particuliere luchthavens in de gehele Unie doen. Deze vergelijking met particuliere investeerders zou op zich voldoende zijn om aan te tonen dat de tarieven van AMS echte markttarieven zijn.

(237)

De Commissie beschouwt So.Ge.A.AL als slechts een doorstroomlichaam via hetwelk regionale financiering wordt doorgesluisd naar Ryanair/AMS die ze ogenschijnlijk gebruiken voor marketingdoelen. Volgens AMS heeft de Commissie echter geen bewijzen overgelegd waaruit blijkt dat So.Ge.A.AL niet autonoom besliste over het gebruik van de fondsen van de regio Sardinië en bijgevolg de fondsen niet kon gebruiken voor andere doelen.

(238)

So.Ge.A.AL lijkt een vaste concessievergoeding aan de staat te hebben betaald, zonder haar inkomsten met de staat te delen. De regio Sardinië had, als eigenaar van So.Ge.A.AL, rechtstreekse belangen bij het vergroten van de winstgevendheid van So.Ge.A.AL op de lange termijn. De regio Sardinië kon hierbij helpen door bijvoorbeeld haar marketingactiviteiten te ondersteunen zodat zij zijn merkimago kon verbeteren. Dergelijk gedrag zou in overeenstemming zijn met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie en zou in het voordeel van de regio Sardinië zijn.

(239)

AMS voegt eraan toe dat een deel van de financiering aan So.Ge.A.AL zou kunnen worden beschouwd als een compensatie voor het verlenen van DAEB's. De luchthaven Alghero maakt de verlening van luchtdiensten mogelijk in een afgelegen regio die anders moeilijk bereikbaar zou zijn.

(240)

AMS concludeerde dat ze geen begunstigde van staatssteun is en dat So.Ge.A.AL en de regio Sardinië handelden in overeenstemming met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie ten aanzien van AMS.

(241)

Unioncamere benadrukt dat, zonder het begrip „economische activiteit” in de rechtspraak van het Hof van Justitie in twijfel te trekken, een activiteit die per se economisch is, niet altijd kan worden aangemerkt als verleend op een markt, in die zin dat een dergelijke activiteit wordt uitgevoerd, of realistisch gezien zou kunnen worden uitgevoerd, in concurrentie met andere ondernemers.

(242)

Unioncamere erkent dat een particuliere investeerder in gelijksoortige omstandigheden wellicht niet de onderzochte maatregelen ten gunste van de luchthaven zou hebben genomen. De Commissie moet desalniettemin rekening houden met het feit dat een overheidsinvestering in een luchthaven vaak andere gronden heeft dan die van een particuliere investeerder. Een publieke investeerder heeft bij investeringen andere verwachtingen dan winstgevendheid en streeft tegelijk meer algemene doelen na, zoals de bescherming van de economie en regionale ontwikkeling. Hoewel Unioncamere erkent dat, op basis van de vaste rechtspraak van het Hof, dergelijke overwegingen niet in aanmerking kunnen worden genomen voor een analyse van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, stelt ze dat de overheidsfinanciering aan de luchthaven Alghero niet bedoeld was om een onderneming die anders niet concurrerend zou zijn, aan boord te houden, maar eerder om de regionale ontwikkeling te ondersteunen. Gezien de specifieke ligging van Sardinië is de aanwezigheid van een goeddraaiende luchthaven een prioriteit voor de overheid.

(243)

Unioncamere besluit dat de Commissie bij de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie ermee rekening moet houden dat de maatregel was bedoeld om de regionale en economische ontwikkeling te ondersteunen, „met andere woorden ervan uit moet gaan dat de maatregelen in het kader van de uitoefening van overheidsbevoegdheden zijn genomen”.

(244)

Unioncamere is van mening dat de verenigbaarheid van de beoordeelde maatregelen ten gunste van So.Ge.A.AL moet worden beoordeeld op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag.

(245)

Italië verstrekte alleen opmerkingen over die van Ryanair en Unioncamere.

(246)

Voor wat de maatregelen ten gunste van de luchthaven Alghero betreft, stelde Italië dat de luchthaven zijn activiteiten uitvoert in een afgelegen regio en dat bijgevolg „niet kon worden uitgesloten” dat de luchthaven een algemene DAEB-taak uitvoert.

(247)

Italië ondersteunt de stelling van Ryanair dat kleinere luchthavens geen andere keuze hebben dan te investeren in hun imago om hun levensvatbaarheid te verzekeren. In die zin zou het adverteren op websites van lowcostmaatschappijen een normale praktijk zijn. Italië benadrukt ook dat de luchthaven gelijksoortige diensten heeft gekocht van andere luchtvaartmaatschappijen, zoals Germanwings, Volare, Meridiana en Alitalia.

(248)

Italië bevestigt dat het tarief van de diensten van AMS overeenkomt met wat op de markt gangbaar is. De tarieven staan op de website van AMS en de tarieven die So.Ge.A.AL diende te betalen, kwamen overeen met de bekendgemaakte tarieven.

(249)

Italië concludeert dat AMS geen begunstigde van staatssteun was en dat So.Ge.A.AL en de regio Sardinië handelden in overeenstemming met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(250)

Italië is het ermee eens dat overheidsinvesteringen in een luchthaven vaak andere gronden hebben dan die van een particuliere investeerder, aangezien een publieke investeerder ook meer algemene doelen nastreeft, zoals economische en regionale ontwikkeling.

(251)

Overeenkomstig artikel 107, lid 1, van het Verdrag zijn „steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”

(252)

De in artikel 107, lid 1, van het Verdrag vastgestelde criteria zijn cumulatief. Daarom moet, om te bepalen of de onderzochte maatregelen steunmaatregelen zijn in de zin van artikel 107, lid 1, aan alle in overweging 251 genoemde voorwaarden zijn voldaan. De financiële steun moet namelijk:

(253)

Volgens vaste rechtspraak moet de Commissie eerst vaststellen of So.Ge.A.AL een onderneming is in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Het begrip onderneming omvat elke entiteit die een economische activiteit uitoefent, ongeacht de rechtsvorm van de entiteit en de wijze waarop zij wordt gefinancierd (56). Onder economische activiteit wordt verstaan elke activiteit bestaande in het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt.

(254)

In het arrest-Luchthaven Leipzig-Halle heeft het Hof van Justitie bevestigd dat de exploitatie van een luchthaven voor commerciële doeleinden en de bouw van luchtvaartinfrastructuur een economische activiteit zijn (57). Zodra een luchthavenbeheerder economische activiteiten uitoefent door tegen betaling luchthavendiensten aan te bieden, is hij, ongeacht zijn rechtsvorm of de manier waarop hij wordt gefinancierd, een onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Bijgevolg kunnen de regels van het Verdrag met betrekking tot staatssteun van toepassing zijn op voordelen aan die luchthavenbeheerder die door de staat worden toegekend of met staatsmiddelen worden bekostigd (58).

(255)

Voor wat betreft het moment vanaf wanneer de bouw en de exploitatie van een luchthaven een economische activiteit is geworden, herinnert de Commissie eraan dat het door de geleidelijke ontwikkeling van de marktwerking in de luchtvaartsector onmogelijk is een precieze datum te bepalen. De Europese gerechten hebben echter de evolutie in de aard van luchthavenactiviteiten erkend en in zijn arrest in de zaak Luchthaven Leipzig-Halle heeft het Gerecht geoordeeld dat vanaf de datum van het arrest in Aéroports de Paris (12 december 2000) de toepassing van de staatssteunregels op de financiering van luchthaveninfrastructuur niet meer kon worden uitgesloten. Bijgevolg moeten vanaf 12 december 2000 de exploitatie en de bouw van luchthaveninfrastructuur worden aangemerkt als activiteiten die tot het toepassingsgebied van staatssteuncontrole behoren. Omgekeerd kan de Commissie, op grond van de staatssteunregels, dit soort financieringsmaatregelen nu niet ter discussie stellen wanneer deze vóór 12 december 2000 zijn verleend (59).

(256)

De Commissie is daarom van mening dat vanaf 12 december 2000 So.Ge.A.AL een economische activiteit uitoefende en dat het een onderneming is in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Bijgevolg beoordeelt de Commissie hierna of de maatregelen die na 12 december 2000 zijn toegekend, staatssteun vormen en, indien dit het geval is, of ze verenigbaar zijn met de interne markt. De Commissie zal echter de maatregelen die voor 12 december 2000 werden genomen, niet ter discussie stellen en ze dus in het kader van dit besluit niet beoordelen.

(257)

Italië verstrekte gegevens over kapitaaluitgaven (met inbegrip van de financiering van infrastructuur, uitrusting en „installaties en werkzaamheden”) die voor 12 december 2000 waren toegezegd (zie overweging 84). Op deze basis besluit de Commissie dat ze een bedrag van 25 431 706,16 EUR, dat voor die datum werd toegewezen, niet mag onderzoeken en ter discussie stellen.

(258)

Hoewel So.Ge.A.AL moet worden beschouwd als een onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, in ieder geval vanaf 12 december 2000, mag niet worden vergeten dat niet alle activiteiten van een luchthavenbeheerder noodzakelijkerwijs van economische aard zijn (60).

(259)

Het Hof van Justitie heeft vastgesteld dat de activiteiten die normaalgesproken onder de verantwoordelijkheid van de staat vallen bij de uitoefening van zijn overheidsmacht, niet van economische aard zijn en niet vallen onder het toepassingsgebied van de staatssteunregels.

(260)

Daarom is de financiering van activiteiten die tot de opdracht van de overheid behoren, of van infrastructuur die rechtstreeks met deze activiteiten in verband staat, doorgaans geen staatssteun (61). Op een luchthaven worden activiteiten zoals luchtverkeersleiding, politietaken, douane, brandweer en activiteiten om de burgerluchtvaart te beveiligen tegen wederrechtelijke daden, en de investeringen met betrekking tot de infrastructuur en de uitrusting die nodig zijn om deze activiteiten te verrichten, doorgaans geacht van niet-economische aard te zijn (62).

(261)

Overheidsfinanciering voor niet-economische activiteiten mag echter niet leiden tot ongeoorloofde discriminatie tussen luchtvaartmaatschappijen en luchthavenbeheerders. Volgens de vaste rechtspraak is er immers sprake van een voordeel wanneer overheden kosten van ondernemingen overnemen die inherent zijn aan hun economische activiteiten (63). Als het daarom in een bepaald rechtssysteem normaal is dat luchtvaartmaatschappijen of luchthavenbeheerders de kosten van bepaalde diensten dragen, terwijl sommige luchtvaartmaatschappijen of luchthavenbeheerders die namens dezelfde overheid dezelfde diensten verlenen, deze kosten niet moeten dragen, kunnen deze laatste een voordeel genieten, ook al worden de diensten op zich als niet-economisch van aard beschouwd (64).

(262)

Zoals vermeld in overweging 49 stelde Italië in zijn schrijven van 10 juni 2014 dat So.Ge.A.AL bepaalde activiteiten uitvoerde die tot overheidstaken behoren. Italië stelde met name dat de kosten (investeringskosten of exploitatiekosten) die voortvloeien uit de verplichting voor luchthavens om ruimten in de luchthaven ter beschikking te stellen aan ENAC en andere lokale overheidsinstanties (luchtvaartpolitie, douane, het Rode Kruis, de brandweer en de politie) en de beheer- en onderhoudskosten van deze ruimte te dragen, moeten worden beschouwd als kosten voor overheidstaken. Een dergelijke verplichting is opgenomen in de nationale wetgeving en is van toepassing op alle luchthavenbeheerders in Italië. Volgens Italië bedroegen de totale kosten van het onderhoud van deze ruimten voor So.Ge.A.AL in de periode 2000-2010 2 776 073 EUR (65).

(263)

De Commissie is van mening dat dergelijke kosten in het algemeen kunnen worden beschouwd als kosten voor activiteiten die behoren tot de overheidstaken. De Commissie merkt in deze zaak echter op dat er in de nationale wetgeving geen bepalingen zijn vastgesteld over het recht van luchthavenbeheerders op een compensatie voor de kosten van dergelijke activiteiten. Om die reden moeten de Italiaanse luchthavens op grond van het toepasselijke rechtssysteem de betreffende kosten normaal zelf dragen. Bijgevolg moeten de kosten die betrekking hebben op de verstrekking en het onderhoud van ruimten en kantoren die nodig zijn voor de uitvoering van de activiteiten in overweging 262, worden aangemerkt als normale exploitatiekosten voor luchthavenbeheerders (66). De exploitatiekosten (zoals bedoeld in overweging 48) en de investeringskosten (zoals bedoeld in overweging 49) die betrekking hebben op de verstrekking en het onderhoud van kantoren waarin alleen de in overweging 262 genoemde activiteiten worden uitgevoerd, komen dus niet in aanmerking als kosten voor overheidstaken en de financiering ervan door de overheid kan bijgevolg staatssteun vormen ten gunste van So.Ge.A.AL.

(264)

Het begrip staatssteun is, zoals het Hof heeft geoordeeld in zijn arrest in de zaak-Stardust Marine, van toepassing op ieder voordeel dat uit staatsmiddelen wordt bekostigd en wordt toegekend door de staat of door instanties die hun activiteiten verrichten op grond van een overheidsmandaat (67). Middelen van decentrale (gedecentraliseerde, federatieve, regionale, lokale of andere) lichamen van de lidstaten zijn, voor de toepassing van artikel 107 van het Verdrag, staatsmiddelen (68). Bovendien vallen de maatregelen die worden genomen door dergelijke instanties — ongeacht hun juridische status en benaming — evenals de maatregelen van de centrale overheid binnen de werkingssfeer van artikel 107 (69).

(265)

In deze zaak kwamen de subsidies van de regio Sardinië aan So.Ge.A.AL voor „installaties en werkzaamheden” (maatregel 2) rechtstreeks uit de regionale begroting. Bijgevolg zijn deze subsidies staatsmiddelen en aan de staat toerekenbaar. De medefinanciering door de staat van luchthaveninfrastructuur en door de regio Sardinië van uitrusting op de luchthaven Alghero (maatregel 3) werd zo ook rechtstreeks met staatsmiddelen betaald.

(266)

De vijf kapitaalinjecties, die werden uitgevoerd tussen 2000 en 2010 voor een totaalbedrag van 31 086 398 EUR (maatregel 1), moeten worden beschouwd als gefinancierd met staatsmiddelen, aangezien ze werden uitgevoerd en dus gefinancierd door de publieke aandeelhouders van So.Ge.A.AL, namelijk de kamer van koophandel van Sassari, de provincie Sassari, de gemeente Sassari, de gemeente Alghero, de regio Sardinië en SFIRS.

(267)

Een afzonderlijk te onderzoeken aspect is of deze financieringen met staatsmiddelen ook aan de staat zijn toe te rekenen. De beslissingen van de kamer van koophandel van Sassari, de provincie Sassari, de gemeente Sassari, de gemeente Alghero en de regio Sardinië zijn aan de staat toe te rekenen, aangezien ze overheidsinstanties of lokale autonome overheidsorganen zijn die publiekrechtelijk worden beschouwd als onderdeel van de overheidsadministratie en die taken op het gebied van het openbare beleid uitvoeren (zoals het geval is voor de kamer van koophandel van Sassari).

(268)

Voor wat SFIRS betreft, is het vaste rechtspraak dat kan worden vastgesteld of een maatregel van een overheidsbedrijf aan de staat kan worden toegerekend op basis van „organieke” of „structurele” indicatoren of aanwijzingen dat de staat betrokken was, of dat het onwaarschijnlijk was dat de staat niet betrokken was, bij de beslissing die tot de concrete maatregel heeft geleid. Het Hof heeft een niet-uitputtende reeks van mogelijke indicatoren vastgesteld aan de hand waarvan toerekenbaarheid aan de staat kan worden vastgesteld, zoals (70):

(269)

Het onderzoek in deze zaak bevestigde de oorspronkelijke beoordeling van de Commissie dat de kapitaalinjecties moeten worden beschouwd als het resultaat van beslissingen die aan de staat zijn toe te schrijven, en dat SFIRS niet alleen wegens winstmaximaliseringsoverwegingen deelnam aan de onderzochte kapitaalinjecties.

(270)

SFIRS was opgericht als een investeringsbedrijf van de regio Sardinië met als taak het opstellen van plannen en ontwerpen van richtsnoeren voor de economische en sociale ontwikkeling van de regio. De hoofddoelstelling van SFIRS is dus niet het maximaliseren van winst, maar het optreden in naam van de regio Sardinië om de economische ontwikkeling van Sardinië te bevorderen. Tijdens een bijeenkomst van de aandeelhoudersvergadering van So.Ge.A.AL op 30 april 2004, legde de vertegenwoordiger van de regio Sardinië ook de verliezen die de luchthavenbeheerder in 2003 had opgetekend, naast zich neer in het licht van de „strategische rol van de luchthaven op regionaal niveau” (71). Dit toont aan dat de regio Sardinië bijzonder belang hechtte aan de ontwikkeling van de luchthaven en dat zij via haar investeringsinstrument SFIRS en samen met de andere publieke aandeelhouders van So.Ge.A.AL deze doelstelling nastreefde. Bovendien lag de tussenkomst van SFIRS in de lijn van die van de andere publieke aandeelhouders.

(271)

Bijgevolg concludeert de Commissie dat de kapitaalinjecties met staatsmiddelen zijn gefinancierd en dat ze aan de staat toerekenbaar zijn. De Commissie merkt ook op dat Italië deze bevinding in het onderzoek niet heeft betwist.

(272)

Een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag is een economisch voordeel dat een onderneming onder normale marktvoorwaarden, d.w.z. zonder tussenkomst van de staat, niet zou hebben verkregen (72). In dit opzicht wordt door de financiering van kosten voor de verlening van DAEB's geen economisch voordeel verleend aan de begunstigde als is voldaan aan de voorwaarden die het Hof heeft vastgesteld in de Altmark-zaak (73) (zie overweging 273 tot en met 278). Alleen de gevolgen van de maatregel voor de onderneming zijn relevant, niét de oorzaken of doeleinden van de overheidsmaatregel (74). Hierna beoordeelt de Commissie eerst of de betrokken maatregelen (maatregelen 1, 2 en 3) voldoen aan de Altmark-voorwaarden. Daarna analyseert ze of ze werden toegekend onder normale marktvoorwaarden in overeenstemming met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(273)

So.Ge.A.AL stelde tijdens het onderzoek dat zij verantwoordelijk was voor de verlening van een DAEB. So.Ge.A.AL stelt dat zij openbaredienstverplichtingen uitvoerde, als vastgesteld in de overeenkomst (zie overweging 173 tot en met 176).

