Het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid

INLEIDING

Een van de belangrijkste doelstellingen van de intergouvernementele conferentie die tot de ondertekening van het ontwerpverdrag van Amsterdam heeft geleid, was de hervorming van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) om het functioneren van de Unie te verbeteren en haar beter op het wereldtoneel uit te rusten.

De hervorming werd bijzonder dringend na het uiteenvallen van het voormalige Joegoslavië, waarvan de tragische omstandigheden duidelijk hebben gemaakt dat de Unie in staat moet zijn handelend op te treden en preventief in te grijpen, en niet alleen een reactie op de gebeurtenissen moet geven. Bovendien werden de zwakheden zichtbaar door de uiteenlopende standpunten van de lidstaten.

Het Verdrag van Amsterdam tracht de tegenstrijdigheden uit de weg te ruimen die er tussen de bijzonder ambitieuze, gemeenschappelijke doelstellingen van het GBVB en de mogelijkheden waarover de Unie beschikt om die te bereiken bestaan, die blijkbaar niet op de verwachtingen en uitdagingen zijn afgestemd.

HISTORISCH OVERZICHT

In de verschillende etappes van de opbouw van Europa werden er regelmatig concepten van een politieke unie, van een gemeenschappelijk buitenlands beleid of een gemeenschappelijke verdedigingspolitiek op de agenda geplaatst nadat verschillende politieke plannen terzake waren voorgelegd.

In 1950 voorzag het plan Pléven (naar de naam van de president van de Raad in Frankrijk) in de oprichting van een geïntegreerd Europees leger onder gemeenschappelijk commando. Over dit plan werden van 1950 tot en met 1952 onderhandelingen gevoerd tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, die geleid hebben tot de ondertekening van het Verdrag tot oprichting van de Europese Defensiegemeenschap (EDG). Het gevolg van de EDG was een politiek project en behelsde de invoering van een federale of confederale structuur, die in 1953 werd voorgesteld. "De Europese politieke gemeenschap" voorzag in de oprichting van een uit twee kamers bestaande Parlementaire Vergadering, een Europese Executieve Raad, een Raad van Ministers en een Hof van Justitie. De politieke gemeenschap beschikte over ruime bevoegdheden en zou op lange termijn de EGKS en de EDG omvatten. Dit plan werd evenwel nooit verwezenlijkt daar het op 30 augustus 1954 door de Franse nationale vergadering werd verworpen.

In het begin van de zestiger jaren werden er moeizame onderhandelingen gevoerd op basis van de twee plannen Fouchet, die achtereenvolgens door Frankrijk waren voorgelegd en voorzagen in een nauwere politieke samenwerking, een Unie van staten en een gemeenschappelijk buitenlands en defensiebeleid. Een comité dat concrete voorstellen moest uitwerken slaagde er in moeizame maar toch ambitieuze compromissen te bereiken, zoals de oprichting van een onafhankelijk secretariaat of het vooruitzicht van stemming met gekwalificeerde meerderheid op bepaalde gebieden. Aangezien er over de voorstellen van het comité Fouchet geen eensgezindheid kon worden bereikt mislukten de onderhandelingen tussen de lidstaten helaas in 1962.

Ingevolge een verzoek van de staatshoofden en regeringsleiders betreffende de mogelijkheden om op politiek vlak vorderingen te boeken werd er in 1970 tijdens de top in Luxemburg een verslag gepresenteerd dat bekend is onder de naam "Verslag Davignon". Dit verslag vormde de grondslag van de Europese politieke samenwerking (EPS), die in 1970 op informele wijze werd gelanceerd en in 1987 door de Europese acte werd geïnstitutionaliseerd. De EPS impliceerde hoofdzakelijk het overleg tussen de lidstaten met betrekking tot kwesties van het buitenlands beleid.