(274)

Omgekeerd heeft Italië in zijn opmerkingen over het besluit van 2012 niet gesteld dat het algemene beheer van de luchthaven, of een deel van de beheeractiviteiten, als een DAEB zou kwalificeren en dat de onderzochte maatregelen bijgevolg een compensatie zouden zijn voor het uitvoeren van openbaredienstverplichtingen. In zijn antwoorden op de opmerkingen die Ryanair tijdens het onderzoek had ingediend, heeft Italië slechts bevestigd dat „het niet uitgesloten kon worden dat de luchthavenbeheerder een openbare dienst verleende” (zie overweging 246). Laat in de onderzoeksprocedure stelde Italië, in een antwoord op een verzoek om inlichtingen van de Commissie, namens de regio Sardinië dat So.Ge.A.AL eigenlijk DAEB's zou verlenen die haar zouden zijn toevertrouwd:

(275)

Om te besluiten of de beoordeelde maatregelen een voordeel vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, moet de Commissie, in het geval van ondernemingen die zijn belast met de verlening van een DAEB, nagaan of de voorwaarden zijn nageleefd die het Hof heeft vastgesteld in zijn arrest in de Altmark-zaak. Deze voorwaarden kunnen als volgt worden samengevat:

(276)

De Commissie beoordeelt eerst of aan het Altmark 2-criterium is voldaan. Aangezien de Altmark-criteria die moeten worden nageleefd, cumulatieve criteria zijn, zou het niet-naleven van een van deze voorwaarden leiden tot het besluit dat de aanwezigheid van een voordeel niet kan worden uitgesloten op basis van deze toets, zelfs als de diensten die So.Ge.A.AL verleent als DAEB's kwalificeren.

(277)

In deze zaak waren de parameters voor de berekening van de compensatie aan de luchthavenbeheerder voor de verlening van DAEB's niet op voorhand vastgesteld. Er is in de overeenkomst eigenlijk geen enkele uitdrukkelijke bepaling over een compensatie van de staat aan de luchthavenbeheerder voor de verlening van luchthavendiensten. Dit volstaat al om te concluderen dat in deze zaak niet is voldaan aan het Altmark 2-criterium.

(278)

Aangezien in deze zaak niet aan alle vier de cumulatieve Altmark-voorwaarden is voldaan, besluit de Commissie dat de aanwezigheid van een voordeel niet kan worden uitgesloten op basis van deze toets, zelfs als de diensten die So.Ge.A.AL verleent als DAEB's zouden kwalificeren.

(279)

De Commissie herinnert er voorts aan dat „kapitaal [dat] onder met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden, al dan niet rechtstreeks, door de staat ter beschikking van een onderneming wordt gesteld, […] niet als staatssteun kan worden aangemerkt” (75).

(280)

In deze zaak moet de Commissie, om te bepalen of de overheidsfinanciering van de luchthaven Alghero aan So.Ge.A.AL een voordeel toekent dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen, het gedrag van de overheid die de financiering verstrekt, vergelijken met dat van een particuliere investeerder in een markteconomie dat is ingegeven door winstgevendheidsvooruitzichten (76).

(281)

Alle eventuele positieve effecten voor de economie van de regio waarin de luchthaven gelegen is, naast de gevolgen die invloed hebben op de winst die wordt verwacht door de overheidsinstanties die de maatregelen toekennen, moeten bij de beoordeling buiten beschouwing worden gelaten. Het Hof heeft immers verduidelijkt dat de relevante vraag die bij de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie moet worden gesteld, is „of een particuliere aandeelhouder in gelijkaardige omstandigheden, op grond van de te verwachten rentabiliteit en afgezien van elke overweging van sociale aard of van regionaal of sectoraal beleid, een dergelijke kapitaalinbreng zou hebben gedaan” (77).

(282)

Het Hof heeft in zijn arrest in de zaak-Stardust Marine verklaard dat „[…] met betrekking tot de vraag of de staat zich als een voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie heeft gedragen, voor de beoordeling van de economische rationaliteit van het gedrag van de staat moet worden uitgegaan van de periode waarin de financiële steunmaatregelen zijn genomen, en dus niet van een latere situatie” (78).

(283)

Bovendien heeft het Hof in de EDF-zaak verklaard dat „[…] ramingen die na toekenning van dit voordeel zijn gemaakt, de vaststelling achteraf dat de door de betrokken lidstaat gedane investering daadwerkelijk winstgevend is geweest, of naderhand aangevoerde rechtvaardigingen voor de keuze van de gevolgde handelswijze daarentegen […] niet [kunnen] volstaan als bewijs dat deze lidstaat vóór of tegelijk met de toekenning van het voordeel een dergelijke beslissing in zijn hoedanigheid van aandeelhouder heeft genomen” (79).

(284)

Om het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie toe te passen, moet de Commissie uitgaan van het tijdstip waarop elke beslissing om overheidsfondsen aan So.Ge.A.AL toe te kennen, is genomen. De Commissie moet in beginsel haar beoordeling van de op winst gerichte aard van investeringsbeslissingen ook baseren op de inlichtingen en aannames waarover de overheidsinstanties beschikten toen de beslissingen om financieringen aan So.Ge.A.AL te verstrekken, werden genomen. Punt 63 van de richtsnoeren luchtvaartsteun bepaalt dat regelingen die luchtvaartmaatschappijen en een luchthaven aangaan, geacht kunnen worden in overeenstemming te zijn met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie wanneer zij, vooraf beschouwd, incrementeel bijdragen aan de winstgevendheid van de luchthaven. Terwijl dit criterium de logica achter de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie weergeeft, werd het pas onlangs uitgelegd als verwijzend naar individuele regelingen in plaats van de algemene activiteiten, wat vaker het geval is wanneer deze toetsing wordt uitgevoerd. Bijgevolg erkent de Commissie dat het voor de betreffende lidstaten en betrokken ondernemers moeilijk kan zijn volledig contemporain bewijsmateriaal te verstrekken voor regelingen van jaren geleden en zal zij hiermee rekening houden bij de toepassing van het betreffende criterium in deze zaak.

(285)

Zoals vermeld in overweging 81 heeft de Commissie in haar beoordeling voor dit besluit de subsidies voor infrastructuur en uitrusting (maatregel 3) en de financiering van „installaties en werkzaamheden” (maatregel 2) samen geanalyseerd als een reeks maatregelen om de oprichting en modernisering van infrastructuur en uitrusting te financieren.

(286)

De kosten met betrekking tot de bouw en de exploitatie van een luchthaven, met inbegrip van investeringskosten, worden normaal gedragen door de luchthavenexploitant. Bijgevolg wordt hij in het geval van financiering van een deel van deze kosten verlicht van lasten die hij normaal zou moeten dragen.

(287)

Er moet worden bepaald of de overheidsinstanties door het verstrekken van investeringssteun om infrastructuren, uitrusting, installaties en werkzaamheden op de luchthaven Alghero te financieren, redelijkerwijs een rendement op investering konden verwachten, in welke vorm dan ook, en in die mate dat hun investeringen voor hen winstgevend zouden zijn.

(288)

Italië heeft niet uitdrukkelijk gesteld dat de investeringssteun in overeenstemming is met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Italië heeft ook geen ondernemingsplan, ex ante of gereconstrueerd op basis van op dat moment beschikbare inlichtingen en voorspelbare ontwikkelingen, ingediend met berekeningen van de verwachte winstgevendheid van de investeringssteun.

(289)

Voor wat door de staat toegekende steun betreft, moet worden opgemerkt dat in ruil voor het recht om de luchthaveninfrastructuur te beheren, So.Ge.A.AL een concessievergoeding aan de staat betaalt. Italië merkte op dat de concessievergoedingen die de luchthavenbeheerders moeten betalen, worden vastgesteld op basis van de omvang van het verkeer en bijgevolg niet dienen als vergoeding voor investeringen van de staat in luchthaveninfrastructuur. Er zijn geen aanwijzingen dat de staat door het financieren van bepaalde investeringen op de luchthaven Alghero een toename kon verwachten van het verkeer en bijgevolg van de concessievergoedingen, in die mate dat zijn uitgaven winstgevend zouden worden.

(290)

De Commissie is van mening dat, gezien de inherente, aanzienlijke onzekerheden die met de infrastructuurprojecten gepaard gaan, de investeringssteun van de staat niet overeenstemt met het soort analyse dat een voorzichtige particuliere investeerder zou hebben uitgevoerd voor dergelijke projecten. Aangezien er geen aanwijzingen zijn dat van de betrokken financiering werd verwacht dat ze een normaal rendement zou opleveren, is de Commissie van mening dat de door de staat na 12 december 2000 toegekende steun niet overeenstemde met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie en een voordeel verleende aan de luchthavenbeheerder.

(291)

De overheidsfinanciering voor uitrusting is evenmin in overeenstemming met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, aangezien er geen ex-anteondernemingsplan was, noch een gevoeligheidsanalyse van onderliggende winstgevendheidsaannames, waaruit blijkt welk financieel rendement de regio Sardinië redelijkerwijs kon verwachten van zijn investeringssubsidies aan So.Ge.A.AL. Het is zelfs niet duidelijk of de regio Sardinië enig rendement kon verwachten, aangezien zij, in tegenstelling tot de staat, geen concessievergoedingen van So.Ge.A.AL ontvangt.

(292)

Zelfs als men de dividenden die de regio Sardinië zou ontvangen en de mogelijke toename van de waarde van de aandelen die zij in So.Ge.A.AL, als hoofdaandeelhouder, heeft, zou kunnen beschouwen als een mogelijke bron van financieel rendement die in deze context in aanmerking kan worden genomen voor de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie (80), volstaat het op te merken dat So.Ge.A.AL elk jaar van de onderzochte periode (vanaf 2000) aanzienlijke verliezen leed. Bijgevolg kon de staat noch de regio Sardinië redelijkerwijs verwachten dat de financiering van infrastructuur of uitrusting in de luchthaven Alghero in deze periode de financiële situatie van So.Ge.A.AL in die mate zou verbeteren dat So.Ge.A.AL voldoende dividenden zou betalen, of dat de waarde van zijn aandelen als gevolg van deze financiering zo zou toenemen, dat de overheidsfinanciering „winstgevend” wordt. Italië noch derden hebben elementen overgelegd waaruit blijkt dat dit het geval is.

(293)

Bijgevolg voldoen maatregelen 2 en 3 niet aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie en hebben ze een economisch voordeel aan So.Ge.A.AL verleend.

(294)

Zowel Italië als So.Ge.A.AL hebben gesteld dat de kapitaalinjecties door de publieke aandeelhouders van So.Ge.A.AL in de periode 2000-2010 zouden voldoen aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Hoewel de luchthavenbeheerder na 2000 steeds verliezen optekende, zou terecht kunnen worden aangenomen dat de activiteit zou renderen, met name gezien de op handen zijnde toekenning van de „alomvattende” concessie aan So.Ge.A.AL. Bij de goedkeuring van de betrokken maatregelen zouden de publieke aandeelhouders hebben gehandeld als voorzichtige particuliere investeerders in een markteconomie.

(295)

Aangezien op het moment waarop werd beslist de kapitaalinjecties uit te voeren, So.Ge.A.AL in een slechte financiële situatie zat, nam de Commissie in haar besluit van 2012 het voorlopige standpunt in dat een particuliere investeerder in een markteconomie de uitvoering zou hebben geëist van een plan om de onderneming weer levensvatbaar te maken. De Commissie was van mening dat een particuliere investeerder alleen nieuw kapitaal zou inbrengen in een onderneming waarvan het kapitaal het wettelijke minimum onderschreed, zoals So.Ge.A.AL, indien hij kon verwachten dat de levensvatbaarheid van de onderneming binnen een redelijke termijn zou zijn hersteld. Een dergelijk plan werd toen niet aan de Commissie overgelegd en, zoals uitgelegd in overweging 301 tot en met 311, vormden de verschillende ondernemingsplannen die door of voor So.Ge.A.AL waren opgesteld voor de periode waarin de kapitaalinjecties werden uitgevoerd, geen gezonde basis die aandeelhouders die zich door winstgevendheidsvooruitzichten lieten leiden voldoende zouden hebben gevonden om een redelijk rendement te verwachten.

(296)

Tijdens het onderzoek legde Italië aan de Commissie verschillende documenten over die volgens het land de ondernemingsplannen waren op basis waarvan de beslissingen om So.Ge.A.AL te herkapitaliseren, waren genomen. Italië stelde ook dat, vanuit het perspectief van een particuliere investeerder, de compensatie van de verliezen van So.Ge.A.AL kan worden gerechtvaardigd door de aanwezigheid van een strategisch herstructureringsprogramma met goede winstgevendheidsvooruitzichten op de lange termijn, maar ook door andere aspecten dan louter financiële winstgevendheid, met name meer algemene doelen van algemeen belang zoals regionale ontwikkeling. De door Italië ingediende ondernemingsplannen worden in detail besproken in overweging 59 tot en met 75.

(297)

In dat opzicht zijn de door de staat, de regio Sardinië en SFIRS uitgevoerde maatregelen niet in overeenstemming met de gedragingen van een particuliere investeerder in een markteconomie die zijn ingegeven door winstgevendheidsvooruitzichten. Tijdens de periode van 2000 tot en met 2010 bleven de staat, de regio Sardinië en SFIRS de nodige financiële steun verstrekken om So.Ge.A.AL overeind te houden. De Commissie is van mening dat, gezien de financiële situatie van So.Ge.A.AL, geen enkele particuliere ondernemer haar verliezen gedurende zo lange tijd zou hebben gedekt zonder een geloofwaardige, realistische beoordeling waaruit blijkt dat het kosteneffectiever zou zijn om de verliezen te blijven dekken dan de onderneming te herstructureren.

(298)

De Commissie kan het argument van Italië dat bij de beoordeling van de zakelijke motieven van een particuliere investeerder moet worden gekeken naar de doelen van algemeen belang, ook niet aanvaarden. Op basis van vaste rechtspraak zou, indien publieke aandeelhouders zouden handelen als een particuliere marktinvesteerder, zij zich niet laten leiden door doelen van algemeen belang en zou de investering zelf winstgevend moeten zijn.

(299)

Aangezien So.Ge.A.AL tijdens het onderzoek stelde dat de economische motieven van de maatregelen afzonderlijk moeten worden beoordeeld voor de periode voor en na de toekenning van de „alomvattende” concessie in 2007, beoordeelt de Commissie op haar beurt de kapitaalinjecties die tussen 2000 en 2007 zijn uitgevoerd afzonderlijk van de kapitaalinjecties die tussen 2008 en 2010 zijn uitgevoerd.

(300)

So.Ge.A.AL verklaarde dat de herkapitalisaties die vóór 2007 werden uitgevoerd, waren gebaseerd op de noodzaak om haar bedrijfsactiviteiten veilig te stellen, met name met het oog op de op handen zijnde toekenning van de „alomvattende” concessie. Op basis van de beschikbare inlichtingen op het moment dat de beslissingen om kapitaal te injecteren in de onderneming werden genomen, was het vooruitzicht op de „alomvattende” concessie van cruciaal belang voor de aandeelhouders van So.Ge.A.AL

(301)

De Commissie is in die zin van mening dat de ondernemingsplannen van So.Ge.A.AL niet kunnen worden beschouwd als realistische basis voor de voorspelling van de toekomstige prestaties van de onderneming in de periode 2000-2010. In deze plannen is alleen sprake van de kapitaalinjecties die nodig zouden zijn om het kapitaal opnieuw in overeenstemming te brengen met de wettelijke eisen. Bovendien bevatten ze geen enkele aanwijzing dat, op het moment dat over de onderzochte kapitaalinjecties werd beslist, de publieke aandeelhouders van So.Ge.A.AL verwachtten dat de onderneming opnieuw levensvatbaar zou worden en dat hun investering zou renderen (in termen van uitbetaalde dividenden of stijging van de waarde van de aandelen van de onderneming), wat het in de onderneming geïnvesteerde kapitaal zou compenseren. De plannen bevatten ook geen analyse van alternatieve scenario's, hetgeen een verstandige particuliere investeerder zou eisen voordat hij zoveel kapitaal in de onderneming injecteert.

(302)

De Commissie merkt op dat slechts een van de documenten die Italië noemde als ondernemingsplannen, dateert van voor de eerste kapitaalinjectiebeslissing. Hoewel het ondernemingsplan van 1999 vermeldt dat So.Ge.A.AL zou moeten worden geherkapitaliseerd, bevat het geen beoordeling waaruit blijkt dat het voor de aandeelhouders van de onderneming kosteneffectiever zou zijn om de verliezen van de luchthavenbeheerder te dekken, dan herstructureringsmaatregelen te nemen om de doeltreffendheid van de luchthavenbeheerder te verhogen binnen een voor een particuliere investeerder aanvaardbare termijn. Het ondernemingsplan van 1999 vermeldt ook niet dat So.Ge.A.AL winstgevend zou worden door de kapitaalinjecties.

(303)

Bovendien was het ondernemingsplan van 1999 gebaseerd op de aanname dat So.Ge.A.AL in datzelfde jaar de „alomvattende” concessie zou toegekend krijgen. De Commissie is van mening dat een voorzichtige particuliere investeerder de strategie opnieuw zou hebben beoordeeld en herstructureringen zou hebben overwogen wanneer het duidelijk werd dat de concessie pas later zou worden toegekend en de winstgevendheid niet zou kunnen worden hersteld.

(304)

Ook in het plan van Roland Berger, het enige ondernemingsplan waarin de financiële situatie van So.Ge.A.AL werd beoordeeld in twee scenario's, te weten „alomvattende” versus „tijdelijke” concessie, werden geen maatregelen voor de herstructurering van So.Ge.A.AL voorgesteld. De conclusie van het plan Roland Berger was dat So.Ge.A.AL in het scenario van een tijdelijke concessie verliezen zou blijven optekenen, maar het stelde geen corrigerende maatregelen voor. Elke particuliere investeerder zou op basis van dergelijke gebrekkige informatie beslist hebben de betrokken strategie niet te volgen, met name omdat er te weinig zekerheid was over de werkelijke datum van de toekenning van de alomvattende concessie aan So.Ge.A.AL. De Commissie merkt ook op dat So.Ge.A.AL zelf het plan van Roland Berger onvoldoende betrouwbaar vond (zie overweging 57).

(305)

Het ondernemingsplan van 2005 was opgesteld met het oog op de toekenning van de alomvattende concessie. Dit plan bevatte een prognose van de inkomsten en kosten voor de 40-jarige looptijd van de concessie voor het beheer van de luchthaven, uitgaande van de aanname dat So.Ge.A.AL in 2006 de concessie krijgt toegekend, maar bevatte geen maatregelen om de zwakke punten aan te pakken van de ondermaats presterende afhandelingsactiviteiten, die volgens het plan van Roland Berger van 2004 onder het sectorgemiddelde lagen en op de middellange termijn tot verliezen zouden blijven leiden.

(306)

Op deze basis is de Commissie van mening dat geen van de voornoemde plannen een volgens een voorzichtige marktdeelnemer handelend in een markteconomie betrouwbare basis vormt voor de uitvoering van de betrokken investeringen.

(307)

Een particuliere investeerder zou in elk geval de strategie in het ondernemingsplan van 2010 opnieuw hebben beoordeeld, met name omdat op grond van artikel 14 bis van de overeenkomst de concessie zou worden ingetrokken als So.Ge.A.AL ten laatste 4 jaar na de inwerkingtreding van de concessie, namelijk 2011, niet levensvatbaar zou zijn. Het plan voorspelde echter, tevens rekening houdend met de herkapitalisatie van de onderneming in 2010, dat de onderneming slechts één jaar later dan 2011, namelijk in 2012, opnieuw levensvatbaar zou zijn.

(308)

De beslissing van de aandeelhouders om de verliezen van So.Ge.A.AL te blijven dekken zonder dat een herstructureringsprogramma wordt uitgevoerd, zelfs wanneer blijkt dat na de toekenning van de alomvattende concessie een terugkeer naar winstgevendheid binnen de in de overeenkomst vastgestelde termijn onwaarschijnlijk is, kan niet worden gelijkgesteld aan het gedrag van een particuliere investeerder.

(309)

Bovendien stelde So.Ge.A.AL dat onvoorziene gebeurtenissen een negatief effect op haar resultaten na 2007 hadden. So.Ge.A.AL verwees met name naar de effecten op haar omzet van de economische crisis, waardoor het passagiersaantal van de onderneming met 1,8 % zou zijn afgenomen. Daarnaast stelde So.Ge.A.AL dat het verkeer zich niet ontwikkelde zoals was voorspeld als gevolg van de vertraagde uitvoering van infrastructuurwerken in de luchthaven en de niet-herziening van de luchthavengelden door ENAC.

(310)

De Commissie merkt hierbij op dat Italië geen middelen heeft overgelegd om de effecten van de onvoorziene gebeurtenissen in kwestie te evalueren. Er is geen bewijs dat de daling van 1,8 % van het passagiersaantal zou kunnen worden toegeschreven aan de economische crisis.

(311)

Bijgevolg lijken de beslissingen om So.Ge.A.AL te herkapitaliseren niet te zijn gebaseerd op het soort economische evaluaties dat, in dergelijke omstandigheden, een verstandige particuliere investeerder in een gelijksoortige situatie zou hebben uitgevoerd vóór het uitvoeren van dergelijke investeringen om de toekomstige winstgevendheid ervan te bepalen.

(312)

De Commissie merkt ook op dat zowel Italië als So.Ge.A.AL hebben bevestigd dat de kapitaalinjecties voornamelijk werden beslist om aan de wettelijke eisen te voldoen. De Commissie is echter van mening dat voor een particuliere investeerder de naleving van wettelijke kapitaaleisen op zich geen motief is om meer kapitaal in een onderneming te injecteren. Investeerders zijn soms wettelijk verplicht tot een bijkomende kapitaalinbreng in bedrijven wier kapitaalbasis door voortdurende verliezen tot beneden een vooraf vastgesteld niveau is gedaald. Particuliere investeerders zouden in een dergelijke situatie ook alle andere mogelijkheden in overweging nemen, daaronder begrepen de mogelijkheid hun investering te liquideren of anderszins te verminderen, en de financieel meest gezonde mogelijkheid kiezen (81).

(313)

Bijgevolg besluit de Commissie dat de kapitaalinjectiebeslissingen met betrekking tot So.Ge.A.AL niet overeenstemmen met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie en bijgevolg So.Ge.A.AL een economisch voordeel verleenden.

(314)

Om binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU te vallen, moet een overheidsmaatregel „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” begunstigen. Bijgevolg kunnen slechts de maatregelen die ondernemingen op een selectieve manier begunstigen, als staatssteun worden aangemerkt.

(315)

In deze zaak merkt de Commissie op dat maatregelen 1, 2 en 3 alleen aan So.Ge.A.AL werden toegekend en bijgevolg selectief zijn in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(316)

Om als staatssteun te kunnen worden aangemerkt, moet een financiële maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden of de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen. Bij haar beoordeling van deze twee voorwaarden hoeft de Commissie niet vast te stellen of de steunmaatregel de handel tussen de lidstaten daadwerkelijk beïnvloedt en de mededinging daadwerkelijk vervalst, maar alleen of de steunmaatregel, gezien de omstandigheden, de handel kán beïnvloeden en de mededinging kán vervalsen (82). Wanneer door een lidstaat verleende steun de positie van een onderneming versterkt ten opzichte van andere ondernemingen die in het handelsverkeer binnen de Unie concurreren, moet die steun worden geacht het handelsverkeer ongunstig te beïnvloeden.

(317)

Zoals beoordeeld in overweging 253 tot en met 257, is de exploitatie van een luchthaven een economische activiteit. Er is mededinging, enerzijds tussen luchthavens om luchtvaartmaatschappijen en het bijbehorende luchtverkeer (passagiers en vracht) aan te trekken, en anderzijds tussen luchthavenbeheerders, die onderling kunnen concurreren om met het beheer van een bepaalde luchthaven te worden belast. In deze context benadrukt de Commissie dat, in het bijzonder met betrekking tot lowcostmaatschappijen en chartermaatschappijen, er ook mededinging kan zijn tussen luchthavens die niet in hetzelfde verzorgingsgebied en in verschillende lidstaten zijn gelegen, om die luchtvaartmaatschappijen aan te trekken.

(318)

Zoals vermeld in punt 40 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 en bevestigd in punt 45 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014, is het niet mogelijk om zelfs kleine luchthavens vrij te stellen van de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU omdat hun overheidsfinanciering de mededinging niet zou vervalsen of het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig zou beïnvloeden. Bovendien wordt in punt 45 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 expliciet bepaald dat „de omstandigheid dat de onderneming die overheidsfinanciering ontvangt, vrij klein is, […] immers niet a priori [uitsluit] dat het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan worden beïnvloed.”

(319)

De luchthaven Alghero bedient momenteel 1,5 miljoen passagiers per jaar. Het ondernemingsplan van 2005 dat Italië heeft verstrekt, voorspelde een geleidelijke stijging van de passagiersaantallen met 4,5 % tot en met 2010, 2,6 % van 2011 tot en met 2025 en 3,78 % in de periode 2026-2045, zodat tegen 2045 ongeveer 2 800 000 miljoen passagiers zou worden behaald. Bovendien bedient de luchthaven Alghero sinds 2000 een aantal internationale bestemmingen. In het licht hiervan moet worden gesteld dat het economische voordeel aan So.Ge.A.AL via de verschillende betrokken maatregelen de mededinging vervalste of dreigde te vervalsen en minstens in staat was het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig te beïnvloeden.

(320)

Bijgevolg is de Commissie van mening dat de kapitaalinjecties en overheidsfinanciering voor infrastructuur, met inbegrip van „installaties en werkzaamheden”, en uitrusting steun aan So.Ge.A.AL vormen.

(321)

Volgens artikel 108, lid 3, VWEU moeten de lidstaten de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte brengen en mogen de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering worden gebracht voordat er een eindbeslissing is genomen.

(322)

De betrokken maatregelen werden tot uitvoering gebracht zonder toestemming van de Commissie. Bovendien kunnen de onderzochte steunmaatregelen ten gunste van So.Ge.A.AL op basis van de beoordeling in overweging 323 tot en met 327 niet worden beschouwd als vrijgesteld van de aanmeldingsplicht op basis van de DAEB-beschikking van 2005, die van toepassing is op steun die voor 31 januari 2012 werd toegekend.

(323)

De DAEB-beschikking van 2005 stelde staatssteun in de vorm van compensatie aan ondernemingen voor een openbare dienst vrij van de aanmeldingsplicht onder bepaalde, in deze beschikking vastgestelde voorwaarden. De DAEB-beschikking van 2005 verklaarde staatssteun in de vorm van compensatie voor een openbare dienst verenigbaar voor luchthavens i) met een jaarlijks verkeer van maximaal 1 000 000 passagiers, ii) met een jaaromzet vóór belasting van minder dan 100 miljoen EUR gedurende de twee boekjaren voorafgaande aan het boekjaar waarin de DAEB is toegewezen, die jaarlijks minder dan 30 miljoen EUR compensatie ontvangen.

(324)

De DAEB-beschikking van 2005 was slechts van toepassing op steun in de vorm van compensatie voor een openbare dienst voor een daadwerkelijke DAEB. Om een vrijstelling te kunnen krijgen, diende de compensatie voor de uitvoering van een DAEB ook te voldoen aan de voorwaarden in artikelen 4, 5 en 6 van de beschikking.

(325)

In artikel 4 van de DAEB-beschikking van 2005 was bepaald dat de betrokken onderneming met het beheer van de DAEB moet worden belast door middel van een of meer officiële besluiten, met daarin vermelding van onder andere de aard en de duur van de openbaredienstverplichtingen, de parameters voor de berekening, de controle en de herziening van de compensatie, en de nodige regelingen om overcompensatie te vermijden en terug te betalen. In artikel 5 van de DAEB-beschikking van 2005 was dan weer bepaald dat het compensatiebedrag niet hoger mag zijn dan wat nodig is om bepaalde kosten van de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te dekken, rekening houdende met de opbrengsten, plus een redelijke winstmarge. Ten slotte was in artikel 6 van de DAEB-beschikking van 2005 bepaald dat de lidstaten op geregelde tijdstippen controles moeten uitvoeren om ervoor te zorgen dat ondernemingen geen compensatie ontvangen die het overeenkomstig artikel 5 bepaalde bedrag overschrijdt.

(326)

Volgens Italië en So.Ge.A.AL moet in deze zaak op basis van de overeenkomst worden vastgesteld of het beheer van de luchthaven Alghero kan worden aangemerkt als een DAEB. De overeenkomst bevat echter geen enkele uitdrukkelijke omschrijving van de vermeende DAEB waarmee So.Ge.A.AL werd belast, noch de regels betreffende het recht van So.Ge.A.AL op een compensatie. De Commissie heeft van So.Ge.A.AL geen andere documenten ontvangen met het toepassingsgebied van de vermeende openbaredienstverplichtingen die zij diende te vervullen. Bijgevolg meent de Commissie dat de vermeende toewijzingshandeling geen daadwerkelijke openbaredienstverplichtingen aan de luchthavenbeheerder heeft opgelegd. Noch bevat zij de parameters voor de berekening, de controle en de herziening van de compensatie, en de nodige regelingen om overcompensatie te vermijden en terug te betalen. Uit dit alles volgt dat niet is voldaan aan de eisen in de artikelen 4, 5 en 6 van de DAEB-beschikking van 2005 wat betreft de toewijzingshandelingen.

(327)

De Commissie is van mening dat op deze basis niet kan worden besloten dat de steun aan So.Ge.A.AL op basis van de DAEB-beschikking van 2005 was vrijgesteld van de aanmeldingsplicht.

(328)

Bijgevolg besluit de Commissie dat Italië de stand-stillverplichting als bepaald in artikel 108, lid 3, van het Verdrag niet heeft nageleefd en dat de betrokken maatregelen dus onrechtmatige staatssteun vormen.

(329)

Aangezien de maatregelen 1, 2 en 3 staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, kan de verenigbaarheid ervan worden beoordeeld in het licht van de afwijkingen die zijn vastgesteld in de leden 2 en 3 van dat artikel en artikel 106, lid 2, van het Verdrag.

(330)

Artikel 107, lid 3, van het Verdrag voorziet in een aantal afwijkingen op de algemene regel uit artikel 107, lid 1, die stelt dat staatssteun onverenigbaar is met de interne markt. De betrokken steun kan worden beoordeeld op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag, dat bepaalt dat „steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad”, als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd.

(331)

In dit verband vormen de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 een kader op basis waarvan de steun aan luchthavens uit hoofde van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag verenigbaar kan worden verklaard.

(332)

Op grond van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 is de Commissie van mening dat de mededeling van de Commissie betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun (83) op onrechtmatig verleende investeringssteun aan luchthavens van toepassing is. Als de onrechtmatige investeringssteun vóór 4 april 2014 is verleend, zal de Commissie de verenigbaarheidsregels toepassen die van kracht waren op het moment dat de investeringssteun is verleend. Derhalve heeft de Commissie de beginselen uit de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 toegepast in geval van onrechtmatige investeringssteun aan luchthavens die vóór 4 april 2014 is verleend. Voor onrechtmatige investeringssteun die is toegekend vóór de inwerkingtreding van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005, toen geen verenigbaarheidscriteria voor investeringssteun aan luchthavens bestonden, moet de Commissie de verenigbaarheid rechtstreeks beoordelen op basis van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en rekening houden met haar besluitvormingspraktijk. De Commissie is in dit verband van mening dat, voor de beoordeling van de verenigbaarheid van investeringssteun die aan So.Ge.A.AL is toegekend vóór de inwerkingtreding van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005, de criteria in deze richtsnoeren op analoge wijze moeten worden toegepast.

(333)

Overeenkomstig de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 is de Commissie van mening dat de bepalingen van haar mededeling betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun niet dienen te gelden voor lopende zaken van onrechtmatige exploitatiesteun aan luchthavens die vóór 4 april 2014 is verleend. In plaats daarvan heeft de Commissie de in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 uiteengezette beginselen toegepast op alle zaken met betrekking tot exploitatiesteun (lopende aanmeldingen en onrechtmatige steun) voor luchthavens, zelfs indien de steun vóór 4 april 2014 was verleend.

(334)

Volgens punt 25, onder r), van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 wordt investeringssteun gedefinieerd als „steun voor de financiering van vaste activa, met name om de financieringskloof voor de kapitaalkosten te dichten.” Volgens punt 25, onder r), van de richtsnoeren kan investeringssteun zowel in de vorm van een eenmalig bedrag vooruit (m.a.w. om investeringskosten vooruit te dekken) als in de vorm van periodieke tranches (om kapitaalkosten te dekken, in termen van jaarlijkse afschrijving en financieringskosten) worden verleend.

(335)

Exploitatiesteun, daarentegen, heeft betrekking op het geheel of gedeeltelijk dekken van de exploitatiekosten van een luchthaven en wordt gedefinieerd als „de onderliggende kosten van een luchthaven ten aanzien van het verrichten van luchthavendiensten, die kostencategorieën omvatten zoals personeelskosten, kosten van uitbestede diensten, communicatie, afvalinzameling, energie, onderhoud, huur en administratie, maar met uitsluiting van de kapitaalkosten, marketingsteun of andere stimuleringsregelingen die de luchthaven aan luchtvaartmaatschappijen geeft, en kosten van taken die tot de overheidstaken behoren” (84).

(336)

In de loop van het onderzoek (85) stelde Italië dat de overheidsfinanciering van investeringen in de luchthaveninfrastructuur in het algemeen kon worden beoordeeld als:

(337)

Italië stelde dat in deze zaak de betrokken overheidsfinanciering niet mag worden aangemerkt als investeringssteun aan So.Ge.A.AL. Als eerste reden voerde Italië aan dat de staat eigenaar bleef van de betrokken infrastructuur, en ten tweede was de luchthavenbeheerder, vóór de toekenningsdatum van de alomvattende concessie in 2007, niet verantwoordelijk voor investeringen in infrastructuur in de luchthaven Alghero, maar eerder voor het onderhoud van de luchthaveninfrastructuur in naam van de staat.

(338)

In het licht van het standpunt van Italië en de definities in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 kan worden besloten dat:

(339)

De Commissie merkt allereerst op dat volgens de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 alleen investeringskosten voor de bouw van de eigenlijke luchthaveninfrastructuur en -voorzieningen (start- en landingsbanen, terminals, tarmacs, verkeerstoren) of rechtstreekse ondersteuning (brandbestrijdingsinstallaties, beveiligings- en veiligheidsvoorzieningen) subsidiabel zijn. Kosten die niet rechtstreeks verband houden met de kernactiviteiten van de luchthaven, met inbegrip van de bouw, financiering, exploitatie en huur van terreinen en gebouwen, die niet alleen moeten dienen als kantoor- en opslagruimten, maar ook bestemd zijn voor hotels en bedrijven op het terrein van de luchthaven en voor winkels, restaurants en parkeerterreinen, zijn niet subsidiabel.

(340)

In deze zaak waren de overheidsmiddelen bedoeld om de bouw van de nieuwe passagiersterminal, de renovatie van de oude terminal, de modernisering van de taxibaan, de uitbreiding van de parkeerruimten voor luchtvaartuigen, de modernisering van de start- en landingsbaan en de totstandbrenging van het bagagecontrolesysteem en een perimetercontrolesysteem te financieren. Deze investeringskosten komen op grond van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 in aanmerking voor financiering.

(341)

Voor wat de verenigbaarheid met de interne markt van de onderzochte overheidsfinanciering betreft, onderzoekt de Commissie, in overeenstemming met punt 61 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 of:

(342)

In aanvulling op het vereiste om te voldoen aan specifieke verenigbaarheidscriteria zoals vermeld in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005, moet staatssteun aan luchthavens, net als andere staatssteun, een stimulerend effect hebben en noodzakelijk en evenredig zijn in relatie tot de beoogde legitieme doelstelling om te kunnen worden beschouwd als verenigbare steun (86). Bijgevolg beoordeelde de Commissie, naast de criteria in overweging 341, het stimulerend effect en de noodzaak en evenredigheid van de betrokken steun.

(343)

De beoordeelde maatregelen waren bedoeld om onder andere de bouw van een nieuwe terminal met een capaciteit van 2 000 000 passagiers te financieren, omdat de oude terminal (met een capaciteit van 800 000 passagiers) reeds in 2003 te klein was (87). Daarnaast werd de investeringssteun gebruikt om enkele maatregelen te financieren die de luchthaven hebben geholpen om zich aan de nieuwe veiligheids- en beveiligingseisen aan te passen met de bedoeling de luchthaven volledig operationeel te houden.

(344)

Volgens Italië was het algemene doel van de financiering van de infrastructuur op de luchthaven Alghero de ontwikkeling van veilige, levensvatbare vervoersinfrastructuren en regionale ontsluiting. Italië stelde ook dat regionale luchthavens een belangrijke rol spelen in het bevorderen van toegankelijke verzorgingsgebieden en dat de betrokken investeringen de veiligheid, beveiliging en doeltreffendheid van de luchthaven verbeteren en tegelijk bijdragen aan de verwezenlijking van ruimere regionale-ontwikkelingsdoelen.