Drie jaar later werd op de top van Kopenhagen een verslag gepresenteerd over de werking van de EPS. Hierna werden de vergaderingen van de ministers van buitenlandse zaken en het politiek comité (samengesteld uit de nationale directeuren van de ministeries van buitenlandse zaken) frequenter gehouden. Tegelijkertijd werd een "groep van Europacorrespondenten" opgericht, die de EPS in elke lidstaat moesten volgen. Deze groep profiteerde eveneens van de toegang tot een nieuw telexnetwerk, COREU, dat de lidstaten verbindt.

De instelling van de Europese Raad in 1974 droeg bij tot een betere coördinatie van de EPS dankzij de rol die de staats- en regeringsleiders speelden bij de vastlegging van de algemene politieke richtsnoeren voor de opbouw van de Gemeenschap. Sindsdien hebben de rol van het voorzitterschap alsook de werkzaamheden in het kader van de EPS via de officiële standpunten van de Gemeenschap aan betekenis gewonnen.

Na de bezetting van Afghanistan door de Sovjet Unie en de islamitische revolutie in Iran werden de lidstaten zich bewust van de groeiende machteloosheid van de Europese Gemeenschap op het wereldtoneel. Vastbesloten om de EPS te versterken namen zij dan ook in 1981 het rapport van Londen aan, dat de lidstaten principieel verplicht, elkaar vooraf te consulteren, en de Europese Commissie te betrekken bij ieder vraagstuk op het gebied van het buitenlands beleid dat alle lidstaten aangaat. In 1982 lag ditzelfde streven om het standpunt van de Gemeenschap op wereldvlak te bevestigen ten grondslag aan het Genscher-Colombo-initiatief voor een Europese akte, dat in 1983 tot de plechtige verklaring van Stuttgart betreffende de Europese Unie leidde.

Het rapport van het Comité Dooge dat in 1985 werd voorgelegd voor de opening van de intergouvernementele conferentie, die tot Europese akte leidde, bevatte reeds een reeks voorstellen met betrekking tot het buitenlands beleid, in het bijzonder voorstellen voor intensiever overleg bij vraagstukken die de veiligheid en de samenwerking in de bewapeningssector betreffen. Bovendien werd de oprichting van een permanent Secretariaat voorgesteld. De door de Europese akte in het verdrag ingevoerde bepalingen gingen tenslotte niet zover als de voorstellen van het Comité Drooge, maar maakten toch de institutionalisering mogelijk van de ESP, de groep van Europese correspondenten alsmede een rechtstreeks onder het voorzitterschap ressorterend secretariaat. De doelstellingen van de EPS werden verruimd met alle vraagstukken van het buitenlands beleid die van algemeen belang zijn.

Na de intergouvernementele conferentie over de politieke unie en de inwerkingtreding in 1993 van het Verdrag betreffende de Europese Unie is een specifieke titel betreffende een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) ingevoerd. Zo is het GBVB in de plaats van de EPS gekomen en werd in de Europese constructie een afzonderlijke intergouvernementele pijler opgericht. Hiermee wordt de wens van de Unie tot uitdrukking gebracht om haar identiteit in de wereld te bevestigen.

TITEL V VAN HET VERDRAG BETREFFENDE DE EUROPESE UNIE

Voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) gelden de bepalingen die in titel V van het Verdrag betreffende de Europese Unie zijn opgenomen. Het GBVB wordt eveneens genoemd in artikel 2 (oud artikel B) van de gemeenschappelijke bepalingen, waarin de Unie zich ten doel stelt: "bevestiging van de identiteit van de Unie op het internationale vlak, met name door de tenuitvoerlegging van een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, met inbegrip van de bepaling op termijn van een gemeenschappelijk defensiebeleid, dat mettertijd tot een gemeenschappelijke defensie zou kunnen leiden (...)".