(345)

Daarnaast benadrukte Italië dat het bbp per hoofd van de bevolking in Sardinië gemiddeld veel lager is dan in Italië en dat de werkloosheidsgraad veel hoger ligt dan het Italiaanse gemiddelde. Zo was tussen 2003 en 2012 de gemiddelde werkloosheidsgraad in Sardinië 13,3 %, terwijl dat voor Italië 7,9 % bedroeg. Bijgevolg zal de toename van verkeersstromen als gevolg van de infrastructurele ontwikkelingen op de luchthaven Alghero wellicht sociale en economische voordelen voor Sardinië met zich brengen, zowel op het gebied van economische en sociale samenhang, als de ontwikkeling van het eiland.

(346)

Deze opmerkingen liggen in de lijn van de conclusies van het Accuracy-verslag, waarin wordt erkend dat de ontwikkeling van de luchtvervoerssector in Sardinië bijzonder belangrijk is voor de regionale ontwikkeling van de streek. In het Accuracy-verslag wordt een voorbeeld aangehaald van de mogelijke omvang van positieve economische voordelen als gevolg van de ontwikkeling van de luchtvaartinfrastructuur in Sardinië. Volgens een onderzoek waarvan sprake is in het Accuracy-verslag leidde de ontwikkeling van de luchtvervoersinfrastructuur op de luchthaven van Cagliari (op Sardinië) tot positieve economische effecten van ongeveer 140 miljoen EUR per jaar.

(347)

Bovendien is de enige gemakkelijke wijze voor vervoer van/naar Sardinië luchtvervoer, naast de veerdiensten, die echter veel langere reistijden hebben. Er zijn wel verschillende veerroutes vanuit Spanje en het Italiaanse vasteland, maar de gemiddelde reistijd met een veerboot bedraagt meer dan 9 uur.

(348)

De ontwikkeling van infrastructuur op de luchthaven Alghero was daarom onderdeel van de plannen van Sardinië om Sardinië beter te ontsluiten via de ontwikkeling van regionale luchthavens. Bijgevolg kan de Commissie concluderen dat de overheidsfinanciering voor de modernisering van infrastructuur op de luchthaven Alghero voldoet aan de duidelijk omschreven doelen van meer veiligheid, levensvatbare luchtvervoersinfrastructuur en regionale toegankelijkheid. De ontwikkeling van infrastructuur op de luchthaven Alghero was dus van algemeen belang, aangezien van de investeringen werd verwacht dat ze positieve externe effecten in termen van economische en sociale ontwikkeling zouden genereren.

(349)

Investeringssteun kan alleen verenigbaar worden verklaard wanneer de steun noodzakelijk is en evenredig is aan het gestelde doel van algemeen belang. Dit is met name het geval wanneer de investering geen verdubbeling van bestaande, niet volledig benutte infrastructuur vormt.

(350)

De staatssteun om de investeringen op de luchthaven Alghero te financieren, was noodzakelijk om de capaciteit van de luchthaven te vergroten en op die manier zijn levensvatbaarheid op de lange termijn te verzekeren. Vóór de investeringen had de luchthaven Alghero een capaciteit van slechts 800 000 passagiers. Deze capaciteit leidde in 2003 en 2004 tot beperkingen voor de luchthaven Alghero, dus waren investeringen nodig om meer passagiers te kunnen afhandelen. Bovendien werden bepaalde verbeteringen aangebracht die nodig waren om te voldoen aan de veiligheidsnormen. Dit zorgde voor een beter gebruik van de bestaande luchthaveninfrastructuur en droeg bijgevolg bij aan de regionale ontwikkeling en ontsluiting van het verzorgingsgebied van de luchthaven.

(351)

De investeringen leidden tot een toename van de luchthavencapaciteit van 800 000 passagiers in 2003 tot 2 000 000 passagiers in 2004. Sinds 2011 bereikt de passagiersstroom op de luchthaven ongeveer 70 % van de luchthavencapaciteit. Volgens Italië zou de passagiersstroom zelfs groter zijn geweest als de financiële crisis niet had plaatsgevonden.

(352)

In het Ecorys-verslag wordt erkend dat door de ontwikkeling van het toerisme de terminalcapaciteit van de luchthaven Alghero diende te worden uitgebreid, zodat het verwachte, toenemende verkeer kon worden ontvangen. Zoals hiervoor vermeld, was, volgens het Ecorys-verslag, vóór de investeringen op de luchthaven Alghero, de gebrekkige internationale ontsluiting een hinderpaal voor de ontwikkeling van de toeristische sector. Het ondernemingsplan van So.Ge.A.AL van 2004 voorspelde dan ook een toename van de totale passagiersaantallen met ongeveer 30 % in 2008 ten opzichte van de aantallen vóór de uitbreiding van de luchthavencapaciteit in 2004. Zonder de investeringen zou de luchthaven een dergelijke passagiersstroom niet hebben kunnen ontvangen.

(353)

Bovendien vormden de nieuwe investeringen geen verdubbeling van bestaande onrendabele infrastructuur, aangezien de drie dichtstbijzijnde luchthavens niet in hetzelfde verzorgingsgebied zijn gelegen (zie overweging 33). Hoewel de luchthaven Alghero een van de drie luchthavens op Sardinië is (samen met Cagliari en Olbia) die commerciële luchtvaartmaatschappijen bedient, liggen de twee andere niet in hetzelfde verzorgingsgebied. Olbia en Cagliari liggen op respectievelijk 128 km en 235 km van de luchthaven Alghero. De Commissie concludeerde in haar besluit van 2007 dat de luchthaven Alghero niet kan worden vervangen door de twee andere luchthavens, als gevolg van zijn ligging en de kenmerken van het vervoersnet in Sardinië. De investeringen waren bijgevolg geen verdubbeling van bestaande onrendabele infrastructuur.

(354)

De Commissie kan op basis hiervan besluiten dat de ondersteunde investeringen noodzakelijk waren en evenredig waren met de doelen van ontsluiting en regionale economische ontwikkeling, die mede dankzij de betrokken maatregelen kunnen worden verwezenlijkt.

(355)

Dankzij de investeringen was de luchthaven Alghero in overeenstemming met de veiligheidseisen voor luchthavens en kon de luchthaven zich aanpassen aan de vervoersbehoeften van zijn verzorgingsgebied.

(356)

Bij de toekenning van de „alomvattende” concessie voor het beheer van de luchthaven Alghero, voerde So.Ge.A.AL een investeringsprogramma uit om de luchthaveninfrastructuur en -uitrusting aan te passen aan het toenemende aantal passagiers. Op basis van het ondernemingsplan van 2005 bedroegen de geplande investeringen op de luchthaven Alghero in totaal 143,3 miljoen EUR voor de looptijd van de concessie (88).

(357)

Het ondernemingsplan van So.Ge.A.AL van 2004 voorspelde een toename van de totale passagiersaantallen op de luchthaven Alghero met ongeveer 30 % in 2008 ten opzichte van de aantallen vóór de uitbreiding van de luchthavencapaciteit in 2004. Zonder de in deze zaak beoordeelde investeringen zou de luchthaven een dergelijke passagiersstroom niet hebben kunnen ontvangen. Deze verwachtingen worden grotendeels bevestigd door latere ontwikkelingen. So.Ge.A.AL heeft immers, in de lijn van de verwachtingen, een grote groei van het verkeer op de luchthaven kunnen optekenen. Sinds 2011 bereikt de passagiersstroom op de luchthaven ongeveer 70 % van de luchthavencapaciteit. Volgens Italië zou de passagiersstroom zelfs groter zijn geweest als de financiële crisis niet had plaatsgevonden.

(358)

Bijgevolg besluit de Commissie dat de gemoderniseerde infrastructuur goede gebruiksmogelijkheden op de middellange termijn bood.

(359)

Volgens de door Italië ingediende inlichtingen, en niettegenstaande gerechtvaardigde tariefverschillen in de afzonderlijke overeenkomsten met luchtvaartmaatschappijen, is de infrastructuur altijd en zonder onderscheid toegankelijk voor alle mogelijke gebruikers.

(360)

Tot 2005 was Alghero een luchthaven van categorie D zoals bepaald in punt 15 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005. In de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 is bepaald dat bij financiële steun aan luchthavens van categorie D weinig kans is op concurrentievervalsing of beïnvloeding van het handelsverkeer in een mate die in strijd is met het algemeen belang. Op die basis heeft de Commissie in haar besluit van 2012 geconcludeerd dat vóór 2005 de steun het handelsverkeer niet zodanig beïnvloedde dat dit in strijd was met het algemeen belang. Italië noch de belanghebbenden hebben deze voorlopige vaststelling tijdens het onderzoek weerlegd.

(361)

Bovendien is er geen andere luchthaven in hetzelfde verzorgingsgebied. Zoals in overweging 33 is aangetoond, is de dichtstbijzijnde luchthaven meer dan 120 km verder gelegen, in een streek met middelmatige wegverbindingen. Dit versterkt de vaststelling dat, vanuit het perspectief van de passagiers, de luchthaven Alghero haast niet vervangbaar is door de andere luchthavens op Sardinië.

(362)

Bijgevolg besluit de Commissie dat de financiering voor de modernisering van de infrastructuur (met inbegrip van „installaties en werkzaamheden”) en uitrusting op de luchthaven Alghero de mededinging niet zodanig vervalste dat dit in strijd is met de belangen van de Europese Unie.

(363)

De Commissie moet ook vaststellen of de aan de luchthaven Alghero verstrekte staatssteun heeft geleid tot een zodanige wijziging in het gedrag van de begunstigde onderneming dat deze activiteiten ontplooit die bijdragen aan het bereiken van een doelstelling van algemeen belang die de onderneming i) zonder de steun niet zou uitvoeren of ii) op beperktere of andere wijze zou uitvoeren. Daarnaast wordt de steun slechts als evenredig beschouwd indien hetzelfde resultaat niet kon worden bereikt met minder steun en minder marktverstoring. Dit betekent dat het bedrag en de intensiteit van de steun beperkt moeten blijven tot het minimum dat nodig is om de gesteunde activiteit te laten plaatsvinden.

(364)

In deze zaak had de investeringssteun voornamelijk betrekking op de modernisering van de tarmacs, de start- en landingsbanen, de taxibaan en de terminal. Door lange terugverdientijden van investeringen in infrastructuur en de aanzienlijke complexiteit en risico's waarmee grote projecten gepaard gaan, is het niet gemakkelijk om particulier kapitaal aan te trekken. Kleinere luchthavens, zoals die van Alghero, kunnen bijzondere moeilijkheden ondervinden om voldoende particulier kapitaal aan te trekken om de nodige infrastructuurprojecten te kunnen uitvoeren.

(365)

Volgens de door Italië verstrekte inlichtingen waren deze investeringen zonder de steun onmogelijk geweest. In het licht van de financiële situatie van So.Ge.A.AL, die tijdens de onderzoeksperiode van 2000 tot 2010 zo veel verliezen opstapelde dat er meerdere kapitaalinjecties door de overheid nodig waren, is het immers duidelijk dat So.Ge.A.AL zich niet in een positie bevond om veel meer bij te dragen in de financiering van deze investeringen dan dat zij werkelijk heeft gedaan, en dat So.Ge.A.AL geen mogelijkheden had om externe financiering op de markt aan te trekken. Bijgevolg kan worden besloten dat de betrokken steunmaatregelen noodzakelijk waren en evenredig waren met de noodzaak om tegemoet te komen aan de verwachte vraag van luchtvaartmaatschappijen en passagiers in het verzorgingsgebied.

(366)

De Commissie besluit dan ook dat de steun beperkt is tot het minimum dat noodzakelijk is om de gesubsidieerde activiteit te laten plaatsvinden.

(367)

De Commissie is van mening dat als de onderzochte maatregelen, die overheidssteun betreffen voor infrastructuurinvesteringen op de luchthaven Alghero, worden aangemerkt als investeringssteun, ze in overeenstemming zijn met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag.

(368)

Exploitatiesteun die vóór de inwerkingtreding van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014, dat wil zeggen vóór 4 april 2014, is toegekend, kan verenigbaar worden verklaard als aan de volgende voorwaarden is voldaan:

(369)

De verschillende exploitatiemaatregelen ten gunste van So.Ge.A.AL, waaronder met name verschillende kapitaalinjecties, waren bedoeld om de onderneming te voorzien van voldoende kapitaal om levensvatbaar te kunnen blijven, zowel vanuit economisch als wettelijk oogpunt. Ook de overheidsbeslissingen om bepaalde investeringen te financieren zonder verhoogde concessievergoedingen voor So.Ge.A.AL daartegenover te stellen, hielpen de onderneming om operationeel te blijven, aangezien hogere concessievergoedingen zouden hebben geleid tot hogere exploitatiekosten en bijgevolg een nog slechtere financiële situatie van de onderneming. Bijgevolg is het dankzij al deze maatregelen dat de luchthaven Alghero operationeel kon blijven. Aangezien de luchthaven een belangrijke rol speelde in de toegankelijkheid van de regio en de regionale economische ontwikkeling, zoals uitgelegd in overweging 343 tot en met 348, is de Commissie van mening dat de exploitatiesteun aan So.Ge.A.AL bijdroeg tot verwezenlijking van een doelstelling van gemeenschappelijk belang.

(370)

Aangezien de luchthaven Alghero tijdens de onderzoeksperiode verlies maakte (zie tabel 3), was het dankzij de exploitatiesteun dat de luchthaven zijn activiteiten kon blijven uitvoeren en de ontsluiting van de regio Sardinië kon verzekeren. Bijgevolg is de Commissie van mening dat de exploitatiesteun aan de luchthaven Alghero een passend instrument was om de doelstelling van gemeenschappelijk belang te verwezenlijken.

(371)

Voor wat de noodzaak betreft, vereisen de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 dat de exploitatiesteun kan zorgen voor een wezenlijke verbetering die de markt zelf niet tot stand kan brengen. De Commissie is van mening dat dit het geval is, aangezien So.Ge.A.AL zonder de betrokken steun wellicht de markt had moeten verlaten en dus Sardinië vervoersinfrastructuur had verloren die belangrijk is voor de toegankelijkheid en ontwikkeling (toerisme) van de regio.

(372)

Bovendien zou zonder de steun de begunstigde zijn activiteiten aanzienlijk hebben moeten beperken, of zelfs moeten stopzetten. De onderzochte maatregelen waren beperkt tot het minimum om de verliezen te compenseren en ervoor te zorgen dat So.Ge.A.AL voldeed aan de kapitaaleisen en levensvatbaar kon blijven. Deze maatregelen waren nodig om de onderneming operationeel te houden, zelfs met inachtneming van de effecten van alle andere onderzochte steun (exploitatiesteun en investeringssteun). De Commissie besluit dan ook dat de exploitatiesteun aan So.Ge.A.AL noodzakelijk was en beperkt was tot het minimum dat noodzakelijk was om de gesubsidieerde activiteit te laten plaatsvinden.

(373)

Zoals hiervoor vermeld, is er geen andere luchthaven in hetzelfde verzorgingsgebied. Bovendien heeft Italië bevestigd dat de luchthaveninfrastructuur op niet-discriminerende voorwaarden ter beschikking is gesteld aan alle luchtvaartmaatschappijen.

(374)

Op die basis besluit de Commissie dat aan de verenigbaarheidsvoorwaarden zoals vastgesteld in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 is voldaan en de maatregelen bijgevolg verenigbaar zijn met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3 onder c).

(375)

In dit deel beoordeelt de Commissie of de verschillende overeenkomsten tussen So.Ge.A.AL en de verschillende luchtvaartmaatschappijen die in deze zaak worden onderzocht, staatssteun aan de betrokken luchtvaartmaatschappijen vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.

(376)

Economische voordelen in het kader van de contractuele betrekkingen met de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn, werden niet rechtstreeks door de staat verleend, maar door de luchthavenbeheerder So.Ge.A.AL, die in handen van de staat is. In de veronderstelling dat in alle onderzochte overeenkomsten economische voordelen werden verleend, is het nodig te bepalen of de voordelen met staatsmiddelen werden gefinancierd en toerekenbaar waren aan de staat.

(377)

Volgens vaste rechtspraak worden de middelen van overheidsondernemingen, namelijk ondernemingen waarop de overheid direct of indirect een dominerende invloed kan uitoefenen, ook beschouwd als staatsmiddelen, aangezien zij onder overheidstoezicht blijven en daarmee ter beschikking van de bevoegde overheidsinstanties staan (95). In overeenstemming met die rechtspraak moeten de middelen van So.Ge.A.AL, als overheidsonderneming, worden beschouwd als staatsmiddelen voor de toepassing van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Volgens artikel 2 van de transparantierichtlijn wordt immers een dominerende invloed vermoed te kunnen worden uitgeoefend, wanneer de overheden de meerderheid van het geplaatste kapitaal van dat bedrijf bezitten, over de meerderheid van de stemrechten verbonden aan de door genoemd bedrijf uitgegeven aandelen beschikken of meer dan de helft van de leden van het orgaan van bestuur, van beheer of van toezicht van genoemd bedrijf kunnen benoemen. In het geval van So.Ge.A.AL lijkt aan deze drie, niet-cumulatieve criteria voor het vermoeden van dominerende invloed door de staat te zijn voldaan.

(378)

So.Ge.A.AL en Ryanair betwisten de toerekenbaarheid aan de staat van de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen, terwijl Italië en Unioncamere dit bevestigen.

(379)

Zowel So.Ge.A.AL als Ryanair hebben tijdens het onderzoek gesteld dat de overeenkomsten tussen de luchthaven Alghero en de luchtvaartmaatschappijen alleen aan de staat kunnen worden toegerekend als er objectief wordt vastgesteld dat de staat op een bepalende of beïnvloedende wijze is tussengekomen in de beslissing van So.Ge.A.AL om de overeenkomsten te sluiten, in die zin dat So.Ge.A.AL zich anders zou hebben gedragen indien zij een onafhankelijke beslissing kon nemen. Ze stellen dat dit voor geen enkele publieke aandeelhouder van So.Ge.A.AL het geval was. Op basis van de rechtspraak kunnen de overeenkomsten tussen So.Ge.A.AL en de luchtvaartmaatschappijen alleen staatssteun bevatten op grond van artikel 107, lid 1, van het Verdrag als de staat controle had over So.Ge.A.AL en als de overheid „op een of andere manier bij de vaststelling van de maatregelen was betrokken.” Er kan echter „niet worden geëist dat op basis van een gedetailleerd onderzoek wordt aangetoond dat de overheid het openbare bedrijf er concreet toe heeft aangezet de betrokken steunmaatregelen te nemen” (96). Om te besluiten of een specifieke maatregel aan de staat kan worden toegerekend, kan de Commissie haar redenering baseren op „elke andere aanwijzing waaruit in het concrete geval blijkt dat de overheid bij de vaststelling van een maatregel is betrokken of dat het onwaarschijnlijk is dat zij hierbij niet betrokken is” (97).

(380)

Zoals het Hof in het Stardust Marinearrest heeft bepaald, kan worden vastgesteld of een maatregel aan de staat kan worden toegerekend op basis van „organieke” of „structurele” indicatoren of aanwijzingen dat de staat betrokken was, of dat het onwaarschijnlijk was dat de staat niet betrokken was, bij de beslissing die tot de concrete maatregel heeft geleid. Het Hof heeft in hetzelfde arrest een niet-uitputtende reeks van mogelijke indicatoren vastgesteld aan de hand waarvan toerekenbaarheid aan de staat kan worden vastgesteld, zoals uiteengezet in overweging 268: het feit dat de onderneming via welke de steun was verleend, rekening moest houden met de aanwijzingen van overheidsorganen; het feit dat het overheidsbedrijf deel uitmaakt van de structuur van de openbare administratie; de aard van de activiteiten van het bedrijf en het feit dat het bedrijf bij het verrichten van deze activiteiten op de markt normaal concurreert met particuliere marktdeelnemers; de juridische status van het bedrijf; de mate waarin de overheid toezicht uitoefent op het beheer van het bedrijf; en elke andere aanwijzing waaruit in het concrete geval blijkt dat de overheid bij de vaststelling van een maatregel is betrokken of dat het onwaarschijnlijk is dat zij hierbij niet betrokken is, mede gelet op de omvang van deze maatregel, op de inhoud ervan of op de eraan verbonden voorwaarden.

(381)

Het onderzoek in deze zaak heeft bevestigd dat de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen aan de staat kunnen worden toegerekend.

(382)

Ten eerste is So.Ge.A.AL in handen van de overheid, die het volledige stemrecht heeft in de aandeelhoudersvergadering en de raad van bestuur. Dit impliceert dat de staat moet worden beschouwd als een partij die invloed heeft op het besluitvormingsproces van So.Ge.A.AL en die betrokken is bij de beslissingen die de onderneming neemt. Sardinië heeft, dankzij zijn aandelen in So.Ge.A.AL, de meerderheid van stemrechten in de vergadering van de aandeelhouders. Volgens de statuten van So.Ge.A.AL, geeft elk nominaal aandeel het recht op één stem in de algemene vergadering van de aandeelhouders. De leden van de raad van bestuur worden benoemd om de meerderheids- en minderheidsdeelnemingen proportioneel te vertegenwoordigen.

(383)

Ten tweede merkt de Commissie op dat Italië op geen enkel moment heeft gesteld dat So.Ge.A.AL autonoom en zonder betrokkenheid van haar aandeelhouders heeft beslist overeenkomsten te sluiten met de luchtvaartmaatschappijen. Integendeel, Italië heeft bij schrijven van 18 februari 2014 gesteld dat:

(384)

Bovendien verduidelijkte Italië dat de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn betreffende het bevorderen of opstarten van nieuwe routes vanaf Alghero met goedkeuring van Sardinië werden gesloten en dat het afsluiten ervan integraal deel uitmaakte van de strategie van Sardinië om de toeristenstromen van en naar het eiland te vergroten (98). Bovendien is de Commissie van mening dat de aard van de activiteiten van So.Ge.A.AL (luchthavenbeheer) een andere aanwijzing is dat de betrokken maatregelen aan de staat kunnen worden toegerekend, aangezien lokale en regionale overheden regionale luchthavens vaak zien als belangrijk instrument voor het bevorderen van de lokale economische ontwikkeling.

(385)

Ten derde toont de Commissie hierna aan dat er voldoende aanwijzingen zijn dat de regionale overheden eigenlijk hebben aangezet om de betrokken overeenkomsten te sluiten, in het bijzonder, maar niet beperkt tot, de overeenkomsten met Ryanair, de belangrijkste luchtvaartmaatschappij op de luchthaven. Deze aanwijzingen bewijzen de toerekenbaarheid aan de staat in de zin van de Stardust Marine-jurisprudentie (99).

(386)

Uit de notulen van de vergaderingen van de raad van bestuur die Italië tijdens het onderzoek heeft ingediend, blijkt dat Sardinië op de hoogte was van, en werd geraadpleegd over de onderhandelingen over de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn en dat het instemde met de ondertekening ervan.

(387)

Zo geven de notulen van de raad van bestuur van 9 maart 2000 aan dat de raad van bestuur unaniem akkoord ging met de door So.Ge.A.AL voorgestelde overeenkomsten met luchtvaartmaatschappijen. So.Ge.A.AL bracht met name verslag uit over de onderhandelingen met Volare, Ryanair, Italair, Alpi Eagles, Air Dolomiti, Azzura en Gandalf Air. Voor wat Volare betreft, werd onderhandeld over een nieuwe overeenkomst waarin een vast bedrag van 4 550 000 EUR per luchtverkeersbeweging werd vastgesteld, alsook een bedrag van 3 000 EUR per passagier bij een bezettingsgraad van 60 %. Uit de notulen van de raad van bestuur van 18 december 2006 blijkt dat de raad van bestuur op de hoogte was van de voortgang van de onderhandelingen over de overeenkomst van 2007 met Germanwings.

(388)

De overheden werden niet alleen geraadpleegd en om hun goedkeuring verzocht voor de overeenkomsten met Ryanair, maar ook voor die met de andere luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn. Zo werd, volgens de notulen van de vergadering van de raad van bestuur van 10 februari 2002, beslist dat de Franse luchtvaartmaatschappij Auris een route naar Parijs mocht openen als de aandeelhouders uitdrukkelijk akkoord gingen en zich ertoe verbonden de daaruit voortkomende financiële verplichtingen te dekken.

(389)

De betrokkenheid van de overheden bij de beslissing om overeenkomsten te sluiten betreffende de activiteiten van verschillende luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn, zoals uitvoerig besproken in overweging 382 tot en met 388, is een sterke aanwijzing dat de overheden in het algemeen betrokken waren bij de sluiting van dergelijke overeenkomsten, ook met luchtvaartmaatschappijen die niet zijn vermeld in het in overweging 382 tot en met 388 vermelde bewijsmateriaal.

(390)

De Commissie is van mening dat er voldoende aanwijzingen bestaan dat de sluiting van de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen door de staat was ingegeven en gecoördineerd. Zo was So.Ge.A.AL, volgens de notulen van de bijeenkomst van de aandeelhoudersvergadering van 5 oktober 2001, „in overleg met de aandeelhouders” aan het onderhandelen over de opening van een belangrijke route voor Sardinië, namelijk Alghero-Londen, en droeg zij tijdelijk de daaruit voortvloeiende kosten „die door de overheidsinstanties hadden moeten worden gedragen.”

(391)

Uit de notulen van de vergaderingen van de raad van bestuur blijkt ook dat bij het sluiten van de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen, de directie rekening diende te houden met de eisen van de overheden. Zo gaf de voorzitter van de raad van bestuur in de vergadering van de raad van 30 juli 2004 informatie over een bijeenkomst van verschillende regionale instanties over de mogelijke ontwikkeling van de activiteiten van Ryanair op de luchthaven. Aan Sardinië werden waarborgen gevraagd voor de financiering met regionale middelen van de kosten voor initiatieven om het verkeer te ontwikkelen.

(392)

Het feit dat So.Ge.A.AL bij het sluiten van de betrokken overeenkomsten handelde onder invloed van Sardinië, blijkt ook uit de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2000 met Ryanair. Hierin werd in de inleiding immers bepaald dat „So.Ge.A.AL, met grote interesse en goedkeuring van de regionale institutionele organen, waaronder de autonome regionale regering, voor het betrokken initiatief na deze voor het initiatief te hebben warmgemaakt, een overeenkomst sluit met voorgenoemde [Ryanair] voor de betaling van een economische bijdrage die toereikend is om onderhavige overeenkomst volledig uit te voeren” (preambule).

(393)

Volgens de notulen van de vergadering van de raad van bestuur van 17 juli 2009 is het duidelijk dat volgens So.Ge.A.AL de comarketingbijdragen aan Ryanair het gevolg van politieke keuzes op regionaal niveau waren. Bijgevolg dienden volgens So.Ge.A.AL de nodige financiële middelen door de regionale overheden te worden verstrekt. De onderneming stelde ook vragen over de eventuele onderhandelingsmarge met de luchtvaartmaatschappij, „aangezien de aandeelhouders van So.Ge.A.AL de raad geen opdracht hadden gegeven om de overeenkomst met de luchtvaartmaatschappij te beëindigen.”

(394)

Tijdens het onderzoek stelde Ryanair dat de Commissie onvoldoende bewijzen zou hebben overgelegd over de inmenging van de overheden in het besluitvormingsproces van So.Ge.A.AL. Het feit dat „So.Ge.A.AL en Sardinië overeenkomsten voor comarketingbijdragen ondertekenden in 2004, 2005, 2006 en 2007”, zou alleen maar het standpunt ondersteunen dat Sardinië So.Ge.A.AL financierde, zonder dat het optreden van So.Ge.A.AL ten aanzien van Ryanair of AMS stuurde.

(395)

De Commissie gaat niet mee in de redenering van Ryanair. Ten eerste heeft Italië, zoals vermeld in overweging 384, tijdens het onderzoek duidelijk bevestigd dat de sluiting van de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen integraal deel uitmaakte van de strategie van Sardinië om de toeristenstromen van en naar het eiland te vergroten. De verwijzingen naar de gesprekken tussen So.Ge.A.AL en haar publieke aandeelhouders betreffende de door de regio Sardinië nagestreefde regionale en economische ontwikkelingsdoelen bij het sluiten van overeenkomsten tussen So.Ge.A.AL en luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn, tonen aan dat So.Ge.A.AL regionaal beleid uitvoerde overeenkomstig de instructies en richtsnoeren die zij van de overheid had ontvangen.

(396)

Bijgevolg besluit de Commissie dat de overeenkomsten tussen So.Ge.A.AL en verschillende luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn, waarop de formele onderzoeksprocedure betrekking heeft, aan de staat zijn toe te rekenen.

(397)

In de loop van het onderzoek stelde Italië dat So.Ge.A.AL bij het sluiten van elke overeenkomst met luchtvaartmaatschappijen waarop dit onderzoek betrekking heeft, handelde zoals een voorzichtige marktdeelnemer handelend in een markteconomie die zich liet leiden door winstgevendheidsvooruitzichten zou hebben gedaan in een gelijksoortige situatie, in die mate dat de beoordeelde maatregelen geen economisch voordeel bieden die de luchtvaartmaatschappijen onder normale marktvoorwaarden niet zouden hebben verkregen.

(398)

Volgens de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 kan, krachtens het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, steun aan een luchtvaartmaatschappij welke van een luchthaven gebruikmaakt, in beginsel worden uitgesloten als:

(399)

Bovendien wordt in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 het volgende bepaald: „Wanneer de Commissie regelingen tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen moet beoordelen, zal zij ook rekening houden met de mate waarin de te beoordelen regelingen kunnen worden beschouwd als onderdeel van de tenuitvoerlegging van een algemene strategie van de luchthaven die ten minste op de lange termijn tot winstgevendheid moet leiden” (101).

(400)

Voor wat de eerste, in overweging 398 vermelde benadering betreft (vergelijking van het tarief voor luchthavendiensten met het markttarief), is de Commissie helemaal niet zeker of een goede referentie kan worden vastgesteld om de marktwaarde van de door de luchthavens verstrekte diensten te bepalen. Momenteel vindt de Commissie een ex-anteanalyse van de incrementele winstgevendheidsverwachtingen het meest relevante criterium voor de beoordeling van door luchthavens met individuele luchtvaartmaatschappijen aangegane regelingen. (102)

(401)

In deze context dient te worden opgemerkt dat in het algemeen de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie ten aanzien van een gemiddeld tarief op vergelijkbare markten in die mate betrouwbaar kan zijn dat een markttarief kan worden vastgesteld of afgeleid van andere marktindicatoren. Deze methode is echter meestal onbetrouwbaar in het geval van luchthavendiensten. Er zijn immers doorgaans grote verschillen tussen de kosten- en inkomstenstructuren van verschillende luchthavens. Deze kosten en inkomsten zijn afhankelijk van de ontwikkeling van de luchthaven, de staat van de luchthaveninfrastructuur, het aantal luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven actief zijn, de capaciteit van de luchthaven, het nationale wettelijke kader, dat van lidstaat tot lidstaat kan verschillen, en de tekorten en verplichtingen die de luchthaven in het verleden heeft opgebouwd.

(402)

Bovendien wordt een zuiver vergelijkende analyse nog bemoeilijkt door de liberalisering van de luchtvervoersmarkt. Zoals in deze zaak duidelijk is, zijn commerciële praktijken tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen niet altijd gebaseerd op uitsluitend een bekendgemaakte tariefverordening. Deze commerciële betrekkingen zijn eerder erg verscheiden. Ze zijn gebaseerd op het delen van risico's met betrekking tot passagiersstromen en desbetreffende commerciële en financiële verplichtingen, stimulerende standaardregelingen en risicospreiding over de volledige looptijd van de overeenkomsten. Bijgevolg kan een bepaalde transactie niet gemakkelijk worden vergeleken met een andere op basis van het tarief per aankomst en vertrek of het tarief per passagier.

(403)

Tijdens het onderzoek heeft Ryanair gesteld dat, om een economisch voordeel dat onder normale marktvoorwaarden niet zou zijn verkregen, uit te sluiten, de kosten in de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn moeten worden vergeleken met de kosten die Ryanair gedurende een passende periode op gelijksoortige luchthavens betaalde. Ryanair haalde de luchthavens van […] aan als de meest relevante referenties voor de uitvoering van deze analyse (103).

(404)

[…] is uiteindelijk eigendom van […], die op zijn beurt in handen is van verschillende lokale overheden van de regio […]. Ryanair merkte op dat de jaarverslagen van […] geen aanwijzingen van overheidsfinanciering bevatten en dat de luchthaven al zeker sinds […] jaarlijks winst heeft gemaakt. Ryanair ving zijn activiteiten op de luchthaven van […] aan in […]. De luchthaven was steeds in particuliere handen, waardoor de luchthaven volgens Ryanair kan worden gebruikt als referentie voor de uitvoering van de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(405)

Volgens Ryanair zijn de resultaten van de vergelijking van de gegevens van de door Ryanair betaalde kosten op de luchthaven Alghero met de kosten op vergelijkbare luchthavens tweeledig. In de veronderstelling dat er geen gemeentebelasting aan de regio wordt terugbetaald, zijn de door Ryanair betaalde kosten, zowel die berekend per passagier als die per luchtvaartuig, op de luchthaven Alghero gemiddeld genomen lager dan de kosten op de referentieluchthavens. Indien echter ervan wordt uitgegaan dat een deel van de gemeentebelasting, te weten 66 %, op basis van de informatie van Ryanair, aan de regio wordt terugbetaald, zijn de gemiddelde kosten die Ryanair op de luchthaven Alghero betaalde, hoger dan die op de luchthaven van […], maar nog altijd lager dan die op de luchthaven van […]. Ryanair suggereert dat dit gedeeltelijk kan worden verklaard door het lagere bbp in Sardinië ten opzichte van het bbp in […] en […].

(406)

Ryanair erkent bijgevolg dat de resultaten van de vergelijking van de kosten die Ryanair betaalde op de luchthaven Alghero met die op de luchthavens van […] en […] tweeledig zijn en dat de verschillen in de resultaten meerdere oorzaken kunnen hebben, zoals de keuze van de referentieluchthavens.

(407)

De Commissie is het ermee eens dat een benchmarking van luchthavengelden niet helemaal kan worden uitgesloten als mogelijke benadering om de aanwezigheid van steun aan luchtvaartmaatschappijen te beoordelen. Om een benchmark te kunnen bepalen, moeten echter een voldoende aantal vergelijkbare luchthavens kunnen worden geselecteerd die vergelijkbare diensten aanbieden onder normale marktvoorwaarden. Overeenkomstig punt 54 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 moet een passende benchmark onder de luchthavens waarvan de beheerders handelen als marktdeelnemers in een markteconomie, worden bepaald op basis van beschikbare en relevante markttarieven. Voor de bepaling van deze benchmark dienen indicatoren te worden gebruikt zoals de verkeersstromen, het soort verkeer, belang van vracht en het relatieve belang van inkomsten uit de niet-luchtvaartgebonden activiteiten van de luchthaven, soort en omvang van de verleende luchthavendiensten, de vraag of de luchthaven in de nabijheid van een grote stad ligt, het aantal inwoners in het verzorgingsgebied van de luchthaven, de welvaart van het omliggende gebied (bbp per hoofd van de bevolking) en de verschillende geografische gebieden van waaruit passagiers zouden kunnen worden aangetrokken.

(408)

In deze context merkt de Commissie op dat, zelfs indien bepaalde luchthavens in particuliere handen zijn of worden beheerd zonder rekening te houden met sociale of regionale overwegingen, de door die luchthavens berekende tarieven misschien sterk beïnvloed zijn door de tarieven die worden berekend door andere door de overheid gesubsidieerde luchthavenbeheerders, omdat luchtvaartmaatschappijen met deze laatste tarieven rekening houden wanneer zij onderhandelen met de luchthavens die in particuliere handen zijn of die door particuliere partijen worden beheerd.

(409)

In deze zaak merkt de Commissie op dat Ryanair zelf heeft geoordeeld dat, aangezien de luchthaven Alghero zich op een eiland bevindt, zonder veel grote steden of luchthavens in de buurt, het moeilijk is referentieluchthavens te vinden met bijna identieke eigenschappen. Ryanair merkte ook op dat de tweeledige resultaten van de benchmarkingbeoordeling hun oorsprong konden hebben in het verschil in bbp in Sardinië ten opzichte van het bbp in de gebieden waarin de mogelijke referentieluchthavens liggen.

(410)

Tot slot merkt de Commissie op dat, zelfs indien er betrouwbare referentieluchthavens waren, een benchmarkingbeoordeling in deze zaak in elk geval niet mogelijk zou zijn geweest. De onderzochte regelingen hebben immers betrekking op overeenkomsten inzake luchthavendiensten en marketingdiensten, waarin verschillende „tarieven” worden vastgesteld, namelijk verschillende luchthavengelden, afhandelingskosten en marketingvergoedingen. Sommige van deze kosten zijn afhankelijk van het aantal passagiers, sommige van het aantal vertrekken en aankomsten en weer andere zijn vaste kosten. Bijgevolg impliceert elke overeenkomst complexe financiële stromen tussen de luchthavenbeheerder en de luchtvaartmaatschappijen (en hun dochterondernemingen) op de luchthaven, namelijk voor luchthavengelden, afhandelingskosten en marketingvergoedingen.