Het GBVB is ingevoerd vanuit de wens om de Unie beter uit te rusten met het oog op de talloze uitdagingen waarmee zij op internationaal vlak wordt geconfronteerd, waarbij haar naast de traditionele activiteiten van de Gemeenschap op het gebied van de buitenlandse betrekkingen (met name handelspolitiek en ontwikkelingssamenwerking) een hele reeks nieuwe middelen wordt aangereikt om actie te ondernemen.

Titel V vormt een aparte pijler van de Europese Unie omdat de intergouvernementele procedures ervan zich onderscheiden van die in de traditionele sectoren van de Gemeenschap, zoals bijvoorbeeld de interne markt of de handelspolitiek. Dit verschil is vooral duidelijk op het niveau van de besluitvorming, waarbij eenparigheid tussen de lidstaten vereist is, terwijl andere kwesties van de Gemeenschap in de regel met meerderheidsbesluiten worden gestemd; andere verschillen zijn de minder belangrijke rollen die de Commissie, het Europees Parlement en het Hof van Justitie spelen in het kader van titel V. De nogal onbelangrijke rol van deze instellingen in het kader van het GBVB vormt een duidelijke tegenstelling met hun bevoegdheden op communautair vlak.

Teneinde een harmonieuse werking te stimuleren waarbij de beide soorten acties (communautair en intergouvernementeel) niet met elkaar botsen wordt in artikel 3 (oud artikel C) bepaald: "(1) de Unie zorgt (...) voor de samenhang van haar gehele externe optreden in het kader van haar beleid op het gebied van externe betrekkingen, veiligheid, economie en ontwikkeling. De Raad en de Commissie zijn verantwoordelijk voor het verzekeren van deze samenhang. Zij dragen, overeenkomstig hun onderscheiden bevoegdheden, zorg voor de tenuitvoerlegging van dat beleid".

Toch functioneerde titel V de eerste jaren niet zo bevredigend als de lidstaten van hun gemeenschappelijke actie verwacht hadden. Tegen deze betrekkelijk negatieve achtergrond werd er derhalve in de onderhandelingen van de Intergouvernementele Conferentie van 1996 naar gestreefd om de voor een doeltreffend GBVB noodzakelijke institutiotionele hervormingen in het nieuwe verdrag in te voeren.

DE DOOR HET VERDRAG VAN AMSTERDAM GEBOEKTE VOORUITGANG

In de eerste plaats is het operationele karakter van het GBVB door coherentere instrumenten en een doeltreffender besluitvorming versterkt. De mogelijkheid om besluiten met gekwalificeerde meerderheid te nemen is toegelaten, omdat een dubbele zekerheid werd ingebouwd door de constructieve onthouding en de mogelijkheid om, in het geval van een bij uitzondering door een lidstaat uitgesproken veto, een besluit naar de Europese Raad te verwijzen. De Commissie van haar kant wordt meer bij representatieve en uitvoerende taken betrokken.

De gemeenschappelijke strategie

Het Verdrag van Amsterdam voegt een nieuw instrument voor buitenlands beleid toe aan het gemeenschappelijke optreden en het gemeenschappelijke standpunt: de gemeenschappelijke strategie.

De Europese Raad, die de beginselen en de algemene richtsnoeren voor het GBVB aangeeft, stelt bij consensus gemeenschappelijke strategieën vast op gebieden waarop de lidstaten aanzienlijke belangen gemeen hebben. Een gemeenschappelijke strategie bepaalt de doelstellingen, de duur en de middelen die door de Unie en de lidstaten beschikbaar worden gesteld.

Voor de tenuitvoerlegging van de gemeenschappelijke strategieën, via gemeenschappelijke optredens en gemeenschappelijke standpunten, is de Raad bevoegd, die met gekwalificeerde meerderheid besluit. Hij is ook gemachtigd de Europese Raad gemeenschappelijke strategieën aan te bevelen.