(411)

Bijgevolg is de Commissie van mening dat een vergelijking tussen de luchthavengelden die So.Ge.A.AL aan de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn oplegde en die op referentieluchthavens geen nuttige informatie zou opleveren voor de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Om een benchmarkingbeoordeling te kunnen uitvoeren die betrouwbare resultaten oplevert, zouden minstens vergelijkbare regelingen op de referentieluchthavens moeten worden gevonden, d.w.z. regelingen met gelijksoortige marketingvergoedingen en afhandelingsvergoedingen. Gezien de specificiteit en complexiteit van de betrokken regelingen, is de Commissie van mening dat een dergelijke benchmarkingbeoordeling niet kan worden uitgevoerd. Een andere reden hiervoor is dat de tarieven voor afhandelings- en marketingdiensten zelden worden bekendgemaakt en dus niet gemakkelijk te vinden zijn om een dergelijke beoordeling uit te voeren. Ryanair heeft dergelijke gegevens ook niet verstrekt voor de twee referentieluchthavens.

(412)

Ook als ervan zou worden uitgegaan dat een benchmarkingbeoordeling had kunnen worden uitgevoerd met gelijksoortige, bestaande regelingen in vergelijkbare luchthavens, op basis waarvan de Commissie zou kunnen besluiten dat de betrokken „tarieven” gelijk zijn aan of zelfs hoger dan het „markttarief”, zou de Commissie in elk geval op deze basis niet kunnen besluiten dat de onderzochte regelingen marktconform zijn, als zou blijken dat, op het moment dat de luchthavenbeheerder de betrokken regelingen aanging, hij redelijkerwijs had kunnen verwachten dat ze zouden leiden tot incrementele kosten die hoger zijn dan de incrementele inkomsten. Een marktdeelnemer handelend in een markteconomie zou immers geen enkel belang hebben gehad bij het aanbieden van goederen of diensten tegen een „markttarief” als dit wellicht zou leiden tot incrementele verliezen.

(413)

Bijgevolg is de Commissie van mening dat de regelingen met luchtvaartmaatschappijen op luchthavens die Ryanair heeft voorgesteld als mogelijk relevante referenties, geen passende benchmark zijn om het markttarief te bepalen van diensten die So.Ge.A.AL aan de verschillende luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn verleende. Aangezien er geen marktbenchmark kan worden bepaald, is de Commissie van mening dat een ex-anteanalyse van de incrementele winstgevendheidsverwachtingen het meest relevante criterium is voor de beoordeling van door luchthavens met individuele luchtvaartmaatschappijen aangegane regelingen.

(414)

Bij dit onderzoek moeten alle relevante incrementele inkomsten en kosten in verband met de transactie in aanmerking worden genomen. De verschillende elementen (kortingen op luchthavengelden, marketingsubsidies, andere financiële prikkels) mogen niet afzonderlijk worden gewaardeerd. Dit wordt bevestigd in het arrest-Charleroi: „In het kader van de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder dient de handelstransactie […] in haar geheel te worden beschouwd om uit te maken of de overheid en de door haar gecontroleerde entiteit zich, samen beschouwd, als rationele ondernemers in een markteconomie hebben gedragen. De Commissie moet immers bij de evaluatie van de litigieuze maatregelen rekening houden met alle relevante elementen en hun context […]” (104).

(415)

De voorziene incrementele inkomsten dienen met name de inkomsten uit de luchthavengelden te bevatten, rekening houdend met de kortingen en de door de overeenkomst te verwachten verkeerstoename evenals de vermoedelijke niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten die door het extra verkeer worden gegenereerd. De voorziene incrementele kosten dienen met name alle incrementele exploitatie- en investeringskosten te bevatten die niet zouden zijn ontstaan als de overeenkomst niet gesloten was, zoals de incrementele personeels-, uitrustings- en investeringskosten als gevolg van de aanwezigheid van de luchtvaartmaatschappij op de luchthaven; bovendien moeten de kosten voor marketingsubsidies en voor andere financiële prikkels tot de incrementele kosten worden gerekend. Daarentegen hoeven kosten die de luchthaven hoe dan ook had moeten maken, ongeacht de met de luchtvaartmaatschappij aangegane regeling, niet in aanmerking te worden genomen bij de beoordeling van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(416)

De Commissie merkt ook op dat in deze context tariefdifferentiatie (met inbegrip van marketingsteun en andere prikkels) een gangbare bedrijfspraktijk is. Er kunnen verschillende redenen zijn om niet alle luchtvaartmaatschappijen dezelfde voorwaarden aan te bieden. Het kan met name verstandig zijn een luchtvaartmaatschappij die de luchthaven een groot passagiersvolume bezorgt, bepaalde financiële prikkels (ook in de vorm van marketingsubsidies) en speciale kortingen op de officiële luchthavengelden te geven. Dergelijke gunstige voorwaarden kunnen objectief gerechtvaardigd zijn op grond van het te verwachten extra verkeer gezien de door dit extra verkeer gegenereerde inkomsten uit niet-luchtvaartgerelateerde activiteiten (105). Een andere rechtvaardiging is dat de marge per passagier die uit de door de luchtvaartmaatschappij betaalde luchthavengelden voortvloeit, in absolute zin aanzienlijk kan zijn wegens het grote passagiersvolume, ook indien deze marge als gevolg van de kortingen en financiële prikkels lager is. Om te kunnen beoordelen of dergelijke kortingen en financiële prikkels een economisch voordeel inhouden, moet worden onderzocht of de luchthavenexploitant er, op het moment van zijn beslissing om de kortingen en prikkels aan te bieden, redelijkerwijs van uit kon gaan dat deze beslissing rendabel zou zijn, met andere woorden of zij in vergelijking met de contrafeitelijke situatie tot meer winst (of minder verlies) zou leiden.

(417)

Daarnaast merkt de Commissie op dat de overeenkomsten tussen So.Ge.A.AL en de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven actief zijn deel uitmaakten van de langetermijnstrategie van de luchthaven. Uit de ondernemingsplannen van So.Ge.A.AL (zie overweging 59 tot en met 75) blijkt duidelijk dat de luchthaven voornamelijk op lowcostmaatschappijen vertrouwde om de groei aan te zwengelen en dat So.Ge.A.AL verwachtte dat na de toekenning van de alomvattende concessie voor het beheer van de luchthaven de dalende tendens zou keren en de onderneming opnieuw levensvatbaar zou worden. Bijgevolg voldoen alle onderzochte overeenkomsten aan de in overweging 399 genoemde voorwaarde. Hieruit volgt dat, als voor alle onderzochte overeenkomsten kan worden vastgesteld dat, op het moment dat ze werden gesloten, een marktdeelnemer handelend in een markteconomie die zich laat leiden door winstgevendheidsvooruitzichten en handelt in plaats van So.Ge.A.AL, kon hebben verwacht dat de door overeenkomst gegenereerde toekomstige incrementele kosten zouden worden gecompenseerd door de incrementele inkomsten, deze overeenkomsten voldoen aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie en geen staatssteun vormen.

(418)

In haar besluit van 2012 heeft de Commissie het standpunt ingenomen dat voor de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie de overeenkomsten inzake luchthavendiensten met Ryanair en de overeenkomsten inzake marketingdiensten met Ryanair en AMS en hun financiële gevolgen samen moeten worden beoordeeld als één maatregel. Ryanair betwistte niet dat de marketingovereenkomsten die in 2002 en 2003 rechtstreeks tussen Ryanair en So.Ge.A.AL werden gesloten, samen moeten worden beoordeeld met de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2002 en 2003.

(419)

Ryanair verwierp echter de voorlopige conclusie van de Commissie dat Ryanair en AMS als één entiteit moeten worden beschouwd en dat een bepaalde overeenkomst inzake luchthavendiensten tussen So.Ge.A.AL en Ryanair en een overeenkomst inzake marketingdiensten die op hetzelfde moment tussen So.Ge.A.AL en AMS worden gesloten, gezamenlijk moeten worden beoordeeld voor de beoordeling van het bestaan van een economische voordeel. Volgens Ryanair zouden de overeenkomsten inzake luchthavendiensten met Ryanair en de overeenkomsten inzake marketingdiensten met AMS twee afzonderlijke, losstaande soorten overeenkomsten zijn, zouden ze betrekking hebben op verschillende diensten en zouden ze geen contractueel of ander onderling verband hebben op basis waarvan ze kunnen worden aangemerkt als een enkele reeks maatregelen. AMS ondersteunde dit standpunt.

(420)

In deze context merkt de Commissie op dat er verschillende duidelijke aanwijzingen zijn dat de overeenkomsten moeten worden beoordeeld als één maatregel, aangezien ze in het kader van één transactie werden gesloten.

(421)

Ten eerste werden de overeenkomsten door dezelfde partijen op hetzelfde moment gesloten:

(422)

Ten tweede staat in de inleiding van de marketingovereenkomsten met AMS van 2006 en 2010 dat „de website http://www.ryanair.com een unieke mogelijkheid biedt om miljoenen Ryanair-passagiers te bereiken en uitgebreide informatie verstrekt over luchthavens, steden en regio's waar Ryanair op vliegt.” Dit wijst erop dat de marketingovereenkomst in het algemeen niet is bedoeld om reclame te maken voor Sardinië, maar meer specifiek om zo veel mogelijk tickets voor de Ryanair-bestemming Alghero te verkopen. In de inleiding van de overeenkomsten staat dan ook dat So.Ge.A.AL zich wil richten tot Ryanair-passagiers om toerisme en bedrijfsmogelijkheden in de regio, en met name de luchthaven Alghero als bestemming, te bevorderen.

(423)

Ten derde staat in het eerste hoofdstuk, met als titel „Doel van de overeenkomst”, van de marketingovereenkomsten met AMS dat ze „hun oorsprong vinden in het engagement van Ryanair om routes tussen Alghero en EU-bestemmingen te bedienen” (in de overeenkomst van 2006 is er sprake van Londen-Stansted, Barcelona Gerona, Frankfurt Hahn, Pisa, Liverpool en Rome). Deze formulering legt op ondubbelzinnige wijze een rechtstreeks verband tussen de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de marketingovereenkomsten, in die zin dat de ene niet zonder de andere zou zijn gesloten. De marketingovereenkomsten zijn gebaseerd op het sluiten van overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de diensten die Ryanair verstrekt.

(424)

Ten vierde staat in de inleiding van de marketingovereenkomsten dat So.Ge.A.AL heeft beslist „actief reclame te maken voor de stad Alghero en de regio als een vakantiebestemming voor internationale luchtreizigers en ook als een aantrekkelijk bedrijfscentrum.” Dit is een aanwijzing dat het voornaamste en specifieke doel van de marketingovereenkomsten de bevordering is van met name de luchthaven Alghero en de betreffende omgeving, en dat deze overeenkomsten dus verband houden met de sluiting van de overeenkomst inzake luchthavendiensten met Ryanair.

(425)

Ten vijfde kan So.Ge.A.AL de marketingovereenkomsten onmiddellijk beëindigen als Ryanair de voormelde routes niet langer bedient. Ook dit toont aan dat de marketingovereenkomsten en de overeenkomsten inzake luchthavendiensten onlosmakelijk zijn verbonden.

(426)

Tot slot merkt de Commissie op dat uit de analyse van het jaarverslag van 2000 van So.Ge.A.AL duidelijk blijkt dat Ryanair om de marketingsteun verzocht als voorwaarde voor de bediening van de Londen-route op het moment dat de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2000 werd gesloten. Deze interpretatie wordt ook bevestigd door het feit dat So.Ge.A.AL de kosten van de marketingsteun beschouwde als exploitatiekosten voor de Ryanair-route in plaats van een investering in merkontwikkeling zoals Ryanair en AMS stelden.

(427)

Als conclusie kan worden gesteld dat de overeenkomsten inzake marketingdiensten tussen So.Ge.A.AL en AMS onlosmakelijk zijn verbonden met de overeenkomsten inzake luchthavendiensten tussen Ryanair en So.Ge.A.AL. De bevindingen in overweging 421 tot en met 426 tonen aan dat zonder de overeenkomsten inzake luchthavendiensten de overeenkomsten inzake marketingdiensten niet zouden zijn gesloten. Daarom besluit de Commissie dat de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de overeenkomsten inzake marketingdiensten niet scheidbaar zijn en dat ze bijgevolg elke overeenkomst inzake marketingdiensten samen met de overeenkomst inzake luchthavendiensten die op hetzelfde moment werd gesloten, moet beoordelen om te bepalen of een dergelijke transactie staatssteun vormt.

(428)

Voor de toepassing in deze zaak van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, moeten de gedragingen van de regio Sardinië en So.Ge.A.AL worden vergeleken met die van een voorzichtige marktdeelnemer handelend in een markteconomie die zich door winstgevendheidsvooruitzichten laat leiden en verantwoordelijk zou zijn voor het beheer van de luchthaven Alghero. Alle eventuele positieve effecten voor de economie van de regio waarin de luchthaven gelegen is, moeten bij de beoordeling buiten beschouwing worden gelaten, aangezien het Hof heeft verduidelijkt dat de relevante vraag die bij de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie moet worden gesteld, is „of een particuliere aandeelhouder in gelijkaardige omstandigheden, op grond van de te verwachten rentabiliteit en afgezien van elke overweging van sociale aard of van regionaal of sectoraal beleid, een dergelijke kapitaalinbreng zou hebben gedaan” (106).

(429)

Bij de analyse van de betrokken maatregelen is het nodig de voordelen te onderzoeken die deze hypothetische marktdeelnemer handelend in een markteconomie, die zich laat leiden door winstgevendheidsvooruitzichten, kon behalen met de aankoop van de marketingdiensten. Bij deze analyse mag niet worden gekeken naar de algemene effecten van dergelijke diensten op het toerisme en de economische prestaties van de regio. Alleen de effecten van deze diensten op de winstgevendheid van de luchthaven mogen in aanmerking worden genomen, aangezien dit de enige bekommernis is voor een hypothetische marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(430)

Marketingdiensten kunnen in beginsel de passagiersstroom stimuleren op luchtroutes waarvoor overeenkomsten inzake marketingdiensten en overeenkomsten inzake luchthavendiensten bestaan, aangezien de marketingdiensten dienen om deze luchtroutes te bevorderen. Hoewel deze effecten voornamelijk voordelig zijn voor de betrokken luchtvaartmaatschappij, kunnen ze ook ten goede komen aan de luchthavenbeheerder. Bovendien kan een toename van de passagiersstroom leiden tot meer inkomsten voor de luchthavenbeheerder als gevolg van bepaalde luchthavengelden, alsook tot meer niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten, met name van parkeerplaatsen voor auto's, restaurants en andere bedrijven op de luchthaven, waarvan de omzet gedeeltelijk of volledig toekomt aan de luchthavenbeheerder.

(431)

Bijgevolg zou een marktdeelnemer handelend in een markteconomie die in plaats van So.Ge.A.AL en de regio Sardinië de luchthaven beheert, deze mogelijke positieve effecten in aanmerking hebben genomen bij het beslissen over het sluiten van een overeenkomst inzake marketingdiensten en de bijbehorende overeenkomst inzake luchthavendiensten. De marktdeelnemer handelend in een markteconomie zou rekening hebben gehouden met de effecten van de betrokken luchtroute op de toekomstige inkomsten en kosten door, in dit geval, een raming uit te voeren van de toename van de passagiersaantallen op deze routes, een mogelijk positief effect van de marketingdiensten in de vorm van een hogere verwachte bezettingsgraad (107) voor deze luchtroutes. Dit effect zou bovendien zijn beoordeeld voor de volledige periode waarin op deze luchtroutes werd gevlogen, als bepaald in de overeenkomst inzake luchthavendiensten en de overeenkomst inzake marketingdiensten.

(432)

De Commissie is het hierover met Ryanair eens: de overeenkomsten inzake marketingdiensten zijn niet alleen kosten voor de luchthavenbeheerder, maar kunnen ook voordelig voor hem zijn.

(433)

Bovendien moet worden bepaald of een hypothetische marktdeelnemer handelend in een markteconomie die de luchthaven Alghero beheert, redelijkerwijs ook andere voordelen, zoals merkimago, kon verwachten en kwantificeren, m.a.w. andere voordelen dan de positieve effecten op de passagiersstroom op de luchtroutes waarop de overeenkomst inzake marketingdiensten betrekking heeft tijdens de periode waarin op deze routes wordt gevlogen, zoals bepaald in de overeenkomst inzake marketingdiensten of de overeenkomst inzake luchthavendiensten.

(434)

Ryanair ondersteunt dit argument, met name in haar studie van 17 januari 2014. Deze studie is gebaseerd op de theorie dat door een luchthavenbeheerder aangekochte marketingdiensten het merkimago van de luchthaven helpen verbeteren en, bijgevolg, het aantal passagiers dat deze luchthaven gebruikt, op duurzame wijze doen toenemen, en niet alleen het aantal op de luchtroutes waarop de overeenkomst inzake marketingdiensten en de overeenkomst inzake marketingdiensten betrekking hebben en tijdens de in deze overeenkomsten bepaalde periode waarin op deze routes wordt gevlogen. Ryanair voerde met name in haar studie aan dat zelfs na de vervaldatum van de overeenkomst inzake marketingdiensten deze marketingdiensten duurzame positieve effecten zullen hebben op de passagiersstroom op de luchthaven. Italië is het hiermee eens en hield rekening met de voordelen van de marketingdiensten in de gereconstrueerde ex-anteanalyse van de winstgevendheid van de overeenkomsten met Ryanair, zoals samengevat in tabel 8 hieronder.

(435)

Ten eerste dient te worden opgemerkt dat niets aantoont dat, toen de overeenkomsten inzake marketingdiensten waarop de formele onderzoeksprocedure betrekking heeft, werden gesloten, de luchthavenbeheerder of de regio Sardinië ooit heeft gekeken naar de mogelijke positieve effecten, laat staan deze heeft gekwantificeerd, op luchtroutes die die in de overeenkomsten aanvullen of op de periode na de vervaldatum van de overeenkomsten.

(436)

Bovendien kan de duurzaamheid van deze effecten niet worden beoordeeld op basis van de beschikbare informatie. Het kan zijn dat het maken van reclame voor de luchthaven Alghero en de regio Sardinië op de website van Ryanair alleen maar op het moment dat de reclame op de website stond of juist daarna de mensen die op deze website surften, heeft aangemoedigd om Ryanair-tickets naar de luchthaven Alghero te kopen. Het is echter zeer onwaarschijnlijk dat ook meerdere weken nadat de reclame op de Ryanair-website is verschenen, deze reclame nog effecten had op de bezoekers of een invloed had op de aankoop van vliegtuigtickets. Een reclamecampagne heeft een meer duurzaam effect wanneer de reclameactiviteiten worden uitgevoerd via een of meer reclamemedia waaraan de consument gedurende een bepaalde periode regelmatig wordt blootgesteld. Zo zou een reclamecampagne die via algemene tv- en radiostations, populaire websites en/of verschillende reclameborden op en buiten openbare plaatsen wordt gevoerd, een duurzaam effect hebben als de consument regelmatig aan deze media wordt blootgesteld. Wanneer de reclameactiviteiten echter worden beperkt tot alleen de website van Ryanair, is het zeer onwaarschijnlijk dat ze ook nog effecten hebben tot lang na het stopzetten van de reclame.

(437)

Het is eigenlijk zeer waarschijnlijk dat de meeste mensen de website van Ryanair niet regelmatig genoeg bezoeken om door de reclame alleen een duidelijk beeld van de regio te krijgen. Dit argument wordt ondersteund door twee factoren. Ten eerste was, volgens de voorwaarden van de overeenkomst inzake marketingdiensten, de reclame voor Alghero en de regio Sardinië op de startpagina van de Ryanair-website beperkt tot een paragraaf van 150 woorden onder de „Top Five Things To Do” op de pagina van de bestemming Alghero en de vermelding van een link op de startpagina www.ryanair.com naar een website van So.Ge.A.AL. De Commissie is van mening dat dit soort reclameactiviteiten (een gewone link met een beperkte marketingwaarde) maar een heel klein effect had na de periode waarin de reclame werd geadverteerd, met name omdat de activiteit beperkt was tot uitsluitend de Ryanair-website en niet werd ondersteund door andere media. Ten tweede hadden de in de overeenkomsten met AMS vastgestelde marketingactiviteiten voornamelijk betrekking op de pagina van de bestemming Alghero. Het is zeer waarschijnlijk dat de meeste mensen deze pagina niet vaak bezochten, en dat, als ze dat deden, ze wellicht al geïnteresseerd waren in deze bestemming.

(438)

Dus, ook als de passagiersstroom tijdens de looptijd van de overeenkomsten inzake marketingdiensten daadwerkelijk toenam op de luchtroutes waarop deze overeenkomsten betrekking hadden, is het zeer waarschijnlijk dat dit effect nihil of verwaarloosbaar was na de looptijd van deze overeenkomsten.

(439)

Uit de Ryanair-studies van 17 en 31 januari 2014 blijkt ook dat het uiterst onzeker was of er ook voordelen zouden zijn voor andere luchtroutes dan die in de overeenkomsten of na de periode waarin op deze routes zou worden gevlogen, zoals bepaald in de overeenkomsten inzake marketingdiensten en de overeenkomsten inzake luchthavendiensten, en dat de kwantificering van deze voordelen onvoldoende betrouwbaar zou zijn voor een voorzichtige marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(440)

Zo staat in de studie van 17 januari 2014 het volgende: „toekomstige incrementele winsten na de geplande vervaldatum van de overeenkomst inzake luchthavendiensten zijn intrinsiek onzeker.” Bovendien worden in deze studie twee methoden gesuggereerd voor de evaluatie vooraf van de positieve effecten van de overeenkomsten inzake marketingdiensten: een „kasstroommethode” en een „kapitalisatiemethode”.

(441)

De „kasstroommethode” bestaat uit het evalueren van de voordelen van de overeenkomsten inzake marketingdiensten en de overeenkomsten inzake luchthavendiensten door de toekomstige inkomsten te beoordelen die de luchthavenbeheerder zou kunnen genereren door marketingdiensten en de overeenkomst inzake luchthavendiensten, minus de bijbehorende kosten. Bij de kapitalisatiemethode wordt verbetering van het merkimago van de luchthaven via marketingdiensten behandeld als een immaterieel actief, dat tegen het in de overeenkomsten inzake marketingdiensten vastgestelde tarief werd gekocht.

(442)

De studie van 17 januari 2014 benadrukt echter de grote moeilijkheden die gepaard gaan met de „kapitalisatiebenadering” en toont aan dat de resultaten bij deze methode onbetrouwbaar kunnen zijn. De studie stelt dan ook de „kasstroommethode” voor als betere optie. Volgens de studie zou met name „bij de kapitalisatiebenadering […] alleen rekening moeten worden gehouden met het deel van de marketinguitgaven dat kan worden toegeschreven aan de immateriële activa van een luchthaven. Het deel van de marketinguitgaven dat bestemd is voor het genereren van de verwachte toekomstige inkomsten voor de luchthaven (namelijk een investering in de immateriële activa van de luchthaven) en niet voor het genereren van lopende inkomsten voor de luchthaven, is echter niet altijd gemakkelijk te bepalen.” In de studie wordt ook benadrukt dat „om de kapitalisatiemethode uit te voeren, moet worden geraamd wat de gemiddelde duur is dat een luchthaven dankzij de AMS-marketingcampagne een klant kan houden. In de praktijk is het erg moeilijk om in te schatten hoe lang een klant gemiddeld wordt gehouden als gevolg van een AMS-campagne omdat er onvoldoende gegevens zijn.”

(443)

In de studie van 31 januari 2014 wordt een praktische toepassing van de „kasstroombenadering” voorgesteld. Overeenkomstig deze benadering worden de voordelen van de overeenkomsten inzake marketingdiensten en de overeenkomsten inzake luchthavendiensten die ook na de vervaldatum van de overeenkomst inzake marketingdiensten worden genoten, uitgedrukt als „restwaarde” die wordt berekend op de vervaldatum van de overeenkomst. De restwaarde wordt berekend op basis van de incrementele winsten van de luchthaven (na aftrek van AMS-betalingen) in het laatste jaar van de overeenkomst inzake luchthavendiensten, aangepast aan de groei van de Europese luchtvervoersmarkt en de waarschijnlijkheid dat de overeenkomst inzake luchthavendiensten en de overeenkomst inzake marketingdiensten zullen bijdragen aan de winsten van de luchthaven na hun vervaldatum. Italië heeft in het verslag van 2014 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie dezelfde methode voor de berekening van de „restwaarde” voorgesteld (zie overweging 471).

(444)

Volgens de studie van 31 januari 2014 is de capaciteit van de overeenkomsten om duurzame voordelen te genereren afhankelijk van verschillende factoren, zoals „een grotere bekendheid en een sterker merk, samen met netwerkexternaliteiten en terugkerende passagiers”. Deze factoren worden echter niet verder uitgelegd.

(445)

In de studie van 31 januari 2014 wordt een „voorzichtige” waarschijnlijkheidsfactor van 30 % voorgesteld. Er worden echter geen serieuze, kwantitatieve noch kwalitatieve, bewijzen voor deze factor verstrekt. Noch baseert de studie zich op feiten die betrekking hebben op de activiteiten van Ryanair, de luchtvervoersmarkten of luchthavendiensten om dit cijfer van 30 % te staven. Er wordt geen verband vastgesteld tussen dit cijfer en de factoren die vluchtig werden genoemd (bekendheid, sterk merk, netwerkexternaliteiten en terugkerende passagiers) en die ervoor zouden zorgen dat de overeenkomst inzake luchthavendiensten en de overeenkomst inzake marketingdiensten ook na hun vervaldatum voordelig zijn. Tot slot wordt in de studie de specifieke inhoud van de marketingdiensten waarop de verschillende overeenkomsten met AMS betrekking hebben, op geen enkele manier als basis genomen om na te gaan in welke mate deze diensten de in overweging 444 genoemde factoren zouden kunnen beïnvloeden.

(446)

Bovendien bevat de studie geen bewijs van de waarschijnlijkheid dat, op de vervaldag van de overeenkomst inzake luchthavendiensten en de overeenkomst inzake marketingdiensten, de luchthavenbeheerder ook in de toekomst zal kunnen blijven profiteren van de winsten die deze overeenkomsten tijdens het laatste jaar van hun toepassing hem hebben opgeleverd. Zo ontbreekt in de studie ook enig bewijs dat de groei van de Europese luchtvervoersmarkt een nuttige indicator is voor het meten van de effecten van een overeenkomst inzake luchthavendiensten en een overeenkomst inzake marketingdiensten op een bepaalde luchthaven.

(447)

Bijgevolg is het zeer onwaarschijnlijk dat een voorzichtige marktdeelnemer handelend in een markteconomie bij de beslissing over het al dan niet aangaan van een overeenkomst rekening zou houden met een „restwaarde” die is berekend op basis van de door Ryanair en Italië voorgestelde methode. Uit de studie van 31 januari 2014 blijkt dan ook dat een „kasstroombenadering”, net zoals de „kapitalisatiebenadering”, alleen zou leiden tot zeer onzekere, onbetrouwbare resultaten.

(448)

Bovendien zijn de marketingdiensten duidelijk gericht op personen die waarschijnlijk de route waarop de overeenkomst inzake marketingdiensten betrekking heeft, gaan gebruiken. Als deze route niet wordt hernieuwd op de vervaldatum van de overeenkomst inzake luchthavendiensten, is het onwaarschijnlijk dat na de vervaldatum de marketingdiensten een positief effect zullen blijven hebben op de passagiersstroom op de luchthaven. Het is voor een luchthavenbeheerder heel moeilijk om de waarschijnlijkheid te beoordelen dat een luchtvaartmaatschappij een route die is vastgesteld in de overeenkomst inzake luchthavendiensten zal blijven bedienen na het verstrijken van de termijn waarvoor deze zich in de overeenkomst inzake luchthavendiensten heeft vastgelegd. Het is met name in de praktijk gebleken dat lowcostmaatschappijen voor het openen en sluiten van routes zeer snel inspelen op de marktomstandigheden, die meestal erg snel wijzigen. Zo stelde Italië in deze zaak dat Germanwings al na een jaar besliste niet langer de luchthaven Alghero te bedienen en dus haar overeenkomst met So.Ge.A.AL voortijdig te beëindigen (de luchtvaartmaatschappij had een overeenkomst van drie jaar met de luchthaven) omdat ze niet voldoende verkeer kon genereren om een break-evenpoint te bereiken. Uit de documenten van dit dossier blijkt ook dat Ryanair minstens eenmaal (in 2009) haar activiteiten vanaf de luchthaven Alghero opnieuw liet evalueren. Bijgevolg zou een voorzichtige marktdeelnemer handelend in een markteconomie bij het aangaan van een soortgelijke transactie als de transactie die in deze zaak wordt onderzocht, er niet op vertrouwen dat een luchtvaartmaatschappij de betrokken route op de vervaldag van de overeenkomst verder zou bedienen.

(449)

Ten slotte merkt de Commissie op dat Italië deze benadering van het opnemen van een „restwaarde” wel toepaste in de reconstructie van de ex-anteanalyse van de winstgevendheid van de overeenkomsten van 2006 en 2010, maar niet voor het analyseren van de winstgevendheid van de overeenkomsten met de andere luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven actief zijn, hoewel deze ook marketingovereenkomsten met de luchthavenbeheerder hadden gesloten. Italië beargumenteert in dit kader dat het aantal mogelijke bezoekers op de websites van andere luchtvaartmaatschappijen dan Ryanair beduidend lager is dan de bezoekers van ryanair.com. Gezien deze veel lagere populariteit, zou het niet relevant zijn een restwaarde te bepaalde in de analyse van de winstgevendheid van de overeenkomsten met andere luchtvaartmaatschappijen. De Commissie merkt desalniettemin op dat tot 2006 So.Ge.A.AL haar marketingovereenkomsten sloot met Ryanair in plaats van AMS. Er werd geen restwaarde vastgesteld voor de toekomstige voordelen na de vervaldatum van de marketingovereenkomsten tussen So.Ge.A.AL en Ryanair in 2002 en 2003.

(450)

Als conclusie kan worden gesteld dat uit overweging 428)tot en met 449 duidelijk blijkt dat het enige voordeel dat een voorzichtige marktdeelnemer handelend in een markteconomie zou kunnen verwachten van een overeenkomst inzake marketingdiensten, en dat hij zou kwantificeren wanneer hij beslist om, samen met een overeenkomst inzake luchthavendiensten, al dan niet een dergelijke overeenkomst te sluiten, bestaat uit de positieve effecten van de marketingdiensten op het aantal passagiers op de routes waarop de betrokken overeenkomsten betrekking hebben tijdens de periode waarin op deze routes wordt gevlogen, zoals bepaald in de overeenkomsten. De Commissie is van mening dat er te veel onzekerheid is over eventuele andere voordelen om ze te kwantificeren en in aanmerking te nemen.

(451)

Gezien de bevindingen in overweging 398 tot en met 450 moet de Commissie voor de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie i) elke overeenkomst inzake luchthavendiensten samen analyseren met de marketingovereenkomst als er een bestaat, ook wanneer een dergelijke overeenkomst met AMS werd gesloten, en ii) de incrementele kosten en inkomsten bepalen die redelijkerwijs konden worden verwacht van elke gezamenlijke transactie, rekening houdend met het effect van de marketingovereenkomsten op de verwachte bezettingsgraad.

(452)

De overeenkomsten inzake luchthavendiensten die So.Ge.A.AL met Ryanair sloot, worden weergegeven in tabel 7.

Tabel 7

Overeenkomsten inzake luchthavendiensten tussen So.Ge.A.AL en Ryanair

(453)

Italië stelt dat So.Ge.A.AL tussen 2000 en 2010 verschillende ondernemingsplannen heeft opgesteld betreffende de algemene ontwikkeling van de luchthaven. Deze ondernemingsplannen bevatten prognoses van de passagiersaantallen en de inkomsten, alsook enige informatie over de kosten. Geen enkel ondernemingsplan heeft echter specifiek betrekking op een bepaalde overeenkomst tussen So.Ge.A.AL en de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn of AMS. Bovendien bestrijken ze niet de volledige looptijd van de overeenkomsten van So.Ge.A.AL met deze luchtvaartmaatschappijen.

(454)

Zoals hiervoor gezegd, reconstrueerde Italië de ex-anteanalyses van de winstgevendheid van de overeenkomsten met Ryanair op basis van de incrementele kosten en inkomsten die redelijkerwijs konden worden verwacht door een marktdeelnemer handelend in een markteconomie die in plaats van So.Ge.A.AL zou hebben gehandeld op het moment dat elk van deze overeenkomsten werd gesloten tijdens de onderzochte periode, d.w.z. 2000-2010, zoals samengevat in tabel 8. Op basis van deze analyses kon So.Ge.A.AL redelijkerwijs verwachten dat de overeenkomsten met Ryanair winstgevend zouden zijn voor de luchthaven op het moment dat ze werden gesloten.

(455)

Het ondernemingsplan van 2000 van So.Ge.A.AL werd gebruikt voor de gereconstrueerde analyse van de verwachte winstgevendheid van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2000, 2002 en 2003, terwijl die van 2004 en 2009 werden gebruikt voor de gereconstrueerde analyse van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2006 en 2010.

(456)

Het was echter niet mogelijk om alle incrementele inkomsten en kosten waarmee elke overeenkomst met Ryanair gepaard gaat, uit de ondernemingsplannen van So.Ge.A.AL af te leiden. Voor de categorieën incrementele inkomsten en kosten die niet uit de ondernemingsplannen konden worden afgeleid, heeft Italië zich voor zijn analyse van de incrementele winsten van de overeenkomsten tussen So.Ge.A.AL en Ryanair gebaseerd op de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de marketingovereenkomsten.

(457)

In tabel 8 zijn de NCW's van de kasstromen opgenomen die van de overeenkomsten met Ryanair konden worden verwacht op basis van het verslag van 2014 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Omdat alle netto contante waarden positief waren, zou het voor de luchthavenbeheerder logisch zijn geweest om de overeenkomsten met Ryanair te sluiten.

Tabel 8

NCW's van de kasstromen die van de overeenkomsten met Ryanair konden worden verwacht — verslag van 2014 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie  (108)

(458)

De aannames waarmee voor de reconstructie van de winstgevendheidsanalyse werd rekening gehouden, zijn uitvoerig beschreven in overweging 459 tot en met 471.

(459)

Italië hield rekening met de verschillende categorieën luchtvaartgerelateerde inkomsten, met name de inkomsten van landings-, grondafhandelings- en ticketinggelden. Indien beschikbaar werden de gelden zoals vastgelegd in de overeenkomsten inzake luchthavendiensten gebruikt. Voor de gelden die niet in deze overeenkomsten waren vastgelegd, werden op basis van door Ryanair verstrekte factuurgegevens aannames gemaakt. Italië legde echter uit dat de factuurgegevens van Ryanair voor de gelden, op die voor de afhandeling na, overeenkomen met de bekendgemaakte gelden van So.Ge.A.AL. Ryanair kreeg in de overeenkomsten inzake luchthavendiensten een korting op de afhandelingsgelden wegens de grootschaligheid van haar activiteiten op de luchthaven.

(460)

Om de incrementele luchtvaartgerelateerde inkomsten af te leiden, vulde So.Ge.A.AL de informatie over de passagiersaantallen en de vertrekken en aankomsten van Ryanair uit de overeenkomsten inzake luchthavendiensten aan met de uit de ondernemingsplannen afgeleide informatie.

(461)

De overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2000, 2002 en 2003 bevatten geen verkeersprognoses. Bijgevolg werden de verkeersverwachtingen die aan de basis lagen van de analyse van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2000, 2002 en 2003, afgeleid van het ondernemingsplan van So.Ge.A.AL van 2000. Dit plan bevatte immers prognoses van het verkeer van Ryanair op de luchthaven. De overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2006 en 2010 bevatten wel bepaalde verkeersdoelen voor Ryanair, maar die weerspiegelden volgens Italië de verwachtingen van So.Ge.A.AL met betrekking tot het totale verkeer van Ryanair op de luchthaven niet. Volgens So.Ge.A.AL waren deze doelen contractuele minimumverbintenissen van Ryanair. Bijgevolg werden voor de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2006 en 2010 de verkeersprognoses gebaseerd op de ondernemingsplannen van So.Ge.A.AL die dateren van zo kort mogelijk voor de ondertekening van de betreffende overeenkomsten, namelijk de ondernemingsplannen van So.Ge.A.AL van 2004 en 2009.