De besluitvorming

De regel blijft dat besluiten op het gebied van het GBVB altijd met eenparigheid van stemmen worden vastgesteld. De lidstaten hebben evenwel de mogelijkheid van constructieve onthouding, wat betekent dat het onthouden van stemmen door een lidstaat geen belemmering vormt voor het nemen van een besluit. De lidstaat kan bij zijn onthouding een formele verklaring afleggen en is in dat geval niet verplicht het besluit toe te passen, maar accepteert in een geest van onderlinge solidariteit dat het besluit voor de Unie in haar geheel bindend is. De lidstaat zal zich derhalve van ieder optreden onthouden dat het optreden van de Unie zou kunnen doorkruisen.

Dit mechanisme van de formele verklaring bij de onthouding van stemmen geldt evenwel niet als de lidstaten die het willen gebruiken meer dan een derde van de gewogen stemmen van de Raad vertegenwoordigen.

De gewijzigde titel V van het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt dat in twee gevallen met gekwalificeerde meerderheid wordt gestemd:

• bij de aanneming van besluiten betreffende de toepassing van een door de Europese Raad vastgestelde gemeenschappelijke strategie;
• voor alle besluiten waarmee uitvoering wordt gegeven aan een reeds door de Raad aangenomen gemeenschappelijk optreden of gemeenschappelijk standpunt.

Bij besluiten die met gekwalificeerde meerderheid worden genomen beschikken de lidstaten echter over een vrijwaringsclausule die hen in staat stelt de stemming te verhinderen indien zij dit door belangrijke redenen van nationaal belang kunnen rechtvaardigen. In een dergelijke situatie kan de Raad, nadat een lidstaat zijn motieven uiteengezet heeft, met gekwalificeerde meerderheid verkiezen om de kwestie naar de Europese Raad door te verwijzen, met het oog op een besluitneming met algemene stemmen door de staatshoofden en de regeringsleiders.

De hoge vertegenwoordiger voor het GBVB

Het nieuwe artikel 26 (oud artikel J.16) van het Verdrag betreffende de Europese Unie voorziet in de invoering van een nieuwe functie die de zichtbaarheid en coherentie van het GBVB zou moeten verbeteren.

Voortaan vervult de secretaris-generaal van de Raad de functie van hoge vertegenwoordiger voor het GBVB. Hij ondersteunt de Raad bij aangelegenheden van het GBVB door bij te dragen tot de formulering, voorbereiding en uitvoering van beleidsbeslissingen. Op verzoek van de voorzitter voert hij namens de Raad de politieke dialoog met derden.

Deze nieuwe functie brengt een reorganisatie met zich van de taken binnen de Raad, waar het administratieve beheer van het secretariaat-generaal wordt overgedragen op de adjunct-secretaris-generaal. Dat sluit niet uit dat de Raad, steeds wanneer hij dat noodzakelijk acht, een bijzondere vertegenwoordiger met een mandaat voor specifieke politieke vraagstukken kan benoemen, zoals hij dat in het geval van het voormalig Joegoslavië reeds heeft gedaan.

Op logistiek vlak wordt de hoge vertegenwoordiger bijgestaan door een eenheid voor beleidsplanning en vroegtijdige waarschuwing, die in het secretariaat-generaal van de Raad is opgericht en onder zijn verantwoordelijkheid staat.

De eenheid voor beleidsplanning en vroegtijdige waarschuwing

De coherentie van het gemeenschappelijke buitenlands en veiligheidsbeleid hangt af van de reactie van de lidstaten op internationale ontwikkelingen. De ervaringen uit het verleden tonen aan dat de positie van de Europese Unie en haar lidstaten op het wereldtoneel wordt verzwakt als verdeeld wordt gereageerd. Een gemeenschappelijke analyse van de internationale belangen en de consequenties daarvan, alsook het samenbrengen van informatie zouden dan ook bijdragen tot een doelmatige reactie van de Europese Unie op de internationale ontwikkelingen.