(462)

Aangezien de ondernemingsplannen van So.Ge.A.AL niet de volledige periode van haar contractuele overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen bestrijken, werden, om de winstgevendheid van de hele periode van de overeenkomsten met Ryanair te analyseren, prognoses gemaakt van het luchtverkeer (rotaties) en de passagiersvertrekken voor de jaren waarvoor er geen ondernemingsplannen zijn. Dit werd in twee stappen gedaan. Eerst werd het aantal vertrekken en aankomsten van Ryanair voorspeld op basis van het aantal vertrekken en aankomsten van het laatste jaar, zoals vastgesteld in het ondernemingsplan, en een veronderstelde jaarlijkse groei van de vertrekken en aankomsten met 19 %. Deze groeifactor is gebaseerd op de gemiddelde verwachte groei in het ondernemingsplan van 2000 voor de periode van 2004 tot en met 2006. Als tweede stap werd het aantal vertrekkende passagiers voor de resterende periode afgeleid van het jaarlijkse aantal beschikbare zitplaatsen op basis van het aantal vertrekken en aankomsten, bij een bezettingsgraad van 82 %, d.w.z. de gemiddelde bezettingsgraad in het Ryanair-netwerk op het moment dat de overeenkomsten werden gesloten.

(463)

De aannames voor niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten zijn gebaseerd op de meest recente ondernemingsplannen van So.Ge.A.AL op het moment dat elke overeenkomst inzake luchthavendiensten werd ondertekend, zoals weergegeven in tabel 9.

Tabel 9

Aannames over verwachte niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten

(464)

Voor de periode van elke overeenkomst inzake luchthavendiensten waarop de betrokken ondernemingsplannen geen betrekking hebben, is de laatst beschikbare prognose van niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten per vertrekkende passagier gebruikt voor elk jaar tot het einde van de overeenkomst. Zo is in het ondernemingsplan van 2000 2006 het laatste jaar waarvoor een prognose beschikbaar is. Volgens het ondernemingsplan bedroegen in 2006 de niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten per vertrekkende passagier 2,38 EUR. Voor elk resterend jaar van de overeenkomst inzake luchthavenactiviteiten van 2006 werd uitgegaan van hetzelfde bedrag voor niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten per vertrekkende passagier.

(465)

Aangezien er op het moment dat elke overeenkomst inzake luchthavendiensten werd gesloten, geen informatie beschikbaar was over de verwachte incrementele kosten die gepaard gaan met het bedienen van Ryanair, heeft Italië de incrementele kosten geraamd op basis van het verband tussen de exploitatiekosten van de luchthaven en de passagiersaantallen.

(466)

Op basis van een regressiebenadering werd vastgesteld hoe exploitatiekosten variëren op grond van het aantal passagiers, zodat een raming kon worden gemaakt van de incrementele kosten die So.Ge.A.AL redelijkerwijs kon verwachten bij de ondertekening van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten met Ryanair. Als eerste stap werd een regressieanalyse uitgevoerd om de effecten te bepalen van een verandering in passagiersaantallen van de luchthaven op de exploitatiekosten van de luchthaven. Als tweede stap werden de aanvullende exploitatiekosten als gevolg van de overeenkomsten met Ryanair geraamd op basis van de combinatie van de resultaten van de eerste stap en de prognoses van het aantal Ryanair-passagiers.

(467)

De volgende kostencomponenten werden bekeken:

(468)

Personeelskosten: Het ondernemingsplan van So.Ge.A.AL van 2000 omvat de kosten tot 2006 van het aanvullende personeel dat nodig is als gevolg van de overeenkomsten met Ryanair. Bijgevolg werden voor de beoordeling van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2000, 2002 en 2003 de incrementele personeelskosten uit het ondernemingsplan van So.Ge.A.AL van 2000 gehaald. De ondernemingsplannen van 2004 en 2006 bevatten echter geen gegevens over de incrementele kosten. Om de incrementele personeelskosten na 2006 als gevolg van de overeenkomsten met Ryanair af te leiden, werd een statistische analyse uitgevoerd op basis van de gegevens over de totale personeelskosten van de luchthaven om te bepalen welk deel van de kosten varieerde op grond van de passagiersaantallen (111). Vervolgens werd de raming van de aanvullende personeelskosten afgeleid van de combinatie van de regressieresultaten en het geraamde aantal Ryanair-passagiers.

(469)

Andere kosten: Er werden op dezelfde manier regressieanalyses uitgevoerd om de incrementele kosten van goederen en materieel (112), diensten (113), beveiliging en inventarissen in te schatten, aangezien deze kosten niet in de ondernemingsplannen waren opgenomen. Prikkels voor nieuwe routes, marketingbijdragen en/of succesvergoedingen die aan Ryanair dienden te worden betaald, werden opgenomen als kosten voor de luchthaven. De incrementele concessiekosten (114) werden gebaseerd op kosten per eenheid op luchthavenniveau, vermenigvuldigd met de verkeersprognoses voor Ryanair.

(470)

Volgens Italië was het niet de bedoeling van So.Ge.A.AL om de kosten van de nieuwe passagiersterminal door te berekenen aan Ryanair via luchthavengelden. De investeringskosten voor de nieuwe terminal zijn dus niet toe te schrijven aan de overeenkomsten met Ryanair en bijgevolg geen incrementele kosten.

(471)

Marketingbijdrage aan AMS zijn opgenomen als kosten voor de luchthaven. Tegelijk werd een „restwaarde” toegevoegd als inkomsten voor de luchthaven voor de voordelen van de overeenkomsten inzake marketingdiensten en de overeenkomsten inzake luchthavendiensten die volgens Italië ook na de vervaldatum van de overeenkomst inzake marketingdiensten werden genoten. De „restwaarde” wordt berekend aan de hand van dezelfde benadering als die van Ryanair die in overweging 443 tot en met 446 wordt beschreven.

(472)

In tabel 10 zijn de NCW's (115) van de kasstromen opgenomen die van de overeenkomsten met Ryanair konden worden verwacht op basis van de in overweging 459 tot en met 471 beschreven aannames.

Tabel 10

NCW's van de kasstromen die van de overeenkomsten met Ryanair konden worden verwacht — Verslag van 2014 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie

(473)

De Commissie merkt op dat Italië voor de winstgevendheidsanalyse van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2006 en 2010 een looptijd van tien jaar nam voor de overeenkomst van 2006 en negen jaar voor die van 2010, in plaats van de oorspronkelijke looptijd van de overeenkomsten, te weten respectievelijk vijf en vier jaar. Italië verstrekte aan de Commissie echter ook de resultaten van de winstgevendheidsanalyse voor de oorspronkelijke looptijd van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2006 en 2010, zoals nauwkeurig vastgelegd in deze overeenkomsten.

(474)

Om zijn standpunt te verdedigen, voerde Italië aan dat bij de ondertekening van elke overeenkomst met Ryanair, So.Ge.A.AL redelijkerwijs kon verwachten dat deze overeenkomsten onder dezelfde voorwaarden zouden worden vernieuwd. In de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2006 stond met name uitdrukkelijk dat de overeenkomst kon worden verlengd met een nieuwe periode van vijf jaar, d.w.z. tot 1 januari 2016, waardoor So.Ge.A.AL kon verwachten dat deze overeenkomst onder dezelfde voorwaarden zou worden hernieuwd. Zo ook verwachtte So.Ge.A.AL dat de looptijd van de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2010, namelijk van 1 januari 2010 tot met 31 december 2013, zou kunnen worden verlengd met nog eens vijf jaar tot en met 31 december 2018.

(475)

De Commissie kan dit argument niet onderschrijven.

(476)

Ten eerste is er in de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2006 en 2010 geen sprake van een automatische verlenging na de volledige looptijd van de overeenkomst.

(477)

In de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2006 is wel bepaald dat So.Ge.A.AL, op de vervaldag van de overeenkomsten, met Ryanair opnieuw zal onderhandelen over een passend dienstenpakket voor het gebruik van de luchthaven voor een aanvullende looptijd van vijf jaar, op voorwaarde dat aan bepaalde voorwaarden is voldaan, met name dat de luchtvaartmaatschappij al haar verplichtingen op het gebied van marketingdiensten vervult en So.Ge.A.AL de concessie voor het beheer van de luchthaven na 1 januari 2011 verkrijgt. De Commissie is van mening dat alleen al op basis van die bepaling So.Ge.A.AL in 2006 niet kon vertrouwen op een verlenging, en al zeker niet onder gelijksoortige voorwaarden, aangezien een dergelijke verlenging hypothetisch was en afhankelijk van met name de wil van Ryanair om de verlenging te aanvaarden. De hiervoor genoemde bepaling vormt immers geen wettelijke verbintenis voor Ryanair om een nieuwe overeenkomst met de luchthavenbeheerder te sluiten, noch biedt de bepaling enige zekerheid over de naleving door de partijen van de betrokken voorwaarden, met name gezien de grote onzekerheid die op dat moment heerste over de toekenning van de alomvattende concessie aan de luchthavenbeheerder.

(478)

De Commissie is van mening dat de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2010 zelfs nog minder zekerheid biedt over een mogelijke verlenging ervan. In artikel 2, „Voorwaarden”, staat: „de overeenkomst kan worden verlengd met een aanvullende periode van vijf jaar onder de in dit artikel vastgestelde voorwaarden, of als gewijzigd door de partijen, op voorwaarde dat beide partijen minstens zes maanden voor de vervaldatum van de oorspronkelijke looptijd schriftelijk een akkoord bereiken. […] De partijen onderhandelen over hierop volgende hernieuwingen van deze overeenkomst ten minste zes maanden voor de vervaldatum van de aanvullende termijn.” Bijgevolg is het duidelijk dat eventuele verlengingen van de overeenkomst het voorwerp waren van onderhandelingen tussen de partijen en dus door So.Ge.A.AL niet konden worden aangenomen op het moment dat de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2010 werd gesloten.

(479)

Ten tweede merkt de Commissie op dat het dossier van deze zaak bewijzen bevat van spanningen tussen So.Ge.A.AL en Ryanair in 2009 die de contractuele betrekking tussen hen in gevaar brachten. In die periode had Ryanair de sluiting van een aanvullende overeenkomst als voorwaarde gesteld om haar activiteiten op de luchthaven Alghero voort te zetten. Uit de door Italië verstrekte notulen van de raad van bestuur van So.Ge.A.AL van 7 juli 2009, 9 september 2009 en 23 februari 2010 blijkt dat de luchthavenbeheerder bij zijn beslissing om uiteindelijk de nieuwe overeenkomst inzake luchthavendiensten met Ryanair voor een periode van vijf jaar te ondertekenen, rekening hield met het feit dat deze laatste overeenkomst geen sancties bevatte voor de voortijdige beëindiging van de overeenkomst. Met name:

(480)

Uit de resultaten van de notulen van de aandeelhoudersvergadering van So.Ge.A.AL van 26 oktober 2001 blijkt ook dat de onderneming overwoog de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2000 vóór zijn vervaldatum te beëindigen. Dit leidde tot lange debatten onder de aandeelhouders.

(481)

Op deze basis besluit de Commissie dat, toen de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2006 en 2010 met Ryanair werden gesloten, So.Ge.A.AL niet kon hebben verwacht dat deze overeenkomsten zouden worden verlengd, of toch niet kon hebben verwacht dat ze onder dezelfde contractuele voorwaarden zouden worden verlengd.

(482)

De Commissie merkt ook op basis van de door Italië ingediende inlichtingen op dat de overeenkomst met een andere luchtvaartmaatschappij die in deze zaak wordt onderzocht, te weten Germanwings, voortijdig werd beëindigd en dat deze luchtvaartmaatschappij alleen in 2007 vanaf de luchthaven opereerde. Italië heeft tijdens het onderzoek verduidelijkt dat de luchtvaartmaatschappij had beslist niet langer de luchthaven te bedienen omdat het betreffende verkeer onvoldoende was om vanuit een financieel oogpunt een break-evenpoint te bereiken.

(483)

De Commissie besluit bijgevolg dat voor de winstgevendheidsanalyse van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2006 en 2010 alleen rekening mag worden gehouden met de periode zoals vastgesteld in de betreffende overeenkomsten, namelijk vijf jaar voor de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2006 en vier jaar voor de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2010 (de NCW's in tabel 10 zijn berekend op basis van de oorspronkelijke looptijd van de overeenkomsten, zoals vastgesteld in de overeenkomsten inzake luchthavendiensten).

(484)

Daarnaast merkt de Commissie op dat de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2006 en 2010 en de overeenkomsten inzake marketingdiensten tussen So.Ge.A.AL, Ryanair en AMS met terugwerkende kracht van toepassing waren als volgt:

(485)

De Commissie merkt ook op dat, volgens So.Ge.A.AL, de voorwaarden van de overeenkomsten die met Ryanair en AMS werden besproken in de perioden waarop de overeenkomsten van 2006 en 2010 met terugwerkende kracht van toepassing waren (d.w.z. januari 2006 tot en met april 2006 in het geval van de overeenkomsten van 2006, en januari 2010 tot en met oktober 2010 in het geval van de overeenkomsten van 2010) vergelijkbaar waren met de voorwaarden van de overeenkomsten die uiteindelijk werden ondertekend in april 2006 en oktober 2010. De overeenkomsten die in april 2006 en oktober 2010 werden gesloten, waren met andere woorden gewoon een formalisering van de voorwaarden die daarvoor werden overeengekomen, vóór de periode waarin deze overeenkomsten met terugwerkende kracht van toepassing waren. Op die basis is de Commissie van mening dat het bekijken van een overeenkomst over haar geplande looptijd in overeenstemming is met een ex-antebenadering en dat bijgevolg bij de analyse van de winstgevendheid van de overeenkomsten van 2006 en 2010 de periode waarop de overeenkomsten met terugwerkende kracht van toepassing waren, niet mag worden uitgesloten.

(486)

De Commissie is echter, op basis van de hierboven beschreven redenen, van mening dat de voordelen die een voorzichtige marktdeelnemer handelend in een markteconomie van een overeenkomst inzake marketingdiensten zou verwachten, strikt beperkt zijn tot de periode waarin de luchtvaartmaatschappij op de luchthaven actief is, zoals vastgesteld in de overeenkomst inzake luchthavendiensten. Op deze basis is de Commissie van mening dat een „restwaarde” om de toekomstige voordelen van de marketingdiensten na de vervaldatum van de overeenkomsten weer te geven, niet mag worden opgenomen in de analyse. De Commissie merkt ook op dat Italië geen rekening heeft gehouden met een „restwaarde” voor de voordelen na de vervaldatum van de overeenkomsten tussen So.Ge.A.AL en Alitalia, Meridiana, Volare and Germanwings (zie overweging 528).

(487)

De Commissie is bovendien van mening dat (onverminderd de beoordeling in de vorige overweging betreffende de „restwaarde”) de benadering van Italië voor het ramen van de passagiersaantallen, en bijgevolg het berekenen van de verwachte incrementele luchtvaart- en niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten correct is. Voor wat de aannames over de verkeersprognoses betreft, is de Commissie van mening dat die normaal alleen mogen worden gebaseerd op de routefrequenties en de passagiersdoelen zoals vastgesteld in de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de bezettingsgraad die So.Ge.A.AL redelijkerwijs kon verwachten op het moment dat elke overeenkomst inzake luchthavendiensten met Ryanair werd gesloten. De Commissie is het er echter mee eens dat, gezien het feit dat op het moment dat de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2006 en 2010 werden ondertekend, So.Ge.A.AL verwachtte dat het verkeer van Ryanair de minimumdoelen in de overeenkomsten zou overschrijden, deze verwachtingen van So.Ge.A.AL, zoals vastgelegd in de ondernemingsplannen, de meest nauwkeurige bron zijn om de prognoses van So.Ge.A.AL van het verkeer van Ryanair op het moment van de ondertekening van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2006 en 2010 af te leiden.

(488)

De Commissie is bovendien van mening dat de verwachtingen die So.Ge.A.AL had van de bezettingsgraad van Ryanair op het moment dat elke overeenkomst werd ondertekend, redelijk zijn, aangezien ze waren gebaseerd op haar ervaring en de kennis van het bedrijfsmodel van de luchtvaartmaatschappij.

(489)

De Commissie merkt op dat, volgens Italië, het niet de bedoeling van So.Ge.A.AL was om de kosten van de nieuwe passagiersterminal door te berekenen aan Ryanair via luchthavengelden. Het lijkt er in dit kader inderdaad op dat de ontwikkeling van het toerisme in het algemeen de reden was waarom de terminalcapaciteit van de luchthaven Alghero diende te worden uitgebreid, zodat het verwachte, toenemende verkeer kon worden opgevangen. Vóór de investeringen op de luchthaven Alghero vormde de gebrekkige internationale ontsluiting een hinderpaal voor de ontwikkeling van de toeristische sector, die nochtans veel potentieel had. In 2003 en 2004 had de luchthaven Alghero met capaciteitsbeperkingen te maken, dus waren investeringen nodig om meer passagiers te kunnen afhandelen. Het ondernemingsplan van So.Ge.A.AL van 2004 voorspelde een toename van de totale passagiersaantallen op de luchthaven met ongeveer 30 % in 2008 ten opzichte van de aantallen vóór de uitbreiding van de luchthavencapaciteit in 2004. Hoewel uit de ondernemingsplannen die So.Ge.A.AL op verschillende momenten tijdens de onderzochte periode heeft uitgevoerd duidelijk blijkt dat de luchthavenbeheerder voornamelijk op lowcostmaatschappijen vertrouwde om de groei aan te zwengelen (en dat de onderneming opnieuw levensvatbaar zou worden na de toekenning van de alomvattende concessie), was er geen verband tussen dit doel en de betrekkingen met specifieke luchtvaartmaatschappijen. In de overeenkomsten inzake luchthavendiensten met Ryanair is er immers geen sprake van investeringen door de luchthavenbeheerder. In deze context merkt de Commissie op dat de investering in de uitbreiding van de terminal was goedgekeurd door CIPE in 1997, lang voordat Ryanair haar activiteiten op de luchthaven Alghero aanving. De aanvraag bij ENAC voor de alomvattende concessie maakte deel uit van de strategie van So.Ge.A.AL om de toeristische sector te bevorderen door het aantrekken van lowcostmaatschappijen. Deze strategie vereiste de uitbreiding van de terminalcapaciteit zodat het verwachte, toenemende verkeer kon worden opgevangen, een „alomvattende” concessie zodat de luchthaven doeltreffend en doelmatig kan werken, en contracten met lowcostmaatschappijen. Op deze basis gaat de Commissie ermee akkoord dat de investeringskosten voor de nieuwe terminal niet zijn toe te schrijven aan de overeenkomsten met Ryanair en bijgevolg geen incrementele kosten zijn.