Met het oog daarop werd in een gemeenschappelijke verklaring bij het Verdrag van Amsterdam overeengekomen een eenheid voor beleidsplanning en vroegtijdige waarschuwing in het secretariaat-generaal van de Raad en onder de verantwoordelijkheid van de hoge vertegenwoordiger van het GBVB op te richten. Zij bestaat uit deskundigen uit het secretariaat generaal van de Raad, de lidstaten, de Commissie en de West Europese Unie (WEU). Deze eenheid vervult met name de volgende taken:

• toezicht op en analyse van de ontwikkelingen op het gebied van het GBVB;
• evaluatie van de belangen van de Unie op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en beoordeling van de gebieden waarop het GBVB zich in de toekomst vooral zou kunnen richten;
• tijdige vaststelling van gebeurtenissen of situaties die belangrijke uitwerkingen op het GBVB kunnen hebben, met inbegrip van potentiële politieke crises;
• opstelling, op verzoek van de Raad, het voorzitterschap of uit eigen initiatief, van documenten waarin de opties voor het door de Raad te volgen beleid op geargumenteerde wijze worden beschreven.

De opdrachten van Petersberg, veiligheidsvraagstukken en de West Europese Unie

De zogenaamde opdrachten van Petersberg zijn opgenomen in titel V van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Dit behelst een wezenlijke stap vooruit in een tijd waarin (in vergelijking met de tijd van de koude oorlog) de dreiging van omvangrijke conflicten duidelijk afgenomen is, maar lokale conflicten oplaaien die een reëel risico voor de Europese veiligheid vormen (bijvoorbeeld het conflict in het voormalige Joegoslavië). In dit verband vormen de opdrachten van Petersberg zeker een passend antwoord van de Unie, omdat er de vastbeslotenheid van de lidstaten in tot uiting komt om de veiligheid in Europa door maatregelen zoals humanitaire acties of vredesinitiatieven te waarborgen.

Wat de veiligheid betreft opent het nieuwe artikel 17 (oud artikel J.7) van het Verdrag betreffende de Europese Unie twee perspectieven, hoewel die nog veraf liggen:

• een gemeenschappelijke defensie;
• de integratie van de West Europese Unie (WEU) in de Europese Unie.

In concreto stelt de nieuwe tekst voor dat het GBVB alle vraagstukken in verband met de veiligheid van de Unie omvat, waartoe ook de geleidelijke vastlegging van een gemeenschappelijk defensiebeleid behoort, dat tot een gemeenschappelijke defensie zou kunnen leiden, indien de Europese Raad daartoe besluit. Een soortgelijke formule betreft de toenadering EU-WEU, waarin voorgesteld wordt dat de Unie nauwere institutionele betrekkingen tussen de beide organisaties bevordert met het oog op de eventuele integratie van de WEU in de Unie, mocht de Europese Raad daartoe besluiten.

Financiering van de operationele kosten in verband met het GBVB

Het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalde dat de operationele uitgaven van het GBVB hetzij ten laste van de begroting van de Europese Gemeenschappen, hetzij ten laste van de lidstaten volgens een nog vast te stellen verdeelsleutel kwamen. Deze "van geval tot geval vast te stellen procedure" werd vanwege de complexiteit en onvoldoende doeltreffendheid bekritiseerd, met name door de Commissie.

Het Verdrag van Amsterdam heeft deze situatie verholpen door de operationele uitgaven in verband met het GBVB ten laste van de begroting van de Europese Gemeenschappen te brengen, behalve wanneer het operaties betreft die gevolgen hebben op militair of defensiegebied of gevallen waarin de Raad met eenparigheid van stemmen anders besluit. In dit laatste geval is bepaald dat een lidstaat die zich van stemming onthoudt en een formele verklaring heeft afgelegd, niet verplicht is aan de financiering van de operatie bij te dragen.

Wanneer de lidstaten de uitgaven op zich nemen, worden zij volgens de BNP-sleutel verdeeld, tenzij de Raad met eenparigheid van stemmen anders besluit.